Темы учебного курса и литература к ним Тема №1 Бизнес и государство субъекты политических, социальных и экономических процессов
| Вид материала | Литература |
- Тематический план литература темы рефератов темы аттестаций 2 часть основные положения, 770.83kb.
- О меняется под влиянием процессов глобализации: страны взаимодействуют друг с другом, 154.74kb.
- Программа и организация исследований в исследовании социально-экономических и политических, 124.03kb.
- Кафедра государственного и муниципального управления, 138.72kb.
- «Исследование социально-экономических и политических процессов», 46.76kb.
- Программа дисциплины «Исследование социально-экономических и политических процессов», 221.09kb.
- Рабочая программа дисциплины (модуля) «исследование социально-экономических и политических, 448.53kb.
- Аграрная реформа Столыпина, 267.35kb.
- Темы курсовых работ Информация, ее свойства и роль в социальных процессах, 35.01kb.
- Экзаменационные вопросы по курсу «Исследование социально-экономических и политических, 21.31kb.
Цивилизованный лоббизм – средство
или следствие борьбы с коррупцией?
Светлана Васильева Сравнительное конституционное обозрение №4 (65) 2008. С.115.
Статья посвящена анализу лоббизма как объективного явления общественной практики с присущими ему положительными и отрицательными чертами. Автор оценивает эффективность лоббистских технологий, основанных на привлечении финансовых ресурсов, личных связей и профессиональных навыков, а также призывает к проведению различных антикоррупционных мероприятий, которые в том числе помогут ввести лоббизм в цивилизованное русло.
Что важнее для лоббиста: «сто рублей», «сто друзей»
или профессиональная позиция?
В сферу лоббистской деятельности вовлечены огромные материальные ресурсы. По данным Американского центра за ответственную политику, в 2006 году рынок лоббистских услуг составил около 2,5 млрд долларов1. Только в первом квартале 2008 года крупнейший американский фармацевтический производитель «Pfizer Inc.» израсходовал на лоббирование в федеральном Правительстве США 2,8 млн долларов2. «Теневые» лоббистские деньги проходят и по косвенным потокам. Их можно искать в тратах коммерческих организаций на маркетинг, PR, благотворительность, членские взносы в бюджеты отраслевых союзов и ассоциаций и т.д. По данным американской прессы, за последний выборный цикл 905 кандидатов в Палату представителей, 102 кандидата в Сенат и 22 кандидата в президенты получили деньги от игорных заведений в виде пожертвований в свои фонды3.
В России такие подсчеты проводить довольно сложно, учитывая, что большинство финансовых ресурсов лоббистских кампаний циркулирует «в тени» и (или) официально не декларируется как деньги, направляемые на лоббирование частного интереса. Аналитики оперируют следующими цифрами. Среднестатистический российский олигарх на взаимодействие с различными чиновниками ежегодно тратит не менее 20 млн долларов4. Около 15 млн долларов в совокупности тратится на лоббирование страховыми, финансовыми и собственно банковскими организациями, исходя из сумм членских взносов в соответствующие союзы и ассоциации, представляющие интересы этого сектора экономики в деятельности органов публичной власти5.
На что же нацелены лоббистские деньги? Во-первых, на технологию продвижения конкретного частного интереса: привлечение экспертов, организацию рекламы в средствах массовой информации, рассылку необходимых материалов чиновникам, проведение конференций, круглых столов и др. Во-вторых, на борьбу с конкурентами, продвигающими альтернативные частные интересы. В-третьих, на создание коалиций с соратниками. В-четвертых, не исключены косвенные издержки лоббизма. Например, в обмен на благожелательность чиновника могут потребоваться взаимные уступки: заключение невыгодных коммерческих сделок, устройство на работу родственников должностного лица, вынужденная благотворительность и т.д. Эти ситуации сродни коррупционным проявлениям. Из-за последних лоббисты часто вынуждены идти на дачу взяток. Получение и дача взятки являются уголовно наказуемыми преступлениями, поэтому их нельзя рассматривать в качестве официальных потоков лоббистских средств.
