Виды юридической ответственности в системе государственной службы
| Вид материала | Документы |
СодержаниеРезультативности ее реформирования и условие применения В системе государственной службы и |
- Задача. Приведите по Коап РФ примеры формальных и материальных составов административных, 102.17kb.
- Проблемы классификации юридической ответственности по отраслям права, 41.21kb.
- Вопроса, 356.6kb.
- Тедеев А. А. Бюджетное право и процесс: Учебник, 256.8kb.
- А. П. Анисимов, Ю. Ю. Ветютнев Новый вид юридической ответственности?, 136.54kb.
- Темы контрольных работ по дисциплине «Право» Теории происхождения права, государства, 21.78kb.
- Задачи уголовного права Принципы уголовного права: понятие, виды и значение, 93.72kb.
- Принят Государственной Думой 7 июля 2004 г. Одобрен Советом Федерации 15 июля 2004, 3343kb.
- 1. Теория государства и права, 63.79kb.
- Реферата тема: Юридическая, 12.49kb.
ВИДЫ ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ В СИСТЕМЕ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
Ю.М. БУРАВЛЕВ
Рецензенты:
Барциц И.Н., доктор юридических наук, профессор, проректор по научной работе Российской академии государственной службы при Президенте РФ.
Медведев Н.П., доктор политических наук, профессор Российской академии государственной службы при Президенте РФ.
ПРЕДИСЛОВИЕ
Масштабное реформирование российской государственности, проявляющееся в различных областях общественной жизни, особенно актуально в организации функционирования государственного аппарата, формировании современной системы государственной службы страны, повышении роли права в государственном управлении.
Президент Российской Федерации неоднократно указывал на существенные недостатки в работе государственного аппарата и ставил задачу его кардинального реформирования. Характеризуя российское чиновничество, Глава государства подчеркнул, что оно «еще в значительной степени представляет собой замкнутую и подчас просто надменную касту, понимающую государственную службу как разновидность бизнеса» <1>. Меры, направленные на то, чтобы «государственный аппарат был эффективным, компактным и работающим» <2>, Глава государства предложил рассматривать как «единую программу действий» <3>. В 2007 году, обращаясь с очередным Посланием к Федеральному Собранию РФ, Глава государства акцентировал внимание на необходимости эффективной организации государства, его авторитете, справедливых законах и ответственности всех без исключения уровней власти.
--------------------------------
<1> См.: Выступление Президента РФ на расширенном заседании Госсовета 8 февраля 2008 г. // Рос. газета. 2008. 9 февр.
<2> России надо быть сильной и конкурентоспособной. Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации 2002 г. // Рос. газета. 2002. 19 апреля.
<3> См.: Послание Президента РФ 2005 г. // Рос. газета. 2005. 26 апреля.
Политическая воля, направленная на прогрессивные преобразования государственной службы, нашла свое конкретное воплощение в Концепции и Программе реформирования системы государственной службы страны <1>, обновленном законодательстве <2>. В процессе осуществления намеченного планируется устранить наиболее существенные недостатки, мешающие нормальному функционированию государственного аппарата, такие как: отчуждение власти от народа, создающее угрозу национальной безопасности; коррупцию, масштабы которой становятся недопустимыми; злоупотребления должностным положением, приобретающим массовый характер, и т.п.
--------------------------------
<1> См. Концепцию реформирования системы государственной службы, утвержденную Президентом Российской Федерации 15 августа 2001 г. № Пр-1469; Федеральную программу «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)», утвержденную Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336. Указом Президента РФ срок действия Программы был продлен до 2007 года. См.: СЗ РФ. 2005. № 51. Ст. 5514.
<2> Это прежде всего Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» и ФЗ от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе РФ». Разработан и обсуждается проект закона о правоохранительной службе. По заданию Президента РФ ранее планировалась разработка Кодекса государственной службы, ряда других нормативных правовых актов.
Задача обеспечения высокой результативности в работе государственного аппарата актуализировала проблему ответственности власти за свои действия и решения, потребовала ее дальнейшего совершенствования как профилактического и стимулирующего средства.
Проблемы государственной службы стали предметом специальных и монографических исследований <1>, многочисленных публикаций в периодических изданиях <2>, что свидетельствует о высоком научном интересе к рассматриваемой проблеме, ее актуальности и исключительно высокой общественной значимости.
--------------------------------
<1> Только за период с 2000 г. по этой проблематике защитили диссертации на соискание уч. степени доктор юр. наук Н.М. Казанцев «Публично-правовое регулирование государственной службы» (институционально-функциональный анализ) (М., 2000); В.А. Козбаненко «Правовое обеспечение статуса государственных гражданских служащих» (теоретико-административные аспекты) (М., 2003); А.А. Гришковец. Свыше 20 соискателей защитили кандидатские диссертации. Из них следует выделить работы по вопросам ответственности государственных служащих: Сандальниковой Е.В. Юридическая ответственность государственных гражданских служащих в Российской Федерации: теоретико-правовое исследование, 2007; Чуева А.В. Ответственность государственных гражданских служащих Российской Федерации по административному праву, 2005; Шушпанова С.А. Должностной проступок как основание дисциплинарной ответственности государственного служащего, 2002.
<2> См.: Список основных литературных источников к настоящей работе.
За время реформирования института государственной службы изданы и даже переизданы научные труды как отдельных авторов, так и творческих коллективов, адресованные не только соответствующим специалистам, но и широкой аудитории, проявляющей интерес к проблемам государственной службы.
Правовым, организационным и иным аспектам института государственной службы посвящены труды многих известных ученых-юристов и государствоведов: Д.Н. Бахраха, К.С. Бельского, А.А. Гришковца, Н.М. Казанцева, В.А. Козбаненко, М.А. Краснова, Б.М. Лазарева, В.М. Манохина, А.Ф. Ноздрачева, А.В. Оболонского, Д.М. Овсянко, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, А.А. Демина и других авторов. Разработкой проблем эффективности государственного управления и его реформирования, совершенствования организации и правового регулирования деятельности исполнительной власти, ответственности в административном праве, другими родственными проблемами административного, государственного и некоторых других отраслей публичного права занимаются также: С.А. Авакьян, А.П. Алехин, Г.В. Атаманчук, И.Л. Бачило, И.Н. Барциц, В.Д. Граждан, В.Г. Игнатов, А.С. Дугенец, С.П. Ломтев, Б.В. Россинский, Н.Г. Салищева, Ю.А. Тихомиров, А.П. Шергин, Н.Ю. Хаманева, В.В. Черепанов, С.Д. Хазанов и многие другие ученые.
