Виды юридической ответственности в системе государственной службы
| Вид материала | Документы |
- Задача. Приведите по Коап РФ примеры формальных и материальных составов административных, 102.17kb.
- Проблемы классификации юридической ответственности по отраслям права, 41.21kb.
- Вопроса, 356.6kb.
- Тедеев А. А. Бюджетное право и процесс: Учебник, 256.8kb.
- А. П. Анисимов, Ю. Ю. Ветютнев Новый вид юридической ответственности?, 136.54kb.
- Темы контрольных работ по дисциплине «Право» Теории происхождения права, государства, 21.78kb.
- Задачи уголовного права Принципы уголовного права: понятие, виды и значение, 93.72kb.
- Принят Государственной Думой 7 июля 2004 г. Одобрен Советом Федерации 15 июля 2004, 3343kb.
- 1. Теория государства и права, 63.79kb.
- Реферата тема: Юридическая, 12.49kb.
ответственности работников государственного аппарата
В настоящее время действующее законодательство об административных правонарушениях состоит из федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации <1> - основных источников, устанавливающих административную ответственность физических, а также юридических лиц, совершивших административные правонарушения. При необходимости оно дополняется подзаконными нормативными правовыми актами. Так, с целью обеспечения единообразного и правильного применения закона, а также для совершенствования правоприменительной практики после введения в действие с 1 июля 2002 года Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) были приняты необходимые конкретизирующие документы подзаконного характера <2>. Кроме того, государственные органы, наделенные административно-юрисдикционными полномочиями, издали ведомственные документы (приказы): о должностных лицах, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях и осуществлять административное задержание <3>, устанавливающие образцы процессуальных документов, определяющие порядок исполнения некоторых видов административных наказаний и применения мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.
--------------------------------
<1> Федеральным законом от 30.12.2001 № 195-ФЗ принят новый Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Отдельные ученые, например Д.Н. Бахрах, предлагали иное название - «Кодекс РФ об административной ответственности», однако ведомственные стереотипы и инерция мышления чиновников пересилили предложения ученых в этом вопросе. Но уже сам факт появления данного документа является важной вехой в кодификации разрозненного федерального и во многом противоречивого регионального законодательств, которыми нередко произвольно устанавливались штрафные и иные санкции, что наносило ущерб обеспечению правопорядка и законности в стране, защите прав и законных интересов физических и юридических лиц.
<2> См., например: Постановление Правительства РФ от 15 октября 2003 г. № 627 «Об утверждении Положения об условиях содержания лиц, задержанных за административное правонарушение, нормах питания и порядке медицинского обслуживания таких лиц» // Рос. газета. 2003. 21 окт.; Постановление Правительства РФ от 19 ноября 2003 г. № 694 «Об утверждении Положения о сдаче для реализации или уничтожения изъятых вещей, явившихся орудиями совершения или предметами административного правонарушения, подвергающихся быстрой порче» // Рос. газета. 2003. 2 дек. и тому подобные документы.
<3> См.: Приказ Федеральной таможенной службы от 15 марта 2005 г. № 198 «О должностных лицах таможенных органов Российской Федерации, уполномоченных составлять проколы об административных правонарушениях и осуществлять административное задержание» // Рос. газета. 2005. 8 апр.; Приказ Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии «О должностных лицах Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии и его территориальных органов, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях и применять меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях» // Рос. газета. 2004. 9 дек.; Приказ Министерства внутренних дел Российской Федерации от 21 августа 2002 г. № 803 «О должностных лицах системы Министерства внутренних дел Российской Федерации, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях и осуществлять административное задержание» // Рос. газета. 2002. 4 сент.; Приказ Министерства здравоохранения РФ от 14 июля 2003 г. № 308 «О медицинском освидетельствовании на состояние опьянения» // Рос. газета. 2003. 24 июля; Приказ Минздрава России от 10 января 2006 г. № 1 «О внесении изменений в Приказ Министерства здравоохранения Российской Федерации от 14 июля 2003 г. № 308» и многие другие документы, образующие правовую основу применения административной ответственности.
Отдельные документы, регламентирующие порядок привлечения виновных лиц к административной ответственности, принимались региональными и местными властями <1>.
--------------------------------
<1> См.: Закон Рязанской области от 31 марта 2003 г. № 14-ОЗ «О порядке образования и организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав на территории Рязанской области» // Рязанские ведомости. 2003. 8 апр.; решение Рязанского городского Совета от 13 ноября 2003 г. № 615 «Об административной комиссии при органах местного самоуправления города Рязани» // Рязанские ведомости. 2003. 25 ноября.