Коррупция смещает акценты лоббистских трат из сферы нормотворчества в правоприменительную практику. Многим коммерческим организациям выгоднее лоббирование на уровне индивидуальных актов, нежели нормативных правовых. Тратиться на принятие закона, а потом еще на преодоление коррупционной практики его исполнения нерентабельно. Лишь крупные «тяжеловесы» бизнеса – газовые, нефтяные, страховые, банковские структуры – обладают достаточным ресурсом для того, чтобы делать огромные ставки на нормотворчество и корректировки правоприменения. Лоббизм и коррупция в России шагают «нога в ногу». Лоббисты живут за счет отлаженных «теневых» каналов продвижения частных интересов. Задействованные в них органы публичной власти процветают на коррупционной почве. В коррупционной системе власти невозможно «вырастить» цивилизованный лоббизм. Потери общества от узкокорпоративного «проталкивания» частных интересов так же огромны, как и совокупные финансовые обороты лоббистского рынка: по оценкам экспертов, более 15 млрд долларов в год6. От нецивилизованного лоббизма страдают, прежде всего, свобода предпринимательства и свобода конкуренции.
Однако неправильно было бы утверждать, что «сто рублей» – наиболее эффективная движущая сила лоббизма. Не всегда только с помощью денег можно продвинуть частный интерес. Во-первых, за нелегальные вложения в лоббирование, характеризующиеся общественной опасностью, установлена юридическая ответственность. Во-вторых, денег просто может не хватить. В-третьих, любая лоббистская ставка может быть перекрыта бóльшим по размеру вложением со стороны конкурентов, которым невыгодно продвижение конкретного интереса. В-четвертых, публично-властные решения органов постоянно подвергались бы гражданскому протесту, если бы не были профессионально обоснованы. Власть никогда не сможет потакать превращению денежной поддержки продвижения частного интереса в наиболее весомый аргумент лоббирования.
Насколько личные контакты лоббиста могут расцениваться в качестве основного средства продвижения частных интересов? На практике лоббистские технологии, в которых ставка делается на поддержку «ста друзей», являются популярными и по социологическим опросам представителей бизнеса и власти признаются самыми эффективными7. Об этом, в том числе, свидетельствует и американский опыт. В последние годы в США успешные лоббистские кампании были реализованы посредством использования прямых личных связей во властных структурах, привлечения к продвижению частных интересов бывших чиновников различного уровня, жен влиятельных политиков, конгрессменов, сенаторов и известных личностей8. В зарубежном законодательстве и кодексах этики публичной политики акценты делаются на ограничение свободных личных контактов лоббистов и чиновников.
Однако технологии продвижения частных интересов, в которых задействованы «сто друзей», сложно поддаются нормированию, как и ряд других межличностных коммуникаций. Главным мерилом правомерности в данном случае является отсутствие корысти у заинтересованного должностного лица. Чиновник имеет свой жизненный опыт, свое мироощущение и целеполагание, сформировавшиеся под воздействием различных факторов: учебы, работы, семьи, хобби, дружбы. Выражая чьи-либо интересы, он может считать их собственными, искренне разделять их и видеть в их реализации общенациональную пользу.
Контроль за кадровыми потоками из бизнеса во власть и обратно, раскрытие конфликта интересов, ограничение свободного неформального общения чиновников и лоббистов и др. – вот то, что могут урегулировать нормы законодательства, препятствующие продвижению частных интересов путем личных связей. Вместе с тем можно констатировать, что институциональная инфраструктура контроля и ответственности на государственной и муниципальной службах несовершенна.
«Сто друзей» не следует расценивать как движущую силу лоббистских технологий. Использование личных связей, даже при отсутствии корыстных мотивов сторон, несет в себе потенциал коррупционного развития. На практике только с помощью «ста друзей» частный интерес не может быть продвинут по следующим основным причинам. Во-первых, чиновников все же останавливает страх перед ответственностью за совершение правонарушений и преступлений на государственной службе. Во-вторых, при конкуренции частных интересов может быть задействована альтернативная личная связь, которая перекроет более слабое чиновничье влияние. В-третьих, абсолютный разгул лоббизма с использованием коррупционных взаимодействий с должностными лицами привел бы к массовому гражданскому протесту. Поэтому, как и в случае с влиянием лоббистских финансов на принятие решений, личные контакты не смогут стать самым весомым аргументом продвижения частных интересов.
Из законодательных положений и общественной практики вытекает необходимость цивилизованного сочетания финансовых ресурсов, профессиональных навыков отстаивания своей позиции, поведения сторон, соответствующего нормам права и этики.
