1 Правовые основы свободы передвижения, выбора места пребывания и жительства военнослужащих, а также их выезда за пределы Российской Федерации

Вид материала

Реферат

Содержание Таким образом, в целом по параграфу можно сделать следующие выводы Таким образом, в целом по параграфу можно сделать следующие выводы

Подобный материал:

• Закон российской федерации, 66.39kb.
• Российская федерация закон, 64.6kb.
• Постановлением Конституционного Суда РФ от 02. 02. 1998 n 4-п всоответствии с закон, 410.52kb.
• Закон РФ от 25 июня 1993 г. N 5242-I, 64.7kb.
• Правила страхования расходов граждан, выезжающих за пределы постоянного места жительства, 355.64kb.
• О статусе военнослужащих, 964.48kb.
• Российская федерация федеральный закон о статусе военнослужащих, 1270.63kb.
• Указ президента республики беларусь 7 сентября 2007 г. N 413 о совершенствовании системы, 447.15kb.
• Конституцией Российской Федерации гарантий соблюдения права каждого, кто закон, 806.69kb.
• Конституцией Российской Федерации гарантий соблюдения права каждого, кто закон, 347.8kb.

^ Таким образом, в целом по параграфу можно сделать следующие выводы:

1. Механизм реализации права военнослужащих на свободу передвижения выбор места пребывания и жительства по своему содержанию не однороден и зависит от специального статуса военнослужащих и сферы общественных отношений, в которой он реализуется.
   
2. Проявление прав военнослужащих на свободу передвижения выбор места пребывания и жительства, а также выезда за пределы страны в сфере военно-служебных отношений, как правило, состоит из трех стадий: общего состояния; обладания правом; пользование правом.
   
3. Пункт.2 ст. 6 Федерального закона «О статусе военнослужащих» в части предоставления права военнослужащим на изменение места военной службы, в том числе на перевод в другую местность, в соответствии с заключенными ими контрактами, ошибочно оставлен в прежней редакции Закона РФ «О статусе военнослужащих», и противоречит Федеральному закону «О воинской обязанности и военной службе», так как не отвечает современным принципам комплектования воинских должностей.
   
4. Завершающим этапом механизма реализации права военнослужащих на свободу передвижения выбор места пребывания и жительства можно считать их регистрацию по месту пребывания или жительства.
   
5. Реализация права на выбор места жительства может осуществляться военнослужащими, проходящими военную службу по контракту. При этом, в зависимости от особенностей механизма реализации, можно различать три способа реализации данного права. Условно их можно обозначить как: общегражданский; военно-специальный и льготный.
   
6. Реализация права военнослужащих на выезд из страны в страны – участницы соглашений о безвизовом порядке въезда и выезда осуществляется в порядке аналогичном порядку реализации права на выбор места пребывания, при их нахождении в отпуске.
   
7. Реальному обладанию правом военнослужащего на выезд за пределы Российской Федерации в страны не указанные в предыдущем пункте, должна предшествовать совокупность следующих юридических фактов:
   

– наличие у военнослужащего документа удостоверяющего личность гражданина Российской Федерации, по которым граждане Российской Федерации осуществляют выезд из Российской Федерации и въезд в Российскую Федерацию;

– разрешение командования о выезде за пределы Российской Федерации;

– предоставление военнослужащему отпуска.


2.2 Правоприменение в механизме реализации прав военнослужащих на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, на выезд за пределы Российской Федерации.

Реализация исследуемых прав военнослужащих в силу специфики их материального содержания, и области общественных отношений, в которых этот процесс происходит, не может осуществляться без активной правоприменительной деятельности компетентных органов, наделенных государственно-властными полномочиями.

Эта деятельность, как отмечается в науке, призвана при не­обходимости обеспечивать пользование человеком правами и свободами, т.е. направлена на гарантирование благоприятной обстановки реализации²²⁴. При­менение правовых норм, как форма реализации права, способствует обеспечению прав и свобод граждан и может рассматриваться в качестве необходимого и важного элемента их правовой гарантии.

Вместе с тем, важно отметить, что целью применения права является не удовлетворение личных потребностей правоприменителей и не только потребностей лиц, реализующих права и обязанности, а потребностей и интересов всего общества, когда возникает потребность в сочетании и согласовании этих интересов, когда за реализацией необходим государственный контроль в це­лях обеспечения правопорядка, личной безопасности обладателя права и об­щественной безопасности. Поэтому правоприменительная деятельность обладает повышенной социальной значимостью и нуждается в более пристальном внимании при рассмотрении вопросов реализации прав и свобод.

Применение права представляет собой одну из форм государственной деятельности, направленной на реализацию правовых предписаний в жизнь. Этой деятельностью продолжается начатый правотворчеством процесс правового регулирования общественных отношений, посредством которой разрешаются социально-значимые для общества и личности индивидуально-конкретные жизненные ситуации. Нелишне упомянуть, что данная деятельность только тогда будет считаться правоприменительной, когда она осуществляется правомерно, т.е. в полном соответствии с Конституцией и федеральным законодательством.

Правоприменительная деятельность осуществляется, в основном, в сфере государственного управления органами, осуществляющими исполнительную власть. По функциональной направленности эта деятельность различается на оперативно-исполнительную и правоохранительную.

Оперативно-исполнительная форма правоприменительной деятельности – это властная оперативная деятельность государственных органов по реализации предписаний норм права путем создания, изменения или прекращения конкретных правоотношений на основе норм права. Указанная форма деятельности есть основной способ организации исполнения.

