Geum.ru

Нормативные правовые акты государственных органов республики беларусь г. А. Василевич нормативные правовые акты государственных органов республики беларусь минск 1999

Вид материалаКнига

Содержание


§ 7. Проекты Конституций, предложенные на референдум 1996 г.
ГЛАВА III. Конституционные законы
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   26

§ 7. Проекты Конституций, предложенные на референдум 1996 г.



Конфликт между ветвями власти, начавшийся с конца 1994 г. и достигший своего апогея осенью 1996 г., привел к тому, что и Президент, и депутаты Верховного Совета предложили для народного голосования самостоятельные проекты новых редакций Конституции 1994 года.

Основываясь на статье 37 Конституции, автор в 1996 г. в преддверии референдума высказал свое отношение к проекту изменений Конституции, предлагаемому Верховным Советом (См. Народная газета. 1996, 18 сентября). Когда прочитал проект изменений и дополнений Конституции, предлагаемый Верховным Советом, то, мягко говоря, пришел в изумление. Общее впечатление сложилось такое, что обществу предлагалось вернуться к Конституции 1978 года. То, что в нем было предусмотрено, мы давно уже проходили, являлось вчерашним днем.

После прочтения проекта перестал понимать "негодование" критиков Президента по поводу его предложений об изменении и дополнении Конституции, ведь он не просил и половины тех полномочий, которые хотел получить Верховный Совет.

Обвиняют Президента в стремлении подмять под себя иные государственные структуры, а в проекте Верховного Совета вообще не было разделения властей. Прежде достаточно много говорили о разделении властей как общемировой ценности, а дошло до дела, то вспомнили и реализовали в проекте "всевластие" Верховного Совета. Если такой проект был бы принят, то мы вернулись в правовом отношении (с некоторыми модификациями) к периоду с июня 1990 года до июля 1994 года, т.е.от момента пересмотра статей 6, 7 и 49 Конституции БССР, где шла речь о руководящей силе советского общества, и до вступления первого Президента в должность. Люди хорошо помнят события этого времени.

По анализируемому проекту Конституции Верховный Совет становится безраздельным монополистом государственной власти.

Это и есть диктатура. Правда, она возможна, когда будет твердое большинство в парламенте, не будет его, будут "хiстаннi".

Томас Джефферсон, автор Декларации независимости и позднее Президент США, отмечал, что концентрация власти в руках одного органа и есть тирания. По его утверждению и 173 деспота (имелось в виду законодательное собрание Вирджинии) могут угнетать, как и один. Сравнивая с правовом плане два проекта изменений и дополнений, прихожу к выводу, что концентрация власти на несколько порядков выше в проекте парламента. В то время как в проекте Президента предусматривается система сдержек (возможность, хотя и сложная, отстранения его от должности; право проверки конституционности его указов по инициативе ряда субъектов, наличие права законодательной инициативы у субъектов, относящихся к другим ветвям власти, возможность преодоления вето Президента, ратификация или нератификация подписанных Президентом международных договоров и др.), то в проекте парламента о таких "излишествах" и не говорится. Вспоминается еще одно высказывание Т. Джефресса. В одном из писем он писал: "Следует больше всего остерегаться тирании законодательного органа — причем на протяжении многих грядущих лет. В свою очередь наступит и тирания исполнительной власти, но это отдаленная перспектива".

В идеале в государстве должно быть равновесие властей. По проекту парламента вертикаль Президента, которая создана в рамках лишь одной ветви власти, заменяется в известной мере вертикалью Верховного Совета в системе всей государственной власти.

То, что ни о каком разделении властей в проекте Верховного Совета, не идет и речи видно из статуса правительства. И это в тот период, когда нужно меньше говорить, а больше делать. Бывший Председатель Правительства В.Ф. Кебич уже высказывался в печати, каково ему было стоять практически еженедельно на трибуне перед депутатами и помогало ли это работе. Совет Министров по проекту занимает место бедной золушки, кстати еще более худшее, нежели это было до марта 1994 года.