Лоббизм как объективное явление общественной практики со своими плюсами и минусами
Во-первых, на лоббизм не стоит смотреть как на конституционную ценность и неотъемлемый атрибут демократии. Лоббизм – это объективное явление общественной практики, с которым гражданам и органам приходится считаться. Идея продвижения частных интересов посредством лоббизма как альтернатива системе народного представительства видится позитивной в свете развития новых технологий общественного участия. С помощью лоббизма можно постоянно «вливать» во власть частные интересы. Этот институт следовало бы расценивать в качестве вовлечения бизнеса, некоммерческих организаций и других групп граждан в решение общественно полезных задач.
Однако лоббизм стал механизмом создания привилегий и преимуществ одних групп давления перед другими и продвижения узкокорпоративных интересов в ущерб общегосударственным. Специфика лоббизма такова, что он отчасти развивается в неподвластных правовому воздействию нишах межличностных контактов и способен прирастать к коррупции. Эти издержки не позволяют смотреть на лоббизм как на великое благо демократии.
Во-вторых, лоббизм может развиваться только в форме непосредственного межличностного диалога бизнеса и власти. Для лоббиста профессионально важным является вечный и творческий поиск лояльных чиновников, прямые встречи и контакты, в ходе которых можно не просто заявлять, но и обсуждать частный интерес. Поэтому невозможно абсолютно оградить чиновников от лоббистских атак. Правовая минимизация контактов представителей бизнеса и власти будет расцениваться также и как закрытость органов публичной власти, нежелание их быть прозрачными. В связи с этим цивилизованный лоббизм полностью зависит от соблюдения законодательства и правил этики в публичной политике сотрудниками государственного аппарата.
В-третьих, лоббизм напитан коррупционной практикой, которая заретушировала положительный смысл этого института. Поэтому цивилизованный лоббизм придется «выращивать» не путем установления позитивных процедур взаимодействия бизнеса и власти, а посредством создания инфраструктуры контроля и ответственности в системе «бизнес – власть». Правовое регулирование лоббизма не может противодействовать коррупции. Напротив, реализация антикоррупционных мер позволит наладить цивилизованное лоббирование.
В России целесообразно регулировать лоббизм косвенным путем. Главными направлениями правового регулирования являются мероприятия административной реформы: обеспечение прозрачности деятельности органов и равного доступа к информации, институционализация обсуждения публично-властных вопросов с широким участием общественности, формирование института независимой экспертизы публично-властных решений. Особое внимание необходимо уделить требованиям и запретам для чиновников всех уровней власти в их взаимоотношениях с представителями гражданского общества.
Принятие отдельного закона, устанавливающего особую лоббистскую процедуру по аналогии с опытом США и Канады, невозможно и ненужно. Институционализация лоббистской инфраструктуры немедленно вольется в коррупционную сеть. Не подойдет и опыт Германии, в которой допускается возможность должностных лиц консультировать коммерческие структуры при условии раскрытия конфликта интересов. В России таких исключений быть не может. Тем более что и в Германии велики тенденции отмены этого правила и ужесточения требований к должностным лицам. В Великобритании большую роль играют этические стандарты поведения представителей власти и гражданского общества при продвижении частных интересов, что в России требует дополнительного осмысления. В настоящее время в большинстве стран отмечается неудовлетворенность официальной моделью и практикой лоббирования.
В-четвертых, лоббирование балансирует на грани права и этики. Не все практически возможное и достижимое для политика должно быть для него морально приемлемым. Этот тезис равно применим и к поведению чиновников, вступающих в отношения с лоббистами. Важный аспект политической этики – моральные самоограничения политиков. Соответствие их поведения высоким этическим стандартам – цена веры граждан в демократию9. Первый шаг и решающая роль в подготовке кодексов этического поведения должностных лиц принадлежит им самим. Исходя из политической конъюнктуры, эти кодексы, как общеобязательные, скоро не появятся. Не стоит абсолютизировать значение этических стандартов. Хотя подробное описание в них содержания возможных контактов и пошаговые инструкции поведения были бы очень полезны для чиновника. Даже если проекты кодексов и появятся, то до их укоренения в деятельности государственного аппарата и в обществе пройдет еще немало времени.
Этические стандарты поведения чиновников, фрагментарно определенные в федеральном законодательстве, могли бы найти отражение, прежде всего, во внутриорганизационных нормах деятельности соответствующих органов. В настоящее время должностные регламенты разрабатываются, но пока они далеки от совершенства. Между тем этика должна дополнять и развивать уже установленные правовые нормы, а именно: об урегулировании конфликта интересов; о недопустимости совершения чиновником поступков, порочащих его честь и достоинство, наносящие вред репутации органа; о запрете перехода после увольнения со службы на работу в конкретную коммерческую организацию и др. Требования этического поведения должностных лиц могли бы звучать примерно так: чиновник обязан 1) поддерживать нейтралитет в его контактах с лоббистами, 2) воздерживаться от общения на тему осуществления своих функций и полномочий, 3) не принимать приглашения на участие в конференциях, круглых столах и др. без согласования с руководителем, 4) не вступать в контакт при случайных встречах с лоббистами в культурно-развлекательных местах, 5) не принимать приглашения о совместном проведении досуга и др.