Правоохранительная деятельность – это деятельность компетентных органов по охране норм права, от каких бы то ни было нарушений.

Правоприменительная деятельность в обеих формах характеризуется, прежде всего, как единый и вместе с тем сложный процесс, который представляет собой совокупность последовательных действий, направленных на достижение определенного результата.

Таким образом, можно говорить, что правоприменительная деятельность носит процессуальный характер. Ю.М. Козлов так и указывает, что деятельность по реализации материальных административно-правовых норм можно рассматривать в качестве административного процесса. В таком понимании он предназначен для того, чтобы обеспечить применение указанных правовых норм в сфере государственного управления в целях достижения определенных юридических результатов (последствий), предполагаемых диспозицией нормы, т.е. соответствующих правил должного поведения²²⁵.

Следовательно, осуществляя государственно-управленческую деятельность, соответствующие исполнительные органы (должностные лица) совершают административно-процессуальные действия правоисполнительного (оперативно-исполнительного) и правоохранительного характера. В литературе деятельность в рамках правоисполнительного процесса отмечается по-разному: как оперативно-распорядительный²²⁶, процессуально-процедурный²²⁷, административно-процедурный²²⁸.

По нашему мнению, все эти наименования верно отражают суть правоисполнительной деятельности, основу которой составляет упорядоченный управленческий процесс, осуществляемый в пределах компетенции государственных органов и должностных лиц, направленный на реализацию правовых предписаний.

Правоохранительный процесс в литературе называется как административно-юрисдикционный

В рамках настоящего исследования, затрагивающего, прежде всего вопросы реализации норм материального права дальнейшее исследование будет затрагивать именно оперативно-исполнительную форму правоприменительной деятельности.

Оперативно-исполнительная деятельность осуществляется органами исполнительной власти и присуща государственному управлению. Правовое регулирование этой деятельности осуществляется на основе норм административного права. Однако следует выделять государственное управление в военной области, которое осуществляется через военные органы и имеет свою специфику, обусловленную характером решаемых в Вооруженных Силах задач. Как отмечает Н.И. Кузнецов «исполнительная власть, осуществляемая военными органами Вооруженных Сил, будучи составной частью федеральной исполнительной власти, имеет свои особенности, порождаемые спецификой сферы (военное дело), в которой она реализуется. Она действует на основе, как общих принципов осуществления исполнительной власти, так и ее специфических принципов, наиболее характерными из которых являются: последовательная централизация, полное единоначалие и строгая воинская дисциплина»²²⁹.

Отмеченная специфика, как уже неоднократно указывалось в настоящей работе, накладывает свой отпечаток на правоприменительную деятельность органов военного управления, упорядочивающую процесс реализации прав и законных интересов военнослужащих. По своему характеру этот процесс является управленческим, т.е. административным, но в то же время имеет черты присущие только военной администрации, в силу чего регулируется исключительно нормами военного права. Например, быт военнослужащих, проходящих военную службу по призыву, их передвижение, порядок увольнения, имеет строгую регламентацию в Уставе внутренней службы Вооруженных Сил РФ и полностью подконтролен прежде всего органам военного управления, командирам (начальникам).

Таким образом, можно говорить о наличии особого вида правоприменительного процесса присущего управлению в Вооруженных Силах РФ, который можно охарактеризовать как военно-административную деятельность, являющуюся составной частью государственно-управленческой деятельности, которая с самых широких позиций в теории административного права трактуется как административный процесс²³⁰

Реализация прав военнослужащих на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, на выезд за пределы Российской Федерации осуществляется посредством правоприменительной деятельности различных федеральных органов исполнительной власти, включенных в процесс правореализации (Минобороны РФ, МВД РФ, ФСБ РФ и других органов), органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, территориальных органов исполнительной власти.

Военно-административная деятельность выступает преимущественно, как начальный этап правоприменительной деятельности по реализации исследуемых прав военнослужащих, завершающий этап которой осуществляется в рамках общеадминистративного процесса. Например, изменение места жительства военнослужащего, проходящего военную службу по контракту, осуществляется посредством деятельности органов военного управления по переводу военнослужащего в другую местность. Завершается этот процесс осуществлением регистрации военнослужащего по месту жительства органами внутренних дел.

Решающее значение в правоприменительной деятельности органов исполнительной власти имеют акты применения права. Они являются официальной формой ее выражения.

В юридической литературе акт применения права определяется как официальное решение компетентного органа по конкретному юридическому делу, содержащее государственно-властное веление, выраженное в определенной форме и направленное на индивидуальное регулирование общественных отношений²³¹.

Посредством актов применения права закрепляются решения компетентных органов по конкретному юридическому действию. Акты применения права отличаются от нормативных правовых актов, т.к. носят индивидуальный характер, обращаются к конкретным лицам, их действие распространяется на конкретные случаи. Они создают юридическую основу для реали­зации, обеспечивают перевод абстрактной социальной возможности в реаль­ную действительность. Акты применения права являются правовой формой реализации государственно-властных полномочий органов и должностных лиц и выступают промежуточной либо итоговой формой выражения правоприменительной деятельности.

