Организационно-правовые основы деятельности юридической службы вооруженных сил россии в ХVIII начале ХХ в. (Историко-правовое исследование)
| Вид материала | Исследование |
- Федерации, генерал-лейтенант юстиции Золотухин Геннадий Александрович правовые основы, 2433.76kb.
- Теоретико-правовые основы статуса ветерана в Российской Федерации, 114.71kb.
- Правовая работа в россии и ее вооруженных силах, 8586.47kb.
- Контракт о прохождении военной службы как административный договор, 219.9kb.
- Субъекты правовой работы в россии и ее вооруженных силах, 4461.36kb.
- Правовые основы материально-технического обеспечения и социальной защиты сотрудников, 489.9kb.
- II. Оборонно-спортивный оздоровительный лагерь: организационно-методические и правовые, 2507.83kb.
- Строительство вооруженных сил российской империи в период государственно-правовых преобразований, 3033.25kb.
- Правовое обеспечение военных реформ 60 70-х годов XIX века в россии (историко-правовое, 2558.11kb.
- Теоретические вопросы методического руководства правовой работой в Вооруженных Силах, 179.75kb.
История юридической службы тесно связана с историей развития военного управления и государственно-правовых учреждений России.
Являясь производной структурой органов военного управления, предназначенной для правового обеспечения их деятельности, юридическая служба России сформировалась в рамках проводимых в России в XVIII – начале XX в. преобразований государственных административных учреждений. Исследуя правовую природу органов государственного управления Российской империи, профессор Коркунов Н.М.1 справедливо отмечал, что административная иерархия первоначально возникла как средство для объединения деятельности органов государственного управления и придания ей единообразного направления. С повышением требований законности, предъявляемых к управлению и с установлением государственного единства, когда отпала необходимость в каких-либо чрезвычайных мерах его охранения, сравнительное значение этих двух задач административной иерархии изменилось. «Теперь преимущественное значение придают не столько подчинению всей администрации видам главы государства, сколько именно контролирующей деятельности высших органов и охране законности»1.
В становлении юридической службы вооруженных сил России можно выделить основные этапы, содержание которых позволяет глубже осмыслить тенденции в ее развитии и в значительной мере предопределить направленность современного процесса правового обеспечения Вооруженных Сил Российской Федерации, роль и место юридической службы в этом процессе.
Предпосылки возникновения юридически значимых органов в военном управлении были созданы предшествующим развитием государственного строя вообще и вооруженных сил России в частности.
Первоначально в удельно-вечевой период, как отмечает Н.А. Данилов, военное управление было личной задачей и личным правом князя, который осуществлял его непосредственно2. У князя были помощники, исполнители его воли, избираемые из числа наиболее верных дружинников. Их права и обязанности основывались на личном поручении князя. Управление отдаленными местностями поручалось наместникам и волостелям, которые заменяли князя и представляли его интересы во всех отношениях. В тот период, по справедливому замечанию профессора К.А. Неволина, «повсюду для управления существовали только известные лица, а не места присутственные»3. В глазах общества и самих князей наилучшим князем был тот, кто непосредственно, не доверяясь никому, отправлял правосудие. Об этом свидетельствуют некоторые дошедшие до нас источники. Так, Владимир Мономах в своем завещании приказывает детям своим вершить суд «не зря ни на посадников, ни на воевод, ни на отроков» 1.
В 1146 г. киевляне требовали от князя Игоря: «Аще кому от нас будет обида, то ты прави»2. Примеры единоличных решений князя имеются и в «Русской правде»3.
Кроме совещательного органа – княжеской (боярской) думы, при князе состояли исполнители для сбора податей и пошлин (даньщики, бельщики, мытники, пятеньщики, мостовщики и др.). Более определенное значение имели придворные должности, выполняющие общие административные функции (дворские, дворецкие и казначеи)4.
Компетенция вышеуказанных должностных лиц не была точно регламентирована. Все ветви власти сосредоточивались в руках князя, а исполнение отдельных его волеизъявлений в равной мере могло поручаться всем состоявшим при нем лицам. Не только судебная власть, по объективной оценке А. Д. Градовского, соединялась с исполнительной, но даже военное управление не было отделено от гражданского5.
По мере усиления Московского княжества и присоединения к нему территорий северо-восточной Руси в обществе начинает пробуждаться сознание общероссийского (национального) единства. Постепенно служба князю стала пониматься как государственная служба, которая становится повинностью служилого сословия.
Последующее развитие Московского государства и расширение его границ потребовали создания различных органов гражданского управления, первоначально появившихся в виде приказов. «Цари, - указывает А.Д. Градовский, - владея государством обширным, имея дело с усложнившимися задачами управления, не могли обходиться случайной и нерегулированной помощью некоторых должностных лиц»1.
Частые и продолжительные войны, необходимость постоянно защищать границы государства от набегов внешних врагов потребовали возложения на органы гражданского управления военно-административных функций, а впоследствии привели к созданию и военно-специальных органов.
Первоначально при распределении компетенции между приказами управление вооруженными силами страны было отнесено к разрядному приказу и (разряду), который кроме других вопросов ведал и всеми военными делами. По мнению Н.А. Данилова, исследовавшего устройство центрального военного управления России в этот период, учреждение разрядного приказа (разряда) произошло не позже 1535 г.2 В целом приказное начало довольно определенно выступает в XV - начале XVI в. Разряд делился на несколько столов, а последние - на повытья. Каждый стол осуществлял делопроизводство по однородным государственным делам или в пределах какой-либо территориальной части государства.
Важнейшим из них был ^ Московский большой стол, в котором сосредоточивались все военные дела общего характера3. С увеличением числа войск, развитием вооружения, усложнением процесса управления армией были образованы приказы по разнородным специальным нуждам войск. Таковыми были приказы: хлебный, рейтарский, денежной раздачи, счетных дел.
