Темы учебного курса и литература к ним Тема №1 Бизнес и государство субъекты политических, социальных и экономических процессов
| Вид материала | Литература |
- Тематический план литература темы рефератов темы аттестаций 2 часть основные положения, 770.83kb.
- О меняется под влиянием процессов глобализации: страны взаимодействуют друг с другом, 154.74kb.
- Программа и организация исследований в исследовании социально-экономических и политических, 124.03kb.
- Кафедра государственного и муниципального управления, 138.72kb.
- «Исследование социально-экономических и политических процессов», 46.76kb.
- Программа дисциплины «Исследование социально-экономических и политических процессов», 221.09kb.
- Рабочая программа дисциплины (модуля) «исследование социально-экономических и политических, 448.53kb.
- Аграрная реформа Столыпина, 267.35kb.
- Темы курсовых работ Информация, ее свойства и роль в социальных процессах, 35.01kb.
- Экзаменационные вопросы по курсу «Исследование социально-экономических и политических, 21.31kb.
В современной России лоббизм вполне обоснованно можно рассматривать как определенную форму коррупции. «Проблемы лоббизма решаются, как известно, по-разному в разных странах. В частности, лоббизм в целом ряде стран легализован, то есть переведен из теневой части юридической жизни в световую, выведен, что называется, на свет правового регулирования»1. Теневой лоббизм в законодательных органах труднее всего поддается контролю и уголовному преследованию прежде всего из-за гипертрофированной депутатской неприкосновенности. Именно поэтому из общего числа должностных лиц, привлеченных к ответственности за деяния, которые можно квалифицировать как коррупцию (этого термина нет в Уголовном кодексе РФ), законодатели составляют не более 3%.
БРЯНЦЕВ Иван Иванович — к. с. н., министр области — председатель Комитета общественных связей и национальной политики,
БАРАНОВА Людмила Константиновна — к. с. н., доцент кафедры политических наук Поволжской академии государственной Службы имени П. А. Столыпина, Власть. 2008. № 3.
В Российской Федерации необходимо легализовать данную форму продавливания интересов, приняв закон о правовом регулировании лоббистской деятельности, который позволит легитимно создавать лоббистские организации под прохождение того или иного законопроекта. «Лоббизм всегда был и будет и этот закон должен быть принят, чтобы лоббизм был открыт и понятен, а то сегодня у нас процветает теневой лоббизм».
Метод исследования лоббизма как формы проявления коррупции убедительно доказывает, что наступило время и у нас вывести «теневой» отечественный лоббизм «на свет», превратить его в полноценный политико-правовой институт, каковым он, к примеру, является в США и Западной Европе, где в органах власти представлены не только мощные корпоративные структуры, но и интересы различных сегментов общества.
Коррупция как форма теневого лоббирования экономических интересов заинтересованных групп, по справедливому замечанию большинства политических и общественных деятелей, захлестнула современную власть на всех ее уровнях. Такое пристальное внимание обусловлено прежде всего общественной опасностью этого феномена. Коррупция разлагает демократические институты общества и ставит под угрозу их существование.
Необходимо определить коррупцию как форму теневого лоббизма. К причинам возникновения теневого лоббизма можно отнести:
отсутствие федерального законодательства и подзаконных актов, регулирующих лоббистскую деятельность;
отсутствие приемлемых размеров и ставок налогообложения и механизмов в экономике;
наличие значительной теневой экономики;
передел собственности, сфер политического и экономического влияния;
интересы монополистов и олигархов, геополитический и экономический интерес других стран, а также их представителей;
лоббистское освоение бюджетных денежных средств и др.
В России демократическая политическая система формировалась в эпоху криминальной приватизации, в условиях духовного кризиса, социальной и экономической деградации общества, отсутствия в стране элементов гражданского общества. В такой ситуации возникший российский лоббизм как неформальный политический институт имел криминально-коррупционный оттенок. За модным словом «лоббизм» в высших институтах власти страны шла ожесточенная борьба главным
(1 Малько А. В. Политическая и правовая жизнь России: актуальные проблемы. - М., 2006, стр. 13)
образом внутри политических институтов, за доступ к ресурсам, дележу бывшей государственной собственности страны. Именно тогда формирующаяся российская модель неформального института лоббизма становилась фактором коррумпирализации политического процесса. Именно тогда сложились некоторые характерные черты функционирования политической системы современной России, которые определили характер российской модели лоббизма. Можно сказать, что российский лоббизм был порождением новой, коррумпированной по своей природе, политической системы и он же сам стал важнейшим фактором системной коррупции политического процесса страны. Конкретно это проявлялось в:
нарушении принципа разделения властей. В стране до настоящего времени на всех уровнях власти и общества отсутствует уважение к закону;
выборочном принципе подхода к борьбе с коррупцией. Видимость борьбы с коррупцией государство формирует за счет его борьбы по преимуществу только с низовой коррупцией, с людьми, которые по вине государства живут за чертой бедности;
дефиците нравственности власти и общества и отсутствии у политического класса исторической ответственности перед страной;
отсутствии в стране действительно независимого института суда.
Эти и другие факторы при отсутствии в стране федерального закона о регулировании лоббистской деятельности в федеральных и региональных органах государственной власти создавали и продолжают создавать питательную базу для поддержки российской коррупции ресурсами групп давления состоятельных граждан нашей страны.
Коррупцию нельзя объяснить только |лишь моральным падением, нечестностью отдельных представителей власти, их индивидуальным поведением. Она является индикатором определенных общественных отношений, одним из проявлений связи между формальными и неформальными элементами системы. И именно как индикатор представляет собой действенный методологический инструмент при проведении мониторинговых исследований. В связи с этим особую актуальность приобретают социологические исследования данного вопроса с целью выработки адекватных управленческих решений в вопросах профилактики и борьбы с коррупцией.