Вместе с тем, несмотря на повышенный интерес к институту государственной службы в целом, вопросы юридической ответственности государственных служащих не получили в современной правовой науке всестороннего теоретического осмысления и должной разработки, они лишь фрагментарно представлены практическими рекомендациями по ее совершенствованию.
Неоднократные попытки глубокого реформирования института государственной службы в наименьшей степени коснулись вопросов совершенствования юридической ответственности, что во многом определяет научный интерес именно к данной проблематике.
Планирование и осуществление мероприятий, направленных на реформирование государственной службы, не сопровождаются мерами адекватной ответственности чиновников за тихий саботаж намеченного курса, который изобретательно осуществляют консервативные силы в российской бюрократии.
Проблемы низкой эффективности госслужбы уже нашли либо находят свое решение, однако научный анализ причин, по которым стратегические цели реформирования госслужбы пока не достигнуты, необходимо, на наш взгляд, продолжить. Из всего их многообразия в настоящей работе исследуются проблемы юридической ответственности, поскольку именно они, как ни странно, выпали из комплекса мероприятий по реформированию власти.
Второстепенное отношение к вопросам усовершенствования юридической ответственности в сфере государственной и иной публичной службы несколько нарушает пропорцию между стимулами («пряником») и ограничениями («кнутом»), которые наряду с другими средствами должны обеспечивать высокую результативность государственно-служебной деятельности, а также выполнять профилактическую функцию.
Не вызывает сомнений высокая латентность правонарушений в системе государственной службы, и анализ юридической практики это подтверждает. Для осуществления профилактических мероприятий и обеспечения эффективности юридической ответственности необходимо выявлять и истинные масштабы нарушений и злоупотреблений в этой сфере, а также держать ситуацию под контролем. Среди причин, порождающих это явление, превалируют субъективные факторы: незаинтересованность руководителей государственных органов в выявлении правонарушений и придании гласности фактов злоупотреблений по службе.
В представленной читателям работе на основе обобщения науковедческого материала <1>, а также фактических данных изложены теоретические и прикладные вопросы применения дисциплинарной, материальной, административной, уголовной и конституционной ответственности. Рассмотрены возможности их профилактического воздействия, а также карательная эффективность существующих видов наказаний.
--------------------------------
<1> См.: Овсепян Ж.И. Юридическая ответственность и государственное принуждение: Общетеоретическое и конституционно-правовое исследование. Ростов н/Д: Эверест, 2005. 276 с.; Виноградов В.А. Ответственность в механизме охраны конституционного строя. М.: Институт права и публичной политики, 2005. 420 с.; Бахрах Д.Н. Государственная служба России: Учеб. пособие. М.: ТК «Велби»; изд-во «Проспект», 2007. 152 с.; Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации: Учеб. пособие. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2007. 301 с.; Государственная служба в органах внутренних дел Российской Федерации: Курс лекций под ред. нач. каф. административной деятельности Мос. универс. МВД России И.Б. Кардашовой. М.: Изд-во «Щит-М», 2004. 192 с.
Успешному осуществлению научных исследований в этой области существенно препятствует закрытость государственной службы, особенно военной и правоохранительной, ведомственные интересы, излишние информационные ограничения. Вместе с тем существует потребность в таких работах, которые обеспечивают преемственность научного знания и его обобщение, разрабатывают теоретические и прикладные аспекты института ответственности с учетом специфики государственной службы.
В настоящей работе рассматривается преимущественно правовой аспект действенности юридической ответственности, возможности дальнейшего совершенствования ее правового регулирования.
К существенным особенностям юридической ответственности в сфере государственной службы, на наш взгляд, можно отнести: отраслевую принадлежность одних видов юридической ответственности (административная, уголовная) и междисциплинарный характер других (дисциплинарная ответственность); обособленное законодательство, обслуживающее как весь институт юридической ответственности, так и его отдельные разновидности (материальная ответственность военнослужащих); наличие коррупции - специфического для госслужбы деяния; доминирование признака вины в составе служебного правонарушения; возможность наступления существенного вреда вследствие совершенного правонарушения; особенности субъектов, применяющих закон или отвечающих по нему; должностное положение лица, привлекаемого к ответственности, его правовой статус, объем полномочий, наличие правового иммунитета; характер и обстоятельства совершенного правонарушения (время, место, способ, наличие сговора, преступного сообщества, использование должностных возможностей, иные существенные признаки); правовая, политическая и общественная оценка действий и решений государственных органов и должностных лиц, подлежащих ответственности; процедурные (процессуальные) формы привлечения виновных к ответственности, рассмотрения дела, а также исполнения государственного решения, устанавливающего ответственность; специфика полномочий органа, должностного лица, уполномоченного рассматривать дело об ответственности правонарушителя; ответственность за нарушение требований к служебному поведению, норм и принципов служебной этики.
Основными элементами механизма юридической ответственности, на наш взгляд, являются: специализированные государственные органы и должностные лица, наделенные правоприменительными функциями, обладающие необходимыми полномочиями по применению государственного принуждения; правовые основы их деятельности и предписания закона, устанавливающие соответствующую ответственность субъектов государственно-служебных правоотношений; административные процедуры обеспечения прав и гарантий потерпевших и виновных лиц; юридический анализ состава правонарушения для обеспечения правильной квалификации содеянного, решение вопроса о подведомственности индивидуально-конкретного дела; процедуры исполнения актов судебных и административных органов, устанавливающих ответственность виновных, а также исполнения обязанными субъектами предписаний об устранении причин и условий, породивших правонарушения в сфере государственной службы.
