Виды юридической ответственности в системе государственной службы
| Вид материала | Документы |
- Задача. Приведите по Коап РФ примеры формальных и материальных составов административных, 102.17kb.
- Проблемы классификации юридической ответственности по отраслям права, 41.21kb.
- Вопроса, 356.6kb.
- Тедеев А. А. Бюджетное право и процесс: Учебник, 256.8kb.
- А. П. Анисимов, Ю. Ю. Ветютнев Новый вид юридической ответственности?, 136.54kb.
- Темы контрольных работ по дисциплине «Право» Теории происхождения права, государства, 21.78kb.
- Задачи уголовного права Принципы уголовного права: понятие, виды и значение, 93.72kb.
- Принят Государственной Думой 7 июля 2004 г. Одобрен Советом Федерации 15 июля 2004, 3343kb.
- 1. Теория государства и права, 63.79kb.
- Реферата тема: Юридическая, 12.49kb.
Наибольшее число граждан (45,6 процента) видят причины коррупции в том, что «с ней плохо борются». Для значительной части самарцев она обусловлена ростом бюрократических барьеров (17,1) и даже тем, что она «позволяет быстрее решать вопросы» (16,3). Таким образом, почти половина жителей Самары полагают, что за последние пять лет уровень коррупции значительно вырос <1>.
--------------------------------
<1> См.: Соларев А. Чиновники самарской мэрии меняют кабинеты // Рос. газета. 2008. 25 марта.
Иностранные инвесторы на очередном заседании Консультативного совета по иностранным инвестициям (КСИИ) 15 октября 2007 г. пожаловались Председателю Правительства РФ на административные барьеры, которые портят имидж России в глазах зарубежных партнеров и коррумпированность российских чиновников <1>.
--------------------------------
<1> Лашкина Е. Счастье по-русски. Инвесторы пожаловались В. Зубкову на коррупцию и бюрократию // Рос. газета. 2007. 16 окт.
Председатель Комиссии по противодействию коррупции Государственной Думы РФ в одном из интервью заметил, что на сегодняшний день нет единой универсальной методики вычисления индекса коррупции, но есть общий подход, есть набор рекомендаций экспертам. Среди признаков коррупциогенности названы: неконкретность норм законодательства, обилие положений отсылочного характера, предоставление чиновникам дискреционных полномочий.
Проблемам борьбы с коррупцией уделяется постоянное внимание со стороны высших должностных лиц государства, представителей правоохранительных органов, юридической общественности, прогрессивной сил российского общества. О данной проблеме много пишут <1>, принимают различного рода документы <2>, проводят специальные исследования <3>, конференции <4>, дают интервью, предлагают научные рекомендации, но реальных сдвигов в ее решении пока не наблюдается.
--------------------------------
<1> См. научные публикации: Дзигарь А.Л. Уголовные наказания: эволюция и перспективы: Монография. Краснодар, 2001. 201 с.; Дополнительные виды наказаний: уголовно-правовой и уголовно-исполнительный аспекты: Монография / А.Н. Павлухин Н.Н. Кулешова, В.Е. Южанин, Н.Д. Эриашвили; под ред. А.Н. Павлухина. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2007. 190 с.; Куракин А.В. Международно-правовые и европейские стандарты административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Российской Федерации // Государство и право. 2007. № 10. С. 13 - 21; Матвеева А.А. Конфискация имущества в современном законодательстве Российской Федерации // Вестник Московского университета. Сер. 11. Право. 2007. № 4. С. 14 - 31; публицистику: Романец П. Госзаказ на коррупцию // Политический журнал. 2006. С. 42 - 45; Момот М. Кружки по борьбе с коррупцией // Политический журнал. 2005. № 14. С. 26 - 27; Федосенко В. Экспертиза на коррупцию по евростандарту; Гришанков М. Российское законодательство будет судить алчных чиновников по международным нормам // Рос. газета. 2005. 12 апреля; Лашкина Е. Когда кончится время коррупционеров // Рос. газета. 2006. 8 декабря; Закатнова А. Против коррупции - конфискация? Активно используемая в других странах мера у нас ограничена законодательством // Рос. газета. 2004. 20 августа; Шкель Т. Взятка с конфискацией. По коррупции ударят Уголовным кодексом // Рос. газета. 2004. 20 августа; и др. материалы.