Центром социальных исследований «РОСС-ХХ1 ВЕК» по заказу правительства области в мае 2007 года было проведено социологическое исследование по теме «Коррупция и состояние правосознания населения Саратовской области». В ходе исследования было опрошено население Саратовской области - 1120 человек (респондентов). Для получения наиболее достоверных данных использовалась многоступенчатая комбинированная выборка, соответствующая генеральной совокупности населения Саратовской области (примерно 2 000 000 чел.) в возрасте 18 лет и старше, которая включала в себя расчет по квотам и маршрутный метод. Социологический опрос проводился в 6 районах Саратова и 5 районах области (Балаковский, Балашовский, Вольский, Калининский, Энгельсский районы), при этом в рамках социологического опроса дополнительно был проведен специальный сравнительный опрос работников правовых органов (государственных гражданских служащих Федеральной регистрационной службы Минюста РФ, проходящих повышение квалификации в Поволжском (Саратов) юридическом институте (филиале) Российской правовой академии Министерства юстиции РФ). Организаторы опроса в сводных аналитических таблицах в соответствии с рабочей гипотезой (представители этой группы людей должны символизировать профессиональное правосознание) вынесли респондентов сравнительного опроса в отдельную категорию - госслужащие.
Анкеты обработаны в компьютерной программе «ОСА-М». Коэффициент репрезентативности составляет 0,0529, при норме репрезентативности 0,05. Статистическая погрешность исследования составляет: по Саратову — 2,8654%, по области -2,97691%, в среднем по каждому из 5 районов Саратовской области -3,22671%. Многочисленные исследования показывают, что в демократическом государстве доверие к власти в большей степени зависит от его устройства, а не от популярности лидеров, потому что главное, на чем концентрируется внимание, — это признание методов, согласно которым эта власть формируется их законностью. В связи с этим на основе анализа результатов проведенного социологического опроса актуально обратить внимание на степень доверия граждан Саратовской области правительству РФ и правительству Саратовской области в борьбе с коррупцией, а также выявить — насколько правосознание граждан способно оказать влияние на уровень коррупции в регионе. Поэтому внимание необходимо уделить следующим аспектам.
На вопрос о возможности победить коррупцию в рамках политического курса руководства страны ответы расположились в следующем порядке:
37% респондента Саратовской области считают, что политика В. В. Путина и его команды в перспективе сможет изжить коррупцию. 32% затруднились дать однозначный ответ на вопрос об эффективности политики В. В. Путина в борьбе с коррупцией и 31% опрошенных однозначно уверены, что справиться с коррупцией не удастся.
Несмотря на то, что только 37% уверены в эффективности политики, проводимой нынешним руководством, большинство респондентов (53%) отмечают, что с коррупцией возможно бороться в условиях демократии и рынка. 46% участников социологического опроса в Саратовской области предполагают, что большей результативности в борьбе с коррупцией можно достичь за счет принятия более действенных антикоррупционных законов. При этом инициатива должна принадлежать исполнительной власти. Надежды на понижение уровня коррупционности связаны с политическим курсом В. В. Путина и его команды (63% поддерживают политический курс руководства), хотя судя по ответу на прямой вопрос о возможности победить коррупцию, о чем говорилось в начале, у опрошенных существуют серьезные опасения в том, что коррупцию удастся искоренить совсем. Непосредственно в Саратовской области участники социального опроса ожидают решительных шагов по борьбе с коррупцией от губернатора Саратовской области (36%) и Прокуратуры области (32%), отмечается и высокая роль в борьбе с коррупцией средств массовой информации (22%).
Респонденты связывают свои ожидания на понижение уровня коррупции с исполнительной властью, потому что у участников социологического опроса превалирует мнение о неэффективности антикоррупционного законотворчества депутатов как по стране в целом, так и в Саратовской области в частности (46% высказались за то, что депутаты сами продажны и оставили в законы лазейки для взяток и злоупотреблений, и 37% уверены, что депутаты старались принять хороший закон, но получится как всегда).
Таким образом, большинство респондентов считают, что с коррупцией можно справиться только при непосредственном участии исполнительной власти как по стране, так и в Саратовской области. Исполнительная власть должна инициировать принятие более эффективных законов для борьбы с коррупцией. Непосредственно в Саратовской области, по мнению участников социологического опроса, возглавить борьбу с коррупцией должен губернатор П. Л. Ипатов при непосредственной помощи правоохранительных органов области.
В рамках социологического опроса участники анкетирования оценивали уровень коррупции и отмечали причины его роста, однако был ряд вопросов, нацеленный на выявление жизненных установок правосознания респондентов, чтобы выделить типы народного правосознания, отметить уровень личного участия в коррупционных действиях, также выявить уровень бытовой коррупции в области.
По данным проведенного опроса можно выделить три основных типа правового сознания. К первому типу относятся респонденты, которые считают, что в современных условиях, независимо от жизненных обстоятельств, можно жить, не нарушая закона (16%). Представители второго типа отмечают, что, как правило, закон удается соблюдать (45%), показательно, что именно к этой группе относится 63% госслужащих. К последнему типу правового сознания — соблюдать законы практически невозможно - отнесли себя 34% участников анкетирования.