Теоретическое учение о природе и сущности юридической ответственности позволяет сделать вывод о наличии диалектической взаимосвязи между юридической ответственностью и эффективностью государственно-служебной деятельности, их взаимообусловленности.
Сущность и содержание юридической ответственности в сфере государственной службы традиционно раскрываются через категории «цель» и «функция», что в современных условиях уже недостаточно полно характеризует этот феномен и требует его рассмотрения также на основе категории «эффективность».
В качестве наиболее существенных целей ответственности в системе государственной службы следует назвать: 1) охрану прав и законных интересов общества и личности от противоправных посягательств; 2) защиту правопорядка; 3) восстановление социальной справедливости; 4) предупреждение совершения новых правонарушений (общая и частная превенция); 5) воспитание граждан в духе уважения к закону; 6) обеспечение необходимого уровня доверия населения к институтам публичной власти; 7) повышение престижа государственной службы в общественном сознании.
С целями юридической ответственности тесно связаны ее функции, которые можно классифицировать на стратегические функции: штрафную (карательную) и правовосстановительную и факультативные: общей и частной превенции, а также - воспитательную.
Реализация функций юридической ответственности проявляется в показателях работы государственного аппарата, которые нуждаются в существенном усовершенствовании. Специальные нормативные правовые акты <1>, устанавливающие показатели эффективности деятельности органов исполнительной власти, следует дополнить положениями, предусматривающими возможность применения юридической ответственности. Заслуживают скорейшего внедрения предложения ученых о целесообразности принятия нормативного правового акта об основах антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов <2>.
--------------------------------
<1> См., например: Указ Президента РФ от 28 июня 2007 г. «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2007. № 27. Ст. 3256; Постановление Правительства РФ от 27 апреля 2005 г. «Об утверждении Положения о разработке сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на 2006 - 2008 годы» // СЗ РФ. 2005. № 19. Ст. 1810.
<2> См.: Тихомиров Ю.А., Горохов Д.Б. Административная реформа в Орловской области: исследование правовых проблем // Журнал российского права. 2007. № 4. С. 9 - 28.
Одним из приоритетных направлений в дальнейшей работе по реформированию государственной службы целесообразно определить правовые и организационные мероприятия, направленные на трансформацию данного института в действенное средство обеспечения эффективности государственно-служебной деятельности. Подобный подход позволяет раскрыть весь потенциал института юридической ответственности, ориентировав его прежде всего на профилактику и предупреждение правонарушений, иных негативных явлений в системе государственной службы Российской федерации.
Правовыми средствами решения проблемы эффективности ответственности в системе государственной службы являются принятие Дисциплинарного кодекса государственных служащих, а также нормативных правовых актов, регулирующих процедурные (процессуальные) вопросы тех видов юридической ответственности, которые лишены подобной регламентации.
В качестве первоочередных и наиболее перспективных организационных мероприятий следует определить создание в Российской Федерации органов административной юстиции - административных судов. В компетенцию административных судов целесообразно передать применение наиболее суровых дисциплинарных наказаний, таких как: увольнение с государственной службы, освобождение от должности, понижение в воинском или специальном звании, перевод на другую работу в качестве дисциплинарного наказания.
Несмотря на проводимые реформы в системе государственной службы, институт юридической ответственности не претерпел необходимых преобразований, придающих ему действенные свойства. Он во многом ориентирован на архаичные наказания, не обладающие достаточной превентивной и наказательной силой.
В условиях современной действительности некоторые дисциплинарные наказания (предупреждение, выговор) показывают низкую эффективность. Они не обеспечивает должного профилактического воздействия на лиц, склонных к правонарушениям и злоупотреблениям служебным положением, не обладают достаточным наказательным потенциалом. Дисциплинарную ответственность в силу ее доминирующего положения следует дополнить наказаниями, связанными с материальными или финансовыми санкциями (лишениями), а также ограничениями льгот и привилегий, если таковые предусмотрены. В соответствии с видоизмененными показателями эффективности государственно-служебной деятельности возникают новые возможности, связанные с материальными и финансовыми ограничениями, утратой чиновничеством предусмотренных для них льгот и привилегий.
Компетенцию по применению дисциплинарной ответственности целесообразно разграничить между квазисудебными государственными органами, наделенными функциями дисциплинарного производства, и административными судами, которые создаются в настоящее время, либо дисциплинарными судами, если таковые появятся. Наиболее суровые виды наказаний в этом случает следует закрепит за судебной инстанцией.
В системе государственной службы отсутствуют действенные методики оценки ее эффективности и, как следствие, эффективности ответственности государственных служащих. Эффективность ответственности - обобщающая категория, включающая в себя ряд компонентов на основе комплексной методики, соединяющей количественные и качественные показатели.
Критериями количественных измерений можно признать: сокращение правонарушений и преступлений, совершаемых госслужащими; динамику дисциплинарных наказаний, укрепление исполнительской дисциплины; соблюдение госслужащими запретов и ограничений, предусмотренных по службе; отсутствие или сокращение количества представлений прокуратуры о нарушениях законности.
Качественные оценки - это преимущественно экспертные оценки, которые социологическими приемами и методами должны отслеживать характер взаимоотношений власти и общества, уровень доверия граждан к российской бюрократии, престиж государственной службы и общественную оценку деятельности государственного аппарата, удовлетворенность граждан оказываемыми им государственными услугами.
Соединение этих подходов позволит реально оценить эффективность как государственной службы в целом, так и института юридической ответственности в этой области профессиональной деятельности.
Дальнейшее развитие правового регулирования юридической ответственности должно осуществляться по следующим основным направлениям.
1. Нормативное закрепление целей и принципов юридической ответственности, сформулированных автором настоящего исследования с учетом существующих теоретических разработок и опыта решения этого вопроса в соответствующих отраслях российского права.
2. Совершенствование предложенных соискателем процессуальных форм и методов выявления служебных правонарушений, их юридической фиксации, осуществления специальными государственными органами служебной проверки и применения преимущественно административными судами в строго регламентированном законом порядке соответствующих наказаний.