Согласно исследованиям русского историка К.А. Неволина4, нормативную основу которых составило Полное собрание законов Российской империи, к началу царствования Петра I центральное военное управление было представлено следующими приказами:
1. ^ Разрядный приказ регулировал прохождение службы служилыми людьми (боярами, окольничими, думными и ближними людьми, стольниками, стряпчими, московскими и городовыми дворянами, дьяками, детьми боярскими), казаками и солдатами; производил назначение воевод. В последний период своего существования приказ заведовал строительством укрепленных городов, снабжением их оружием, комплектованием личным составом и управлением.
2. ^ Приказ большого двора назначал воевод в подведомственные ему города, комплектовал их военнослужащими, осуществлял в них правосудие до учреждения в нем особенного судного приказа.
3. ^ Стрелецкий приказ управлял стрелецким войском, осуществлял судопроизводство, кроме дел о разбое и воровстве с поличным с участием стрельцов. С 1680 г. стрелецкие дела, кроме московских стрельцов, передаются в ведение разрядного приказа.
4. ^ Приказ рейтарский1 комплектовал, обеспечивал содержание и снаряжение рейтаров. В 1680 г. был объединен с иноземным приказом.
5. Приказ иноземный управлял преимущественно иностранцами, служившими в русских войсках, полках немецкого строя, а также драгунами.
Окончательное объединение рейтарского и иноземного2 приказов произошло в 1700 г., когда на их основе образовывается особый приказ, которому в 1701 г. присваивается название приказа военных дел. Ранее, в 1693 г., в этих приказах выделилась судебная часть, рассматривавшая дела по преступлениям, совершенным военнослужащими. Таким образом, отмечает П.О. Бобровский, в первые годы единодержавия Петра I образовался особый самостоятельный орган для высшего военного управления и суда, который стал основанием для образования в 1706 г. военной канцелярии, а затем в 1717 г. военной коллегии1.
6. ^ Пушкарский приказ, упоминаемый впервые в царствование Ивана IV, управлял артиллерией и инженерной частью, а также рассматривал судебные дела по преступлениям, совершенным пушкарями и разного рода мастеровыми, занимавшимися производством боеприпасов и инженерного имущества. В 1701 г. этот приказ был переименован в артиллерийский, в 1706 г. в его составе выделяется артиллерийская канцелярия, в которой с 1714 г. сосредоточивается постоянное управление артиллерийской частью2.
К этому разряду следует отнести оружейный (или оружейную палату) и бронный приказы. Первый ведал производством оружия, второй – защитным снаряжением.
7. Поместный приказ осуществлял комплектование армии людьми по набору.
Помимо названных приказов, как правило в военное время учреждались временные приказы с соответствующим предмету ведения наименованием, например: денежного и хлебного сбора, денежной раздачи и т.п.
Все центральное управление, в том числе военное, было сосредоточено в Москве. Во главе приказов стояли бояре и окольничьи, они являлись представителями высшего служилого сословия и от имени царя рассматривали дела не только административного, но и судебного характера. Делопроизводство в приказах возлагалось на дьяков и подьячих. Дьяки состояли при воеводах в крупных городах, в более мелких – подьячие. Такое устройство приказного управления получило правовое закрепление в Соборном уложении 16491 г. и оставалось без существенных изменений до учреждения коллегий. Полномочия приказов определялись множеством законоположений, изданных в разное время. Конкретные дела зачастую толковались совершенно произвольно. Разрешение наиболее сложных дел выносилось на рассмотрение царя или Боярской думы.
Результатом утверждения приказных начал в государственном управлении стало:
- выделение отдельных органов по однородным делам;
- появление понятия о компетенции учреждения;
- правовая регламентация деятельности этих учреждений;
4) установление служебной иерархии, начало разделения органов военного управления на центральные, строевые, местные и полевые.
Общие принципы управления казной сохранялись в военное время, в штабах главноначальствующих войсками, в мирное – в управленческих структурах отдельных воевод.
В условиях отсутствия четкого разграничения полномочий и задач число приказов не было определено. Как отмечает А. Д. Градовский, «они возникали из чисто случайных побуждений, и количество их то уменьшалось, то увеличивалось без всякого плана»2.
В состав практически всех центральных исполнительных учреждений входили дьяки и подьячие, которые, по мнению П.О. Бобровского, «становились правительственным элементом, как потому, что образование их было не хуже, чем у родового дворянства, так и в силу тех политических начал, которые стали развиваться с Иоанна III, когда приемники этого государя стали стремиться к скреплению около Москвы разрозненных частей русского государства. Поместное дворянство, служилые люди с их челядинцами необходимы были, главным образом, для образования вооруженных сил, дьяки и подьячие нужны были для письменной работы, для работы канцелярской»1. Определяя правовое значение этих должностных лиц в системе приказного управления России в XVII в., П.О. Бобровский справедливо указывает на выявленную в ходе изучения собрания законов и архивных источников важную особенность.
Во-первых, Соборное уложение 1649 г. возлагает на дьяков и подьячих более высокую юридическую ответственность, чем на судей, «потому, что в руках дьяков и подьячих было сосредоточено все делопроизводство, и ни одно дело, ни одна бумага не признавалась законной и действительной без подписи дьяка или подьячего»2. Они имели неоспоримое влияние на процесс правоприменения как по уголовным, так и по гражданским делам. В Судебнике 1497 г., составленном дьяком Владимиром Гусевым, уже упоминается о дьяках: «Посулов боярам и окольничим и дьякам от суда и от непаловения не имати»3, однако об ответственности за злоупотребления по службе не говорится. В Судебнике 1550 г. уже предусмотрены наказания. Согласно статье 3, на бояр и прочих судей налагается денежное взыскание втрое, превышающее цену иска, и также пеня. Статья 4 гласит: «А который дьяк список нарядит или дело запишет не по суду, не так как на суде было… и будет доказано, что он взятку брал… и на том дьяке взяти перед боярином в полы да вкинути его в тюрму». В статье 5 говорится: «А подьячий, который дело запишет не по суду для посула, без дьячего приказу, и того подьячего казнити торговою казнью, бити кнутом»4. В ст. 12 главы X Соборного уложения 1649 г. определено: «А который дьяк нарове кому по посулам или по дружбе, или кому мстя недружбу, велит судное дело написать не так, как в суде было и как преписано, и по тому дьячему приказу подьячий судное дело напишет не делом, а сыщется про то до пряма, и дьяку за то ушлите торговую казнь бити кнутом и во дьяцах не бити; а подьячего казнити отсечь рука»1.