<2> В феврале 2006 года Государственная Дума единодушно ратифицировала Конвенцию ООН против коррупции. В настоящее время в ГД рассматривается очередной проект (из многочисленных) Закона о борьбе с коррупцией.
<3> См.: Кулешова Н.Н. Дополнительные виды наказаний: уголовно-правовой и уголовно-исполнительный аспекты: Дис. ... канд. юр. наук. Рязань, 2006; Сайгитов У.Т. Коррупция как фактор организованной преступности в сфере экономики (Криминологический анализ): Дис. ... канд. юр. наук. Махачкала, 1998.
<4> См., например, публикацию по итогам научно-практической конференции на тему «Правовые меры противодействия коррупции», проведенную Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ 20 июня 2007 г. // Журнал российского права. 2007. № 9. С. 159 - 169.
В целях совершенствования государственной политики по противодействию коррупции в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления, устранения причин и условий, порождающих коррупцию, искоренения злоупотреблений и пресечения преступлений с использованием должностного положения, обеспечения соблюдения норм служебной этики государственными служащими, создания благоприятных условий для развития экономики страны главой государства образован Совет при Президенте Российской Федерации по борьбе с коррупцией <1>. Согласно Положению о Совете при нем создаются комиссии: по противодействию коррупции и по разрешению конфликта интересов. Основной задачей Совета является оказание содействия Президенту РФ в определении приоритетных направлений государственной политики в сфере борьбы с коррупцией и ее реализации.
--------------------------------
<1> См.: Указ Президента РФ от 24 ноября 2003 г. № 1384 «О Совете при Президенте Российской Федерации по борьбе с коррупцией» // Рос. газета. 2003. 26 ноября.
В целях приведения российского законодательства в соответствие с международными обязательствами Российской Федерации в сфере борьбы с коррупцией указом Президента РФ была образована межведомственная рабочая группа для подготовки предложений по реализации в законодательстве РФ положений Конвенции ООН против коррупции от 31 октября 2003 г. и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г. <1>.
--------------------------------
<1> См.: Указ Президента РФ от 3 февраля 2007 г. № 129 «Об образовании межведомственной рабочей группы для подготовки предложений по реализации в законодательстве Российской Федерации положений Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 г.» // СЗ РФ. 2007. № 6. Ст. 731.
Ряд мер противодействия коррупции и другим негативным явлениям намечен в Федеральной целевой программе «Развитие судебной системы России» на 2007 - 2011 годы» <1>. Так, в судейском сообществе предусматривается нововведение, направленное на борьбу с «телефонным правом». Судья еще до начала слушания в обязательном порядке должен будет огласить все неформальные обращения к нему по делу, которое он рассматривает. Еще одно новшество касается обязательного ежегодного декларирования судьями своих доходов и имущества. Кроме того, намечается сделать правосудие более открытым и прозрачным.
--------------------------------
<1> Российская газета. 2006. 1 ноября.
Есть предложения, касающиеся усовершенствования и обеспечения прозрачности арбитражного производства. Иногда арбитражные суды принимают взаимоисключающие решения на основе одних и тех же норм права, что дискредитирует судебную власть. Одной из мер, способных поправить эту ситуацию, является введение института арбитражных присяжных. Хотя, как признают сами инициаторы этой меры, сложно найти компетентных специалистов в вопросах хозяйственной деятельности, налогового, таможенного законодательства и по другим вопросам, подведомственным арбитражным судам Российской Федерации, но фактор гласности и возможности общественного контроля за деятельностью арбитражных судов перевешивает возможные минусы такой меры.
Помимо морально вреда, коррупция наносит и колоссальный материальный ущерб. Например, в Липецке возбуждено уголовное дело в отношении начальника Управления лесного хозяйства Липецкой области А. Носова, который допустил незаконный перевод более пяти тысяч гектаров земель лесного фонда в категорию земель поселений. Ущерб от незаконного перевода земель составил 12 миллиардов 398 миллионов рублей <1>.
--------------------------------
<1> Щетинин С. Лесничий наломал дров. Ущерб государству составил 12 миллиардов рублей // Рос. газета. 2008. 18 марта.