3. Усовершенствование научно обоснованных в настоящей работе принудительных мер воздействия, обеспечивающих реализацию не только наказательной, но и профилактической функций, усиления стимулов и оптимизации ограничений (запретов) для укрепления дисциплины, порядка и законности в деятельности государственного аппарата.
4. Обязательности поддерживаемой автором юридической экспертизы нормативных правовых актов на предмет их коррупциогенности и обеспечения мониторинга эффективности реализации законодательства <1>.
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Тихомиров Ю.А. Управление на основе права. М.: Формула права, 2007. С. 171.
5. Усиление действенности постоянного контроля в системе государственной службы, включающего специальные меры мониторинга доходов служащих госаппарата, осуществления постоянной проверки их служебной деятельности для обеспечения неотвратимости ответственности за противоправные деяния.
6. Разработка, нормативное оформление показателей работы исполнительной власти для оценки ее эффективности и объективного основания для применения юридической ответственности.
Указанные, а также иные близкие по содержанию вопросы могут рассматриваться также в качестве основных контуров усовершенствованного института юридической ответственности в системе государственной службы России.
Глава 1. ЭФФЕКТИВНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ - ПОКАЗАТЕЛЬ
^ РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ ЕЕ РЕФОРМИРОВАНИЯ И УСЛОВИЕ ПРИМЕНЕНИЯ
ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
Со времени приобретения Российской Федерацией государственного суверенитета, изменения всего уклада общественной жизни пришло понимание необходимости прогрессивных преобразований в государственном аппарате. С начала 90-х годов предпринимались неоднократные попытки реформировать государственную машину, изменить характер работы ее персонала, решить проблему повышения эффективности деятельности российской бюрократии, а также обеспечить реальную ответственность чиновничества. Комплексный и выборочный анализ проводимых государством мероприятий по реформированию государственной службы России, их научное исследование стали предметом пристального внимания ученых различных отраслей знания, в том числе юридического направления, что нашло отражение в различных публикациях на обозначенную проблематику <1>.
--------------------------------
<1> См., например: Реформа государственной службы Российской Федерации (2000 - 2003 годы) / Рук. авт. коллектива А.Г. Барабашев / Гос. ун-т - Высшая школа экономики. М.: Изд. дом ГУ-ВШЭ, 2006; Реформы и право [Текст]: Сб. ст. / Л.Е. Бандорин, М.А. Баратова, С.В. Васильева и др.; Отв. ред. Ю.А. Тихомиров / Гос. ун-т - Высшая школа экономики. М.: Изд. дом ГУ-ВШЭ, 2006; этой проблеме были посвящены и многочисленные периодические публикации, см.: Иванов В.П. Реформирование государственной службы: вопросы и перспективы // Журнал российского права. 2003. № 5. С. 3 - 9; Лоскутов В.А. Возможна ли в России реформа государственной службы? // Чиновник. 2004. № 1; Штанное расписание на завтра. Каким станет российское чиновничество после реформы госслужбы. Интервью с экспертами // Российская газета. 2002. 26 ноября; Семенова И. Карьера чиновника (статья о намерениях Правительства реформировать госслужбу) // Российская газета. 2002. 12 сентября; Волкова М. Чиновника ставят в рамки. Интервью с первым заместителем руководителя администрации Президента Д. Медведевым - о реформе госслужбы // Российская газета. 2003. 6 мая.
Активное реформирование российской государственности диктовалось необходимостью повышения конкурентоспособности государства, решения многочисленных проблем в сфере организации и функционирования публичной власти. В качестве одного из стратегических направлений государственного строительства рассматривалась административная реформа <1>, важнейшей составной частью которой является реформа всей системы государственной службы страны. Проблема низкой эффективности деятельности госаппарата, безответственности и правонарушений в сфере госслужбы красной нитью проходит в ежегодных Посланиях Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации, других документах, определяет характер законотворческой деятельности федеральных и региональных органов государственной власти.
--------------------------------
<1> Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах одобрена распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р.
В соответствии с основным замыслом, реформирование государственной службы предполагает создание новых отношений и новых типов взаимодействия между государственными служащими и гражданами, потребителями услуг, а также различными юридическими и частными лицами. Перед государством и обществом самой жизнью была поставлена задача создать современную государственную службу, продвигающую сотрудников по их заслугам и ориентированную на обслуживание населения, стойкую к коррупции, основанную на принципах прозрачности и открытости. Компактная и экономически малозатратная, дееспособная и результативная государственная служба необходима для эффективного развития и реализации основных приоритетов страны в области экономических и социальных реформ, а также для достижения твердых и стабильных уровней роста - резюмируется в специальном исследовании <1>.
--------------------------------
<1> См.: Реформа государственной службы России: история попыток реформирования с 1992 по 2000 год / Ред. и предисл. Т.В. Зайцевой. М.: Издательство «Весь Мир», 2003. С. 9.
До недавнего времени в Российской Федерации отсутствовала внятная государственная политика по реформированию государственной службы, системы исполнительной власти в целом, согласующаяся с глубоким научным анализом, пониманием проблем социально-экономического и политического развития России, учитывающая мировые тенденции становления современного миропорядка.
Характеризуя дореформенное состояние института государственной службы, профессор А.В. Оболонский подчеркнул, что за последнее десятилетие в нашей жизни, так или иначе, радикально изменилось почти все... кроме госаппарата <1>.
--------------------------------
<1> Проблемы социально-экономического и политического развития России. М., 2001. С. 60.
Исследуя развитие государства и права в посттоталитарной России, М.А. Краснов видит главный порок государственного строительства в том, что оно шло без какого-либо системно продуманного плана; в том, что действия власти на этом направлении были рефлексивными; в доминировании «экономического блока» и принижении роли государства в ходе экономических преобразований. Государство в процессе либерализации, приватизации и проведения других псевдореформ устранилось от выполнения своих регулятивных и правоохранительных функции или выполняло их неэффективно.
В реализации государственной политики по реформированию структур исполнительной власти сделаны первые практические шаги: выражена политическая воля, изложенная в программных документах, завершается оформление обновленной правовой базы, разрабатываются механизмы реализации намеченного, планируется проведение экспериментов и реализация пилотных проектов <1>.