К сожалению, правовые источники не содержат многих принципиально важных положений теоретико-методологического характера, например дефиниции, раскрывающей понятие «административная ответственность». Такую функцию взяла на себя наука административного права.
В публикациях, посвященных проблемам административной ответственности, высказано немало суждений о ее природе <1>, особенностях <2> и признаках <3>, характеризующих этот вид юридической ответственности и сложившуюся систему наказаний. Проблемами административного права и процесса плодотворно занимаются многие известные ученые: Ю.М. Козлов, Ю.А. Тихомиров <4>, Б.В. Россинский и др. В контексте административного принуждения понятие и основания административной ответственности исследует Д.Н. Бахрах <5>. Заметный вклад в разработку рассматриваемых проблем внесли С.Д. Князев, В.А. Козбаненко, Ю.Н. Старилов, М.Я. Масленников, представители Института государства и права РАН Н.Г. Салищева, А.А. Гришковец, научных школ МГУ, ИЗиСП, МГЮА, РАГС - А.Ф. Ноздрачев, В.Д. Граждан, Д.М. Овсянко, В.В. Черепанов и др. В предыдущие годы проблемами административного права в целом и государственной службы в частности активно занимались В.М. Манохин, Н.М. Конин (Саратов) (СГАП), а также представители других ведущих юридических центров страны.
--------------------------------
<1> См.: Костенников М.В., Савостин А.А. Теоретические проблемы административной ответственности // Юрист. 1998. № 9. С. 45 - 49; Бельский К.С. Административная ответственность: генезис, основные признаки, структура // Государство и право. 1999. № 12. С. 12 - 20.
<2> Иванов Л. Административная ответственность юридических лиц // Российская юстиция. 2001. № 3. С. 21 - 23; Гусева Т.А. Юридическое лицо как субъект административной ответственности // Юрист. 1999. № 9. С. 53 - 55.
<3> Максимов И.В. Система административных наказаний: понятие и признаки // Государство и право. 2005. № 4. С. 18 - 27.
<4> См., например, неоднократно переиздававшуюся работу указанного автора «Курс административного права и процесса», впервые опубликованную в 1998 г.
<5> См.: Бахрах Д.Н. Административная ответственность: Уч. пособие. М., 1999. С. 25 - 38.
В существующих публикациях можно встретить различные, но довольно малочисленные определения административной ответственности. В справочных изданиях, например, административная ответственность рассматривается как самостоятельный вид юридической ответственности физических и юридических лиц, установленная законодательными актами в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов организаций, охраны природных ресурсов, всех форм собственности, безопасности, охраны общественного порядка, а также порядка осуществления государственной власти <1>.
--------------------------------
<1> Словарь административного права / Кол. авт. М., 1999. С. 8.
Под административной ответственностью на государственной службе А.Ф. Ноздрачев понимает применение к государственным служащим, являющимся должностными лицами и не являющимся таковыми, административных санкций за нарушения ими своих должностных обязанностей, предусмотренных Кодексом РФ об административных правонарушениях в качестве административных проступков <1>.
--------------------------------
<1> Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: Учебник для подготовки государственных служащих. М.: Статут, 1999. С. 497.
Административная ответственность, по мнению Д.М. Овсянко, - это применение судьями, органами и должностными лицами установленных государством мер административного наказания к физическим и юридическим лицам за совершение административных правонарушений <1>.
--------------------------------
<1> См.: Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации: Учеб. пособие. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2007. С. 227.
В иных изданиях повествуется о мере ответственности за деяние (такую формулировку содержал ранее действовавший КоАП РСФСР), либо об административном правонарушении говорят как о фактическом основании одноименной ответственности.
Нам представляется, что разработка современного понятия административной ответственности в сфере государственной (публичной) службы должна исходить из учения о правовом государстве, прогрессивных конституционных положений, обязанностей государства в равной мере защищать права и законные интересы собственника. Действующий закон уже провозгласил функцию защиты прав и законных интересов физических и юридических лиц как одну из основных <1>. В раскрытии сущности и содержания этого явления, кроме того, важно учитывать деятельностный аспект - компетенцию органов публичной власти и их должностных лиц, а также порядок применения административных наказаний. При формулировке определения полезно также учесть тенденции изменения законодательства об административной ответственности, задачи и результаты реформы государственной службы.