Данные типологические принципы формируются на основе жизненного опыта респондентов и их правовой практики. Однако, несмотря на самоидентификацию с определенным типом правового сознания, опрошенные демонстрируют неоднозначное отношение к самой практике нарушения. 44% считают, что закон нарушать категорически нельзя, 25% уверены, что нарушить закон можно, если он несовершенен или противоречит морали, 22% готовы пойти на правонарушение ради пользы общего дела. Таким образом, респонденты демонстрируют как личностные установки на правонарушение, так и уже сложившиеся традиционно («общепризнанные взятки», на борьбу с которыми никто не решается, к примеру, полноценное лечение — 62%). Участники опроса продемонстрировали высокую готовность участвовать в правонарушении (47%). Подводя итог исследованию, можно сделать вывод, что несовершенное законодательство, создающее возможность злоупотреблений, совпадает с сформированными жизненными установками участников анкетирования, что создает прочную основу высокого уровня коррупции.
Для снижения уровня коррупции необходимо изменить сложившуюся ситуацию. Первое, на чем хотелось бы заострить внимание, — это на то, что участники опроса традиционно для государства с рационально-правовой легитимностью власти, власти, которая пользуется доверием респондентов, ожидают от правительства инициирование разработки более эффективных антикоррупционных законов. Однако скорее всего в первую очередь необходимо сместить жизненные установки на исполнение закона, чтобы они не выходили за рамки законности. Эта задача — самая трудоемкая, предстоит по сути убедить пересмотреть граждан свой жизненный опыт и правовую практику. С этой задачей справиться усилиями только правительства невозможно, самым перспективным союзником видятся организации, представляющие гражданское общество. В связи с этим значимую роль приобретают формы взаимодействия между правительством и общественными организациями. Площадкой для обсуждения и выработки проектных предложений могут служить экспертные советы. Однако сегодня существует определенный разрыв между выработкой решений в ходе дискуссии и их принятием. Не отлажен механизм обработки поступивших предложений, остается неясно и то, кто может давать оценку предложенным проектам, в какой форме они должны выполняться, кто обязан следить за исполнением. Следует выработать приемлемые механизмы, чтобы устранить данные проблемы.
Стабильность государственного устройства и стабильность социально-экономического и общественно-политического развития Саратовской области зависят от того, насколько эффективно будет оказываться противодействие коррупции и организованной преступности на всех уровнях. Чем больше открыта экономика, чем больше прозрачна и подконтрольна власть обществу, тем действеннее борьба с коррупцией. В этом направлении — в направлении расширения поля публичной политики как раз и необходимо черпать ресурс для повышения эффективности борьбы с коррупцией.
Факты злоупотребления служебным положением есть и в Саратовской области. Правительство и правоохранительные органы области ведут борьбу с ними. И сегодня это противодействие носит системный характер, чему свидетельствует принятие на региональном уровне закона «О противодействии коррупции в Саратовской области». Саратовская область — второй субъект РФ, где принят подобный закон. Работа по борьбе с коррупцией в Саратовской области не прекращается.
В целом представляется очевидным, что проблема исследования коррупции еще далеко не исчерпана. Реальность вносит коррективы в самые, казалось, очевидные вещи. Не исключено, что в будущем возникнут новые формы проявления коррупции и теневой деятельности вообще. Задача общества и государства — снизить вероятность этого до минимума.
НЕ СТОИТ ИСКАТЬ ЛОББИЗМ ТАМ, ГДЕ ЕГО НЕТ: К ВОПРОСУ О ПРАВОВОМ ПОНИМАНИИ ЭТОГО ИНСТИТУТА В РОССИИ
Светлана Васильева – доцент кафедры конституционного и муниципального права Государственного университета - Высшей школы экономики, кандидат юридических наук, Сравнительное конституционное обозрение, 2008. № 2
Сегодня о лоббизме говорят и пишут многое: одни называют его проявлением коррупции, красивым синонимом процесса сращивания властных структур с финансово-промышленными группировками. Другие же, напротив, утверждают, что такие явления, как коррупция, не имеют к лоббизму никакого отношения. Отсутствие легального определения приводит к тому, что лоббизмом называют любые формы продвижения интересов в деятельности органов власти. Вашему вниманию представлена статья, которая поможет внести ясность в понимание этого вопроса.
Распространенные на практике механизмы продвижения частных интересов: лоббизм ли это?!
Какие только механизмы не используют заинтересованные коммерческие организации для продвижения своих интересов в органах власти! Предприниматели различными путями входят в контакт с чиновниками, с помощью которых воздействуют на принятие ими публично-властных решений. Заручаясь поддержкой должностного лица, направляют пожертвования в его избирательный фонд во время предвыборной кампании, используют различные схемы как легального, так и нелегального прямого вознаграждения за оказанные «лоббистские услуги».
Нелегальное выражение благодарности характеризуется противоправностью и подпадает под действие норм уголовного закона. Легальное прямое вознаграждение может выражаться в оказании лояльному чиновнику различного рода услуг, например в содействии устройству его родственников на работу. Известны случаи приобретения должностным лицом антикварных вещей по доступной цене в заранее указанных магазинах. Эти вещи затем продаются за огромные деньги на аукционе лицом-собственником, который к тому моменту может покинуть свой государственный пост. И очень непросто доказать противоправность действий заинтересованных в таких сделках лиц.
Некоторые коммерческие организации, рассчитывая на долгосрочную перспективу, финансируют в допустимых законом формах деятельность политических партий как в выборный, так и в межвыборный периоды. Продвижение интересов этих коммерческих спонсоров в парламенте можно считать обеспеченным при условии получения партией депутатских мандатов. Коммерческие организации, в уставном капитале которых имеется доля государственного участия, могут вливать свои интересы посредством «живой связи» с представителем государства. Последний, как правило, всегда доступен для общения на заседаниях советов директоров, в том числе и в связи с представлением интересов таких организаций в органах власти. Однако настоящим кладом для коммерческих организаций по продвижению их интересов являются бывшие сотрудники или коллеги по соответствующей отрасли экономики, перешедшие на работу в органы государственной власти и местного самоуправления. Компании выгодно также принимать на работу бывшего работника государственного аппарата, обросшего нужными связями, разумеется, не нарушая при этом законодательство об основах государственной службы.