--------------------------------
<1> См. Концепцию и программу реформирования госслужбы; Указ Президента РФ от 6 июня 2007 г. № 722 «Об утверждении Положения о порядке проведения экспериментов в ходе реализации федеральных программ развития федеральной государственной гражданской службы» // Рос. газета. 2007. 9 июня.
В среднесрочной перспективе реформирование государственной службы начало осуществляться в соответствии с Федеральной программой «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)» <1>, срок действия которой в 2005 году был продлен <2>. Данным актом главы государства были определены главные направления реформирования государственной службы. Этим же документом органам государственной власти субъектов Федерации было рекомендовано в пределах своих бюджетных средств принять участие в реализации мероприятий, предусмотренных Программой, а также разработать и утвердить собственные региональные программы реформирования государственной службы.
--------------------------------
<1> См.: Указ Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336 // СЗ РФ. 2002. № 47. Ст. 4664.
<2> См.: Указ Президента РФ от 12 декабря 2005 г. «О продлении срока реализации Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)» на 2006 - 2007 годы» // СЗ РФ. 2005. № 51. Ст. 5514.
Очередная попытка реформировать государственный аппарат, предпринятая после 2000 г., была нацелена на повышение эффективности государственного управления. В соответствии со стратегическим замыслом реформирования государственной службы, ее эффективность намечалось обеспечить оптимизацией и стабилизацией структуры государственных органов и их аппаратов, разграничением задач, функций, полномочий и ответственности государственных органов и их подразделений.
Для успеха реформ предпринимались не только политико-юридические, материально-финансовые, но и организационно-штатные меры. Так, в 2003 году Департамент государственной службы и кадров аппарата Правительства РФ был преобразован в Управление кадров и госслужбы. Одновременно в составе исполнительной власти появилось Управление по вопросам административной реформы при Правительстве Российской Федерации. В этом же году была образована Правительственная комиссия по проведению административной реформы в качестве координационного органа, призванного обеспечить реализацию приоритетных направлений работы в этой сфере <1>.
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Ряды администраторов крепнут // Российская газета. 2003. 5 авг.
С этой же целью в 2004 году была образована Комиссия при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления. В ее состав вошла межведомственная рабочая группа по обеспечению мероприятий, связанных с реформированием государственной службы <1>. В настоящее время этот постоянно действующий совещательный орган при Главе государства переименован в Комиссию при Президенте Российской Федерации по вопросам совершенствования государственного управления и правосудия <2>.
--------------------------------
<1> См. Указ Президента РФ от 16 июля 2004 г. № 910 «О мерах по совершенствованию государственного управления» // СЗ РФ. 2004. № 29. Ст. 3019 и последующие указы, касающиеся в основном персональных назначений. Например, Указ Президента РФ от 21 сентября 2004 г. № 1195 «О внесении изменений в Указ Президента РФ от 16 июля 2004 г. № 910» // СЗ РФ. 2004. № 39. Ст. 3843.
<2> См.: Указ Президента Российской Федерации от 10 марта 2007 г. № 316 «О Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам совершенствования государственного управления и правосудия» // Российская газета. 2007. 14 марта.
Сложности с осуществлением реформы отдельные авторы связывают с отсутствием Госстандарта на их проектирование и осуществление <1>, методологическими изъянами концептуального свойства, отсутствием политической ответственности властей за свои действия и решения, неэффективным взаимодействием общества с властными структурами <2>.
--------------------------------
<1> См.: Полтерович В. Почему не идут реформы. Необходим государственный стандарт на их проектирование // Политический журнал. 2005. № 13. С. 2 - 5.
<2> См.: Краснов М. Такая административная реформа ничего не даст // Политический журнал. 2005. № 12. С. 26 - 29.
Авторы специально проведенного исследования пришли к вполне обоснованному, на наш взгляд, выводу, что самым слабым аспектом процесса реформирования государственной службы, «взятого изнутри», безотносительно сопутствующих факторов, каждый раз оказывалась организация этого процесса. Они полагают: чтобы не повторять ошибок прошлого, следует усилить именно организацию реформирования государственной службы как решающего условия (главного звена) проводимых реформ <1>.
--------------------------------
<1> См.: Реформа государственной службы РФ (2000 - 2003 годы). М., 2006. С. 131.
Недостатком государственного управления является также отсутствие длительной стратегии развития, опирающегося на глубокий анализ мировых трансформаций <1> и своеобразие национального пути развития России.
--------------------------------
<1> Данный термин предложил докт. фил. наук В.А. Ядов, рассматривающий Россию как трансформирующееся общество. Трансформации предыдущих веков, полагает автор, наступали неожиданно и носили болезненный характер. (Проблемы социально-экономического и политического развития России / Отв. ред. Н.Ю. Хаманева. М.: Юристъ, 2001. С. 7 - 16.)
К сожалению, по некоторым позициям реформа государственной службы начала осуществляться с решения частных вопросов при нерешенных или не в полной мере решенных общих вопросах, а дифференциация функций федеральных органов исполнительной власти недостаточно сопровождалась совершенствованием механизма контроля деятельности руководителей указанных органов, повышением их ответственности за результаты своей работы. За более чем скромные результаты реформы никто, как водится, персональной ответственности не понес. В этом нам тоже видится одна из главных причин скрытого саботажа реформ.
Несмотря на широкий разброс мнений, пока преобладают негативные оценки хода и результатов проведения реформ. Так, председатель Совета Федерации С.А. Миронов высказал следующее суждение: «С точки зрения большинства наших граждан, главным результатом реформ стало не повышение эффективности власти и управления, а усиление и рост бюрократического аппарата» <1>. Анализируя причины такого положения вещей, данный руководитель государства приходит к такому выводу: «Надо не ругать чиновников, а поднимать престиж власти, заботиться о человеческом достоинстве людей во власти, о соблюдении их прав... Им нужно качественное образование, позволяющее конкурировать с представителями частного сектора, поддержка и понимание со стороны общества».