--------------------------------
<1> См.: Ст. 1.2 КоАП РФ.
С учетом изложенного можно сформулировать следующее определение. Под административной ответственностью в сфере государственной службы понимается применение в установленном законом порядке в целях защиты прав и законных интересов физических и юридических лиц специально уполномоченными государственными органами и должностными лицами в пределах их компетенции, предусмотренных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, мер государственного принуждения за административные правонарушения.
Законодательство о государственной службе не содержит правовых норм, непосредственно устанавливающих административную ответственность государственных служащих за административные правонарушения. Такую функцию выполняет Кодекс РФ об административных правонарушениях и законодательство субъектов Российской Федерации в отношении лиц, состоящих на региональной службе, а также некоторые нормативные правовые акты специального назначения <1>. С позиций рассматриваемой проблемы КоАП РФ содержит две статьи (ст. ст. 2.4 и 2.5 <2>), в общих чертах регламентирующих особенности административной ответственности специальных субъектов, которыми являются военнослужащие, должностные и иные лица, на которых распространяется действие дисциплинарных уставов.
--------------------------------
<1> Например, Бюджетный кодекс РФ (ч. 4 ст. 284); Устав внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации, утвержденный Указом Президента РФ от 10 ноября 2007 г. // СЗ РФ. 2007. № 47. Ст. 5749.
<2> Федеральным законом от 24.07.2007 № 218-ФЗ изменена редакция данной статьи, уточняющая, кого следует считать военнослужащими и лицами, имеющими специальные звания. В ней сохранен принципиальный подход, когда данные субъекты за административные правонарушения привлекаются к дисциплинарной ответственности, а за правонарушения, указанные в ч. 2 ст. 2.5 несут административную ответственность на общих основаниях.
Основным условием административной ответственности должностного лица является совершение им административного правонарушения в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением им своих служебных обязанностей.
По общему правилу военнослужащие и приравненные к ним категории служащих <1> несут ответственность за административные правонарушения в соответствии с нормативными правовыми актами, регламентирующими порядок прохождения службы в указанных органах. В этом случае административная ответственность по сути дела подменяется дисциплинарной ответственностью. По усмотрению непосредственных начальников, которым подчинено провинившееся лицо, оно может подвергнуться дисциплинарному наказанию, моральному осуждению <2> либо вовсе быть освобождено от наказания. Такое решение вопроса вступает в определенное противоречие с принципами равенства всех пред законом и равной ответственности за виновные деяния.
--------------------------------
<1> К ним закон относит сотрудников органов внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, таможенных органов. Указанный перечень правоохранительных органов не является исчерпывающим и порождает проблему произвольного толкования закона.
<2> Так, в ст. 53 Дисциплинарного устава Вооруженных Сил РФ записано: «В целях общественного осуждения военнослужащего, совершившего дисциплинарный проступок или нарушившего нормы международного гуманитарного права, по решению командира (начальника) может быть рассмотрен и обсужден: солдат и матрос - на собраниях личного состава; сержант и старшина - на собраниях сержант и старшина; офицер - на офицерских собраниях».
За отдельные виды правонарушений, перечисленные в ч. 2 ст. 2.5 КоАП РФ (нарушение законодательства о выборах и референдумах, правонарушения в области охраны окружающей природной среды и природопользования, Правил дорожного движения, таможенных правил, невыполнения законных требований ряда должностных лиц и другие указанные в законе правонарушения), лица, на которых распространяется действие дисциплинарных уставов и специальных положений о дисциплине, несут ответственность на общих основаниях.
Исходя из особенностей военной и правоохранительной службы, а также нецелесообразности применения ряда административных наказаний и в соответствии с законом к военнослужащим и сотрудникам правоохранительных органов не применяется административный арест, а к военнослужащим, проходящим военную службу по призыву, - административный штраф <1>.
--------------------------------
<1> Новая редакция КоАП РФ содержит поправки в отношении возможности применения к военнослужащим отдельных административных наказаний. Так, в соответствии с ч. 6 ст. 3.5 КоАП РФ административный штраф не может применяться к военнослужащим, проходящим службу по призыву (в ред. ФЗ от 22.06.2007 № 116-ФЗ); к военнослужащим не применяется административный арест (ч. 2 ст. 3.9 КоАП РФ); административное выдворение не может применяться к военнослужащим - иностранным гражданам (ч. 3 ст. 3.10 КоАП РФ).