Правоприменительные акты являются юридическими фактами, в том числе элементами юридических (фактических) составов, с которыми госу­дарство связывает динамику (движение) реализации прав и свобод лично­стью, их претворение в жизнь. Акты применения означают государственное (официальное) признание лица носителем соответствующего права, форму (способ) последовательного перевода права из одной стадии проявления в другую в процессе его осуществления. Наряду с функциями организационного обеспе­чения и государственного контроля за правильностью реализации прав и свобод личностью акты применения в ряде случаев выполняют функцию ин­дивидуального регулирования общественных отношений. Относительно прав личности это означает конкретизацию содержания последних, оснований, порядка и пределов реализации, индивидуализацию других юридических фактов, с которыми связано дальнейшее осуществление прав²³².

По форме внешнего выражения акты применения права подразделяются на акты-документы и акты-действия.

Акты-документы имеют различную структуру, что обусловлено положением правоприменительного органа и значением рассматриваемых вопросов, а также юридической силой решения и процедурой его принятия.

Акты-действия делятся на словесные и конклюдентные.

В сфере военного управления основным правоприменительным актом является приказ командира. Приказ, это обязательное для исполнения, выраженное в строгом соответствии с законом устное или письменное повеление начальника.

Письменными приказами, служащими юридическими фактами реализации исследуемых прав военнослужащих являются приказы командиров (начальников) по строевой части и личному составу и др. Словесные приказы – это устные или переданные по техническим средствам связи распоряжения командиров (начальников) своим подчиненным.

В теории административного права административный процесс разделяется на более мелкие его элементы, обособляемые однородными процедурными действиями в определенной области общественных отношений. Такими элементами принято называть административно-процедурные производства.

В механизме реализации исследуемых прав можно выделять следующие виды процедурных производств: разрешительное; согласовательное; распределительное; оформительное; регистрационное. Этим производствам соответствуют акты применения права: разрешение, визирование, приказ, выдача документа, акт регистрации и т.д.

В зависимости от содержания реализуемого субъективного права, указанные правоприменительные действия (производства) подразделяются на крупные блоки, которые самостоятельно входят в механизм реализации прав военнослужащих на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, а также на выезд за пределы Российской Федерации. Выделение этих блоков обусловлено особенностью их правового регулирования, сложностью, решающим значением в механизме реализации указанных прав военнослужащих.

К таким блокам можно относить: порядок перевода военнослужащих, проходящих военную службу по контракту в другую местность, регистрацию военнослужащих по месту пребывания и жительства, разрешение на выезд за пределы Российской Федерации и выдачу загранпаспорта.

Посредством переводов военнослужащих, в том числе в другую местность производится ротация кадров в Вооруженных Силах Российской Федерации, которая преследует основные цели: наполнение кадра Вооруженных Сил личным составом, оптимальное использование военнослужащих с учетом их профессиональной подготовки и необходимых личностных качеств²³³.

Как указывал Г.Н Колибаба «перемещение военнослужащих внутри Вооруженных Сил происходит постоянно и с неизбежностью вызывается потребностями укомплектования воинских частей, соединений и учреждений соответствующими контингентами личного состава, а также интересами наиболее целесообразной расстановки военнослужащих по должностям»²³⁴. Он же, обращал внимание на существенное влияние переводов на правовое положение военнослужащих и необходимость его осуществления лишь на основании строго установленных правил.

Правила перевода военнослужащих регламентируются Федеральным законом «О воинской обязанности и военной службе», Положением о порядке прохождения военной службы, Инструкцией по организации прохождения военной службы офицерами и прапорщиками (мичманами) в Вооруженных Силах Российской Федерации, Руководством по организации и проведению плановой замены офицеров, прапорщиков (мичманов), проходящих военную службу по контракту в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, местностях с неблагоприятными климатическими или экологическими условиями, а также в воинских частях, находящихся за пределами Российской Федерации, другими актами Министра обороны РФ, регламентирующими отдельные переводы.

Перевод военнослужащего – это, прежде всего, реализация компетенции должностных лиц в области осуществления кадровой политики в Вооруженных Силах. Полномочия Президента РФ, по назначению и освобождению высшего командования Вооруженных Сил РФ определяется п."л" ст.83 Конституции РФ, ст. 43 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе». Полномочия Министра обороны определяются п. 2 ст. 11 Положения о порядке прохождения военной службы. Полномочия других должностных в Вооруженных Силах РФ определены приказом Министра обороны Российской Федерации от 7 марта 2002 г. № 110.

Специализированными органами, непосредственно участвующими в процессе переводов военнослужащих являются кадровые органы Вооруженных Сил РФ, а также Управление кадров Президента РФ²³⁵.

Сердцевину перевода составляет порядок освобождения военнослужащих от должности и назначения их на должность, поэтому он регламентируется как общими нормами, предусматривающими правила назначения военнослужащих на должности, предусмотренными ст. 11 Положения о порядке прохождения военной службы, так и специальными нормами в которых установлены правила перевода военнослужащих (ст. 15, 16 Положения).

Назначение на воинскую должность представляет собой совокупность организационно-правовых действий, совершаемых соответствующими командирами (начальниками) в пределах предоставленных им прав, по установлению постоянного служебно-должностного положения военнослужащего²³⁶. Отсюда переводом можно считать указанные действия по изменению постоянного служебно-должностного положения военнослужащего.

Процесс перевода по характеру осуществляемых действий условно можно разделить на три стадии:

1) Стадия подготовки принятия решения о переводе военнослужащего. На этой стадии командиром, аттестационной комиссией, рассматриваются фактические и юридические основания перевода, кадровыми органами различных уровней осуществляются действия по подготовке представления и его согласование. В своей совокупности, эти действия необходимы для предоставления уполномоченному в назначении данного военнослужащего командиру (начальнику) полной и объективной информации для принятия законного и обоснованного решения.