В книге американского писателя Кристофера Бакли «Здесь курят», по сюжету которой снят одноименный фильм, проводится мысль о том, что использование общественного мнения позволило табачным компаниям заблокировать принятие парламентариями законодательной новеллы об изображении на каждой пачке сигарет знаковых символов – черепа и костей человеческого скелета. Тем самым воздействие на общественное мнение табачные компании оказывали прямо, не нарушая
Васильева С. Не стоит искать лоббизм там, где его нет: к вопросу о правовом понимании этого института в России / С. Васильева // Сравнительное конституционное обозрение. – 2008. - № 1. – С. 138-144 законодательство о рекламе. По договоренности с дельцами теле- и киноиндустрии популярные актеры и звезды шоу-бизнеса появлялись в кадре с сигаретой и демонстрировали удовольствие от курения. Зрителей убеждали, что табакокурение модно и вовсе не испортит здоровье таких успешных людей.
В России попытки влияния на принятие публично-властных решений с использованием общественного мнения наблюдаются в сфере игорной индустрии. Когда федеральные и региональные органы власти достаточно активно начали устанавливать ограничения деятельности игорных заведений, бизнес-сообщество решило учредить журнал «В мире игорного бизнеса»[1]. Посредством него, в частности, представители казино, клубов игровых автоматов и других подобных заведений формировали у населения свой положительный образ, сетовали на чрезмерное и недопустимое давление государства на экономику. В настоящее время страсти вокруг соответствующих законопроектов поутихли, и журнал прекратил свое существование.
Встречающиеся на практике механизмы продвижения частных интересов нельзя называть лоббизмом. При отсутствии правового понятия и устойчивых традиций взаимодействия общества и государства лоббизм воспринимается обывателем как обычная форма проталкивания интересов в публично-властное решение. Во многом поэтому все негативные составляющие, которые появляются в связи с нецивилизованными контактами институтов гражданского общества и властных структур, проникают в обывательское видение лоббизма. Последний, таким образом, воспринимается как настоящее зло демократии и (или) синоним коррупции.
Всю разнообразную практику продвижения интересов невозможно облечь в единообразную правовую форму. Сложно формально определить контакты бизнеса и власти, основанные на личных связях. Не подпадающие под понимание лоббизма механизмы давления на власть характеризуются случайностью как в отношении процесса продвижения интереса, так и в отношении итогового результата. Частные лица не в состоянии воспользоваться описанными механизмами представительства интересов в равной мере. Доступность власти в данном случае предопределяется личным контактом с чиновником. Кроме того, нет никаких гарантий, что выраженный интерес будет продвигаться и оформится в итоговое решение.
Лоббизм же поддается правовому регулированию как явление, обладающее свойством правовой определенности. Он доступен на равной основе для любого частного интереса. Лоббирование, по природе, унифицированный процесс. Это делает его понятным и позволяет определить гарантии продвижения интереса и защиты в случае нарушения прав и злоупотребления обязанностями заинтересованных сторон. Введение лоббизма в правовые рамки, скорее всего, приведет к сужению разнообразия реальной практики продвижения интересов в деятельности органов власти.
Установленные российским законодательством правовые формы продвижения частных интересов: лоббизм ли это?!
Возможность вливания интересов различных групп граждан в деятельность органов власти предусмотрена нормативными правовыми актами.
Первое. Заявить о своих желаниях заинтересованные субъекты могут посредством конституционного права на обращение, которое реализуется как индивидуально, так и коллективно. В том случае, если в обращении ставится вопрос о введении конкретных новелл в законодательство или обращение подается в форме проекта публично-властного решения, речь идет о «петиции или народной правотворческой инициативе». Продвинуть частные интересы можно посредством такой легальной формы, как «всенародное обсуждение законопроекта». Вливанию новых интересов в парламент способствуют также парламентские слушания, на которых представители общественности выражают различные позиции относительно принимаемых органами власти мер. Недавно образованная Общественная палата Российской Федерации призвана выявлять интересы граждан и представлять их.
Второе. Коммерческие организации и их объединения принимают участие в работе советов по конкурентоспособности и предпринимательству, которые образуются при некоторых исполнительных органах публичной власти. Общественные объединения, коммерческие, некоммерческие организации и другие группы граждан могут продвигать частные интересы посредством участия их представителей в качестве членов, экспертов, приглашенных лиц на заседаниях структурных подразделений органов государственной власти и местного самоуправления. В Государственной Думе, например, такими подразделениями являются комитеты, комиссии и рабочие группы. В системе исполнительной власти образуются внутриведомственные и межведомственные структуры, к работе которых в некоторых случаях привлекается общественность. Палаты парламента учреждают экспертные советы, состоящие из ученых, специалистов в различных областях знаний. Этим лицам при необходимости поручается экспертная оценка законопроектов, и таким образом может происходить продвижение конкретных частных интересов.
Третье. Саморегулируемые организации выступают в качестве одной из возможных правовых форм представительства интересов бизнес-сообщества в органах власти. Законопроект о саморегулируемых организациях пока не принят, однако такие объединения субъектов экономической деятельности уже функционируют в некоторых сферах рыночной экономики (аудит, арбитражное управление, рынок ценных бумаг и др.). Не вдаваясь в существо споров относительно требований к составу саморегулируемых организаций, отметим, что последние рассматриваются в качестве посредника между бизнесом и властью. Представители бизнес-сообщества имеют возможность продвигать свои интересы в органах власти посредством правомочия саморегулируемых организаций участвовать в законопроектной деятельности.