Отдельные нормативные правовые акты, устанавливающие административную ответственность специальных субъектов, порождают правовые коллизии, содержат неточности по отношению к Кодексу РФ об административных правонарушениях. Так, в ст. 28 Устава внутренней службы Вооруженных Сил РФ <1> записано, что за административные правонарушения военнослужащие несут дисциплинарную ответственность в соответствии с Дисциплинарным уставом Вооруженных Сил РФ, за исключением административных правонарушений, за которые они несут ответственность на общих основаниях. При этом к военнослужащим не могут быть применены административные наказания в виде административного ареста, ИСПРАВИТЕЛЬНЫХ РАБОТ (выделено мной - Ю.Б.), а к военнослужащим, проходящим военную службу по призыву, курсантам военных образовательных учреждений профессионального образования до заключения с ними контракта о прохождении военной службы - также в виде административного штрафа. Как известно, исправительные работы как вид административного наказания упразднены <2>.
--------------------------------
<1> Напомним, что данный документ утвержден Указом Президента РФ от 10 ноября 2007 г. № 1495. Упоминание об исправительных работах как виде административного наказания содержится также в ст. 47 Дисциплинарного устава Вооруженных Сил Российской Федерации, утвержденного этим же Указом Президента России.
<2> См. статью 3.2 КоАП РФ «Виды административных наказаний».
К сожалению, довольно редко встречаются публикации, в которых исследуются теория и практика применения административных наказаний к военнослужащим, сотрудникам правоохранительных органов и иным специальным субъектам <1>.
--------------------------------
<1> Общая теория вопроса исследуется в некоторых публикациях. См., например: Якимов А.Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации: Монография. М.: Проспект, 1999. 200 с.
Анализ указанных правовых источников показывает, что в них в полной мере не нашли отражение методологические вопросы административной ответственности, например отсутствуют положения, прямо указывающие на основания такой ответственности, их достаточность для возбуждения административного производства.
В юридической науке выработаны общетеоретические подходы к пониманию оснований административной ответственности. Наиболее убедительной, на наш взгляд, является позиция тех специалистов, которые выделяют нормативное, фактическое и процессуальное основания такой ответственности <1>. Специфика государственной службы не порождает потребности поиска каких-либо особых оснований такой ответственности. Привлечение по этим основаниям к административной ответственности должностных лиц, иных ответственных субъектов позволяет эффективно решать эту проблему и широко использовать уже существующий научно-практический материал.
--------------------------------
<1> См., например: Бахрах Д.Н. Административная ответственность. М., 1999. С. 25 - 38.
Наука административного права выработала довольно удачное и устойчивое понятие «административное правонарушение», которым признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП или законами Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
На удачный и устойчивый характер определения административного правонарушения в науке и административной практике, вобравшего в себя существенные признаки этого деяния, обратил внимание Ю.А. Тихомиров <1>.
--------------------------------
<1> См.: Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 1998. С. 742.
Ответственными субъектами названы здесь как физические, так и юридические лица. Следовательно, данное положение закона распространяет свое действие и на государственных служащих - должностных лиц и, логично предположить, на государственные органы, обладающие статусом юридического лица (а таковых, как известно, большинство).
В теории административного права важнейшими признаками административного правонарушения признаются: противоправность, виновность и наказуемость <1>. Все эти признаки прочно вошли в действующее законодательство и в равной мере характеризуют противозаконные деяния, совершенные в сферах как государственной, так и иной публичной службы, например муниципальной.
--------------------------------
<1> Подробнее о специфических особенностях, характерных признаках административной ответственности см. указанную работу Д.М. Овсянко. С. 227 - 232.
Кроме того, современные исследователи акцентируют внимание и на других особенностях административной ответственности в сфере государственной службы. Так, В.А. Козбаненко, рассматривая фактическое основание административной ответственности государственных служащих, высказывает предположение, что совершенное ими противоправное деяние может одновременно расцениваться и как административный, и как дисциплинарный проступок <1>. Кроме того, данный ученый утверждает, что помимо административного и дисциплинарно-административного правонарушений основанием административной ответственности может явиться в некоторых случаях и уголовно наказуемое деяние - преступление <2>. Подобное утверждение, на наш взгляд, является спорным. Декриминализация деяния, утратившего общественную опасность, именно по данному критерию служит основанием для перевода его из разряда преступлений <3> в категорию административных правонарушений. Ситуация, изначально классифицированная как преступление, в силу достаточно веских оснований расценивается уже как административное правонарушение - деяние, наносящие вред обществу или личности и, следовательно, допускающая более мягкое наказание. Однако само деяние сохраняет другие важнейшие признаки правонарушения (противоправности, виновности и наказуемости) и нуждается в государственном реагировании на него, но уже не столь остром.
