Geum.ru

Темы учебного курса и литература к ним Тема №1 Бизнес и государство субъекты политических, социальных и экономических процессов

Вид материалаЛитература

Содержание


А. Ф. Васильева
Подобный материал:
1   ...   6   7   8   9   10   11   12   13   ...   16
12. Условия работы в советах директоров коммерческих организаций представителей государства не должны создавать у кандидатов иллюзий личной наживы. В частности, нужен запрет на работу в советах директоров более чем двух компаний13.

Лозунг о борьбе с коррупцией на всех уровнях власти не приведет к положительным результатам без благотворного влияния на этот процесс политической воли. Где она? Она проистекает из высших эшелонов власти и исходит из реализации статусов депутатов, министров и т.д. Чиновникам самого высокого ранга нужно начать с себя. Если административная реформа и специальные антикоррупционные меры будут воплощены хотя бы на половину от задуманного, то в регулировании лоббизма отпадет необходимость. Он будет осуществляться цивилизованным путем в откорректированных формах взаимодействия институтов гражданского общества и органов публичной власти.


А. Ф. Васильева

ГОСУДАРСТВО КАК ПОСТАВЩИК ПУБЛИЧНЫХ УСЛУГ, Право и политика 6 • 2008

ГГосударство осуществляет множество функций, его деятельность является многосторонней. Это вызывает трудности в определении понятия публичного (го­сударственного) управления. В зарубежной литературе по административному праву признано, что понятие публич­ного управления как деятельности органов исполнительной власти является многозначным, а потому трудноопредели­мым1. Многозначность управления обуславливает не только различные определения государственного управления, но и различные классификации. Так, например, можно выделить виды управления в зависимости от государственных целей и задач, а также от способов государственно-управленческого воздействия2. В зависимости от целей и задач выделяют уп­равление, направленное на поддержание общественной бе­зопасности и общественного порядка и управление, направленное на обеспечение нормальных условий жизни граждан (поддержка отдельных лиц, предо­ставление публичных услуг путем создания учреждений, обеспечения их функционирования). Иными словами речь идет о выделении в жизни общества двух сфер, в каждой из которых перед государством стоят всевозможные задачи. В этих двух сферах государство может действовать различными методами, поэтому в за­висимости от способов государственно-управленческого воздействия на граждан традиционно разграничивают обязывающее (негативное) государственно-властное управ­ление (вмешательство и предостав­ляющее (позитивное) управление). В первом случае управление осуществляется путем властного. обязывающего, обременяющего воздействия на поведений граждан и юридических лиц с возможностью применения мер принуждения. Типичными примерами обязывающая государственно-властного воздействия является деятельность полиции по обеспечению общественного порядка и безопасности, взимание налогов и сборов. Естественно, что осуществлять вмешивающееся государственное управления вправе только уполномоченные органы и должностные лица1. Однако вышеуказанное не исключает в некоторый случаях привлечение негосударственных субъектов (напри! мер, эвакуация незаконно припаркованных транспортный средств).

Позитивное государственное управление — это такая деятельность государства, в результате которой гражданам и юридическим лицам предоставляются права на различии блага и услуги4. В целом можно сказать, что при позитивной государственном управлении правовое и социальное поло жение людей улучшается, реализуются имеющиеся прав или предоставляются новые. Примерами данного вида уп равления являются предоставление субвенций, налоговый льгот, социальной помощи, жилищных субсидий, финан сирование образования, эксплуатация публичных сооруже ний и учреждений, таких как бассейны, детские сады или музеи, а также поддержка экономики, сельского хозяйства культуры посредством предоставления субвенций. Создавая инфраструктуру и сооружения (в особенности в сфере образования, социальной сфере, транспортной сфере), также, предоставляя услуги, государство преследует цел обеспечить комфортные условия жизни населения.

Эти виды государственного управления частично пе-ресекаются, так как каждый из них может осуществляться как через вмешательство (обязывание), так и с помощью предоставления прав5. Часто управление по создании благоприятных условий жизни для населения связано возложением какой-либо определенной обязанности (например, обеспечение водой с возложением обязанности по принудительному подключению к сетям водоснабжения; вывоз мусора с возложением обязанности пользоваться этой услугой). В некоторых случаях возможно сочетание вмешательства и поддержки (например, установление огра­ничений при строительстве, если оказывается финансовая помощь)". При этом, как обязывание (вмешательство), так и предоставление возможностей (публичных услуг) могут быть одинаково успешно использованы как методы до­стижения различных целей управления7. Государственные задачи, как в первой, так и во второй сфере могут дости­гаться и с помощью требований (запретов), и с помощью различных стимулов.