--------------------------------
<1> См.: Миронов С. Власть должна быть эффективной и ответственной // Государственная служба. 2005. № 2.
Такого же мнения придерживается и начальник Управления Президента РФ по вопросам государственной службы, который акцентирует внимание на том, что время требует от чиновников не только усердия и компетентности, но и надежности, ответственности, способности и умения оказывать качественные государственные услуги гражданам и организациям <1>.
--------------------------------
<1> См.: Дубик С. Государственная служба Российской Федерации: основные направления реформирования и развития // Государственная служба. 2005. № 2.
Весьма расходятся оценки по стоимости проводимых реформ. В одних публикациях самой дорогостоящей называется административная реформа <1>, в других утверждают, что военная реформа обошлась государству и обществу дороже других <2>, хотя ни та, ни другая еще в полной мере не завершены.
--------------------------------
<1> См.: Проскурякова Ю. Новый этап старой реформы. Правительство готовится рассмотреть самую дорогую федеральную целевую программу // Российская газета. 2004. 7 декабря.
<2> См.: Федотова И. От 15 до 30 миллиардов. Столько стоит одна социальная реформа, уверяет Е. Ясин // Российская газета. 2005. 15 апреля.
Критические замечания по поводу реформ сводятся и к тому, что тема успешного (или неуспешного) строительства в России вертикали власти фактически сошла на нет. Зато становится актуальной другая - что делать с уже построенной вертикалью, чтобы она наконец заработала. Как сказал чиновник из Администрации Президента, Глава государства «все больше и больше сталкивается с безответственностью руководителей и системными промахами вертикали власти, выстроенной по новой модели» <1>.
--------------------------------
<1> Кахиани К., Слободянюк Д. Back i№ USSR // ПЖ. 2005. № 40. С. 22.
Полная ясность существует пока в том, что успех осуществляемых в России преобразований во многом будет определяться состоянием государственной службы, способностью государственного аппарата решать сложные и ответственные задачи социально-экономического развития страны, заинтересованностью государственных служащих осуществлять реформирование институтов власти и содействовать общественному прогрессу.
Логика преобразований, если она претендует быть продуктивной, должна, как нам представляется, двигаться от общего к частному.
В различных по широте и глубине охвата исследованиях проблем исполнительной власти встречаются вполне обоснованные суждения о том, что в процессе разработки политики в сфере государственной службы необходимо исходить из следующих принципиальных положений: 1) российское общество нуждается в общенациональной солидаризирующей идеологии, интегрирующей национальную идею; 2) преобразования в России будут успешными и эффективными при условии высокого авторитета государственной власти, ее структур; 3) проблемы государственной службы следует рассматривать в контексте развития социума и самой системы государственной власти; 4) необходима ясность стратегии государственного управления - нормативного закрепления целевых установок государственной власти; 5) точкой опоры развития страны и ее властных структур, включая государственную службу, является человек и граждане страны как субъекты управления и государственно-властных отношений.
Процесс становления государственности в России происходит под влиянием весьма сложных и противоречивых процессов, порой разнонаправленных устремлений государственного аппарата и общества (по крайней мере, его значительной части), трудно соединяемых в единую концепцию.
Специальные исследования показывают, что противоречия государства как системы организации общества и самого общества зашли так далеко, что иные исследователи признают гражданским только такое общество, в котором реализуются различные формы самоуправления, исключающие государство как центральный институт политической системы общества <1>.
--------------------------------
<1> См.: Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / Отв. ред. И.Л. Бачило. М.: Юристъ, 1998. С. 10.
Официальная политика преобразований государственной службы должна быть тесно связана с правом и не может рассматриваться вне правовой реформы. Исследователями подмечено, что, к сожалению, правовая реформа в России ведется не на научной, а на чисто идеологической основе, и в этом видятся ее недостатки (непоследовательность, хаотичность), а главное - ее низкая результативность <1>. Правовая система России в течение последних десяти лет подвергается реформированию почти непрерывно, что становится одной из главных причин скептического и даже нигилистического отношения граждан к праву: «неоправданная частота реформаторской деятельности трансформирует устоявшуюся оценку права и, к сожалению, не в лучшую сторону» <2>.
--------------------------------
<1> См.: Ветютнев Ю.Ю. Государственно-правовые закономерности - идеологический фактор реформ: Научные труды / Российская академия юридических наук. М.: Изд. группа «Юрист», 2002. С. 39 - 42.
<2> См.: Федоренко К.Г. Правовой нигилизм: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2001. С. 23.
Формируя дальнейшую стратегию развития государственной службы, следует иметь в виду, что принципиальным условием прогрессивного, демократического развития современной России является соблюдение ее Конституции, других законов, норм международного права. Государство должно являть образец уважения к праву, законным интересам личности.
Осмысливая возможные направления реформирования государственной службы, авторы специального исследования сводят их к трем принципиальным положениям: 1) повышение эффективности функционирования государственного аппарата и доверия граждан к органам государственной власти; 2) разработка и утверждение эффективных механизмов государственной кадровой политики в системе государственной службы; 3) создание комплексной нормативной правовой основы регулирования государственной службы Российской Федерации <1>. Проблемы обеспечения юридической ответственности в данном случае не упоминаются.
--------------------------------
<1> См.: Реформа государственной службы Российской Федерации (2000 - 2003 годы). М., 2006. С. 69.
1. Вопросы эффективности государственного управления, государственной службы определяют цели, процесс и конечный результат их реформирования, они находятся в центре внимания политического руководства страны. Эффективность и ответственность власти должны формировать необходимый уровень доверия власти и народа. К сожалению, доверие рядовых граждан к институтам публичной власти остается пока на недопустимо низком уровне. Специальные исследования показали, что население страны в полной мере доверяет лишь ушедшему Президенту Российской Федерации, а вот чиновники не пользуются доверием у своих сограждан.
2. Другим важным направлением реформирования государственной службы является разработка и утверждение эффективных механизмов государственной кадровой политики в системе государственной службы.
