Основы социального страхования

Вид материала

Документы

Содержание Глава 8 задачи формирования системы социального страхования в россии Мировой опыт свидетельствует о том, что развитые системы социального страхования 8.2. Концептуальные основы формирования системы социального страхования в России Минимальный уровень Страховая солидарность Дополнительный уровень. Отношения основных субъектов страхования: как достичь гармонии Предприятия (работодатели) Роль страховых организаций

Подобный материал:

• Темы курсовых работ по дисциплине «Основы социального страхования» Необходимость формирования, 21.71kb.
• «Роль Фонда социального страхования в социальной защите населения», 39.82kb.
• Приказ Фонда социального страхования РФ от 21 марта 2011 г. N 53 "О внесении изменений, 781.09kb.
• Необходимую для Вас информацию Вы можете найти на сайте гу – Хабаровского регионального, 46.31kb.
• 1. 1 Основы охраны здоровья населения в Российской Федерации. Оказание стоматологической, 418.51kb.
• «Зауральский колледж физической культуры и здоровья», 18.84kb.
• Федеральный закон, 1660.08kb.
• Правовое регулирование обязательного социального страхования, 15.78kb.
• Денис Александрович Николаев, начальник отдела информационных технологий Государственного, 1448.34kb.
• Аналитический доклад, 1006.73kb.

^ ГЛАВА 8 ЗАДАЧИ ФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНОГО СТРАХОВАНИЯ В РОССИИ

8.1. Проблемы перехода от системы государственного социального обеспечения к системе социального страхования

Трансформация общественной системы в России в нача­ле 90-х годов создала для населения страны радикально но­вую ситуацию, которая стала характеризоваться непривычно высоким уровнем социальных рисков (материальной необес­печенностью в случае болезни, старости, безработицы). Логи­ка либеральных преобразований в экономической и социаль­ной сферах с неизбежностью несет с собой коренные измене­ния в механизмах социальной защиты. Вместо государственно-патерналистских предлагаются институты социальной защиты, в основе которых:

а) личная ответственность индивида (а значит, требу­ется достаточная (по размеру) для этого заработная плата),

б) коллективно-групповые формы в виде обязательного и доб­ровольного социального страхования (функционирование кото­рых можно обеспечить только при наличии правового и фи­нансового обеспечения этих институтов),

в) государственная социальная помощь уязвимым слоям населения.

Следует отметить, что условий для личной и коллективно-групповых форм социальной защиты создать еще не удалось.

Реальный уровень заработной платы, служащий базой для лич­ного самофинансирования пенсионного и медицинского стра­хования, не только не вырос, а снизился по покупательной спо­собности в 2-3 раза, финансовые институты личного и соци­ального страхования находятся на этапе своего становления. Это во многом объясняет массовую незаинтересованность трудозанятого населения в своевременной уплате в полном объеме страховых взносов (работниками и работодателями) в государственные внебюджетные социальные фонды.

Приходится констатировать серьезное отставание в созда­нии экономических условий и инстуциональной базы для фор­мирования новых механизмов социальной защиты в форме сбалансированных между собой экономических отношений и института социального страхования.

^ Мировой опыт свидетельствует о том, что развитые системы социального страхования - это конкретные ме­ханизмы реализации гражданских свобод как работников, так и работодателей, с участием (но без диктата) госу­дарства по достижению высокого уровня социальной за­щиты работников. Обусловлено это тем, что в нем нашли органическое воплощении казалось бы полярные идеи: пер­сональная ответственность личности за свое материаль­ное благополучие и коллективная (солидарная) ответственность, самопомощь и помощь государства, либеральные и социал-демократические установки.

Таким образом, социальное страхование - это и продукт гражданского общества (определяющая роль социальных субъектов в финансировании и самоуправлении) и, одновре­менно, эффективный механизм его построения, так как позво­ляет в наиболее удобной форме проявить каждому из трех ос­новных социальных субъектов (работодатели - работники -государство) свою ответственность и реализовать широкую гамму обязанностей.

Впереди непростой путь выработки адекватной для Рос­сии модели социального страхования, который важно пройти вместе, преодолеть разногласия и найти приемлемые компро­миссы.