Для правильного понимания публичных услуг необхо­димо обратиться в первую очередь к такой категории как обеспечение жизнедеятельности. Термин «обеспечение жизнедеятельности», впервые использованный Э. Форстхоффом", прочно вошел в научный оборот в науке немецкого и в целом европейского административного права. В большинстве случаев это поня­тие включает сферы, связанные с предоставлением услуг и благ отдельным лицам или всему обществу для обеспечения условий их жизнедеятельности. В современных условиях категория обеспечения жизнедеятельности продолжает развиваться, получает свое новое содержание. Очень важно отметить, что, несмотря на то, что государство осущест­вляет такую функцию, все же в первую очередь каждый человек должен обеспечивать себя самостоятельно. Данная деятельность государства способствует лишь уменьшению, минимизации социальных рисков отдельного лица. Вместе с тем, ожидания граждан на получение услуг со стороны государства достаточно высокие, граждане оценивают государство с точки зрения предоставления хорошего «сервиса», услуг высокого качества9. Таким образом, имидж современного государства формируется через деятельность субъектов публичного управления.

Объем и перечень услуг, предоставляемых государс­твом при осуществлении данной функции, постоянно изменяется, зависит от состояния экономики, социальных условий, политической ситуации. Исторически государс­тво обеспечивало содержание дорог, портов, почтовую связь, водоснабжение и т.д. С индустриальным развитием объем публичных услуг, предоставляемых государством, постоянно увеличивался, государство стало обеспечивать население энергией, железнодорожными и авиаперевоз­ками, телекоммуникациями, поддерживать образование, выплачивать детские пособия, жилищные пособия. Вопрос о том, какие конкретно услуги предоставляются при осу­ществлении функции жизненного обеспечения, является не правовым, а политическим10. Определяя публичные задачи, В. Йеккеринг отмечает", что их исполнение и реализация состоят в удовлетворении общественного интереса, однако это еще не означает, что ответственность за их исполнение в обязательном порядке возлагается на государство.

Выделяют два этапа развития концепции обеспече­ния жизнедеятельности1. Первый этап характеризуется тем, что предоставление публичных услуг осуществляется непосредственно государством и муниципальными образованиями, т.е., приоритет отдается государственной и муниципальной экономике. Второй этап связан с масштабными приватизационными процессами, в ходе которых предоставление услуг передается в сферу частной экономики. Для первого этапа характерно расшире­ние сектора государственной и муниципальной экономики. Так к 1970 гг., в ФРГ был сформирован образ социального государства (производителя и поставщика публичных ус­луг) как антипода властного государства. Причины такого развития разнообразны. Во-первых. господство, как В науке. так и в политике, идеи государственного обеспечения на­селения различными услугами, обусловленное признанием зависимости человека от государства с одновременным усложнением и увеличением его (человека) потребностей. Во-вторых, финансовое благополучие государства, которое не вызывало необходимости передавать реализацию этих функций субъектам частного права. В-третьих, закрепление в конституциях европейских стран концепции социального государства, что способствовало значительному увеличе­нию роли позитивного государственного управления по сравнению с обязывающим государственным управлением". В-четвертых, огромное влияние на практику государс­твенного управления концепции жизненною обеспечения. разработанной Э. Форстхоффом'4, благодаря которой обеспечение жизнедеятельности стало рассматриваться как государственная функция.

С 1970-хх гг., в европейских странах начинается про­цесс передачи функций субъектам частного права. В 1990-х гг., приватизационные процессы только усилились, при этом часто приватизация проходила не урегулировано и не запла­нировано, поэтому эти процессы получили название «пол­зучей приватизации». Причинами таких процессов, с одной стороны, были проблемы внутри системы государственного управления, с другой стороны, возрастающая конкуренция со стороны лиц частного права, желающих участвовать в предоставлении публичных услуг. Постепенно многолетние представления о том, что публичные услуги оказывают только субъекты публичного управления, стали изменять­ся. Наметилась тенденция к «расщеплению» функций между государством и обществом. Государство призвано гарантировать предоставление публичных услуг, а субъ­екты частного права осуществляют их непосредственное предоставление. Тем самым изменяется сама парадигма государственного управления. Государство отказалось от роли монополиста в предоставлении публичных услуг в пользу частной экономики, где господствуют правила кон­куренции. Соответственно актуальным становится вопрос о действии рыночных принципов в сфере государственного управления. Например, в области обеспечения безопас­ности полетов, традиционно являвшейся государственной монополией, появляются сертифицированные частные организации, предоставляющие услуги, связанные с обеспе­чением безопасности полетов". Учет публичных интересов обеспечивается установлением определенных обязательств лиц частного права, предоставляющих публичные услуги. осуществлением специального правового регулирования1 Таким образом, можно констатировать отход от традиции ной концепции государства — монопольного поставили публичных услуг.