В зависимости от оснований инициативного перевода военнослужащих, проходящий военную службу по контракту, рассмотренных в предыдущем параграфе, порядок перевода имеет свои особенности, но затрагивают они лишь эту предварительную стадию перевода.

Основания, позволяющие военнослужащему требовать перевода из местности прохождения им военной службы, предусматривают обычный механизм подготовки и представления военнослужащего к переводу на другую должность, предусмотренный п. 8 Инструкции по организации прохождения военной службы офицерами и прапорщиками (мичманами) в Вооруженных Силах Российской Федерации.

На военнослужащего, представляемого к назначению на воинскую должность, и освобождению от воинской должности, для которой штатом предусмотрено воинское звание офицера или прапорщика (мичмана), оформляется представление по установленной форме, которое подписывается непосредственными (прямыми) командирами (начальниками) от командира полка, отдельного батальона, им равных и выше и направляется по команде через кадровые органы для принятия решения соответствующими должностными лицами.

Для военнослужащих, представляемых в порядке плановой замены перед представлением должна следовать процедура аттестации.

В тех случаях, когда военнослужащий, проходящий военную службу по контракту, имеет желание перевестись на конкретную должность, он подает рапорт командиру части, в штате которой состоит эта должность рапорт о рассмотрении его кандидатуры на аттестационной комиссии. Аттестационная комиссия обязана рассмотреть данное ходатайство и вынести акт рекомендательного характера о предложении либо отказе в предложении командиру кандидатуры обратившегося военнослужащего. В случае, если аттестационной комиссией принято положительное заключение, то по решению командира (начальника) этой воинской части на имя командира (начальника) воинской части, где проходит военную службу отобранный кандидат, высылается отношение по установленной Инструкцией форме. Если аттестационной комиссией воинской части ходатайство кандидата по вопросу назначения на воинскую должность отклонено, то он об этом уведомляется в письменной форме в установленном порядке. Командир (начальник) воинской части, получивший отношение на военнослужащего, обязан в установленном порядке направить на него по команде представление в кадровый орган, подчиненный должностному лицу, которому предоставлено право назначения на данную воинскую должность.

2) Стадия принятия решения. На этой стадии уполномоченным на перевод военнослужащего должностным лицом рассматривается представление об освобождении от должности и назначении военнослужащего на новую должность, подготавливается и подписывается соответствующий приказ, который является актом применения права и юридическим фактом на основе которого, изменяется правовое положение военнослужащего. Этот акт служит основанием для осуществления действий по фактической реализации перевода военнослужащего.

3) Реализация решения о переводе предусматривает комплекс необходимых и обязательных действий самого военнослужащего и должностных лиц воинских частей прежнего места военной службы и нового места военной службы военнослужащего. К ним относятся действия по исключению и зачислению военнослужащего в списки личного состава, снятию и постановке на все виды обеспечения, прием и сдача должности и др. действия.

При осуществлении перевода в другую местность, как уже указывалось военнослужащий выполняет обязанность по фактическому перемещению с прежнего места военной службы на новое. После этого, механизм правореализации предусматривает выполнение общегражданской обязанности военнослужащего по его регистрации по месту жительства.

После выполнения военнослужащими обязанностей по представлению органам (должностным лицам) ответственным за регистрацию заявлений о регистрации и необходимых документов, включается механизм осуществления регистрации, который предусматривает обязанности органов ответственных за регистрацию (должностных лиц воинских частей, паспортистов ЖЕК, ДЭЗ) по оформлению и передаче необходимых документов, а также органов осуществляющих регистрацию (паспортные столы ОВД, администрация района) по совершению регистрационных действий.

Деятельность указанных органов и должностных лиц, а также формы необходимых документов по регистрации определяются Инструкцией о применении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации.²³⁷ Конкретизация прав и обязанностей военнослужащих, а также органов ответственных за регистрацию и органов, осуществляющих регистрацию осуществляется соответствующими правилами и инструкциями, устанавливаемыми в субъектах Российской Федерации

В соответствии с ч. 1 ст. 3 Закона РФ «О праве граждан РФ на свободу передвижения …», регистрация по месту пребывания или жительства введена «в целях обеспечения необходимых условий реализации гражданином Российской Федерации его прав и свобод, а также исполнения им обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом».

В настоящее время вопросы, связанные с регистрацией граждан, в том числе и военнослужащих, вызывают определенную проблематику, причем проблемы связаны непосредственно с правоприменительной деятельностью, которая опосредована низкой законодательной проработкой института регистрации, а также сложившимися политическими и социально-экономическими, геополитическими условиями в Российской Федерации.

В диссертации не ставится задача разрешения имеющейся проблематики, так как для этого требуется специальное исследование. Однако обратить внимание на некоторые из проблем, напрямую, затрагивающие права военнослужащих – граждан Российской Федерации представляется возможным.

Сама сущность регистрационных действий в различных ракурсах осмысливалась учеными-юристами²³⁸. В широком видении назначение регистра­ционных актов состоит в том, что они призваны удостоверять законность оп­ределенных состояний и действий, в данном случае личности. С этим можно согласиться.

Совершенно очевидно, что актом регистрации подтверждается определенное правовое положение личности в обществе. Из факта регистрации порождаются правоотношения особого рода, которые можно идентифицировать как правовые состояния. Их характерной чертой представляется четкая определенность субъектов правоотношения. Но содержание взаимных прав и обязанностей субъектов данных правоотношений не определено, оно выводится из общего массива действующих норм.