Следует напомнить, что Программой социальных реформ, утвержденной постановлением Правительства Российской Фе­дерации от 26.02.97 № 222, в качестве одной из стратегических целей социальной политики определена цель по обеспечению гарантий конституционных прав граждан в области социальной защиты населения, для достижения которой намечается повы­шение роли социального страхования как важнейшего меха­низма защиты граждан.

Мировой опыт свидетельствует о том, что система социального страхования - это один из основных институтов со­циальной защиты в условиях рыночной экономики, призван­ный обеспечить реализацию конституционного права граждан на материальное обеспечение в старости, в случае болезни, полной или частичной утраты трудоспособности (или отсутст­вия таковой от рождения), потери кормильца, безработицы. Размеры получаемых средств зависят от продолжительности страхового (трудового) стража, величины заработной платы (которая служит базой для начисления страховых взносов), степени утраты трудоспособности и регулируются законами. В отличие от социальной помощи, когда нуждающийся человек получает пособия за счет общественных средств (фактически за счет других лиц), по программам социального страхования финансовыми источниками выплат и услуг являются специа­лизированные фонды, формируемые при непосредственном участии самих застрахованных.

Важно отметить, что действующая в России система соци­ального страхования до сих пор сохраняет черты, в большей степени характерные для социальной помощи, чем страхования. При достаточно высокой страховой нагрузке на работодателей (почти 40 процентов от фонда оплаты труда) уровень большин­ства социальных выплат явно недостаточен и не увязан с объе­мом вносимых страховых средств. Правовое поле данного ин­ститута социальной защиты только формируется. Отсутствует реальное разделение системы социального страхования и систе­мы социальной помощи. Термины, принципы и инструментарий организации финансовых институтов и систем социальных га­рантий, которые широко используются во многих развитых странах, в практике различных видов социального страхова­ния - социальный и профессиональный риски, эквивалентность страховых взносов и выплат, увязка уровней социальных рисков и страховых тарифов - эти и другие классические элементы и механизмы данных систем все еще представляются отвлечен­ными категориями, а не жизненно важными регуляторами соци­альной защиты населения.

Следует отдавать отчет, что формирование националь­ной - для всей России - системы социального страхования дело не простое. Данная система органически связана с систе­мой заработной платы, налоговой системой, политикой и со­стоянием на рынке труда, демографическим положением в на­стоящем и его прогнозным положением в будущем. Необходи­мо критически признать, что пока формирование системы социального страхования не увязано с указанными выше фак­торами, которые во многом определяют качественные ее харак­теристики - уровень пенсий и других страховых выплат, каче­ство и объем услуг по лечению и оздоровлению трудящихся, построить эффективную систему социальной защиты в стране не удастся.

В этой связи необходимо разработать среднесрочную про­грамму мер (например, на 3-5 лет) по завершению в ближай­шие 5-8 лет формирования системы социального страхования в России, в увязке ее с реформами в системе заработной платы и налоговой системе. Такая программа мер позволит обеспечить преемственность и последовательность в работе правительства, министерств, ведомств, федеральных и региональных законо­дательных органов.

Много серьезных вопросов в этой связи предстоит решить законодателям, и прежде всего, Государственной Думе. В их числе совершенствование законов по социальному страхова­нию и обеспечению, их гармонизация с другими видами пра­ва - трудовым, гражданским, финансовым и административным, снятие существующих законодательных противоречий между ними.

Процесс законотворчества важно направить в конструк­тивное русло, с помощью обеспечения углубленной законотвор­ческой работы, например, по правовому развитию статьи Кон­ституции Российской Федерации, определяющей, что Россия - это социальное государство. В этой связи требуется законода­тельно решить ряд принципиальных вопросов:

1. Какие из социальных гарантий обеспечиваются: за счет федерального бюджета, за счет бюджетов субъектов Российской Федерации, за счет обязательного социального страхования.

2. В каких размерах возможно повысить заработную плату и понизить налоги на физических лиц с тем, чтобы передать часть страховой нагрузки на работников и снизить, соответст­венно, с работодателей.

3. Какие законодательные решения принять с целью вве­дения системы профессиональных пенсий за работу с особыми условиями труда и в северных регионах, за выслугу лет, не уменьшая при этом финансовых источников на пенсии по ста­рости и инвалидности.

4. Какие законодательные решения принять с целью по­вышения самоуправления системами социального страхования полномочными представителями работников и работодателей.