Реальные жизненные факты показывают, что противоправные деяния в области государственного управления имеют порой самые неожиданные проявления. Так, в июне 2007 г. в Московском окружном военном суде было оглашено обвинительное заключение членам преступной группы, занимавшейся «продажей государственных должностей» <1>. Уголовное дело по ст. 159 УК РФ («Мошенничество в особо крупных размерах»), ст. 174 УК РФ («Отмывание денег») и ст. 327 УК РФ («Подделка документов») в отношении преступной группы составляет более 40 томов. В деле фигурируют астрономические суммы (достигающие десятков миллионов рублей), которые вымогались за «помощь» в получении высоких государственных должностей.
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Федосенко В., Шаров А. Торговцы должностями. Перед судом предстала криминальная группа, которая продавала чиновничьи посты // Рос. газета. 2007. 31 мая; Козлова Н. «Продается должность. Дорого». Мошенники торговали высокими чиновными креслами // Рос. газета. 2007. 29 июня.
По данным на ноябрь 2006 года, масштабная проверка Генпрокуратуры в 11 федеральных министерствах и ведомствах выявила 47 тысяч нарушений законодательства о государственной и муниципальной службе. По ее результатам возбуждено около 600 уголовных дел, почти 2700 чиновников привлечены к дисциплинарной и административной ответственности. Рынок коррупции оценивается Генпрокуратурой примерно в 240 миллиардов долларов, что сопоставимо с федеральным бюджетом <1>. Размеры взяток доходят до такого уровня, что средний продажный чиновник может за год купить себе квартиру площадью в 200 квадратных метров.
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Выжутович В. Кормление с должности // Рос. газета. 2006. 10 ноября.
По данным других источников, в 2007 году правоохранительными органами в чиновничьей среде выявлено около 36 тысяч должностных преступлений, среди них почти 7 тысяч фактов получения взяток должностными лицами органов государственной власти и управления. Причем более 1200 преступлений совершены в крупных о особо крупных размерах, в том числе 232 факта получения взяток. К уголовной ответственности по делам данной категории привлечено 8810 обычных чиновников и должностных лиц различного уровня, в том числе за получение взяток - 2121 <1>.
--------------------------------
<1> См.: Фалалеев М. Весь криминал на жестком диске // Рос. газета. 2008. 21 янв.
Коррупция проникла сегодня во все государственные институты, включая вооруженные силы страны. Так, по данным военной прокуратуры, за последние десять лет к уголовной ответственности привлечено около 150-ти генералов и адмиралов. Если учесть, что в Российской армии служат без малого полторы тысячи высших офицеров, то получается, что каждый десятый не в ладах с законом. Но все же справедливости ради следует сказать, что не все дела заканчиваются обвинительным приговором, немало дел прекращаются за отсутствием состава преступления. Довольно часто виновные офицеры реальный срок не получают, отделываюсь условным наказанием, либо попадают под амнистию <1>.
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Куликов В. Генералы подсудной карьеры // Рос. газета. 2004. 19 мая.
Главный военный прокурор называет такие цифры: в Вооруженных Силах России и других силовых структурах служат более тысячи офицеров и генералов, имеющих не снятые и не погашенные судимости, что, как полагает этот должностное лицо, совершенно недопустимо. Парадоксально, когда призывников, имеющих судимость, в армию не призывают, а офицер, имеющий судимость, продолжает не какую-нибудь, а военную службу. Однако в российском законодательстве о военной и правоохранительной службах отсутствует такое основание увольнения, как судимость. Эта проблема обсуждалась в Комитете Совета Федерации по обороне и безопасности с участием Главной военной прокуратуры. Итогом работы стал соответствующий законопроект, внесенный в парламент страны.
В июле 2006 года Генеральным прокурором была утверждена стратегия работы прокуратуры по противодействию коррупции, ознаменовавшая собой принципиально новый подход к решению этой проблемы. Впервые речь идет не просто о выявлении преступлений и проверках, как чиновники выполняют закон о государственной и муниципальной службе, но, что особенно важно, поставлена задача - выявлять причины, порождающие коррупцию, и пробелы в законодательстве.
В составе Генпрокуратуры РФ по инициативе ее нового руководителя появились принципиально новые подразделения - отделы по надзору за исполнением законов о государственной и муниципальной службах. Их задача - наводить правопорядок среди чиновников. Например, в Уральском федеральном округе прокуроры выявили несколько тысяч нарушений законодательства о государственной и муниципальной службах. Так, не все чиновники декларируют свои доходы, хотя по закону обязаны это делать ежегодно, участвуют в коммерческой деятельности и допускают другие нарушения <1>.