Таким образом, строгость наказания по отношению к дьякам и подьячим за злоупотребления по службе обусловливалась их активным влиянием на судебный процесс, что, в свою очередь, вынуждало этих лиц действовать осмотрительно, искать средства для ограждения себя от ответственности.
Во-вторых, выросла практическая правовая грамотность дьяков и подьячих по сравнению с возглавляющими приказное и воеводское управление представителями боярства. «Воеводы в областях и бояре в приказах, - пишет П.О. Бобровский, - нередко были неграмотными. Часто это были люди, воспитанные в боях, владевшие оружием, но не обязанные ни владеть пером, ни знать законы, дьяки же и подьячие потому были необходимы и в приказах, и войсковым начальникам, и воеводам в областях, что вели судные списки, записи судных дел, знали законы. Они были людьми грамотными и письменными, и без этих условий были бы не мыслимы ни в управлении, ни в делопроизводстве, ни в суде. Без них начальники приказов, воеводы, судьи были как без рук»2.
В-третьих, к концу XVII в. принцип старшинства в родовом значении боярства уступает приоритету «личных заслуг и знания». В результате дьяки, по мнению П.О. Бобровского, получили возможность выдвинуться своими способностями и занять места рядом с родовым дворянством.
«Дьяки и подьячие, - заключает исследователь, - в исходе XVII и в начале XVIII столетий были выдающимся юридическим элементом во всех управлениях, не исключая и военных… Без их участия и ведома не издавались важнейшие законодательные акты, не решались самые важные гражданские дела в приказах, разрядах или в приказных палатах и избах, не исходили существенные военные распоряжения»1.
Вывод П.О. Бобровского подтверждают исследования, проводенные Н.Е. Бранденбургом2. Так, в 1702 г. в артиллерийском приказе числились 2 дьяка, 29 подьячих, в 1718 г. – 1 обер-комиссар (он же судья), 1 дьяк, 22 подьячих. Денежное и натуральное довольствия этих лиц были незначительными, главный источник их существования – «питание» от дел, т.е. взяточничество. Законодательными актами Петра I злоупотребления подьячих строго преследовались3. Вместе с тем Петр I придавал большое значение их образованию (см. гл. III), в ходе дальнейших преобразований переименовал дьяков и подьячих в секретарей, канцеляристов и, наконец, аудиторов, деятельность которых, как представляется, заложила основы отечественной военно-юридической службы. Со временем, из-за отсутствия четкого распределения полномочий между отдельными государственными учреждениями возникала путаница и беспорядок в делах, административная неповоротливость, «московской волокиты»4 приказной строй не соответствовал процессу реформ. В ходе проведения губернской реформы 1708 г. одни приказы были упразднены, другие же из центральных превратились в местные органы.
Диссертант придерживается позиции, в соответствии с которой историю развития военно-юридической службы в России с учетом относительной условности предлагаемой периодизации целесообразно разделить на три основных этапа.
^ Первый этап. Возникновение и первоначальное развитие юридической службы (1711 – 1836 гг.). В этот период в вооруженных силах впервые появляются юридические должности, их организация, полномочия, компетенция получают законодательное закрепление. Правовое обеспечение армии ограничивается рамками военно-судебного процесса, в котором юрист-аудитор выступает в роли руководителя процесса, советника по правовым вопросам, возникающим при осуществлении правосудия. Предметом рассмотрения здесь, таким образом, являются процесс возникновения аудиторского звания в России, компетенция, полномочия и организация аудиторов, исходное юридическое оформление этой должности, а также реформы 60-70 гг. XIX в., когда институт аудиторов был упразднен в связи с введением должности юрисконсульта в Военном, Морском министерствах и учреждением военно-судного ведомства. Первые упоминания о юристе-аудиторе в России появляются на рубеже XVII – XVIII вв. Они совпадают с началом петровских преобразований сферы государственного и военного управления, созданием регулярной армии и флота, учреждением в связи с этим специальных военных судов. Исследования истории военного законодательства, военно-судебных учреждений и военно-юридического образования, проводимые отечественными юристами (см. § 1 гл. I) до 1917 г. дают возможность обосновать это мнение.
В Воинский уставе 1698 г., составленном одним из ближайших сподвижников Петра I генералом Адамом Вейде, впервые упоминается о генерал-аудиторе и обозначено его предназначение: «Есть у всех иноземцев дело в употреблении, как воинская дума отправлена бывает, то собирает он все голоса и чинит выписку. Изо всех их доношений он изображает виновному против воинских артикулов или прав приговор и осуждение: и подобает ему правдивому человеку, и книг читателю быть, и в воинские права изоусть основательно разумети …»1. Более подробно обязанности и права аудитора были изложены в Уложении Б.П. Шереметева (1703 г.) и в Кратком артикуле Меньшикова (1706 г.). В начале Северной войны, как отмечает П. О. Бобровский, во вновь организованной русской регулярной армии уже имелись военные суды - генеральный и полковой, в которых полагалось присутствие аудиторов1. В армии фельдмаршала Шереметева, дислоцированной под Ригой, аудиторы появились примерно в 1710 г. Об этом свидетельствует Указ Петра I господину генерал-фельдмаршалу Шереметеву, написанный в Санкт-Петербурге в 1710 г.: «Понеже ныне здесь зело нужен для крейсрехту аудитор, того для извольте от себя оного прислать сюда почти не помекав. И прикажите ему, чтоб он взял с собой правы судебные, по чему судить: а когда тот крейсрехт здесь кончится, тогда оный аудитор паки отпущен будет к вам назад». Очевидно, в тот период аудиторы составляли еще большую редкость, если самому Петру приходилось «выписывать» в столицу одного аудитора из действующей армии, с обещанием откомандировать его обратно «по миновению надобности» 2.