Четвертое. Представительство частных интересов может осуществляться на ставших уже регулярными встречах предпринимателей и Президента РФ, а также других должностных лиц (заместителей Председателя Правительства РФ, министров и др.). Не вызывает сомнения легальность этой формы продвижения интересов, несмотря на то что правовое регулирование проведения подобных встреч отсутствует. Легальность в данном случае можно расценивать как квази-правовой обычай, укоренившийся в деловом обороте.
Есть и другие формы выражения частных интересов, установленные в законодательстве. Заявить протест относительно действий (бездействия) и решений органов власти граждане могут посредством конституционного права на мирные собрания (митинги, шествия, демонстрации, пикетирования и др.). Конституционная свобода слова позволяет гражданам оглашать частные интересы через средства массовой информации. Кстати, распространенной формой продвижения интересов коммерческими организациями в последнее время стали публичные обращения представителей бизнес-сообщества к уполномоченным органам власти с письмами протеста относительно принятия конкретных проектов нормативных правовых актов (об акционерных обществах, о контроле за импортом товаров и др.). Использование средств массовой информации для публичного обращения к уполномоченным органам имеет целью, прежде всего, склонить общественное мнение на свою сторону и усилить воздействие частного интереса на власть.
Установленные в законодательстве формы продвижения интересов собственно лоббизмом не являются. Во-первых, эти формы изначально не задумывались как лоббирование интересов, хотя в процессе реализации оно может быть осуществлено. Речь идет о конституционных субъективных политических правах и (или) институтах «обратной связи», нацеленных не на продвижение частного интереса, а на оглашение позиций гражданского общества перед властью, заявление протеста или одобрения государственной политике. Во-вторых, инициатива привлечения к выражению частных интересов почти во всех описанных случаях исходит не от заинтересованных частных лиц, а от органов (за исключением, пожалуй, обращений граждан). Прежде всего, власть нуждается в существовании таких правовых форм представительства интересов, посредством которых можно познавать общественные потребности и настроение. Государство часто прикрывается необходимым минимумом политических каналов «обратной связи» для демонстрации своей демократичности. В-третьих, правовые формы продвижения частных интересов не заключают в себе равные возможности коммерческих организаций воздействовать на власть. В состав совещательных, консультационных и координационных государственных структур представители бизнес-сообщества включаются избирательно; на тех же основах они приглашаются и на встречи с Президентом РФ и иными должностными лицами.
На лоббизм можно смотреть также и как на конституционное субъективное политическое право, которое прямо не названо, но вытекает из буквы и духа Конституции РФ, из права на участие в управлении делами государства. В то же время лоббизм – это и механизм «обратной связи», предназначенной, в общем, для выявления позиций граждан относительно их удовлетворенности проводимой политикой. Однако лоббизм по своей сути имеет сугубо конкретную цель – продвижение частных интересов в публично-властное решение, а отсюда ему как процессу свойственна конкретность и технологичность. Если попытаться приспособить установленные правовые формы продвижения частных интересов к нуждам лоббизма, эти формы не смогут покрыть уже существующую практику лоббирования, выбивающуюся за рамки действующего правового регулирования. В правоотношениях лоббирования инициатива принадлежит заинтересованным частным лицам, а не государству, которое лишается возможности избирательно привлекать субъектов для участия в управлении делами страны. Органам власти следует внимать заявлениям частных интересов и четко следовать установленным процедурам их продвижения.
Не стоит искать лоббизм там, где его нет: несколько наставлений правотворцу об определении субъектного состава и плацдарма лоббизма
Первая распространенная ситуация, когда лоббизмом ошибочно называют отношения в системе народного представительства. Действительно, каждый отдельный гражданин может продвигать свои интересы посредством избранного депутата. Заявлять свое мнение избиратель вправе на встречах с парламентарием, в обращениях к нему, в наказах, если это предусмотрено региональным и местным законодательством.
Между тем нет необходимости в законе определять отдельного гражданина в качестве субъекта лоббирования. Но и специально исключать его из отношений лоббизма не следует. Во-первых, потому что публично-правовой статус гражданина уже наполнен необходимым минимумом конституционных возможностей выражения своих интересов в органах власти: избирательные права, право на участие в референдуме, право на объединение, в том числе в политические партии, и др. Во-вторых, отдельному гражданину заниматься собственно лоббистской деятельностью не под силу, поскольку процесс продвижения частных интересов требует существенных организационных и материальных затрат. При отсутствии прямых правовых предписаний отдельные граждане сами собой выпадут из субъектного состава отношений лоббизма.
Вторая распространенная ситуация, когда лоббизмом ошибочно называют формы взаимодействия субъектов в судебном процессе. Действительно, судопроизводству свойственна состязательность спорящих сторон, которые пытаются воздействовать на судью как на нейтрального в споре арбитра. Цель такого воздействия – доказать свою правоту и добиться принятия судебного решения в свою пользу.