--------------------------------
<1> Куликов В. Генеральный подход к чиновнику. Юрий Чайка проверил исполнение законов о государственной службе // Рос. газета. 2006. 24 окт.
Прокуратурой Российской Федерации как весьма действенное средство борьбы с должностными правонарушениями рассматривается дисквалификация - институт, ранее известный гражданскому праву, а в последнее время и относительно новый вид административного наказания <1>. Судебная практика показала, что с таким пятном в биографии рассчитывать на успешную карьеру не приходится. Дисквалификация для многих чиновников страшнее штрафа или иного материального наказания.
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Нечаев В. Кресло или кошелек // Рос. газета. 2004. 13 октября.
Хотя в Российской Федерации не предусмотрено применение коллективных наказаний, но ситуация порой вынуждает идти на крайние административные меры, поскольку иных средств воздействия законом не предусмотрено. В Тамбовской области, например, по представлению прокуратуры ликвидирован комитет по делам молодежи при администрации области. Причина - 15 уголовных дел, в которых так или иначе фигурирует или сам комитет, или лица, сотрудничавшие с ним в реализации программ по доступному жилью <1>.
--------------------------------
<1> Шаров А. Ни дать ни взять. Генпрокуратура начала новое наступление на коррумпированных чиновников // Рос. газета. 2006. 7 ноября.
Очевидно, при работе над усовершенствованием законодательства о государственной службе целесообразно рассмотреть вопрос о возможности применения по суду дисквалификации в качестве меры наказания. Практика подтверждает ее высокую эффективность в негосударственном секторе. Кроме того, станут беспредметными научные дискуссии о том, распространяется ли ст. 3.11 («Дисквалификация») КоАП РФ на государственных служащих.
Общественная палата предлагает свой рецепт борьбы с коррупцией. В июне 2006 г. в Общественной палате состоялся круглый стол на тему «Коррупция в России: шансы противодействия». В ходе обсуждения проблемы предлагалось бороться с коррупцией посредством жесткой регламентации административно-управленческой деятельности государственных служащих и антикоррупционного воспитания общества <1>.
--------------------------------
<1> Дульман П. На коррупцию подняли руку. Общественная палата ищет способы борьбы с извечным российским злом // Рос. газета. 2006. 20 июня.
Придавая особое значение проблеме эффективного противодействия коррупции, Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ провел 20 июня 2007 г. научно-практическую конференцию на тему «Правовые меры противодействия коррупции» <1>, по результатам которой были приняты необходимые рекомендации.
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Трикоз Е.Н., Цирин А.М. Правовые меры противодействия коррупции // Журнал российского права. 2007. № 9. С. 159 - 169.
Учитывая масштаб распространения коррупции в стране и необходимость формирования системы мер по ее преодолению, участники конференции критически оценили ситуацию в этой сфере. Было отмечено, что законодательство Российской Федерации содержит целый ряд недостатков и пробелов, ограничивающих возможности эффективного противодействия коррупции как опасному социально-негативному явлению. Отрицательно сказываются неполнота и бессистемность правовой базы борьбы с коррупцией; отсутствие законодательного определения коррупции, четких положений о полномочиях и ответственности государственных органов и должностных лиц; недооценка правового регулирования вопросов проведения антикоррупционного мониторинга и антикоррупционной экспертизы законодательных актов, отмечалось на данной конференции.
Заслуживают внимания и те меры правового противодействия коррупции, которые предлагалось осуществить в законотворческой деятельности. В частности, в уголовном праве признано целесообразным разработать механизм ответственности юридических лиц за совершение коррупционных преступлений и закрепить его в уголовном законодательстве.
В области науки административного права актуальными задачами по противодействию коррупции названы следующие: 1) разработка системы общих (однотипных) для всех видов службы ограничений и запретов, предъявляемых к публичным должностным лицам; 2) недопущение незаконного вмешательства в деятельность судей и сотрудников правоохранительных органов; 3) создание специализированного органа по борьбе с коррупцией, четкое определение его компетенции и места в системе органов государственной власти; 4) дифференциация ответственности и усиление мер административного воздействия на физических и юридических лиц, причастных к совершению коррупционных правонарушений.