На учреждение у нас аудиторской должности, по мнению П. О. Бобровского, оказали влияние не только немецкие3, но и шведские законы. После победы русских войск в Полтавском сражении, Петр I, внимательно изучив внутреннюю организацию шведской армии, вносит существенные изменения в устройство своих войск, уже испытанных, но все еще не достаточно отвечающих требованиям времени (см. § 1 гл. 2). В результате разгрома шведской армии было взято в плен помимо прочих чинов, более двадцати аудиторов, в том числе генерал-аудитор Штер. Пленение почти всей неприятельской армии с ее специальными органами и учреждениями, отмечает П. О. Бобровский, не могло не отразиться на дальнейших законодательных работах Петра, который считал шведскую армии первой во всей Европе. Одним из наиболее существенных итогов обобщения зарубежного опыта военного строительства стало правовое закрепление должности аудитора в штатах армейских полков. 19 февраля 1711 г. в русской армии впервые законодательно утверждается 17 высших и 75 низших должностей аудиторов (3 генерал-аудитора, 3 генерал-аудитора-лейтенанта, 12 аудиторов бригады, 33 аудитора кавалерийских полков, 42 аудитора полков инфантерии (пехотных), из них 42 штатные должности определены для иностранцев1. «Штаты кавалерийских и пехотных полков с показанием расположения оных по губерниям», опубликованные в Полном собрании законов Российской империи под номером 2319 от 19 февраля 1711 г.2, - это первый правовой источник, закрепивший учреждение этой должности в российской армии. Такая точка зрения подтверждается исследованиями П.О. Бобровского и М.П. Розенгейма [49, С. 93, 68, С. 168]. «Появление аудиторного чина, как и некоторых других чинов в наших войсках, - отмечает П.О. Бобровский, - следует отнести ко времени образования регулярных войск, до начала Северной войны, хотя первые сведения об аудиторах в Полном собрании законов имеются только в 1711 году, то есть при первом образовании штатов для регулярных полков». Вот как пишет об этом в своей статье Г.А. Золотухин: «С созданием Петром I новой системы государственного и военного управления первые упоминания о введении в штаты строевых частей должности военного юриста – фискала, аудитора - относятся к 1711 году»3.
Введение звания аудитора совпало с отменой прежнего суда в приказах, у воевод и в съезжих избах, с деятельным участием в них дьяков и подьячих, заведовавших делопроизводством. Такие суды не могли обеспечить ни равенства подсудимых перед законом, ни беспристрастного рассмотрения дела. Судебное производство, получившее коллегиальный характер, осуществлялось отныне с участием юриста-аудитора, знающего законы и обладающего известными качествами1.
Устав воинский 1716 г. определил общую организацию, компетенцию и полномочия аудиторов, которые фактически существовали с незначительными изменениями до военно-судебных реформ 60-70 гг. XIX в.
Организационно аудиторская служба состояла из генерал-аудитора, генерал-аудитора-лейтенанта, обер-аудитора бригады и полкового аудитора2.
Особые права и обязанности генерал-, обер- и полковых аудиторов были различны в зависимости от штата занимаемой должности. Так, в соответствии с Уставом генерал-аудитор выполнял указанные выше функции (см. § 1 гл. I.) в генеральном военном суде (кригсрехте) и присутствовал в качестве блюстителя закона в Военном совете. Он состоял правителем военной канцелярии, в военное время на него возлагалось ведение переговоров об обмене пленных. Должность генерал-аудитора была поставлена на одну ступень с высшими должностями генерального штаба армии. Генерал-аудитор-лейтенант и обер-аудитор были помощниками генерал-аудитора, а в случае его отсутствия исполняли его обязанности. Обер-аудитор был рангом ниже генерал-аудитор-лейтенанта и являлся младшим помощником генерал-аудитора.
Однако общие обязанности аудитора сводились к роли советника по правовым вопросам строевых чинов, составляющих военных суд (кригсрехт), но не имеющих достаточных профессиональных знаний и навыков. Кроме ведения военно-судных дел, на аудиторов были возложены и другие обязанности: во время походов генерал-аудитор был начальником военной канцелярии главнокомандующего и принимал участие в переговорах об обмене пленных, а полковые аудиторы заведывали обозом и исполняли обязанности квартирмистров. Сложные и ответственные обязанности аудитора требовали основательной юридической подготовки, которая в то время в России отсутствовала (см. § 1 гл. III). Первоначально среди действующих аудиторов большинство составляли иностранцы: немцы, чехи и попавшие в плен шведы. Последние появились в России после Полтавской битвы и в последующем возвратились в свое отечество, как и большинство плененных шведских офицеров. На русскую службу Петр I старался привлечь иностранцев сравнительно большими окладами, например по штатам 1711 г. аудиторам- иноземцам полагалось жалованье вдвое большее, чем их русским коллегам. Так, в полку жалованье аудитора равнялось 100 руб. в год, генерал-аудитора – 400 руб. в год, а аудитора-иноземца – 216 руб. год, генерал-аудитора-иноземца – 816 руб. в год1.
Комплектование армии аудиторами было возложено на военное начальство. Аудиторы набирались из числа прапорщиков, а при недостатке офицеров – из фельдфебелей, унтер-офицеров и писарей. В 1797 г. аудиторы были переименованы в гражданские чины2. Из-за принижения должности аудитора к 1815 г. войска не были комплектованы ими. В связи с этим в 1817 г. было отдано распоряжение о наборе аудиторов из числа кантонистов3 при аудиторском департаменте и ордонансгаузах (комендантских управлениях). Потребность государства в высокопрофессиональных специалистах в области права диктовалась не только развитием производительных сил, но и формированием самого права в России. В XVIII в. уже различались: 1) законы как акты верховной власти, устанавливающие нормы права; 2) административные, разработанные на основе закона, распоряжения государя или органов управления по частному случаю; 3) судебные решения, т.е. применение закона к конкретному случаю. Законы издавались в виде: 1) указов императора; 2) уставов; 3) регламентов; 4) манифестов и жалованных грамот. На тот период продолжали действовать и Соборное уложение 1649 г., и новоуказные статьи второй половины XVII в., а также местное законодательство (на Украине – гетманские универсалы и литовские статуты, магдебургское право, в Белоруссии – магдебургско-хелмское право).