^ 8.2. Концептуальные основы формирования системы социального страхования в России

Формирование системы обязательного социального стра­хования -задача национального масштаба. Предстоит найти правовые формы, организационные и экономические механиз­мы, обеспечивающие реализацию важнейших принципов соци­ального страхования и социальной защиты:

• солидарной ответственности страхователей и за­страхованных за обеспечение социальных гарантий защиты застрахованных;

• личной ответственности работников за формирова­ние их прав как застрахованных (продолжительный страховой стаж, сохранение своего здоровья и трудоспособности);

• ответственность государства за состоянием право­вого поля социального страхования, за соблюдением социаль­ных гарантий прав работающих по защите от социальных (профессиональных) рисков.

Законодательное воплощение этих принципов требует ре­шения ряда крупных задач, важнейшими из которых являются:

• формирование собственного правового поля соци­ального страхования, имеющего четкие законодательные рамки, фиксирующие и недопускающие смешивания с право­выми полями личного страхования, с одной стороны, и соци­альной помощью, с другой;

• разграничение функций и полномочий по организа­ции и управлению системой и отдельными видами соци­ального страхования основных социальных субъектов (ра­ботодателей, работников и государства), с ролевых их пози­ций - страхователей, застрахованных, организующих и контролирующих органов;

• формирование механизмов паритетного участия представителей всех субъектов обязательного социального страхования в процессе управления;

• определение форм, уровней и механизмов реализа­ции социальных гарантий, обеспечиваемых различными ви­дами социального страхования;

• определение и уточнений функций 4-5 базовых ин­ститутов социального страхования, которые бы включали все возможные виды страховых случаев и обеспечение коорди­нации их деятельности с целью плотного правового структури­рования всех форм и видов защиты;

• определение финансовых механизмов социального страхования с учетом формирования оптимальной нагруз­ки субъектов страхования, увязанной с политикой заработной платы и доходов, налоговой политикой в стране и обособлением финансовой системы обязательного социального страхова­ния от бюджетов всех уровней;

• разработки инструментария и формирования ин­фраструктуры управления социальным страхованием - мо­делей актуарных расчетов, информационной базы, определения статуса актуарных центров, страховых организаций и кон­трольных органов.

Преодолеть вековое отставание в создании системы соци­ального страхования - задача крайне сложная. Анализ свиде­тельствует о том, что отставание в развитии самонастраиваю­щихся социальных систем оказалось еще более драматичнее для страны, чем отставание в новых технологиях производства техники. Подмена системы социального страхования системой государственной социальной помощи приводит к деформации жизненных установок населения, низводит трудозанятое насе­ление до унизительной роли иждивенцев. В последние 7-8 лет серьезного «прорыва» в решении проблемы не произошло. По­этому требуются нетрадиционные формы и пути. Один из них - объединить усилия полномочных представителей всех ветвей власти и общественных структур в форме национально­го «круглого стола», разработать и обсудить соответствующую концепцию, обсудить и подписать общественный договор для законодательного воплощения согласованной и одобренной концепции.

Анализ практики и тенденций развития систем социально­го страхования в развитых странах, а также изучение принци­пиальных положений, заложенных в конвенциях и рекоменда­циях МОТ и МАСО, показывают, что базисными для развития системы социального страхования могут быть следующие по­ложения:

1. Повышение уровня социальной защиты работающих возможно при согласованных действиях правительственных, предпринимательских и профсоюзных структур. С помощью совершенствования механизмов социального страхования и обеспечения можно двигаться к достижению социального со­гласия. Каждый член общества должен осознанно участвовать в оказании помощи согражданам, нуждающимся в поддержке, будучи уверенным, что в свое время ему также будет оказана помощь.

Социальный консенсус требуется укреплять и усиливать с помощью законодательных и нормативных актов, разработан­ных с участием правительства, предпринимателей, профсоюзов и трудящихся на базе механизмов трипартизма.

2. Совершенствование таких механизмов социальной за­щиты, какими являются системы социального страхования и социальной помощи, возможно при условии гармонизации от­ношений основных социальных субъектов: работающих (их семей), работодателей и государства. Выполнение обязанно­стей в рамках такой ответственности означает, что на переход­ных этапах (таковой переживает сейчас Россия) требуется оп­ределенное перераспределение ресурсов для сохранения при­емлемого уровня жизни.