Однако недопустимо воспринимать суды в качестве плацдарма лоббирования интересов. Во-первых, потому что иначе под сомнение может быть поставлена презумпция независимости судебной власти. Какое бы влияние стороны ни оказывали на арбитра, их доводы и само судебное решение преломляются через нормы права. Оказание же давления на судью признается противоправным деянием, а не легальным лоббированием интересов, равно как и оказание судьей явных предпочтений конкретной стороне спора может расцениваться в качестве злоупотребления служебными полномочиями. Во-вторых, при осуществлении правосудия нет необходимости в собственно лоббизме. Сущность принципа состязательности судебного процесса как раз и состоит в том, что стороны продвигают свои частные интересы в установленных процессуальных формах. Нет нужды подменять традиционное понятие «состязательность» понятием «лоббизм» – иной категорией, имеющей свое специфическое предназначение
Третья распространенная ситуация, когда лоббизмом ошибочно называют механизмы взаимодействия органов в системе функционирования публичной власти. Под лоббизмом в СМИ иногда подразумевают продвижение позиции представителя одного органа публичной власти в другом органе при обсуждении вопросов их компетенции. В качестве примера можно привести выступление одного из министров в Государственной Думе по конкретному законопроекту, в том числе на «нулевом чтении» проекта федерального бюджета, или высказывание мнения парламентария при обсуждении проекта постановления на заседании Правительства РФ и т. д. Вряд ли такое «вульгарное» понимание лоббизма может быть воспринято в законодательстве. Тем не менее недопустимо устанавливать в качестве субъекта лоббирования органы государственной власти и местного самоуправления. Во-первых, потому что выхолащивается сущность лоббизма как конституционного политического права и канала «обратной связи». Категорию лоббизма нежелательно представлять в качестве инструментария публичной власти, использующей преимущественно механизмы давления и принуждения для реализации государственной политики. Во-вторых, потому что для характеристики отношений между органами власти, продвигающими при принятии решений выработанные руководством позиции, уже предусмотрены иные правовые категории: «механизм сдержек и противовесов», оглашение финансовых заключений Правительства РФ на заседаниях палаты, выступление субъекта законодательной инициативы при обсуждении законопроекта и т. д.
Четвертая распространенная ситуация, когда лоббизмом ошибочно называют деятельность чиновника, который продвигает интересы коммерческих структур благодаря его должностному положению. Такая позиция встречается и в литературе[2], и в высказываниях должностных лиц на эту тему[3]. Видение чиновника в качестве лоббиста соответствует распространенной российской практике продвижения частных интересов в органах власти.
Между тем недопустимо устанавливать в качестве субъектов лоббирования лиц, замещающих государственные должности, состоящих на государственной гражданской и муниципальной службе. Во-первых, потому что осуществление публичной власти, по своей сути, должно базироваться на принципах беспристрастности и независимости чиновника. При принятии решений он призван руководствоваться общими, а не частными интересами. Необходимость соблюдения данных принципов подкрепляется нормами законов, определяющих, что чиновник: не вправе совмещать службу с рядом иных видов профессиональной деятельности; обязан предоставлять финансовые отчеты о своем благосостоянии; должен передавать на время занятия должности в доверительное управление находящиеся в его собственности доли (пакеты акций); не вправе после увольнения в течение определенного времени переходить на работу в конкретную коммерческую организацию и т. д. Во-вторых, потому что, с правовой точки зрения, действия чиновника, который продвигает интересы коммерческих структур, в одном случае могут характеризоваться как коррупция, а в другом – еще и как преступление. Ни о каком цивилизованном лоббизме здесь не может идти и речи.
Правовое понимание лоббизма
Почему необходимо обнаружить четкое правовое понимание лоббизма? Какой, казалось бы, смысл в максимально однозначном отграничении «лоббирования» от смежных правовых и фактических явлений? Важность правовой определенности существа лоббистской деятельности объясняется рядом причин.
Во-первых, тем, что отношения лоббизма a priori испытывают на себе регуляционный потенциал не только правовых, но и этических норм. В России нет устоявшихся традиций добровольного соблюдения заинтересованными субъектами правил этики поведения и единообразия в понимании содержания этих правил. По этой причине правовое регулирование лоббизма должно, по возможности, оставить на долю этического нормирования совсем незначительную нишу. Формальный лоббизм необходимо свести к конкретным правоотношениям сторон и исключить возможность его широкого толкования.
Во-вторых, введение в России процедур продвижения интересов по аналогии с другими странами, где традиции лоббизма устоялись (США, Канада, Великобритания и др.), представляется невозможным и ненужным. Учреждение государственного института регистрации лоббистов, институционализация новых форм контактов между лоббистом и чиновником, организация процесса отчетности – все это потребует немало времени и может обрасти дополнительными проблемами и злоупотреблениями, которые пока не обозначились, но по ходу обязательно возникнут и потребуют оперативного решения. И так до бесконечности… Поэтому правовое понимание лоббизма должно быть приспособлено к уже имеющимся институциональным механизмам продвижения интересов в органах публичной власти. Эти механизмы нужно только откорректировать. Таким образом, лоббизм представляет собой деятельность институтов гражданского общества и уполномоченных на контакты с ним должностных лиц, нацеленную на выявление частных интересов и продвижение их в публично-властное решение. Успешным итогом лоббизма является принятие решения с учетом интереса представляемого. Это решение может представляться в виде как нормативного правового акта, так и акта индивидуального. Лоббизм может быть направлен как на принятие органами публично-властных мер, так и на их непринятие, если последнее заинтересованные лица считают нежелательным. Вместе с тем надо учитывать, что лоббирование не всегда приводит к ожидаемой заявителем трансформации частного интереса в деятельности соответствующих органов. Хотя лоббизм, в отличие от всех других механизмов «обратной связи», в силу конкретности и технологичности представляется наиболее удачной правовой формой для достижения положительного результата потребителя лоббизма, тем не менее объективное торможение продвижения интереса может произойти на любой стадии. Однако непреложной гарантией должна стать возможность первичного заявления (оглашения) этих интересов. Главными потребителями процедур лоббизма со стороны гражданского общества выступают коммерческие организации и их союзы (ассоциации), общественные объединения, некоммерческие организации и другие коллективы граждан. Официальный лоббизм – весьма затратный процесс. Вкладывать большие силы и средства в конечный результат выгодно коллективным субъектам, располагающим достаточными организационными и финансовыми ресурсами.
Уполномоченными на контакты с заинтересованными частными субъектами должностными лицами могут выступать чиновники любого уровня. В ходе осуществления своих полномочий они участвуют в деятельности таких организационно-правовых структур, обсуждающих публично-властные решения, как комитеты, комиссии, советы, рабочие группы, слушания и т. д. Эти структуры являются плацдармами лоббирования частных интересов.