--------------------------------
<1> См.: Козбаненко В.А. Юридическая ответственность государственных служащих. Проблемная лекция. М.: ИПК госслужбы, 2002. С. 40.
<2> Там же. С. 41.
<3> См. статью 14 УК РФ, содержащую понятие преступления, одним из главенствующих признаков которого является общественная опасность. Декриминализация деяния возможна лишь в отношении преступлений, которые в соответствии с ч. 2 ст. 15 УК РФ относятся к категории небольшой тяжести и максимальное наказание за совершение которых не превышает двух лет лишения свободы.
Проблема разграничения административных правонарушений и преступлений уже давно исследуется правовой наукой, но до сих пор окончательно не разрешена <1>, что осложняет ее интерпретацию применительно к вопросам юридической ответственности в системе государственной службы и любой иной публично-служебной деятельности.
--------------------------------
<1> См., например, одну из последних публикаций по данной проблеме работника прокуратуры Васильева Э.А. «Общественная опасность - основной критерий отграничения административных правонарушений от преступлений». Данный автор рассматривает три основные позиции, сложившиеся в отношении рассматриваемой проблемы: 1) административное правонарушение обладает признаками общественной опасности и отличается от преступлений по ее степени; 2) административные правонарушения вредны для общества, но не общественно опасны; 3) отдельные административные правонарушения общественно опасны, другие же таковыми не являются // Государство и право. 2007. № 4. С. 84 - 90.
В нормативном определении административного правонарушения наряду с указанными признаками следует обратить внимание на иные его особенности. Так, субъектами административной ответственности здесь выступают как физические, так и юридические лица. Следовательно, справедлива постановка вопроса о том, что не только должностные лица, а также иные чиновники обязаны нести административную ответственность за деяния, квалифицируемые как административные правонарушения, но и юридическое лицо подлежит такой ответственности. К сожалению, нормативное понятие юридического лица применительно к сфере государственной службы пока отсутствует, не много сделано в этом направлении и в современной правовой науке. Между тем проблема административной ответственности государственного органа как юридического лица нуждается в научном анализе и чрезвычайно важна, прежде всего в практическом плане.
Если исходить из того положения, что одним из важнейших принципов правового государства является принцип взаимной ответственности личности и государства, то государство, его органы и должностные лица обязаны в равной мере быть ответственными перед гражданином за свои противоправные действия (решения). Не следует, на наш взгляд, подменять административную ответственность конституционно-правовой ответственностью, обладающей совершенно иной правовой природой и преследующей чаще всего цели политические или публичного порицания, но не наказательные.
К сожалению, пока нет прямого ответа и на вопрос о нормативном основании административной ответственности государственных органов как юридических лиц. Эта проблема уже вызвала к жизни научную дискуссию <1>.
--------------------------------
<1> См.: Служебное право (государственная гражданская служба): Уч. пособие / Общ. ред. И.Н. Барциц, рук. авт. колл. В.Г. Игнатов. М.: ИКЦ «МарТ», 2007. С. 34 - 341. В данном издании авторы полемизируют о возможности применения к государственным служащим такого вида административного наказания, как дисквалификация. Следуя этой логике, к государственному органу возможно применение и нового вида административного наказания - административное приостановление деятельности. Не отвергая теоретической постановки такого вопроса, заметим лишь, что работа государственного органа не должна быть парализована из-за безответственности конкретных должностных лиц, следовательно, и отвечать за содеянное должен не государственный орган в целом (что равносильно коллективному наказанию), а лишь виновные в этом лица. Кроме того, работа госоргана не создает непосредственно угрозы жизни или здоровью граждан, что является одним из условий применения наказания в виде административного приостановления деятельности.
Современные авторы акцентируют также внимание на условиях административной ответственности государственных служащих. Так, Ю.Н. Старилов выделяет следующие условия, при которых должностные лица, состоящие на государственной службе, подлежат административной ответственности: 1) совершение действий, содержащих прямое нарушение общеобязательных административных правил или правил поведения; 2) издание приказов (распоряжений) и указаний, которые нарушают положения установленных общеобязательных правил, т.е. не соответствуют им; 3) невыполнение присущих им обязанностей по осуществлению контроля за исполнением подчиненными лицами установленных в нормативных актах общеобязательных правил поведения или административных процедур; 4) соблюдение установленных правил входит в круг должностных обязанностей и фиксируется в соответствующих должностных инструкциях <1>.