С 1649 по 1801 г. в области совершенствования правового обеспечения и проведения систематизации, кодификации собраний узаконений никакой существенной работы не проводилось. И лишь в 1830 г. издано Полное собрание законов Российской империи. Попытки подобного издания ограничились печатанием указанных книг, в которые вошли узаконения, изданные за сравнительно незначительный, 26-летний срок (с 1714 по 1730 г. и 1762 – 1770 г.)1. Можно предположить, что в таких условиях возникали большие затруднения и путаница в делах и управлении, т.е. в правоприменительной практике. «Множество указов, разъясненных по разным присутственным местам и архивам, указов, часто один другому противоречащих, снабженных ссылками на другие, которые нередко невозможно было вовсе розыскать, а если удавалось находить, то разве в списках, искаженных подчас переписчиками; отсутствие не только сборников, но даже и правильных реестров по этим указам: все это являлось сильнейшим тормозом на пути к разрешению разного рода дел и влекло за собой запутанность делопроизводства и отсутствие законности в управлении»2.
В Полном собрании законов первые упоминания о присутствии аудиторов в войсках мы встречаем только 1711 г. Первыми генерал-аудиторами были Иван Васильевич Кикин (1712 – 1718 гг.) и Федор Глебов в армии Шереметева, третьим генерал-аудитором был иноземец Фон-Крейц1. Тринадцатым, последним, перед созданием Военного министерства, был генерал-лейтенант Семен Иванович Салагов (1800 – 1812 гг.)2.
Правовое закрепление последующих преобразований в Военном и Морском министерствах осуществляется в период царствования Петра I, Екатерины II, Александра I.
После вступления на престол Александра I, императора самого большого государства в мире (18 млн кв. км, где проживало 36 млн. человек)3, возникла необходимость преобразования государственного аппарата.
Петр I, Анна Иоановна, Елизавета, Екатерина II пытались привести законодательство в порядок, придать ему определенную стройность. Девять комиссий работало, но ни одна из них не оставила после себя каких-либо значимых следов. В последующем работа была поручена министру юстиции князю П.В. Лопухину. Далее сочли необходимым найти ученого юриста, и выбор пал на барона Г. Розенкампфа из Лифляндии. И в данном случае никаких успехов достигнуто не было. И только с преобразованием этой комиссии во Второе отделение Собственной Его Императорского Величества Канцелярии к 1833 г. после изнурительной работы под руководством Сперанского на свет появились Полное собрание законов Российской империи и Свод законов Российской империи. К этой задаче прибавились и следующие: исправление и усовершенствование законов. Составление Свода, по замыслу Николая I и М.М. Сперанского, составляло только первый шаг к дальнейшим законодательным работам – совершенствованию различных частей российского законодательства.
По мере того, как создавалось общегосударственное право и происходило реформирование общественного строя, видоизменялись военное управление и государственно-правовые учреждения России.
^ Второй этап: (с 1836 по 1903 г.). Последующее развитие органов правового обеспечения процесса военного управления в России связано с реформой структуры государственной власти на базе передовых идей XVIII века. Итогом перестройки центрального управления стало образование министерств и государственного совета, введение в систему чинопроизводства критерия образования.
Важно отметить, что в систематизации законодательства были достигнуты определенные успехи. На тот момент М.М. Сперанский различал три стадии кодификационной работы: 1) составление Полного собрания законов, т.е. расположение всех актов законодательства в хронологическом порядке (включено 35 993 акта); 2) составление Свода законов, т.е. расположение всех действующих законов в систематическом порядке, но без всяких изменений по их существу; 3) составление Уложения, т.е. приведение в систему действующих законов с надлежащими дополнениями и исправлениями.
В 1838 г. издается первый Свод военных постановлений, в 1859 г. Свод был выпущен во втором издании.
Должность аудитора по своей сути изжила себя, возникла потребность в специалистах, способных выполнять задачи, выдвинутые новым временем.
С учреждением в 1836 г. Военного министерства, в руках военного министра теперь была сосредоточена вся исполнительная власть по делам военного управления, т.е. он был главным начальником всех должностных лиц и учреждений военного ведомства и единственным докладчиком у императора по военным делам (см. приложения 2, 4). Министерство состояло из канцелярии и 9 департаментов.
29 марта 1836 г. учреждается должность юрисконсульта Военного министерства. Таким образом, в системе центрального военного управления впервые создается специальный орган, непосредственно осуществляющий функции юридической службы.
В 1841 г. создается юрисконсультская часть в составе юрисконсульта Военного министерства и двух его помощников старшего и младшего окладов. В структуре органов центрального военного управления 1836 г. основополагающее место занимала (см. приложение 1) канцелярия Военного министерства, состоявшая из двух отделений: хозяйственного и строевого.
В 1843 г. взамен секретной экспедиции учреждено новое IV отделение под наименованием «отделение свода военных постановлений». Одновременно в 1836 г. была учреждена канцелярия Морского министерства. С ее образованием были ликвидированы канцелярии Адмиралтейств-совета морского министра и главного морского управления и введена должность генерал-аудитора флота, состоящего председателем генерал-аудиториата, членами которого были флагманы или министерские генералы. Следствием этого стала реорганизация всего аудиторского департамента и подчинение его непосредственно генерал-аудитору флота как директору департамента. Адмиралтейств-совет, вместо совещательного присутствия, получил статус самостоятельного высшего морского учреждения, в ведении которого находились хозяйственные вопросы морского ведомства. Значительные сокращения штата канцелярии последовали в 1860 г. по инициативе генерал-адмирала Великого князя Константина Николаевича, а затем в 1867 г., когда издается временно, на пятилетний срок, новое положение об управлении морским ведомством1.