Документами, определяющими стратегию и тактику процесса реформирования института государственной службы, определено, что кадровая политика является одним из основных средств ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ ГОССЛУЖБЫ (выделено мной - Ю.Б.). Она реализуется путем формирования кадрового состава профессиональных государственных служащих, обладающих необходимыми качествами государственного и общественного служения.
К сожалению, несмотря на предложения ученых и официальное признание необходимости ее разработки, концепция кадровой политики государства до сих пор не выработана и юридически не оформлена.
В рассматриваемой области совершенствования госслужбы намечены следующие приоритетные направления: 1) формирование эффективного механизма подбора кадрового состава государственных служащих и работы с ним; 2) повышение престижа государственной службы и авторитета государственных служащих; 3) совершенствование программ подготовки и профессионального развития госслужащих.
В ходе реформирования системы государственной службы ставятся задачи по реализации названных приоритетных направлений, среди которых следует обратить внимание на управление развитием профессиональных качеств государственных служащих. Ранее в кадровой работе задачи управленческого характера не ставились, что свидетельствует о стремлении идеологов реформ поставить под контроль карьеру госслужащего, направить ее в русло поступательного развития вместо ее стихийного продвижения <1>. По-новому предлагается использовать институты ротации, формирования кадрового резерва и профессиональной подготовки (переподготовки и повышения квалификации) госслужащих.
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Государственная служба Российской Федерации: основы управления персоналом / Под общей ред. В.П. Иванова. М.: Изд-во «Известия», 2003. С. 182 - 189.
Усовершенствовать кадровую работу поможет также вневедомственной конкурсный отбор учебных заведений и научных центров, осуществляющих профессиональную подготовку и повышение квалификации специалистов для государственного аппарата.
Вопросы кадровой политики государства продолжают оставаться предметом многих научных изысканий <1>. Кадровый потенциал - это национальное достояние России, гарант ее развития как правового, демократического, социального государства, залог ее возрождения как великой державы. Поэтому, подчеркивает В.В. Черепанов, проблема кадров, их формирования, развития и рационального использования - одна из самых актуальных проблем государственного управления <2>.
--------------------------------
<1> См., например: работу Ноздрачева А.Ф. Государственная служба. М., 1999. С. 296 - 313.
<2> См.: Черепанова В.В., Иванов В.П. Основы государственной службы и кадровой политики. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2007. Раздел II - Основы теории кадровой политики. С. 320 - 530.
3. Создание комплексной нормативной правовой основы регулирования государственной службы Российской Федерации. Успешное реформирование такой сложноорганизованной и многофункциональной системы, как государственная служба не представляется возможным без того, чтобы не подвести под эту работу прочную и непротиворечивую правовую основу, отвечающую современным требованиям.
В последнее время наиболее плодотворно законотворческий процесс осуществлялся в сфере государственной гражданской службы, которая в правовом отношении оказалась наименее урегулированной по сравнению с военной службой и по некоторым позициям - службой правоохранительной.
Юридические проблемы системы государственной службы в целом и ее гражданской составляющей привлекли внимание целого ряда исследователей и оказались наиболее полно изложенными в публикациях последнего периода <1>.
--------------------------------
<1> См.: Гришковец А.А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации: Учебный курс. М.: Изд-во «Дело и Сервис», 2003; Граждан В.Д. Государственная гражданская служба: Учебное пособие. М.: Изд-во «Юркнига», 2005; Буравлев Ю.М. Реформы государственного управления и государственной службы в России. М.: ИГ «Юрист», 2006.
В настоящее время продолжается разработка нормативных правовых актов по иным видам государственной службы. Наибольшие трудности возникают в процессе создания закона о правоохранительной службе Российской Федерации, представленного к обсуждению в нескольких вариантах в заинтересованные инстанции.
В комментарии к одному из них отмечается, что законопроект направлен на обеспечение реформирования и развития правоохранительной службы, повышения эффективности ее функционирования в целях укрепления правового государства и становления гражданского общества. В нем нашли отражение применимые к отношениям правоохранительной службы и положительно зарекомендовавшие себя на практике действующие механизмы регулирования государственной службы в правоохранительных органах.
В законопроекте преемственность норм действующего законодательства сочетается с введением применительно к правоохранительной службе инновационных идей о системности государственной службы Российской Федерации и соотносительности ее видов <1>.
--------------------------------
<1> Ноздрачев А.Ф. Преобразования в системе государственной службы в контексте административной реформы // Законодательство и экономика. 2006. № 1. С. 30.
Нам представляется, что данные направления являются лишь самыми общими ориентирами реформирования государственной службы, которые на основе анализа ее современного состояния и решений, направленных на ее реформирование, можно интерпретировать в ином изложении и следующей логической последовательности.
1. Дальнейшее совершенствование и обеспечение комплексного правового регулирования государственной службы в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации», федеральными законами об отдельных видах госслужбы, иными федеральными законами и законодательством субъектов Российской Федерации, а также общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации.
2. Формирование целостной системы государственной службы, включающей в себя следующие ее виды: государственную гражданскую службу; военную; правоохранительную; альтернативную гражданскую; муниципальную, государственную службу российского казачества <1>.
--------------------------------
<1> См.: С целью приведения системы государственной службы в соответствие с реалиями жизни следует дополнить ч. 1 ст. 2 Федерального закона «О системе государственной службы РФ» указанием на уже существующие разновидности госслужбы и на возможность создания иных разновидностей публичной службы, исполняющих функции государственного управления // СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.
3. Разработка Концепции и реализация на ее основе современной кадровой политики путем формирования кадрового состава высокопрофессиональных работников, обладающих необходимыми качествами государственного и общественного служения.
4. Создание централизованной системы управления государственной службой и совершенствование основ ее организации, обеспечивающих ее высокую эффективность, профилактику и предупреждение противоправных проявлений в системе государственной службы России.
5. Укрепление авторитета государственной службы, повышение ее престижа, придание статусу государственного служащего социального значения, адекватного возложенным на него полномочиям.
6. Обеспечение реформирования государственной службы в условиях гласности и при участии гражданского общества.
7. Разработка и реализация мер материального и морального стимулирования служебной деятельности работников государственного аппарата, их социальной защищенности.