Президентский проект критикуют за то, что в нем предусматривается возможность роспуска палат в двух-трех случаях, если выражается, например, недоверие правительству. Причем Президент вправе сделать выбор: либо отправить правительство в отставку, либо распустить палаты. Это общемировая практика. Что же мы имеем в проекте Верховного Совета. Вопрос решается "по - советски". Согласно ст. 94 проекта "Верховный Совет может выразить вотум недоверия Совету Министров в целом либо отдельным его членам. В случае вотума недоверия Совету Министров в целом Председатель Верховного Совета представляет на утверждение Верховного Совета новую кандидатуру Председателя Совета Министров". Таким образом все отнесено на усмотрение большинства парламента. Как часто и за что выражать недоверие правительству вообще не указано. Вот это и есть диктат. А мы ругаем Президента?! Связал в проекте свои руки какими-то основаниями для роспуска палат или отставки правительства, ориентируясь на мировую практику! Возможно Президенту стоило в окончательном варианте взять этот шедевр из альтернативного проекта??? Я на этом не настаивал и даже был против, но те, кто дорабатывал проект с учетом народного обсуждения, могли придти к такому выводу.

По проекту парламента весь состав правительства должен утверждаться Верховным Советом, который к тому же образовывает министерства. В давних традициях (а сколько вокруг этого было шума ранее) сохранили за правительством право образовывать комитеты и другие ведомства при Совете Министров (см. п. 4 ст. 95). Возможно, как это уже было в нашей истории, для создания множества ведомств, по числу превосходящих "официальное" правительство.

Какие же полномочия у Верховного Совета еще? В ст. 79 они названы исключительными: принимает Конституцию и вносит в нее изменения. Означает ли, что он может еще и дополнять Конституцию? Вроде бы да, но споры будут (см. ст. 138). Избрание Верховного, Высшего Хозяйственного судов, Генерального прокурора — прерогатива парламента. Однако, кто же предлагает кандидатуры по крайней мере на должности Председателей? Ведь это же предмет Конституции. Может быть со временем это будет делать Президиум Верховного Совета?

Появление среди полномочий Верховного Совета такого, как утверждение плана экономического и социального развития республики, меня не удивило. Непонятно только, почему одного? Если будет несколько, то как часто? Следовало бы указать. В пункте 17
ст. 79 записано, что исключительным полномочием Верховного Совета является "издание республиканских актов об амнистии". Почему "республиканских"? Что будет еще кто-то издавать "местные акты" об амнистии. Ведь не указано, что законы являются "республиканскими".

В законодательном процессе тоже возвращаемся к советским временам. Сами приняли закон, сами и подпишем. Все эти "вето" на принятые законы, прижившиеся за рубежом, для нас пережитки? Да здравствует диктатура закона? А можно ли другой ветви власти — исполнительной поставить под сомнение конституционность закона? Нельзя! В списке инициаторов обращения в Конституционный Суд Совет Министров — "высший исполнительный и распорядительный орган" - не значился! Тоже разумный подход? Зато такое право получили сотни общественных организаций. Кто же будет управлять государством? Тот, кто — у власти, или тот, кто к ней стремится? После этого я уже не удивляюсь, когда обнаруживаю в проекте, что Совет Министров лишен права законодательной инициативы. Это что, тоже следует видимо считать как стремление обеспечить разделение властей, уход от диктата?

Другого "изобретения", как в проекте, тоже нет в мире: глава парламента ведет его заседания, может быть членом партии, проводит через парламенты законы и подписывает их, является высшим должностным лицом в государстве, представляет кандидатуры на некоторые высшие должности в стране, назначает судей. Сместить спикера, совмещающего фактически функции Президента, можно только при нарушении Конституции, независимо от того поменялось в парламенте партийное большинство (коалиция партий), "заваливает" работу парламента или нет. За рубежом, если избирают Президента парламентом, то глава государства после этого дистанцируется от него. У Президента свой круг прав и обязанностей. По проекту же все смешано, народ лишается права прямого избрания высшего должностного лица в государстве. Вряд ли это можно оценить как движение к демократии.