В 1859 г. при Военном министерстве была создана кодификационная комиссия, которая впоследствии преобразована в кодификационный отдел при Военном совете (1887 г.), а затем в кодификационное отделение канцелярии Военного министерства (см. приложение 1).
В 1867 г. было проведено последнее крупное преобразование канцелярии Военного министерства. По новому Положению канцелярия состояла из четырех отделов, секретной части, юрисконсультской и журнальной частей при начальнике канцелярии, в ней имелись должности экзекутора и казначея.
В структуре некоторых центральных военных управлений задачи судебной защиты выполнялись юридической частью. По Положению 1863 г.1 о главном артиллерийском управлении (ГАУ) в его составе была образована судная часть. К ее функциям относились: переписка по военно-судной части, наложение дисциплинарных взысканий, рассмотрение жалоб и денежных претензий частных лиц, частных и государственных предприятий к ГАУ.
В соответствии с новым Положением о ГАУ с августа 1914 г. (Приказ по военному ведомству 1914 г. № 603) в составе административного отдела ГАУ была учреждена юридическая часть.
В ведении юридической части находились: подготовка законодательства, назначение пенсий мастеровым и рабочим артиллерийских предприятий и заведений; переписка по дисциплинарной и уголовной ответственности воинских чинов ГАУ и подведомственных ему управлений; участие в разработке юридических положений и условий на подряды и поставки заключаемые ГАУ с отдельными лицами, формами обществами и предприятиями, контрольные начеты и всякого рода взыскания с подрядчиков за неустойки; донесение о чрезвычайных происшествиях на предприятиях и учреждениях, подчиненных ГАУ.
Впервые с введением системы министерств удалось достичь того, что четко и исчерпывающе были определены обязанности, права, взаимоотношения и ответственность чиновников. Доказательством правильности начал деятельности канцелярии Военного министерства заложенных законодателями в период с 1832 по 1836 г. является их жизненность1. И в этой связи, по мнению диссертанта, важным является рассмотрение общего порядка и правил прохождения государственной службы чиновниками, в том числе Военного и Морского министерств.
Положение государственного служащего определялось совокупностью своеобразных отношений его к государству и к главе государства. Совокупность служебных отношений возникала в силу акта государственной власти, которым данное лицо призывалось к отправлению известной должности, т.е. в силу его назначения на должность (Anstellungsdekret)2. Права и обязанности служащего как должностного лица составляли суть государственной службы, имели вполне публичный характер и определялись исключительно соображениями государственной пользы. Он не мог быть предметом купли-продажи и других частных дел. В отношениях служащего можно выделить два элемента: государственный, преобладающий, основной и частный, «добавочный»3. Государственный элемент заключался в самом отправлении служащим своей должности, частный элемент в том, что в определенном случае его права могли быть защищены иском. Таковы: 1) право на жалованье; 2) право на вознаграждение за вред и убытки, понесенные им при исполнении служебных обязанностей; 3) право на пенсию. Интерес государства требовал, чтобы самостоятельность каждого служащего, добросовестно исполняющего свои обязанности по отношению к целому, была защищена от административного произвола. Законодательство, в принципе, не разграничивало порядок прохождения службы в зависимости от занимаемой государственной должности. Статья 150 Устава о службе гражданской гласит: «определение к должностям имеет два вида: 1) первоначальное, при самом принятии в службу и 2) при перемещении от одной должности к другой и т.д.». Поступать на службу с правом занимать различные должности могли преимущественно лица мужского пола. Лица женского пола принимались на службу, главным образом, по учебному ведомству (по ведомству учебных заведений императрицы Марии и других женских учебных заведений). Для поступающих существовали определенные возрастные ограничения. Минимальный возраст при назначении на службу устанавливался в зависимости от ее специфики. Начало действительной службы допускалось с 16 лет, хотя зачисление по гражданскому ведомству было возможно по достижении 14 лет при условии, что недостающие годы не пойдут в зачет действительной службы. Желающий поступить на гражданскую службу там, где необходимо было отбыть всеобщую воинскую повинность, обязан был предварительно исполнить ее. Чтобы занять государственные должности, следовало иметь специальное образование, подтвержденное прохождением особого испытания (это было главным условием). Испытания проводились особыми экзаменационными комиссиями, в состав которых входили профессора университетов и правительственные должностные лица. Этот порядок применялся при поступлении на службу по судебному ведомству, по административному ведомству и по некоторым специальным отраслям администрации. При назначении на административные должности правительству была предоставлена большая свобода. Условия определения на эти должности были не столь строгими, как до издания закона 1879 г. А именно, достаточным условием для такого назначения было трехлетнее изучение юридических и административных наук в университете или четырехлетний стаж судебно-административной практики. Таким образом, образование конкурировало с привилегией. Законодательство давало преимущество лицам, получившим образование. При наличии диплома высшего и среднего учебных заведений возникало право на классный чин (см. § 2 гл. III). По общему правилу, в соответствии со ст. 4 Устава службы государственной иностранные подданные, не принимались на службу. Исключение из этого правила устанавливалось для деятелей науки и образования1. Также иностранцы, «выдержавшие экзамен и удостоенные медицинских и аптекарских званий, могли быть принимаемы по учебной и искусственным частям на действительную службу при условии принятия присяги на верность служения»2.