Регистрационный учет состоит исключительно в фиксации факта нахождения гражданина (военнослужащего) в определенном месте. Регистрация представляет собой предусмотренный федеральным законом способ учета граждан, носящий уведомительный характер и отражающий лишь юридическую составляющую факта нахождения гражданина по месту пребывания или жительства.

Таким образом, органы регистрационного учета уполномочены лишь удостоверить акт свободного волеизъявления гражданина при выборе им места пребывания и жительства. Но так как порядок регистрации граждан находится в совместном ведении РФ и ее субъектов, то это способствует на местах ужесточению регистрационной системы, приданию ей разрешительного характера. Некоторые субъекты Российской Федерации устанавливали не предусмотренные Законом РФ "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения…" ограничения в регистрации граждан по месту жительства или по месту временного пребывания, что существенно нарушало и попирало конституционные права граждан на свободу передвижения

В Законе указывается, что регистрация или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, законами Российской Федерации, конституциями и законами республик в составе Российской Федерации. Однако, как уже отмечалось, данное указание в настоящее время остается пожеланием. Регистрация, а точнее ее формы влияют на правовой и социальный статус военнослужащего.

Регистрация граждан по месту пребывания и жительства в силу ст. 2 Закона РФ «О праве граждан на свободу передвижения…»напрямую связывается с наличием жилых помещений, что иногда является серьезным препятствием в ее осуществлении в отношении военнослужащих не обеспеченных жилыми помещениями, в которых она может осуществляться.

В целях гарантированности прав и законных интересов для военнослужащих в п. 3 ст. 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» предусмотрена возможность, регистрироваться до обеспечения жильем по месту жительства по адресам воинских частей.

В разделе III обзора судебной практики ВК Верховного Суда РФ²³⁹ справедливо указывается, что в соответствии с упомянутой нормой Федерального закона "О статусе военнослужащих" обязательными условиями для регистрации военнослужащих по адресам воинских частей являются их прибытие на новое место военной службы и отсутствие возможности предоставления им жилых помещений по установленным нормам.

Последнее условие однозначно подразумевает, что вновь прибывший военнослужащий должен иметь основания для предоставления ему жилья (признания нуждающимся в улучшении жилищных условий) в данном населенном пункте.

Из этого следует, что военнослужащие, уже зарегистрированные в населенном пункте, где дислоцирована их часть, или военнослужащие, хотя и не имеющие регистрации, но обеспеченные жилыми помещениями по месту службы, в которых их регистрация возможна, права на регистрацию по адресам воинских частей не имеют.

Отсюда можно сделать еще один вывод, что регистрация военнослужащих по адресам воинских частей может осуществляться лишь в крайних случаях – случаях невозможности осуществления регистрации по адресам, предоставленных военнослужащим жилых помещений..

Правда, вопрос о форме такой регистрации не являлся предметом рассмотрения Военной Коллегии Верховного Суда Российской Федерации. Между тем, правоприменительными органами в ряде густонаселенных регионов нашей страны в силу игнорирования или своеобразного толкования п. 3 ст. 15 Федерального закона вопрос о форме регистрации военнослужащих решается произвольно, хотя на наш взгляд форма регистрации по адресам воинских частей в данной норме установлена предельно ясно – по месту жительства.

Наличие у военнослужащих и членов их семей регистрации по месту пребывания в местах их фактического жительства понижает их правовой и социальный статус, ставит в неравное положение с другими военнослужащими и гражданами, создает военнослужащим и членам их семей дополнительные проблемы и трудности в решении многих жизненно необходимых вопросов. К некоторым из них можно отнести: проблемы с подтверждением «ценза оседлости» в месте прохождения военной службы; препятствия вступлению в некоторые гражданско-правовые отношения с юридическими лицами, например получение кредита в банке, заключение договоров о предоставлении услуг телефонной связи, проводного вещания, страхования жилого помещения. Для членов семьи затруднены вопросы трудоустройства, обучения, занятия индивидуальной трудовой и предпринимательской деятельностью, медицинского обеспечения. Наличие регистрации по месту пребывания значительно повышает риск ее необоснованной утраты. Отсутствие регистрации по месту жительства влечет возможность формального избрания в отношении военнослужащего в качестве меры пресечения заключение под стражу.

Для военнослужащих зарегистрированных по месту пребывания становятся недоступны социальные программы, финансируемые из бюджетов субъектов федерации и местных бюджетов. Так, многодетные и малообеспеченные семьи военнослужащих без регистрации по месту жительства не могут получать компенсации (субсидии) на оплату жилья и коммунальных услуг, нетрудоспособные члены семьи установленные надбавки к пенсиям и т.д.

Нарушение прав военнослужащих на выбор места жительства, опосредованное «навязыванием» такой формы регистрации, как - регистрация по месту пребывания, возможно в связи с отказом со стороны органа внутренних дел в регистрации военнослужащего по месту жительства на служебной жилой площади или по адресу воинской части, основанном на принятых в некоторых субъектах Российской Федерации Правилах регистрации граждан по месту пребывания и жительства, некоторые положения которых противоречат федеральному законодательству.

Так, в противоречие с п.3 ст.15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» в актах Москвы и в Московской области содержалось прямое указание о регистрации военнослужащих по месту пребывания по адресам воинских частей²⁴⁰.