Со своей стороны лоббисты также могли бы навести порядок в системе взаимоотношений с органами публичной власти путем принятия профессионального кодекса этики. Органам публичной власти пришлось бы с ним считаться. Даже незафиксированные нормы этики зарождаются, постепенно осознаются и укореняются в сознании участников соответствующих отношений. Однако разработка и реализация профессионального кодекса лоббистов видятся еще менее вероятными, нежели этические стандарты поведения чиновника. Лоббистское сообщество разрознено, встроено в коррупционную систему и, главное, задавлено традиционным российским государственным патернализмом.
Антикоррупционные мероприятия в системе культивирования цивилизованного лоббизма
Для цивилизованного лоббизма важно, чтобы каждый существующий частный интерес имел на равной основе канал вливания в деятельность уполномоченных органов власти. В России наблюдаются следующие тенденции. Каналы вливания интересов в органах открываются хаотично и бессистемно. Заинтересованные лица привлекаются к лоббированию избирательно. Для реализации частных интересов на уровне органов исполнительной власти бизнесу часто приходится платить коррупционную мзду. Прежде всего речь идет об участии в конкурсах и аукционах, победители которых получают доступ к публичным ресурсам. По оценкам экспертов, предприниматели вынуждены нести коррупционные издержки не за получение привилегий или минимизацию ответственности, а в связи с законным осуществлением конституционных прав. Из года в год коррупционный гнет в сфере реализации частных интересов усиливается10.
В недрах власти предлагаются следующие антикоррупционные меры, которые, в том числе, могут ввести лоббизм в цивилизованное русло: ужесточение финансовой отчетности о благосостоянии чиновника и членов его семьи; корректировка запретов в области перехода кадров из власти в бизнес; усиление мер юридической ответственности за должностные проступки и преступления. Отдельные надежды возлагаются на проведение антикоррупционной экспертизы проектов и действующих нормативных правовых актов. Однако предлагаемые мероприятия выглядят недостаточными. В этом перечне отсутствуют требования и запреты для выборных должностных лиц и чиновников самого высокого ранга – министров, их заместителей, руководителей исполнительных органов власти.
Первое. Необходимо пресечь «партийную коррупцию». Чтобы перекрыть возможность вливания в ряды законодателей предпринимателей, желающих с помощью властного ресурса развивать свой бизнес, следует установить требования к формированию партиями избирательных списков и внутрипартийной дисциплине.
Недопустимо включать в эти списки лиц, не имеющих определенного стажа партийной работы на федеральном или региональном уровнях. Актуальным продолжает оставаться вопрос о возвращении к смешанной избирательной системе представительных органов.
Стоило бы лимитировать размеры взносов, уплачиваемых в связи со вступлением в партию и включением в избирательные списки, либо запретить последние.
Реальная ротация партийного руководства должна осуществляться не реже одного раза в четыре года. Установленная в законодательстве норма о перевыборах руководящего актива является фикцией без следующих ограничений: политическая партия не может создавать разветвленную сеть высших органов – ими могут быть съезд (конференция), руководитель (лидер), партийный совет (бюро) и исполнительный комитет; члены партии не могут занимать посты в одном и том же высшем органе более двух сроков подряд.
Оппонентам, восклицающим о том, что такие ограничения чрезмерны и нарушают конституционную свободу объединения, можно возразить несколькими аргументами. Один из них заключается в том, что политическая партия, рекрутирующая кандидатов на выборные и невыборные должности, становится фактически государственным институтом и призвана служить обществу, а не лидеру или партийной верхушке.
Что касается Совета Федерации, то прекращение процесса слияния в этом органе бизнеса и власти под силу политикам, определяющим состав этой палаты парламента. Как бы ни оценивалась реальная роль Совета Федерации в политике и законодательном процессе, коррупционный механизм назначения членов «верхней» палаты должен быть перекрыт. Сформировавшийся в общественном мнении образ Совета Федерации как «клуба миллиардеров»11 необходимо как можно скорее развенчать.