В вопросах вероисповедания ограничений при определении на службу не было. Вместе с тем в Российской империи до 1861 г. существовали строгие изъятия из этих правил в отношении евреев3. После 1861 г. евреи, имеющие ученые степени доктора медицины и хирургии или доктора медицины, равно ученые степени доктора, магистра и кандидата, допускались на службу по всем ведомствам без ограничений с учетом их оседлости4. Следует отметить, что в основе этих ограничений был не национальный признак, а принцип принадлежности к конфессии (православию), поскольку в тот период первенствующая роль принадлежала в жизни общества церкви и духовенству. В России носителями клерикализма выступали православное духовенство и связанные с церковью влиятельные представители правящих кругов. Особенным условием при поступлении на государственную службу являлось и социальное происхождение граждан. Преимуществом при доступе к службе пользовалось дворянство. И несмотря на жалованные грамоты Петра III и Екатерины II, которые освободили дворянство от обязательной службы, дворянство как сословие тем не менее имело преимущество перед остальными. Главным образом, эти ограничения касались податных классов (сыновья коммерции советников и купцов 1-й гильдии). Но такое право приобреталось с получением образования1.
Назначение всех должностных лиц принадлежало главе государства. При этом назначение верховной властью было применимо к высшим должностям, т.е. к должностям первых трех классов согласно сравнительной табели о рангах всех чинов (см. приложение 9) (члены государственного совета, сенаторы, члены синода, министры и главноуправляющие, равно как и их товарищи, члены комитета министров и совета министров, генерал-губернаторы и т.д.). Например, в соответствии с Приказом Его Императорского Величества 1903 г. № 3092, юрисконсульт Военного министерства избирался военным министром и назначался высочайшим приказом и указом правительственного Сената, помощники юрисконсульта (младшего оклада) назначались начальником канцелярии по представлению юрисконсульта.
Назначение чиновников на должности VI и V классов было прерогативой министров и главноуправляющих. Им же предоставлялось право определения начальников отделений и прочих чиновников V и VI классов, составляющих департаменты и канцелярии министра, по рекомендации директора департамента. Последнему предоставлялось право назначения на низшие должности, до VII класса включительно.
При назначении на штатные должности, кроме общих условий поступления на службу требовалось соответствие должности и чина. В соответствии с табелью о рангах 1722 г. - с некоторыми дополнительными узаконениями (всего разрядов или классов 14, при издании табели о рангах они приведены в соответствие с чинами военными, морскими и придворными) (см. приложение 9). Согласно судебным уставам, исключением могло быть назначение чиновников судебного ведомства, независимо от наличия чинов, при условии их соответствия данным должностям. На должности по губернскому управлению и по ведомству Морского министерства допускалось определять лиц, состоящих в чинах более чем двумя классами ниже класса занимаемой должности. Без соответствия с чином замещались должности контрольных (государственных и Императорского Двора), полицейских и в некоторых других учреждениях1.
Третий этап: (с 1903 года по март 1918 г.). Период активного развития структуры юридической службы вооруженных сил России и централизации ее управления. 28 марта 1903 г. в Петербургском, Московском, Виленском, Киевском и Кавказском, 16 февраля 1912 г. в Иркутском, 1 сентября 1913 г. в Приамурском, 5 июня 1916 г. в Казанском военных округах вводятся должности окружных юрисконсультов. Положением об окружных юрисконсультах и о ведении судебных дел в округах2 определялся порядок комплектования, подчиненности и объем полномочий этих должностных лиц. Общее руководство окружными юрисконсультами, в соответствии с данным Положением, осуществлял юрисконсульт Военного министерства. Для этого этапа развития юридической службы характерна активизация договорной и претензионно-исковой работы как одного из приоритетных направлений ее деятельности, особенно в период русско-японской (1904-1905 гг.) и первой мировой войн (1914-1918 гг.). В результате поражения в русско-японской войне и революционных волнений в армии и на флоте вооруженные силы Российской империи стали практически небоеспособными. Армия потеряла большую часть своего вооружения. От флота осталась только черноморская эскадра, но и она была блокирована в акватории Черного моря, т.к. проливы Босфор и Дарданеллы были закрыты Турцией для русских военных кораблей. Практически не осталось запасов вооружения, боеприпасов и снаряжения. Возникла проблема восстановления боеспособности вооруженных сил как важнейшего силового института государства. Реальная реорганизация вооруженных сил началась с 1912 г. В связи с балканскими войнами 1912-1913 гг. и усилившейся активностью германской и австрийской дипломатии на Балканах и в Турции в 1913 г. была утверждена Большая программа усиления армии. Она предусматривала рост численности войск в мирное и особенно в военное время, насыщение их артиллерией, инженерными частями, авиацией, а также перевооружение армии. Завершить эту программу предполагалось в 1917 г. В 1912 г. был принят новый Устав о воинской повинности, который существенно сокращал льготы при призыве на военную службу по образованию, роду занятий и званию. Численность призывников резко возросла. Русские ученые и специалисты добились значительных успехов в военном деле. В целях эффективного разрешения дел по военным подрядам и поставкам, редактирования договоров и составления заключений по возникающим юридическим вопросам 11 сентября 1915 г. при главных управлениях Военного министерства (интендантском, артиллерийском, военно-техническом, а в мае 1916 г. при управлении военно-воздушного флота) вводятся должности юрисконсультов, функции и полномочия которых определялись отдельным положением о юрисконсультах при главных управлениях. Специальное управление ведало вопросами снабжения действующей армии авиационно-воздухоплавательным имуществом, развитием русской авиационной промышленности и постановкой в России авиационно-воздухоплавательного дела. Управление военного воздушного флота было образовано на основании решения Военного совета 25 марта 1916 г. и Приказа по Военному Министерству от 30 апреля 1916 г. В его состав вошли канцелярия, юрисконсульт, журнальная и казначейская части, шесть отделений (1-е организационное, 2-е инспекторское, и т.д.).
Согласно приказу по военному ведомству от 26 февраля 1914 г. № 137 гражданских чиновников военного ведомства принято было считать «военными чиновниками». Полагаемые по штатам некоторых частей войск и учреждений военного ведомства артиллерийские и инженерные чиновники, классные обер-веркернеры, классные мастера технические и оружейные, классные военные художники и классные фельдшера, а также лица, имеющие ученые степени или звания, стали принадлежать к общему составу военных чиновников с присвоением общих гражданских чинов.