Подобное нарушение права военнослужащих на выбор места жительства также возможно из-за отказа командиров (начальников), в ведении которых находится жилищный фонд, дать согласие на регистрацию военнослужащего по месту жительства по адресам предоставляемых служебных жилых помещений.

Это происходит потому, что в обществе, в целом, и в Вооруженных Силах в частности, еще не изжито отношение к регистрации как к, существовавшему ранее, институту прописки в жилых помещениях.

Наглядным примером придания регистрации разрешительного свойства в Вооруженных Силах РФ является ст. 41 Положения о Министерстве обороны Российской Федерации²⁴¹, согласно которой Министр обороны: «издает приказы по личному составу, дающие право на бесплатную (за исключением государственных пошлин, предусмотренных правилами регистрации) регистрацию военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, для предоставления им жилой площади во всех пунктах дислокации;».

Здесь кроме разрешительного порядка, регистрации по месту жительства придается функция удостоверения права военнослужащего на признание нуждающимся в улучшении жилищных условий.

В органах военного управления, ведающих жилищным фондом, акту регистрации по месту жительства придают другую не свойственную ей функцию – удостоверение права постоянного пользования жилым помещением. В данном случае не учитывается, что единственным документом, определяющим права и обязанности сторон в сфере пользования жилым помещением является договор найма (поднайма), аренды, жилого помещения т.д.

Постановлением Конституционного Суда РФ от 25 апреля 1995 г. N 3-П "По делу о проверке конституционности частей первой и второй статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР в связи с жалобой гражданки Л.Н.Ситаловой" признаны содержащиеся в части первой статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР положения об "установленном порядке" как процедуре вселения в жилое помещение при условии соблюдения режима прописки не соответствующим по содержанию статьям 18, 19 (часть 1), 27 (часть 1), 40 (часть 1) и 55 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации.

Исходя из указанных положений, а также положений, ст. 51, 52 ЖК РСФСР, ст. 3 Закона РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения …», регистрация граждан не входит в сферу жилищных правоотношений, в связи с чем, не может оказывать на них принципиального влияния.

Несмотря на это, стремясь сохранить служебный жилой фонд, должностные лица органов, ведающих жилищным фондом, «перестраховываются», не давая согласия на регистрацию военнослужащих по месту жительства. Регистрация военнослужащего по месту жительства по адресу жилого помещения предоставленного временно, в случае злоупотребления правом (например, отказ в его освобождении) не влечет за собой утраты этого жилого помещения для фонда воинской части, так как интересы воинской части обеспечиваются договором найма жилого помещения, жилищным и гражданским законодательством.

По нашему мнению, в воинских частях и органах, ведающих жилым фондом, следует активно проводить работу по надлежащему оформлению договоров найма (поднайма) жилых помещений и своевременному обращению в суды по выселению лиц, незаконно его занимающих. При соблюдении этих условий отказ в регистрации военнослужащих по месту жительства, как средство сохранения жилого фонда воинских частей, становится излишним.

Провоцирует командиров (начальников) на отказы в регистрации военнослужащих по месту жительства в помещения для временного проживания полномочия нанимателя и собственника, обозначенные в ст. 10 Правил регистрации, предусматривающие согласование сроков вселения граждан в жилые помещения не являющиеся их местом жительства, а также перечень документов, являющихся основанием для временного проживания (ст. 9 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета…)²⁴², среди которых указываются договоры найма и социального найма жилого помещения.

Здесь следует отметить, что договоры найма и социального найма жилого помещения не могут упоминаться в данном примерном перечне.

Объектом договора найма согласно ст. 673 ГК РФ является жилое помещение пригодное для постоянного проживания. Анализ ст. 677, 678 ГК РФ позволяет уверенно утверждать, что договор найма дает основание только для постоянного проживания граждан. Не постоянное т.е временное проживание может быть лишь у временных жильцов и лиц заключивших договор краткосрочного найма (ст. 680, п. 2 ст. 683 ГК РФ ).

Договор социального найма согласно нормам ЖК РСФСР допускает временное проживание граждан в служебных жилых помещениях, общежитиях, однако данные жилые помещения в соответствии с п.1 ст. 2 Закона РФ «О праве граждан на свободу передвижения…» являются местом жительства граждан. В силу этого, они не могут подразумеваться в качестве объекта договора социального найма жилья предназначенного исключительно для временного пребывания. Следовательно, включение этих договоров в качестве основания для регистрации по месту пребывания в ст.9 Правил регистрации… является не обоснованным.

Что понимается под жилыми помещениями, не являющимися местом жительства военнослужащих, нами уже рассмотрено в первой главе исследования. С учетом данного понятия для командиров (начальников) указанные полномочия значительно сужаются. Да и по субъектному составу эти полномочия на них не распространяются, так как командиры (начальники) не являются ни собственниками, ни нанимателями жилых помещений.

Таким образом, можно констатировать, что форма регистрации военнослужащих влияет на их правовой статус. В связи с этим, возникает необходимость на федеральном уровне пересматривать вопрос, связанный с формой их регистрации. По нашему мнению должен применяться единый подход к регистрации военнослужащих – граждан Российской Федерации в местах прохождения ими военной службы, предусматривающий их регистрацию по месту жительства в местах постоянной дислокации воинских частей по адресам предоставленных жилых помещений либо по адресу воинской части.

Представляется необходимым в ст. 9 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации исключить из перечня документов, дающих основания для временного проживания граждан, необходимых для регистрации по месту пребывания, договоры найма и социального найма, включить в перечень договор краткосрочного найма (см. приложение № 3).