8. Совершенствование системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих.
9. Создание материально-технических условий для эффективного функционирования публичной службы.
10. Разработка методики расчета показателей результативности по направлениям деятельности органов государственной власти для решения проблемы стимулирования госслужащих и обеспечения неотвратимости ответственности за результаты работы.
11. Дальнейшее совершенствование правового регулирования и формирование эффективного организационно-процедурного механизма юридической ответственности в системе государственной службы.
В сущности, такие общенаучные категории, как: право, организация и кадры - наиболее точно и емко характеризуют основные направления реформирования государственной службы и составляют фундаментальные опоры ее функционирования.
Крайне сложным является вопрос о результатах реформирования государственной машины и организации работы ее персонала. Преобразования еще не закончены, они находятся в активной фазе своего развития, что позволяет говорить лишь о промежуточных результатах работы и некоторых тенденциях, сложившихся под воздействием различных факторов (объективного и субъективного свойства), а также обстоятельств, как способствующих осуществлению реформ, так и осложняющих их проведение.
Существуют различные научные, экспертные и общественно-политические оценки планов, сроков, а главное - результатов проведения реформы. Так, министр госслужбы Франции, обсуждая с президентом - ректором РАГС проблему реформирования госслужбы, высказал мысль о том, что административная реформа - реформа бессрочная, она не кончается никогда, государственная управленческая машина должна находиться в состоянии перманентного совершенствования или реформирования <1>.
--------------------------------
<1> См.: Панков И., Сабов А. Какие чиновники нам нужны. Интервью с президентом-ректором РАГС В.К. Егоровым // Российская газета. 2002. 2 ноября.
Как полагает И. Бунин, реформа государственной службы - это система продвижения, рекрутирования чиновников, заработной платы, создания комиссий, т.е. очень сложная работа, которая может длиться годами. Во всех странах этот процесс продолжается постоянно и закончиться в принципе не может <1>.
--------------------------------
<1> См.: Горшкова Д. До выборов чиновник может спать спокойно. Интервью с экспертами: Г. Сатаровым, президентом общественного фонда «Индем»; С. Марковым, директором Института политических исследований; В. Хомяковым, директором Агентства прикладной и региональной политики; И. Буниным, генеральным директором фонда «Центр политических технологий» - о сроках окончания и шансах на успех административной реформы // Российская газета. 2003. 30 июля.
Нам представляется, что в процессе осуществления реформы государственного управления и государственной службы в полной мере не удалось органично соединить эти два процесса, логика преобразований в области которых должна работать на единый конечный результат - повышение эффективности государственной власти, пользующейся доверием у населения, обладающей широкой социальной опорой в различных слоях российского общества.
Резюмируя многочисленные суждения по существу рассматриваемой проблемы, можно сказать, что время взвешенных и конструктивных оценок, видимо, еще не наступило и преждевременно подводить окончательные результаты реформирования власти. Вместе с тем следует отметить, что ходом проводимых реформ недовольны не только «внизу», но и на самом верху властной вертикали. Российское общество ожидает более весомых итогов реформ и заметного улучшения качества работы государственного аппарата, изменения психологии чиновничества и культуры его общения с налогоплательщиками, которые содержит управленческий аппарат. С учетом накопленного положительного и негативного опыта первых этапов преобразований и попыток качественно перестроить работу государственной машины, исходя из оценок потребителями предоставляемых им государственных услуг, изложенное выше позволяет сделать вывод о неизбежной корректировке мероприятий по реформированию российской государственности и деятельности всего административно-управленческого персонала с целью повышения эффективности его работы и ответственности за ее результаты.
Несмотря на очевидные положительные сдвиги, в общественном сознании укоренилось мнение, что реформы государственного аппарата пока не достигли желаемого результата и существенно замедлились в своем продвижении.
Активизировать этот процесс следует на основе мониторинга эффективности деятельности органов государственной власти, основанного на системе количественных и качественных показателей, повышения результативности государственного контроля и надзора за деятельностью государственного аппарата и создания условий для эффективного общественного контроля за работой персонала государственных органов. Своевременному выявлению злоупотреблений по службе, правонарушений, фактов грубых нарушений требований служебной этики поможет специальная методика и дополнительные показатели эффективности деятельности исполнительной власти, разработка которых предусмотрена актами Президента России и Правительства Российской Федерации <1>.
--------------------------------
<1> См.: Указ Президента РФ от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2007. № 27. Ст. 3256; Постановление Правительства РФ от 27 апреля 2005 г. № 259 «Об утверждении Положения и разработке сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на 2006 - 2008 годы» // СЗ РФ. 2005. № 19. Ст. 1810.
Поскольку эффективность деятельности - обобщающий показатель работы чиновничества, то ее окончательная оценка должна складываться из общественного мнения о результативности функционирования госаппарата, уровня доверия граждан представителям власти и выводов соответствующих руководителей на основе анализа оценочных показателей работы подчиненных. Совмещение оценок «снизу» и оценки «сверху» обеспечиваются высокой информированностью граждан о функционировании властных структур, незамедлительном реагировании должностных лиц на сигналы о нарушениях прав, свобод и законных интересов граждан, иных субъектов, признание и защита которых - обязанность государства.
Нам представляется, что документы, определяющие стратегию реформирования системы государственной службы, принятое за последнее время законодательство содержат упущения в части дальнейшего совершенствования института ответственности, придания ему качественно новых превентивных свойств, признаков эффективности. Они недостаточно ориентированы на признание человека высшей ценностью, защиту его прав и законных интересов, что не способствует общественной поддержке реформ, обеспечению неотвратимости ответственности и реальное воплощение в жизнь принципа равенства всех перед законом. Пока никак не удается решить проблему, чтобы государство не подавляло личность, а, напротив, служило человеку, чтобы институты гражданского общества не боролись с этатизмом государственной власти, а сотрудничали с ней, чтобы государство самоограничивало себя правом, а бюрократ привлекался к реальной и эффективной ответственности.
Таким образом, текущей задачей и конечным итогом работы над обновлением государственной службы является придание ей ключевого свойства - высокой эффективности.