Сущность лоббистской процедуры должна сводиться к следующему. Каждому заинтересованному лицу необходимо предоставить возможность выражения своего частного интереса путем личного доступа его или его представителя на заседания соответствующих подразделений органов публичной власти. При этом немаловажна институционализация распространения государственными и муниципальными структурами планов обсуждения конкретных публично-властных решений, форм проведения заседаний с учетом возможного достаточно широкого присутствия общественности.
[1] Журнал прошел регистрацию в Министерстве Российской Федерации по делам печати, телерадиовещания и средств массовой информации. Свидетельство ПИ № 1-01596 от 29 апреля 2004 года.
[2] См.: Толстых П.А. GR. Практикум по лоббизму в России. – М. Альпина Бизнес Букс, 2007. С.36 и др.
[3] См.: Драганов В. Цит. по: Любимов А.П. История лоббизма в России. – М.: Фонд «Либеральная миссия», 2005. С.115.
ЛОББИЗМ И ПРАВО: ОПЫТ США
И.Ю. БОГДАНОВСКАЯ, кандидат юридических наук, старший научный сотрудник ИГП РАН, Современное право. 2007, № 2.
Лоббизм, с одной стороны, стал частью функционирования современного конституционного механизма, с другой — продолжает вызывать неоднозначные оценки1. Лоббизм как сложное явление имеет как положительные, так и отрицательные стороны. Провести между ними грань можно только законодательным путем.
В США поступательно предпринимаются попытки определить законодательные рамки деятельности лоббистов. Лоббистская деятельность изначально связывалась с демократическим правлением. Конституционной основой деятельности лоббистов считается 1-я поправка к Конституции США, согласно которой каждый гражданин имеет право на свободу слова, собраний и подачу петиций.
Одно из направлений законодательного регулирования лоббизма направлено на то, чтобы определить незаконные формы лоббизма и установить ответственность, которая наступает в случае подобных действий.
Американская практика развивалась по пути запретов конкретных форм незаконной деятельности лоббистов. Легислатуры штатов предприняли такие шаги еще в XIX веке. В 1873 году к Конституции штата Алабама принята поправка, согласно которой запрещался подкуп членов законодательного органа, или должностных лиц штата, или муниципальных органов под угрозой штрафа или тюремного заключения. Штаты Джорджия, Калифорния и другие также признали незаконное лоббирование преступлением. В последующем подобные шаги были предприняты и на федеральном уровне. Эти нормы со временем ужесточались.
Обращает на себя внимание, насколько конкретизированы нормы. Согласно правилам, принятым резолюцией Сената США в 1995 году, сенаторам, а также служащим Сената разрешается получать подарки только из источников, определенных в самой резолюции. Правила допускают получение любых подарков, включая обеды, на сумму не более 50 долл. США. Подарки членам семьи сенатора, чиновнику Сената рассматриваются как подарки самому сенатору или чиновнику, если последние были поставлены в известность об этом и имели основание полагать, что подарки были сделаны из-за их положения. Исключения сделаны для родственников (круг лиц, которые к ним относятся, определен законом об этике в правительстве) и близких друзей. Однако если подарок от друзей превышает по стоимости 250 долл., на получение подарка должен дать согласие Комитет Сената по этике. Чтобы исключить возможные «лазейки» в толковании понятия «друг», правила устанавливают критерии, по которым определяется это понятие. В частности, учитывается продолжительность личного знакомства, насколько между ними практиковался обмен подарками, платил ли друг за подарок.
Правовое регулирование лоббизма шло путем определения не только незаконной лоббистской деятельности, но и форм и методов контроля над законным лоббизмом. Цель лоббизма — установить прозрачность этого института, открытость как для государственных (лоббируемых) структур, так и для общества.
Закон о федеральном регулировании лоббирования 1946 года (далее — Закон 1946 года) вызвал критику фактически после принятия, что снижало его эффективность. Численность национальных ассоциаций сразу возросла (в 1956 году —
(1 См.: Лоббизм: зарубежные теории и российская практика // Предпринимательство. Политика. Наука. 1996. № 2. С. 50— 57; Боголюбов СЛ. Как регулировать лоббизм? // Законодательство и экономика. 1994. № 15—16. С. 7—10; Малько А.В. Лоббизм и право // Правоведение. 1995. № 2. С. 18—28; Смирнов В.В., Зотов CJS. Лоббизм в России и за рубежом: политико-правовые проблемы // Гос-во и право. 1996. № 1. С. 112—120.)
4900, 1965 —8900, 1975 — 12 900, в 1989 году — 23 000), а численность зарегистрированных лоббистов росла медленно (с 3000 в 1976 году до 8500 в 1992 году). Вопрос о дальнейшем развитии законодательства о лоббизме возникал неоднократно, но попытки были неудачными.
Наконец в 90-х годах XX века наметился прорыв в области законодательного урегулирования лоббистской деятельности. После долгих дебатов был принят Закон о раскрытии лоббирования 1995 года (далее — Закон 1995 года), а в 1997 году — Закон о технических поправках. Внесены изменения в понятие «лоббист», уточнен перечень лоббируемых органов и лиц, определены особенности различных форм лоббирования, установлены контроль над регистрацией и ответственность за нарушение законодательства о лоббизме.
Законодательное регулирование лоббизма потребовало выработки юридических критериев этого понятия. В юриспруденции это определение отличалось от определений лоббизма, принятых в политологической литературе.