Изменение пропорции этого перераспределения касается всех субъектов и их ресурсов: принадлежащих самому рабо­тающему (поощрение целевых сбережений в дополнение к пен­сионному обеспечению, накопление средств на случай болезни), семье (повышение целевой ориентации накоплений), работода­телям (сбалансированности расходов на заработную плату и средств на обязательные и добровольные виды социального страхования) и государству (совершенствование механизмов бюджетного обеспечения социальной помощи, а также социального страхования государственных служащих).

Масштабы перераспределения средств будут зависеть от наличия ресурсов и целей, поставленных перед собой каждой из заинтересованных сторон, но перераспределение должно в обязательном порядке предусматривать обеспечение базового прожиточного минимума, увязанного с такими размерами вы­плат (страховых сбережений), которые позволяют достойно преодолевать трудности.

В этой связи одной из основных целей в области социаль­ной защиты является построение механизмов по сбалансирова­нию интересов всех субъектов, по гармонизации общей ответ­ственности, механизмов, основанных на общенациональной, коллективной и личной ответственности.

3. Совершенствование механизмов социальной защиты возможно при органическом сочетании систем социального страхования и социальной помощи. Их взаимодополняющая роль может быть обеспечена за счет построения трехуровневой системы социальной защиты.

^ Минимальный уровень социальной защиты обеспечива­ется за счет государства (бюджетные источники финансирова­ния), управляется правительственными структурами, имеет своей целью удовлетворение основных нужд беднейших слоев населения на уровнях, прожиточных минимумов. Условие пре­доставления социальной помощи - проверка материального положения граждан. В первую очередь это относится к соци­альным гарантиям граждан.

^ Страховая солидарность достигается в основном благо­даря внесению взносов самими застрахованными и работодате­лями, в необходимых случаях привлекаются дотации из госу­дарственного бюджета. Целесообразно предусмотреть мини­мальные размеры пособий (не ниже предусмотренных соответствующими конвенциями МОТ) и услуг, являющихся формой страховой защиты от социальных рисков. Учет соци­альных рисков находит свое выражение в существующих видах (отраслях) обязательного социального страхования и диффе­ренцированных отчислениях (страхование от несчастных слу­чаев на производстве, на случай заболеваний, безработицы). В то же время, если социальный риск имеет достаточно извест­ные и стабильные характеристики, обязательные страховые выплаты целесообразно строить на принципах единообразия (пенсия по старости, медицинское обслуживание и т.д.).

Финансирование страховых выплат, очевидно, должно со­четать как элементы перераспределения (страхование от несча­стных случаев на производстве, страхование на случай болез­ни), так и регулируемую капитализацию взносов (например, страхование пенсии по старости).

^ Дополнительный уровень. Задача разделения ответст­венности по социальной защите между основными субъектами требует своего разрешения также с помощью личных инициа­тив - как самих работников, так и работодателей, будь то напрямую или через частные пенсионные фонды или через ком­мерческое страхование. Эти инициативы должны всегда быть нацелены на предоставление дополнительной помощи с учетом нужд каждого человека, дополняя социальную защиту, осно­ванную на солидарности (но не в ущерб последней). Такие до­полнительные системы, являясь нацеленными на отдельно взя­того работника и его семью, требуют, тем не менее, осуществ­ления определенного, предусмотренного законом, контроля, с тем, чтобы эти системы соответствовали действующим нормам, касающимся практики инвестирования, передачи прав и ответ­ственности, практики бухгалтерского учета и управления.

Представляется, что основу новой модели социального страхования, соответствующей рыночной экономике, состав­ляют следующие направления:

• определение роли, прав и обязанностей основных субъ­ектов страхования - работников, работодателей, страховых организаций и государства;

• конституирование основных видов социального стра­хования как самостоятельных автономных систем социальной защиты;

• определение минимальных норм социальной защиты в случае утраты трудоспособности, круга лиц, подлежащих обязательному социальному страхованию, порядка назначения пособия, оказания всех видов социальной помощи;

• определение основных источников финансовых поступ­лений в фонды страхования, обоснование социально-справедливой модели распределения финансового «бремени» между работодателями, застрахованными и государством, достижение на этой основе социального консенсуса по доле вкладов всех заинтересованных сторон;

• определение состава и структуры органов страхова­ния, их функций, прав и полномочий, ответственности, усло­вий и субъектов правопреемства, гарантов финансово-правовой стабильности и надежности социальной защиты.