Представляется, что некоторые цифры, используемые в проекте также нуждались в уточнении. Например, согласно ст. 82 Председатель Верховного Совета "может быть отозван по решению не менее двух третей правомочного состава депутатов Верховного Совета" (в скобках указывается 173 депутата — Г.А.). Произведем вместе с читателем маленький расчет — две третих от 260. Это 173 1/3 депутата. Пролагаю, что округлять необходимо к "целому" человеку, а не наоборот. Итого — 174 депутата. Это и есть "не менее двух третей". Аналогично в статьях 78, 140.

Сколько было "боев" о том, что страна не может оставаться без правомочных депутатов, т.е. полномочия одних должны заканчиваться тогда, когда начинаются полномочия других. И тут на тебе, предлагается чтобы полномочия депутатов заканчивались с избранием нового состава Верховного Совета, правомочного для открытия первой сессии. На этот период, правда, предусматривается работа "минипарламента" — Президиума Верховного Совета. Не удивлюсь, что со временем он мог при таком варианте стать издавать указы о внесении изменений в законы с последующим утверждением на сессии. Нынешняя Конституция четко оговорила полномочия этого органа, но все равно Президиум принимал решения, не отнесенные к его компетенции. А уж принять закон, расширяющий полномочия Президиума, ничего не будет стоить. В проекте Президента идет речь о профессиональном парламенте, за это ведь тоже "боролись". В проекте Верховного Совета — остается все как есть. Более того, в ст. 88 проекта Верховного Совета нет ограничений для совмещения обязанностей депутата с другими должностями, например, судьи, прокурора. Вот вам и разделение властей.

Национальный банк соглано ст. 145 Конституции (см. ст. 136 проекта) регулирует кредитные отношения, денежное обращение, а в соответствии со ст. 95 (п. 2) Совет Министров "принимает меры по укреплению денежной и кредитной системы". Казалось бы мягкая формулировка, но, кто знаком с работой государственных органов, может представить, какие споры в сложные периоды это породит. Ведь мы же должны учитывать свой недавний опыт, иначе что же будет со страной?

Несколько замечаний о нормах, относящихся к Конституционному Суду. Интересно было прочитать, что кандидатуры на должность судей могут предлагаться депутатами от своего имени либо по "поручению государственных органов республиканского значения". Как-то ранее не думал, что депутатам могут даваться государственными органами такого рода "поручения", и всегда считал, что депутат подчиняется избирателям. Но, если это будет закреплено в Конституции, то так тому и быть.

К нормам ныне действующего Основного Закона не следует подходить бездумно при подготовке проектов. Например, не следует записывать, что "предельный возраст членов Конституционного Суда — 70 лет". Пусть живут на здоровье и больше, но работать в Конституционном Суде можно до 70 лет.

Вызывает сомнение формулировка части третьей ст. 110, согласно которой Конституционный Суд вправе давать официальное толкование Конституции и законов. Относительно толкования Конституции еще можно согласиться, но законов — вряд-ли. Вообще же хочется сказать: "Мы тут слезы льем о Конституционном Суде. А по проекту парламента — зачем он нужен? Кто выступит инициатором проверки конституционности законов? Верховный Суд, Высший Хозяйственный Суд, Генеральный прокурор, которые формируются (занимают должности) по решению Верховного Совета. Будут ли они работать больше того срока, в течение которого Президент предъявляет претензии Конституционному Суду? Не знаю. Но главное, почему был лишен права обращения в Конституционный Суд Совет Министров? Думаю, это не правильно. Согласно статье 109 проекта Суд проверяет соответствие постановлений Совета Министров законам. Но заглянем в статью 79 (пункт 18) — Верховный Совет отменяет постановления и распоряжения Совета Министров. И это право согласно той же статьи 79 является исключительно правом Верховного Совета. Так, и хочется спросить: "Братцы, что мы пишем? И за что критикуем Президента после этого?"