С изменением понимания и роли государства в обо печении условий жизнедеятельности населения назрела необходимость в пересмотре системы государственно управления, что выразилось в проведении административной реформы. Наиболее важными вопросами реформ являются создание новой модели управления, ориентированной на усиление его обслуживающего характера, пер смотр задач управления с точки зрения их оптимальна распределения между различными уровнями управления, разгосударствление (приватизация), реформирован структуры органов". В ходе реализации реформы предполагается не только уменьшение объема государственных функций, но и изменение взаимоотношений государства лиц частного права в сфере жизненного обеспечения, ч! можно обозначить формулой «больше рынка, меньше государства». Основным направлением развития современна государственного управления является повышение рад общественного саморегулирования, сокращение непосредственного предоставления государством публичны услуг'. Для полного обеспечения населения публичны» услугами достаточно, если государство и муниципалые образования будут осуществлять регулирование и кой роль за частными поставщиками публичных услуг. Таким образом, государство и гражданин рассматриваются как равноправные партнеры в реализации функции по оба печению общего блага, что соответствует характерной для западноевропейской культуры концепции корпоратизма одним из составных элементов которой является признание участниками взаимодействия друг друга в качестве раю нравных социальных партнеров.

Причиной реформирования системы государственного управления является, в том числе, кризис концепции социального государства, послужившей обоснованием непосредственного предоставления публичных услуг государством, который обусловлен следующими обстоя­тельствами.

Во-первых, увеличение продолжительности жизни населения повлекло значительное увеличение объемов предоставления публичных услуг в сфере пенсионного обеспечения и медицинского обслуживания (феномен ста­реющего общества)20.

Во-вторых, значительное возрастание роли и влияния европейского права21, нормы которого затрагивают компе­тенцию национального законодателя по регулированию социальных вопросов и участию государства в экономике. Обеспечение жизнедеятельности является целью госу­дарств — участников ЕС и пронизывает все виды деятель­ности сообщества22. Однако к порядку осуществления этой функции предъявляется ряд требований. Непосредственное предоставление услуг государством допустимо только в тех случаях, когда в условиях рыночной экономики субъекты частного права не способны произвести их самостоятель­но (принцип субсидиарное™ предоставления публичных услуг государством). Кроме соблюдения принципа субси­диарности при осуществлении функции обеспечения жиз­недеятельности необходимо соблюдать нормы о конкурен­ции. Данное требование повлекло изменение, как порядка предоставления субсидий хозяйствующим субъектам (по общему правилу предоставление субсидий запрещено), так и положения монопольных поставщиков публичных услуг, существование которых в принципе допустимо, но должно приводиться в соответствие с принципами конку­ренции21. Таким образом, согласно модели, принятой ЕС, функция обеспечения жизнедеятельности реализуется в свободных рыночных, конкурентных условиях, что привело к демонополизации многих сфер государственного управ­ления (телекоммуникации, железнодорожные перевозки, почтовая связь, аэропорты, электроэнергетика). Вместе с тем, нельзя отрицать, что рынок может отказаться пре­доставлять определенные социально важные услуги. В таких случаях признается необходимым вмешательство государства, вплоть до непосредственного предоставления публичных услуг24.

Третьей причиной кризиса социального государства яв­ляется недостаточная управляемость25, обусловленная тем, что свободное включение частных поставщиков публичных услуг в публично-правовую систему создает сложности в координации их деятельности.

Управленческая реальность опередила концепцию Э. Форстхоффа. Однако описанная ученым зависимость отдельного человека от услуг третьих лиц не только сохра­няется, но и в силу технического и экономического развития общества увеличивается. Поставленные Э. Форстхоффом проблемы не изменились, но изменившиеся экономичес­кие, социальные, политические условия требуют их новых решений. В качестве такого нового решения в западной литературе представлена концепция «государство-гарант»1ь. Данная модель в качестве основ­ных направлений совершенствования государственной функции по обеспечению жизнедеятельности включает проведение приватизации непосредственного предостав­ления публичных услуг, повышение роли общественного саморегулирования при одновременном сохранении госу­дарственного влияния. Иными словами, непосредственное производство и предоставление публичной услуги подлежит передаче лицам частного права, однако ответственность за их производство и предоставление остается за государством. При этом не исключается непосредственное предоставление государством публичных услуг, однако этой деятельности государства отводится вто­ростепенная (субсидиарная) роль. Таким образом, отмеча­ется в литературе2', государство возвращается к властному государству, так как, осуществляя надзор за субъектами частного права, предоставляющими публичные услуги, государство реализует властные полномочия.