В Законе 1995 года под лоббистом понимается любое лицо, которое нанято клиентом за денежное или иное вознаграждение оказывать услуги, заключающиеся в осуществлении более чем одного лоббистского контакта, при условии что лоббистская деятельность занимает более 20% времени в течение 6 месяцев. Введено понятие «лоббистский контакт». Лоббистская деятельность имеет место в форме лоббистских контактов, действий по достижению контактов, их подготовке и планированию. Через это понятие законодатель стремился определить правовое содержание лоббизма, что конкретизирует правоприменение. Лоббистский контакт определяется по форме, цели и сторонам, между которыми происходит, по основаниям возникновения.
Лоббистская деятельность осуществляется на основе гражданско-правового или трудового контракта между клиентом и исполнителем. Договор о лоббизме (лоббистский контакт) может быть только возмездным.
Клиентом (заказчиком) может быть любое лицо (лоббистская деятельность от имени иностранных клиентов регулируется отдельно). Исполнитель (лоббист, лоббистская фирма), используя понятия континентального права, — юридическое или физическое лицо. Юридическое лицо может быть создано с целью оказания лоббистских услуг. В такой фирме должен быть один или более нанятых работников, осуществляющих лоббистскую деятельность от имени клиента, а не лоббистской фирмы.
Предмет договора составляет выполнение лоббистских контактов. Лоббистский контакт заключается в устной, письменной, в том числе электронной, форме.
Закон 1995 года четко устанавливает перечень лиц, с которыми совершаются лоббистские контакты. В него включены лица, влияющие на процесс принятия государственного решения в органах как законодательной, так и исполнительной власти. К ним относятся:
- Президент США и вице-президент США;
- должностные лица и служащие аппарата Президента США;
- служащие, участвующие в формировании политики, список которых законодательно определен;
- члены Конгресса США;
- выборные должностные лица палат Конгресса США;
- чиновники, работающие на конгрессмена или в комитетах палат Конгресса США, включая объединенные комитеты палат, в партийных фракциях, рабочих группах, оказывающие юридическую или иную помощь конгрессменам, другие законодательно определенные чиновники.
Определяя цель контактов, Закон 1995 года отграничивает лоббистские контакты от иных видов контактов с вышеперечисленными лицами. Цель лоббистских контактов — принятие или изменение федерального законодательства (включая законодательные предложения), федеральных актов исполнительных органов,
программ, политики, позиции Правительства США; исполнение федеральной программы и политики, включая переговоры, премии, или исполнение федерального контракта, гранта; назначение или выдвижение лица на должность, утверждаемую Сенатом США.
Несмотря на столь детальные перечни, во избежание расхождения в правоприменительной практике Закон 1995 года дополнительно оговаривает, какие контакты по характеру близки к лоббистским и, вероятно, соответствуют их политическому значению, однако с правовой позиции таковыми не являются. Так, под понятие лоббистского контакта не подпадает деятельность средств массовой информации по сбору материалов; свидетельские показания в комитетах палат; деятельность должностных лиц в пределах их компетенции; материал, представленный должностному лицу или агентству на основе судебного предписания или в ходе расследования; контакты от имени лица в его интересах, для решения других частных вопросов, затрагивающих данное лицо. Не рассматриваются лоббистами и не подлежат регистрации должностные лица международных организаций (ООН, НАТО).
Лоббистские контакты имеют еще два критерия — временной и финансовый. Если затраты на лоббистские контакты менее установленной суммы, лоббисты не обязаны регистрироваться.
Существенным аспектом контроля над лоббистами является их регистрация. Не позднее чем через 45 дней после того, как лоббист заключил первый лоббистский контакт или был нанят для оказания этой услуги (или лоббистская фирма, в которой он работает), он должен зарегистрироваться в секретариате Сената и у клерка палаты представителей. При регистрации указывается информация о регистранте, в том числе дается описание его бизнеса, информация о его клиенте, о других организациях, вложивших более 10 000 долл. в лоббистскую деятельность в установленный период. Регистрация включает также общую информацию о вопросах лоббирования от имени клиента.
Согласно Закону 1995 года в определенные сроки лоббист должен представить отчет. Кроме общих сведений, в отчете указывается перечень особых вопросов, по которым осуществлялась лоббистская деятельность, в том числе номера биллей, действия исполнительных органов, ставшие целью лоббирования.
Секретарь и клерк отвечают за то, чтобы информация о зарегистрированных лоббистах и их клиентах была общественно доступной.
Хранится зарегистрированная информация в течение 6 лет. Секретарь и клерк не наделены расследовательскими полномочиями. В случае обнаружения правонарушения они в письменной форме информируют лоббистов о нарушении законодательства. Если в течение 60 дней не последует ответа, они ставят в известность |об имевшем место нарушении атторнея федерального округа Колумбия.
Закон 1995 года изменил ответственность за нарушение норм законодательства о лоббизме. Деятельность лоббистов не может быть запрещена (ранее это допускалось на срок до 3 лет). Однако в 10 раз усилены штрафные санкции (с 5000 до 50 000 долл.).
Законодательство о лоббизме стало новым шагом в регулировании этого непростого для права института. Регулирование лоббизма осуществляется на стыке частного и публичного права. В основе выполнения лоббистской деятельности лежат договорные отношения, однако сама деятельность претворяется в специфической сфере публичной власти. Закон 1995 года интересен тем, что юридически определяет 'сферу лоббистской деятельности посредством детальных формулировок, значительно исключающих спорное толкование.
Вопросы, ставшие предметом законодательного регулирования, — результат сложного социального компромисса, обеспечившего принятие Закона 1995 года в том объеме, который реально исполняется на практике. Сразу после его принятия и вступления в силу в 1996 году было зарегистрировано более 12 000 лоббистов, что в 2 раза превышает число лоббистов, зарегистрированных в 90-х годах XX века в соответствии с Законом 1946 года.