В русле рассуждений о том, что всю Конституцию нельзя выносить на референдум, а можно только отдельные изменения, выскажу замечание относительно части второй ст. 140, согласно которой решение об изменении и дополнении Конституции путем референдума считается принятым, если за него проголосовали две трети граждан, внесенных в списки для голосования. Получается, что решение принято, если за проект выскажется ровно две третих всех граждан, не больше и не меньше. Вряд ли в Конституции должны быть такие формулировки.

Почему многие положения проекта вызывают столь нелестные выражения? Знал, что будет проект, но не думал что такой некачественный. Можно ли одобрять для народного голосования проект по столь серьезному вопросу, содержащий очевидные правовые ляпы. Большинство депутатов видели его всего несколько часов перед голосованием, не их в этом вина, но надо ли было их подставлять? Так, безусловно, не работают над проектами важнейших государственных решений. Что можно говорить о работе над проектами обычных законов.

Конституцию в редакции от 15 марта 1994 г. оценивал и оцениваю как документ высокой пробы, хотя имелись положения, которые следовало конкретизировать, чтобы не было споров о компетенции. К великому сожалению за два с половиной года ее дух и суть были извращены. И не только исполнительной властью. Внесли"основательную", не меньшую лепту в это и другие ветви власти, на что я уже обращал внимание. Не буду останавливаться здесь на законах о Верховном Совете и Президенте. Скажу только, что число нарушений Конституции в этих только двух актах примерно такое же как и во всех указах Президента. Да, многие указы Президента противоречат Конституции. Но нужны справедливые оценки. Каждой сестре должно быть роздано по серьге. Однобокие оценки провоцируют на нежелательные действия. Об этом я систематически публично высказывался в печати. Но правовые аспекты проблемы, видимо, мало кого интересовали.

Реализация конституционных норм в сфере законодательного процесса, разграничения полномочий была неадекватной Конституции. Например, в одном из вариантов проекта действующей Конституции была запись о том, что "Верховный Совет может решать иные вопросы (помимо тех, что прямо перечислены — Г.А) в соответствии с Конституцией и законами". В рабочей группе и конституционной комиссии пришли к выводу, что парламент должен осуществлять свои полномочия, основываясь только на Конституции, он не вправе расширять свои права путем издания законов. (Это тоже принятая практика). Поэтому указание на законы, как источник полномочий Верховного Совета, было в окончательном варианте проекта Конституции 1994 года изъято (см. часть вторую ст. 83 Конституции). Разве это требование соблюдается? Провозглашают лозунг диктатуры закона. Да нет же. Ни диктатуры закона, ни диктатуры указа быть не должно. Только верховенство Конституции, которой должны соответствовать и законы, и указы, и решения Конституционного Суда. Об этом говорится в статьях 6 и 146 Конституции. На обеспечение специально этого принципа нацелена статья 112 Конституции, в соответствии с которой, если суд (общей компетенции или хозяйственный) при рассмотрении конкретного дела придет к выводу о несоответствии нормативного акта Конституции или иному закону, он должен принять решение в соответствии с Конституцией. Но кто из правоприменителей, из судей сейчас рискнет "отвергать" неконституционный закон и применять Конституцию, если установлена уголовная ответственность за неисполнение законов. Был нормальный, пожалуй, основной путь для продвижения по пути обеспечения действия норм Конституции и об этом я, пожалуй одним из первых, публично стал говорить в печати. Но во многом этот путь перечеркнут изменениями в Уголовный кодекс об ответственности за неисполнение законов.

Подчеркиваю, множество законов, принятых до марта 1994 года, явно противоречат Конституции. Но они применялись годами. Были случаи, когда тот, кто смел руководствоваться Конституцией, а не противоречащими ей законами, привлекался к ответственности. Но ведь мы то должны выполнять "диктат" Конституции, а не закона! И Президент, и Парламент, и Суд!

Не идеализирую проект изменений и дополнений Конституции, предложенный Президентом. Проект безусловно нуждался в уточнении.