^ Отношения основных субъектов страхования: как достичь гармонии

Переход к новой экономической системе принципиально меняет роль основных субъектов права в области социального страхования: государства, предприятий (работодателей), ра­ботников и страховых организаций.

Особая роль в организации системы социального страхо­вания принадлежит государству. Являясь, с одной стороны, «арбитром» в трудовых отношениях работников и предприни­мателей, государство, вместе с тем, представляет третью рав­ноправную сторону в системе социального партнерства.

Если раньше государство являлось собственником средств производства и одновременно было призвано обеспечивать ин­тересы работников, то теперь его роль должна стать принципи­ально иной:

• быть посредником в трудовых отношениях с помощью установления законов, в которых учитываются интересы как работников, так и работодателей, формировать механизмы системы социального страхования и обеспечения;

• быть гарантом социальной защиты работников с по­мощью исполнительной власти, которая призвана контроли­ровать реализацию законов и уровень социальной защиты ра­ботников, оказывать целевую помощь наиболее социально уяз­вимым группам населения;

• создавать экономико-правовые предпосылки для раз­вития социальной сферы и инфраструктуры в области охраны труда, здравоохранения, систем медицинской, профессиональ­ной и социальной реабилитации, подготовки и переподготовки кадров.

Таким образом, государственное участие в социальном страховании заключается прежде всего в создании определен­ной законодательной базы, правовой среды социального стра­хования, утверждении в законодательном порядке обязательно­го характера тех или иных видов страхования, а также размеров страховых взносов и пособий.

Наряду с этим, государством, как правило, обеспечивается финансовая поддержка отдельных видов страхования и систе­мы в целом - особенно в кризисных условиях. Средства госу­дарства используются для выплат всеобщего характера и обес­печения минимального уровня страховых пособий, если для этого недостаточно страховых взносов первых двух субъектов страхования.

^ Предприятия (работодатели) должны стать подлинно субъектами социального страхования, в полной мере обеспе­чивая:

• социальную защиту наемных работников на всех эта­пах воспроизводственного цикла при приеме на работу, в про­цессе работы, а также в случае утраты трудоспособности или сокращения рабочих мест;

• покрытие основной доли финансовых затрат на стра­ховую защиту, которая должна охватывать весь трудовой и послетрудовой период жизнедеятельности человека.

Роль работников радикально меняется. Для них, как субъектов социальной защиты, наиболее актуальной в пере­ходный период становится проблема обеспечения личной от­ветственности за свое материальное благосостояние. Более ак­тивное участие работников в страховых взносах, а также в ор­ганах управления социальным страхованием на всех уровнях позволит им занять должное место в системе социального страхования.

Исходя из этого, и управление деятельностью страховой организации осуществляется на основе представительства ин­тересов всех ее основных участников работников, предпри­нимателей (работодателей) и государства.

^ Роль страховых организаций должна существенно воз­расти. Они становятся основными посредниками во взаимоот­ношениях между работодателем и работниками, решая весь комплекс задач в области страховой защиты - компенсацию утраты трудоспособности работникам, организацию медицин­ского лечения, в том числе пострадавших на производстве, ме­дицинской, социальной и профессиональной их реабилитации, а также формирование социальной инфраструктуры, обеспечи­вающей достойную социальную защиту.

Таким образом, развитие системы социального страхова­ния является делом всех субъектов права в области социально­го страхования. Каждый член общества должен осознанно уча­ствовать в оказании солидарной (страховой) помощи своим со­гражданам, находящимся в неблагоприятном положении из-за наступления того или иного случая социального риска, надеясь, естественно, что в свое время в ответ получит такую же по­мощь. Поэтому первой предпосылкой для создания систем со­циального страхования является достаточно высокий уровень общественного осознания необходимости коллективной (про­фессиональной) солидарности. Согласие в обществе по поводу организации системы социального страхования требуется ук­реплять с помощью разработки системы норм и положений, в чем должны принимать участие не только государственные структуры, а, прежде всего, объединения предпринимателей и профсоюзы.