Организация инициативного выезда военнослужащего за границу Российской Федерации предусматривает, пожалуй, самый сложный правореализационный процесс из ранее рассмотренных нами. Причем процедура реализации права военнослужащих на выезд отличается своей сложностью и от аналогичной процедуры применяемой в отношении других граждан. Это обусловлено необходимостью проверки фактов, могущих послужить основанием к ограничению права военнослужащих на выезд за границу и организацией выезда военнослужащих на отдых за границу по туристическим путевкам.

Правоприменительная деятельность органов по организации и реализации выезда граждан за пределы Российской Федерации основывается на нормах Законов РФ «О порядке выезда из Российской Федерации…», «О государственной границе», «О государственной тайне», актах Президента РФ и Правительства РФ, изданных в целях их реализации, а также актах федеральных органов исполнительной власти, изданных в пределах их компетенции.

В статье 19 Закона РФ «О порядке выезда из Российской Федерации…» Правительству РФ дано указание об установлении порядка оформления разрешения командования о выезде военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, за границу.

Постановлением Правительства 1997 года № 1598 «О порядке оформления разрешений на выезд из Российской Федерации военнослужащих…» определена система двойного разрешения реализации выезда военнослужащих.

Во-первых, разрешение на выезд за пределы Российской Федерации военнослужащих Вооруженных Сил РФ дается Министром обороны РФ или уполномоченными им лицами (ст. 1 постановления Правительства). Перечень должностных лиц, уполномоченных разрешать выезд военнослужащих определяется в директиве Министра обороны РФ. Компетенция должностных лиц по разрешению выезда дифференцирована степенью секретности сведений, с которыми ознакомлены военнослужащие.

Во-вторых, Правительством РФ установлено, что документы, удостоверяющие личность гражданина Российской Федерации, по которым военнослужащие осуществляют выезд из Российской Федерации, оформляются на основании справки. Форма такой справки установлена в Приложении к указанному постановлению Правительства РФ. Содержание справки отражает разрешение командира (начальника), выдавшего справку на оформление документа, по которому военнослужащие осуществляют выезд из Российской Федерации.

В наследство от СССР нам достался громоздкий, пропитанный партийной идеологией не согласующийся с современными условиями и нормами права порядок выезда военнослужащих за границу. Его основа содержится в приказах²⁴³, директивах²⁴⁴ Министра обороны, директивах²⁴⁵ и указаниях²⁴⁶ начальника Генерального Штаба ВС РФ.

Указанные акты (а упомянутое Руководство в особенности) регулируют реализацию права военнослужащих на выезд за пределы Российской Федерации. В соответствии с ч.3 ст. 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Эти акты, за исключением приказа МО РФ 2001 г. № 405, не были опубликованы для всеобщего сведения, часть из них является секретными. Секретным Руководством ограничиваются права военнослужащих не имеющих допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, т.е. сам факт ознакомления с этим актом для них невозможен.

Согласно Заключению Комитета конституционного надзора СССР от 29 ноября 1990 г. № 12²⁴⁷, а также Постановления Комитета конституционного надзора СССР от 15 февраля 1991 г. N 16 (2-12)²⁴⁸ установленный в приказе Министра обороны СССР порядок выезда военнослужащих за пределы страны фактически утратил силу как неопубликованный в трехмесячный срок после издания первого постановления. Тем не менее, он в Российской Федерации применяется, и отменен не был.

В соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации²⁴⁹, нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Таким образом, директивы, тем более указания не могут регулировать отношения по реализации прав и свобод военнослужащих.

Кроме этого, согласно ст. 10 этих Правил нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, подлежат обязательной государственной регистрации. Несмотря на отсутствие таковой, эти акты содержат механизм реализации права военнослужащих на выезд.

Исходя из содержания установленных организационных действий правоприменителей, порядок выезда военнослужащих можно условно разделить на специальный и общий.

Специальный порядок предусматривает организацию туристических поездок за границу посредством сотрудничества Министерства обороны РФ и Группы Военно-страховой компании по реализации оздоровительного отдыха военнослужащих за границей на льготной основе. Он отличается высокой степенью правовой регламентации, отчего является относительно эффективным. Кроме этого, эффективность обеспечивается главным образом за счет участия в правоприменительной деятельности Управления по туризму и экскурсиям МО РФ, Управления международного военного сотрудничества ГШ ВС и активной деятельности туристической компании ЗАО «ВСК - Тур», которая предлагает свои услуги по оформлению необходимых документов для выезда на организованный отдых.

В рамках общего порядка правоприменительная деятельность организуется для реализации права на выезд военнослужащих по всем другим основаниям, т.е по частным делам. Общий порядок, содержащейся в основном в актах Министра обороны СССР, отличается низкой правовой регламентацией, пользуясь которым, должностным лицам приходится выделять отдельные фрагменты, отвечающие действительности. Военнослужащим, а тем более, не имеющим допуска к секретным сведениям, данные документы вообще не доступны, хотя их права в нем ограничиваются. Это зачастую влечет за собой некомпетентные действия должностных лиц и самих военнослужащих в вопросах реализации права последних на выезд за пределы Российской Федерации, способствует чрезмерному и произвольному ограничению их прав со стороны должностных лиц.