Наличие юрисконсульта предусматривалось при генерал-губернаторе, в штате канцелярии. Генерал-губернатор (с 1912 г. в России было 9 генерал-губернаторов) являлся чрезвычайным органом в местностях, представляющих какие-либо политические особенности, отличные от общего управления. Он наделялся специальными полномочиями.
Рассмотренная выше система юридических органов в армии и на флоте существовала до конца 1917 г.
Представляется, что датой прекращения деятельности юридических органов в вооруженных силах, является 10 ноября 1917 г., день подписания декрета СНК «Об уничтожении сословий и гражданских чиновников», которым все гражданские чины были упразднены. На флоте – это 23 ноября (16 декабря) 1917 г., когда был подписан декрет СНК «Об Адмиралтейств-совете», которым этот военно-административный орган был упразднен, а его права переданы Морской секции Центрального исполнительного комитета, избранного Всероссийским съездом военного флота. В дальнейшем в целях реорганизации военного и морского ведомств последовало дополнительное принятие ряда декретов и постановлений: от 23 ноября 1917 г. «О постепенном переходе к демобилизации старой армии», от 27 ноября 1917 г. «О прекращении производства в офицеры», от 29 декабря 1917 г. «О выборном начале и об организации власти в армии» и т.д.
Вместе с тем в переходной период после революции наряду с Красной Гвардией существовала и старая армия с ее военно-административными органами. В марте 1918 г. при Коллегии народных комиссариатов по военным делам был образован Военно-хозяйственный совет, в состав которого входил юрисконсультский отдел и законодательно-финансовое управление, с кодификационной частью1. Таким образом, предположение, что 20 марта 1918 г. была прекращена деятельность системы юридических органов дореволюционного периода и создается юридическая служба Министерства обороны советского государства, справедливо.
Подводя итог, следует сказать, что процесс формирования структуры юридической службы вооруженных сил России к 1918 г. еще не был окончательно завершен. Вместе с тем функционально она отвечала возрастающим правовым потребностям армии и флота, обеспечивала квалифицированную юридическую помощь, что, в конечном итоге, способствовало повышению их боеспособности и положило начало юрисконсультской деятельности в вооруженных силах советской России.
^ Выводы по главе
История возникновения и развития юридической службы вооруженных сил России тесно связана с эволюцией российской государственности и охватывает почти трехсотлетний период. Развитие государственного строя, вооруженных сил России вызвало потребность в создании юридически значимых органов. Реализация функций государства в сфере обеспечения национальной безопасности в широком смысле осуществлялась органами военного управления, а в узком – специализированными структурными подразделениями. Являясь производной структурой органов военного управления, предназначенной для правового обеспечения их деятельности, военно-юридическая служба России прошла сложный и противоречивый путь. В ходе эволюции от дьяков и подьячих, служивших в Приказах, секретарей, канцеляристов до аудиторов и, наконец, юрисконсультов военного (морского) ведомств, формировались основы отечественной военно-юридической службы.
Какую бы организационно-правовую форму ни принимали органы военного управления, они всегда нуждались в правовом обеспечении своей деятельности. Анализ нормативных правовых актов и архивных источников, регулирующих правоотношения в военной области, позволяет сделать вывод, что аудиторы, которые руководили военно-судебным процессом, консультировали лиц, осуществлявших правосудие, и появившиеся позднее юрисконсульты, по сути, являлись должностными лицами зарождающейся военно-юридической службы. Аудиторы не выполняли функции ни судей, ни секретарей, а имели особый статус, по функциональному признаку близкий к статусу советника по правовым вопросам, правоведа, юрисконсульта.
Юридическая служба вооруженных сил России определилась лишь на рубеже XIX-ХХ столетий и представляла собой систему органов, должностных лиц в составе органов военного и морского управления, предназначенных для правового обеспечения их деятельности, защиты прав и законных интересов (в судебных и административных органах) правовыми средствами.
Этому явлению предшествовал процесс возникновения первоначальных элементов военно-юридической службы, начало которого соответствовало периоду реформ Петра I, когда в русской армии впервые появились аудиторы. Тогда указом императора Петра I было утверждено 17 высших и 75 низших должностей аудиторов, а Воинским уставом 1716 г. определены функции и полномочия их деятельности. Именно в этот период были созданы объективные и субъективные предпосылки образования юридической службы вооруженных сил России. 19 февраля 1711 г. – дата первого законодательного обозначения должности аудитора. И лишь спустя через 125 лет (29 марта 1836 года) были учреждены должности юрисконсульта Военного министерства и двух его помощников (старшего и младшего окладов) при канцелярии Военного министерства. В 1841 г. в ее составе была образована юрисконсультская часть, существовавшая до 1903 г. в Морском министерстве. Создана юридическая часть, которая существовала до 1887 г.
Период активного развития структуры юридической службы вооруженных сил России и централизации ее управления приходился на 1903 г. и был связан с введением в Петербургском, Московском, Виленском, Киевском и Кавказском, а затем в 1912 г. в Иркутском, в 1913 г. в Приамурском, в 1916 г. в Казанском военных округах должностей окружных юрисконсультов.
В 1914 – 1916 гг. должности юрисконсультов были учреждены в главных управлениях Военного министерства, в управлении военных сообщений, при канцелярии главного начальника снабжения армии и флота, в управлении военно-воздушного флота. При этом юрисконсульт пользовался правами начальника отделения главного управления. Рассмотренная выше система юридических органов оказалась наиболее приемлемым образцом при создании юридической службы Министерства обороны Советского государства.
Для более глубокого понимания процесса возникновения и развития юридической службы вооруженных сил России в рассматриваемый исторический период целесообразно определить правовые основы ее организации и деятельности.
Ответы на эти вопросы и призвано дать дальнейшее исследование проблематики, которое будет предпринято во второй главе настоящей работы.