Первый вариант проекта Конституции, предложенного Президентом, был опубликован для народного обсуждения в газетах (см. Народная газета. 1996. 31 августа — 2 сентября). Надо сразу отметить, что первый опубликованный проект был достаточно жестким, содержал множество явно недемократических норм, что вызвало справедливые возражения со стороны участников народного обсуждения проекта, и прежде всего это касалось организации, деятельности, полномочий центральных органов государственной власти.

Согласно проекту Национальное собрание должно было состоять из Палаты представителей и Сената. При этом предлагался следующий порядок его формирования: в Сенат должны входить по девять сенаторов от каждой области и гор. Минска. При этом по шесть сенаторов от каждой области и гор. Минска избираются тайным голосованием на заседаниях депутатов местных Советов депутатов базового уровня каждой области и гор. Минска. Предполагалось, что одна треть сенаторов будет назначаться Президентом. После ухода в отставку лица, занимавшие пост Президента, являются сенаторами пожизненно, если не откажутся от этого.

Конечно, наделение Президента правом назначения одной трети сенаторов усиливало его влияние на Парламент. Однако надо отдать должное Главе государства — он в дальнейшем внес коррективы в проект, предусмотрев право назначения во вторую палату, получившей в дальнейшем другое название — Совет Республики, лишь восьми его членов. При этом следует иметь в виду, что практика формирования второй палаты путем косвенных выборов (во Франции, Нидерландах), а также путем частичного назначения его членов Президентами либо иным способом (Италия, Казахстан, Ирландия) имеет место и в других странах. Президент посчитал также необходимым изъять из проекта указание о возможности пожизненного занятия должности сенатора лицами, ранее занимавшими должность Президента.

В проекте предусматривалось, что возражение Президента относительно изменений и дополнений Конституции, толкования Конституции, принятия программных законов должны быть повторно обсуждены и проголосованы не менее чем тремя четвертыми голосов от полного состава палат. Эта "высокая" норма в дальнейшем была также снижена (до двух третей).

К сожалению, и в проекте, и в действующей редакции Конституции осталось требование о кворуме для признания правомочности заседания палат Парламента — не менее двух третей депутатов или сенаторов (членов Совета Республики), хотя для принятия обычного закона достаточно большинства голосов членов каждой из палат.

Интересно, что в ст. 101 проекта было предусмотрено, что в силу особой необходимости и срочности Президент по своей инициативе либо по предложению Правительства мог издавать временные декреты, имеющие силу закона. При этом они сохраняют силу, если они не отменены палатами, т.е. по существу простым большинством голосов (в последующем в проекте было предусмотрено требование о необходимости не менее 2/3 голосов).

В заключительных (переходных) положениях содержалась вполне приемлемая на переходный период норма, согласно которой обе палаты Парламента формировались из депутатов Верховного Совета.

Были по проекту Президента и другие замечания. Важно, что он был опубликован для обсуждения и Президент был готов прислушаться к разумным предложениям, опираясь на опыт, проверенный в развитых государствах.

Отличительной чертой хода обсуждения проектов Конституции Президента и депутатов было то, что Главой государства для учета поступающих предложений и замечаний от граждан была создана рабочая группа, которая и доработала проект (см. Республика. 1996, 18 сентября). В целом проект был улучшен, хотя в окончательный вариант, предложенный для народного голосования, были включены и некоторые такие нормы, которые принципиально отличают белорусскую Конституцию от Конституций других стран.

Что же касается проекта Верховного Совета, то его не планировалось обсуждать. Несомненно, что выносить проект с такими противоречиями для голосования — это действительно проявлять неуважение к участникам референдума. Вообще же полагаю, что лучшей агитацией за проект Президента явилось ознакомление с проектом Верховного Совета. Все-таки в качестве альтернативы следовало предлагать более демократичный, юридически выверенный документ. Совсем не случайно, что даже в негосударственной прессе не было публикаций в его поддержку.

ГЛАВА III. Конституционные законы