Показательным является случай, отмеченный на страницах журнала «Право в Вооруженных Силах»²⁵⁰ о волоките органов военного управления и неоднократных отказах военнослужащему в оформлении документов, необходимых для выезда за границу в одну их прибалтийских стран для посещения нетрудоспособных родителей. В частности один из отказов со стороны кадровых органов был мотивирован отсутствием приглашения со стороны родственников, проживающих за границей. Вместе с тем это приглашение не оформлялось без номера заграничного паспорта, который и пытался получить военнослужащий.

В некоторых государствах наличие загранпаспорта является одним из дополнительных оснований для выдачи приглашения. В Министерстве обороны наличие приглашения является одним из оснований для оформления справки необходимой для оформления и выдачи загранпаспорта²⁵¹.

Следует отметить, что в нашей стране для выдачи приглашения иностранным гражданам тоже требуется от них номер документа удостоверяющего личность (загранпаспорта).²⁵²

В связи с этим, представляется излишним со стороны соответствующих должностных лиц при рассмотрении вопроса об оформлении военнослужащему заграничного паспорта для выезда за пределы страны по частным делам требовать от него обязательного предоставления приглашения со стороны другого государства.

Таким образом, создается предпосылка для нарушения прав военнослужащих на выезд за границу. Приглашение является основанием для выдачи визы. Без визы военнослужащий не сможет пересечь границу государства (за исключением въезда на территорию государств – участников соглашений о безвизовом режиме въезда). В связи с этим, наличие приглашения или его получение в ближайшее время военнослужащим должно должностными лицами предполагаться. Подтверждением оснований к выезду могут быть данные о постоянном проживании ближайших родственников за границей.

Вместе с тем, к примеру, в других Федеральных органах исполнительн6ой власти, таких как ФСБ РФ, ФСО РФ и некоторых других, разработаны и эффективно применяются Инструкции о порядке получения паспортов и оформления разрешений на выезд из Российской Федерации военнослужащих и гражданского персонала указанных ведомств²⁵³.

Таким образом, возникает объективная потребность в разработке и принятии Инструкции о порядке получения паспортов и оформления разрешений на выезд из Российской Федерации военнослужащих и лиц гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации по частным делам.

В логической последовательности правоприменительная деятельность, связанная с реализацией права военнослужащих на выезд за пределы Российской Федерации осуществляется на следующих стадиях:

1) Выдача военнослужащему разрешения на оформление заграничного паспорта. На этой стадии осуществляется:

- рассмотрение рапорта военнослужащего и обоснований необходимости выезда. При положительном решении осуществляется оформление необходимых документов, указанных в приложении № 2 к Руководству;

- согласование возможности выезда военнослужащего с органами ФСБ;

- получение разрешения и выдача военнослужащему справки установленной формы необходимой для оформления загранпаспорта;

2) Оформление и выдача военнослужащему заграничного паспорта. Осуществляется ОВД по месту жительства военнослужащего в порядке, предусмотренном Инструкцией МВД²⁵⁴.

3) Выдача военнослужащему разрешения на выезд за пределы Российской Федерации.

4) Организация фактического выезда военнослужащего за пределы Российской Федерации.

В соответствии с Законом РФ от 1 апреля 1993 «О Государственной границе Российской Федерации», пересечение Государственной границы на суше лицами и транспортными средствами осуществляется на путях международного железнодорожного, автомобильного сообщения либо в иных местах, определяемых международными договорами Российской Федерации или решениями Правительства Российской Федерации. Этими актами может определяться время пересечения Государственной границы, устанавливается порядок следования от Государственной границы до пунктов пропуска через Государственную границу.

^ Таким образом, в целом по параграфу можно сделать следующие выводы:

1. Военно-административная деятельность выступает преимущественно, как начальный этап правоприменительной деятельности по реализации прав военнослужащих на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, на выезд за пределы Российской Федерации. Завершающий этап правореализации осуществляется в рамках общеадминистративного процесса.
   
2. Механизм инициативного перевода военнослужащего, проходящего военную службу по контракту предполагает наличие трех стадий. Стадию подготовки, стадию принятия решения, стадию реализации решения
   
3. Из факта регистрации порождаются правоотношения особого рода, которые можно определить как правовые состояния. Форма регистрации военнослужащих – граждан РФ, проходящих военную службу по контракту, влияет на их правовой статус.
   
4. Необходимо на федеральном уровне пересмотреть вопрос, связанный с формой регистрации военнослужащих - граждан РФ, проходящих военную службу по контракту. Должен применяться единый подход к их регистрации в местах прохождения ими военной службы, предусматривающий возможность их регистрации по месту жительства в местах постоянной дислокации воинских частей по адресам предоставленных жилых помещений либо по адресу воинской части до обеспечения жилым помещением.
   
5. Необходимо в ст. 9 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации исключить из перечня документов, дающих основания для временного проживания граждан, необходимых для регистрации по месту пребывания, договоры найма и социального найма, включить в перечень договор краткосрочного найма (см. приложение 3).
   
6. Механизм реализации права военнослужащих на выезд за пределы Российской Федерации имеет в зависимости от оснований выезда военнослужащих за границу свои особенности. В связи с этим порядок выезда подразделяется на специальный – в случае выезда по туристическим путевкам и общий – в случае выезда по частным делам.
   
7. Общий порядок выезда военнослужащих является устаревшим, громоздким, пропитанным партийной идеологией не согласующийся с современными условиями и нормами права. В связи с этим, представляется очевидной потребность в издании Инструкции о порядке получения паспортов и оформления разрешений на выезд из Российской Федерации военнослужащих и гражданского персонала Вооруженных Сил Российской Федерации по частным делам.