Второе. Чтобы пресечь возможность депутатов заниматься деятельностью, несовместимой с работой парламентария, следовало бы запретить передачу электронных карточек для голосования коллегам в случае отсутствия депутата на заседании.
Установить обязанность личного присутствия депутатов на пленарных заседаниях палаты. Отсутствие может быть обосновано только уважительными причинами и не должно превышать, например, четырех раз в год (если учитывать, что пленарные заседания проводятся, как правило, один раз в неделю).
В случае неявки парламентария без уважительной причины и/или превышения установленного числа пропусков, вопрос об отсутствии депутата на заседаниях и возможное применение к нему мер ответственности должен решаться комиссией по вопросам депутатской этики.
Требуется уточнить процедуру привлечения к ответственности депутатов, которые помимо парламентской работы занимаются недопустимыми видами деятельности. Кстати, партийная дисциплина, которая заставляет депутатов одной фракции солидаризироваться при голосовании по конкретным вопросам, почему-то бездействует, когда необходимо прекратить осуществление депутатом деятельности, несовместимой с его статусом. В связи с этим меры ответственности к таким депутатам логичнее было бы применять все той же комиссии по вопросам депутатской этики, состоящей из представителей всех фракций в парламенте.
Принцип работы такой комиссии: один представитель – один голос. Политическая конкуренция фракций будет способствовать сбору членами указанной комиссии компрометирующего материала на своих коллег – депутатов из других фракций. Можно было бы установить, что для решения вопроса об ответственности депутата-нарушителя необходима совокупность фактов: пропуск пленарных заседаний более четырех раз в год; письменные доказательства занятия парламентарием несовместимыми с его статусом видами деятельности (документы о доходах из иных источников, участие в проектах, предполагающих поступление дополнительных к депутатской заработной плате денежных средств, штатное расписание иных организаций и т.д.), а также возможны свидетельские показания. На основании этих доказательств комиссия признает депутата нарушившим конституционные нормы о недопустимости совмещения парламентской и ряда иных видов деятельности. К полномочиям комиссии можно было бы отнести и рассмотрение случаев корыстного лоббирования депутатами частных интересов.
Основной целью предлагаемых нововведений является не столько реализация мер ответственности, сколько придание гласности поведения конкретного депутата, погрязшего в «партийной коррупции». Публичные процессы, проводимые комиссией по вопросам депутатской этики, позволят прекратить деятельность депутатов-нарушителей, предостеречь впредь от соблазнов недопустимого совмещения должностей. В борьбе за избирателя фракции, которые не захотят прирастать членами, замешанными в кадровых думских скандалах и не желающими активно работать во благо поддержания престижа партии, внесут коррективы в партийные списки на очередных выборах.
Третье. Необходимо также пресечь коррупцию и на уровне министров, их заместителей, руководителей исполнительных органов власти. Из зарубежного опыта можно было бы перенять лимитирование сумм, которые допускается тратить на чиновничьи подарки и обеды, запреты на любые поездки за чужой счет. Иначе широкомасштабное одаривание должностных лиц по праздникам и в дни рождения превращается в неотъемлемый атрибут «рабочих» взаимоотношений. То же можно сказать и об организации «кулуарных» встреч представителей власти и бизнеса в неформальной обстановке.
Необходимо создать правовую и организационную инфраструктуру передачи на время осуществления полномочий в доверительное управление корпоративной собственности и отслеживания финансового благосостояния чиновника и членов его семьи. В этих случаях актуальна реальная институционализация комиссий по регулированию конфликтов интересов. Переход политиков и служащих на работу в курируемые ранее или находящиеся в орбите данного сегмента экономики коммерческие организации, их союзы и ассоциации должен отслеживаться и наказываться.
Прямое лоббирование интересов коммерческих организаций, в уставном капитале которых государство имеет определенный процент, возможно через направляемых в их органы управления членов Правительства РФ и иных высокопоставленных должностных лиц. Упорядоченной системы в части представительства интересов государства не установлено. В ходе внутриправительственной борьбы происходит дележка мест в наиболее привлекательных советах директоров различных коммерческих организаций.
Этот канал нецивилизованного лоббирования мог бы быть перекрыт на основе опыта Германии. Позиции представителя государства в органах управления компании должны замещаться по конкурсу. Правомочие на участие в управлении конкретной коммерческой организацией с определенной долей государственной собственности необходимо доверять не специалистам широкого профиля, у которых, кстати, и так имеется немалый фронт работ, а профессионалам в соответствующем секторе экономики