Концепция «государство-гарант» состоит из следую­щих элементов.

Первый элемент — разделение ролей, что предпола­гает, с одной стороны, разделение ответственности между государством и обществом, с другой стороны, разделение труда между государством и обществом. Ответственность носит смешанный, частно-публичный характер. Лица частного права несут ответственность за непосредствен­ное предоставление публичных услуг. Государство несет ответственность за гарантирование публичных услуг путем осуществления регулирования и контроля (надзора)2*. Характерным для современного управления является отход от классического императивного (властного) осуществления целей общего блага в пользу разделения труда между государством и частными лицами. Ключевыми понятиями, характеризу­ющими разделение ролей, по сути, структурные измене­ния государственного управления и административного права, являются «общественное саморегулирование» и «государственное регулирование». Общественное саморегулирование — индивидуальная или коллективная реализация частных интересов в ходе осуществления основных свобод в личных целях. Государственное регулирование означает любое управленческое воздействие на поведение лиц частного права для достижения целей общего блага. Реализация публичных функций осуществляется путем сочетания общественного саморегулировании и государс­твенного регулирования, т.е., речь идет о кооперативной форме реализации (общество и государство) публичных функций, об их приватизации29. Задачи государства в сфере обеспечения жизнедеятельности стали пониматься по-ино­му, государство больше не участвует в непосредственном предоставлении публичных услуг, однако продолжает об этом заботиться. Общественное саморегулирование рассматривается как возможное и необходимое средство для разгрузки государства. Ранее институты гражданского общества рассматривались как границы государственною вмешательства. В современном мире «энергия» институтов гражданского общества рассматривается как источник по­вышения эффективности государственного управления1". Иными словами, государство и общество не противопос­тавляются, а рассматриваю гея как партнеры в решении общественных задач. Кооперация государства и субъектов частного права в реализации функций в сфере жизненного обеспечения направлена на получение синергетических эффектов и взаимной пользы.

Понятие «разделение ответственности» является одним из ключевых в современной теории и практики западно­европейского государственного управления, и отражает соотношение участия государственного и частного сектора в реализации публичных интересов. Данное понятие вклю­чает в себя такие феномены, как приватизация, дерегулирование, публично-частные партнерства и кооперативные формы управления". Осознание, что не все публичные задачи подлежат непосредственной реализации только государством, привело к появлению концепции разделения ответственности между государственными и частными лицами. В свою очередь это повлекло за собой привлече­ние частных лиц в процессы предоставления публичных услуг. При этом государственные и частные лица призваны совместными усилиями обеспечивать общественное благо­состояние. Таким образом, появление понятия «разделение ответственности» было обусловлено такими проблемами, как увеличение количества государственных функций, снижение эффективности деятельности государства, огра­ниченность возможности использования правовых средств для регулирования социальных процессов.

Второй элемент концепции «государство-гарант» каса­ется правового регулирования отношений между государс­твом, поставщиками публичных услуг, получателями услуг, поскольку разделение ответственности между государством и частными лицами за реализацию публичных задач ведет к изменению форм деятельности государства'2. Так, напри­мер, в Германии Законом об ускорении реализации публич­но-частного партнерства и улучшении законодательных рамочных условий для публично-частного партнерства от 1 сентября 2005 года" созданы правовые основы для участия лиц частного права в реализации публичных функций. В западной литературе особое внимание уделяется вопросам выбора частного поставщика услуг и допустимости вмеша­тельства государства в их деятельность14. Выбор частного поставщика услуг может осуществляться путем размеще­ния государственного заказа". Институт публично-правового партнерства рассматрива­ется как важный элемент в модернизации государства'6. Взаимоотношения государства, частного поставщика и получателя услуг (гражданина) могут выстраиваться по-раз­ному. Оформление взаимоотношений между государством и частным поставщиком публичных услуг осуществляется на основании договора и имеет большое значение, поскольку регулирует финансовые аспекты, политические цели, га­рантии. Можно выделить несколько вариантов оформления данных отношений": система талонов, субмисионная система, концессионная система.