Профессор Ю.А. Тихомиров полагает, что феномен эффективного преодоления коррупции в правовом аспекте представляет собой актуальную задачу для всех отраслей права, так как само явление коррупции порождает комплексные правоотношения. Нужно глубоко изучать проявления коррупционного поведения, отметил этот ученый, и особенно те из них, которые совершаются под прикрытием «правовой оболочки». Особое внимание, считает данный специалист, следует уделить подготовке и реализации ведомственных нормативно-правовых актов, в связи с чем целесообразно разработать с привлечением специалистов разных отраслей права концепцию ведомственного нормотворчества, в том числе с целью диагностики и преодоления коррупционных факторов и рисков в этой сфере <1>.
--------------------------------
<1> См.: Трикоз Е.Н., Цирин А.М. Правовые меры противодействия коррупции // Журнал российского права. 2007. № 9. С. 161 - 162.
24 марта 2008 г. в Совете Федерации состоялся круглый стол, в котором приняли участие сенаторы и представители Счетной платы. По мнению участников дискуссии, главным препятствием для борьбы с коррупцией является несовершенство законодательства, в котором даже отсутствуют такие ключевые понятия, как «коррупция» и «коррупционная деятельность» <1>.
--------------------------------
<1> См.: Ильин А. Крестовый поход против коррупции // Рос. газета. 2008. 25 марта.
Между тем понятие коррупции в мировой практике давно сформулировано и утверждено Генеральной Ассамблеей ООН: «Коррупция есть действие или бездействие должностного лица в сфере его полномочий, совершенное в интересах стороннего лица за вознаграждение от него в любой форме». Причем, что немаловажно, это действие или бездействие может нарушать должностные инструкции, а может и не нарушать <1>.
--------------------------------
<1> Из интервью начальника Управления собственной безопасности МВД России агентству «Интерфакс» // Рязанские ведомости. 2002. 16 авг.
Председатель Счетной палаты С. Степашин предложил внести изменения в законодательство о банкротстве, разработать пакет антирейдерских законов и усовершенствовать систему таможенной классификации. Это необходимо в связи с тем, что некоторые чиновники используют фиктивное банкротство для приватизации предприятий. Он также выразил согласие проводить экспертизу законопроектов, направленных на борьбу с коррупцией. Вместе с тем глава Счетной платы выступил категорически против создания в России специального органа по борьбе с коррупцией. «Я считаю, что это путь в никуда, более того, он очень опасен,» - заявил С. Степашин. Он также высказался против принятия специального закона по борьбе с коррупцией, полагая, что существующего законодательства вполне достаточно для правовой основы борьбы с коррупцией. Однако большинство участников состоявшегося круглого стола эту позицию не разделяют.
В Министерстве юстиции Российской Федерации ведется разработка универсальной антикоррупционной методики по проведению экспертизы нормативных правовых актов на предмет выявления в них положений, способствующих проявлениям коррупции. Коррупционные факторы проектов нормативных правовых актов предлагается разделить на две основные группы: юридически коррупционные и функционально коррупционные. К первым будут отнесены положения, не соответствующие актам более высокой юридической силы либо правилам юридической техники, а также допускающие внутренние противоречия или пробелы в правовом регулировании. Во вторую группу предлагается включить положения, регулятивный и охранительный потенциал воздействия которых на общественные отношения не способен достигнуть предполагаемых целей правового регулирования.
Чтобы экспертиза нормативных правовых актов на предмет их коррупционной направленности была максимально объективной, она должна быть только внешней и только независимой, а не внутренней или внутриведомственной, считает Э.В. Талапина, старший научный сотрудник ИГП РАН.
Признавая важность проведения антикоррупционной компании, А.Ф. Ноздрачев подчеркнул, что отечественное законодательство о государственной службе не содержит ничего фундаментально ошибочного и поощряющего коррупцию, так как оно прошло экспертизу в правовых учреждениях Совета Европы и в целом соответствует международным стандартам. Этот ученый обратил также внимание на другую проблему, создающую условия для коррупционных проявлений. Она заключается в том, что на лиц, замещающих наиболее важные государственные должности, не распространяется действие законодательства о государственной службе.