В соответствии с системой талонов публичная администрация размещает среди населения та­лоны на получение публичных услуг, частный поставщик услуг в обмен на талон оказывает соответствующую услугу. Однако эта система не находит широкого применения на практике.

Субмисионная система предпо­лагает, что лицо частного права поставляет гражданину публичную услугу, государство ее оплачивает.

Согласно концессионной системе 1*

услуга предоставляется гражданину частным поставщиком, гражданин ее непосредственно самостоятельно оплачивает. Возможны и смешанные формы.

Таким образом, характерным для такой модели осу­ществления функций государства является разделение на заказчика, в роли которого выступает государство, постав­щика публичной услуги, которым является субъект частного нрава, и получателя услуг — гражданина.

В современных условиях изменяется роль государства. Это выражается в том, что вместо функции по непосредс­твенному предоставлению публичных услуг государство осуществляет функцию регулирования публичных услуг. Регулирование (управляющее воздействие), под которым понимается как собственно правовое регулирование, так и осуществление контроля, становится ключевым инс­трументом реализации ответственности государства в сфере предоставления публичных услуг. Произошедшие изменения в механизме предоставления публичных услуг требуют в конечном итоге принципиально нового способа государственного регулирования в целях укрепления по­ложения получателя услуг, поскольку требуется сбаланси­ровать положение частного поставщика публичных услуг и потребителя. Таким образом, регулирование становится центральной функцией государства, а государство-гарант означает, прежде всего, государство-регулятор. Государство обязано осуществлять контроль, особенно в тех сферах, которые раньше были государственными. Здесь следует соблюдать некоторый баланс интересов, а именно, контроль за частными поставщиками публичных услуг должен быть эффективным, однако его осуществление не должно при­вести к фактическому возвращению переданной функции в государственный сектор.

Таким образом, монополия позитивного государствен­ного управления в сфере предоставления публичных услуг становится излишней, и замещается привлечением частных субъектов, которые действуют на основе конкуренции. Речь идет о возвращении к системе удовлетворения потребнос­тей населения, существовавшей в XIX веке'". Как отмечают российские исследователи зарубежного административного права4", при новом перераспределении функций между госу­дарством и обществом, государство стремится сохранить за собой, прежде всего, вопросы стратегического управления обществом, в то время как непосредственное предоставле­ние публичных услуг гражданам призваны осуществлять децентрализованные структуры (как государственные, так и частные учреждения). При этом деятельность и государс­тва, и децентрализованных структур представляет собой единую систему управления. Вместе с тем, некоторые российские авторы полагают", что данная модель взаимо­действия государства и общества может быть оценена как имеющая направленность на сокращение и выхолащивание социальной функции государства, сведением роли государс­тва к управленческой функции.

Происходящие изменения в системе государственного управления получают неоднозначную оценку и со стороны немецких ученых-административистов. которые высказыва­ют ряд опасений42. С одной стороны, создание обществен­ной саморегуляции служит улучшению и разгрузке деятель­ности органов исполнительной власти. Отход государства от непосредственного исполнения закона способствует раз­витию кооперативных форм государственного управления, которое получило название государственно-общественного управления. Эти новые формы управления предполагают передачу реализации публичных функций субъектам частного права. С другой стороны, функция исполнения закона отнесена к органам исполнительной власти, поэтому возникают догматические сложности в обосновании передачи функции исполнения (функции предоставления публичных услуг) субъектам частного права. Исполнение закона в гибридных организационных формах рассматри­вается как новая управленческая действительность, которая требует отражения в науке административного права. С учетом изменения системы государственного управления, вызванной активным включением в реализацию функций государственного управления субъектов частного права, ак­туальным в западной литературе41 является вопрос о том. не пришло ли время пересмотреть и дополнить традиционные принципы и институты административного права, сфор­мированные в период, когда государство непосредственно предоставляло публичные услуги.

Таким образом, история развития государства и его функций позволяет говорить о том, что изначально госу­дарство было «сосредоточено» на выполнении властных функций, связанных, прежде всего, с обеспечением обще­ственного порядка и безопасности. С развитием экономики государство, наряду с властной деятельностью, осущест­вляет непосредственное предоставление населению пуб­личных услуг, что свидетельствует о переходе властного государства к государству-поставщику публичных услуг. В настоящее время государство отказывается от монополь­ного предоставления публичных услуг, оставляя за собой обязанность организовать их предоставление субъектами частного права и осуществлять контроль за качеством публичных услуг.