--------------------------------
<1> См.: Старилов Ю.Н. Курс общего административного права: В 3 т. Т. II. М.: Изд-во НОРМА, 2002. С. 85.
В качестве оснований для привлечения к административной ответственности государственных служащих, как справедливо отмечается в публикациях, могут выступать специальные составы административных правонарушений, а также нарушения санитарно-эпидемиологического, природоохранного, таможенного, земельного, налогового и иного законодательства, за которые Особенной частью КоАП РФ установлена административная ответственность в виде следующих административных наказаний: предупреждения; административного штрафа; дисквалификации <1>.
--------------------------------
<1> См.: Служебное право. М., 2007. С. 340.
В нормативном основании административной ответственности велико значение подзаконных нормативных правовых актов, которые содержат как руководящие указания правоприменительным органам, так и научные комментарии к правовым нормам, рекомендации по их правильному пониманию и применению, а также образцы процессуальных и иных документов. Использование в практической деятельности существующего вспомогательного материала позволяет наиболее квалифицированно и эффективно применять закон <1>.
--------------------------------
<1> Только за последнее время вышли такие работы, как: Образцы административно-процессуальных документов с комментариями: Практ. пособие / Под общ. ред. Е.Н. Сидоренко. М.: Юрайт-Издат, 2005; пособие, подготовленное лучшими специалистами Минюста России по административному законодательству; Борискин В.В. и др. Государственное управление, государственная служба и их документационное обеспечение: Учеб. пособие. М.: ТК «Велби», Изд-во «Проспект», 2005. Кроме того, с участием ведущих ученых страны Ю.М. Козлова, Н.Г. Салищевой, А.П. Шергина и других авторов были разработаны и опубликованы комментарии к КоАП РФ. См.: Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Под ред. Ю.М. Козлова. М.: Юристъ, 2002. 1229 с. В книге дается постатейный научно-практический анализ норм КоАП РФ. Статьи Кодекса последовательно комментируются с привлечением законов и иных нормативных актов, относящихся к сфере законодательства об административных правонарушениях. Особое внимание уделяется разъяснению новых институтов и норм, в частности ответственности юридических лиц, новым составам административных правонарушений, процессуальным нормам; Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: Постатейный научно-практический комментарий / Под ред. А.П. Шергина. М.: ЗАО «Библиотечка РГ», 2002 и последующие издания.
За виновно совершенные административные правонарушения действующим законодательством предусмотрены разнообразные виды административных наказаний. Согласно закону административное наказание является установленной государством мерой ответственности за совершение административного правонарушения и применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами <1>.
--------------------------------
<1> Нормативные положения об административном наказании изложены в главе 3 Кодекса РФ об административных правонарушениях.
В юридической науке и правоприменительной практике пока не сложилось единообразного представления о том, какие именно виды административных наказаний следует применять в системе государственной службы. Так, Ю.Н. Старилов высказал суждение о том, что к государственным служащим применяются два вида административных наказаний: предупреждение и административный штраф <1>. Авторы другого издания полагают, что к государственным служащим, наряду с указанными наказаниями, применима также и дисквалификация <2>.
--------------------------------
<1> См.: Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 87.
<2> См.: Служебное право. М., 2007. С. 340 - 341.
Дискуссионным является также вопрос о том, следует ли считать административными наказаниями приостановление действия или аннулирование лицензии, введение внешнего управления в условиях санации или применения процедуры банкротства. С формально-юридической точки зрения они таковыми не являются, так как закон не называет их административными наказаниями. Но по степени эффективности воздействия лишение лицензии превосходит, например, штрафные санкции, размеры которых в ряде случаев скорее символичны, чем материально обременительны для правонарушителя.
Нам представляется, что в условиях сложившейся правовой неопределенности лицо, полномочное применять административные наказания, решает эти вопросы по своему усмотрению, если закон предоставляет чиновнику такую возможность. Поскольку с позиций права не определено, какие наказания могут применяться в такой специфической области правоотношений, как государственная служба, то обоснованным является предположение о том, что в системе государственной службы может быть применено любое из названных в КоАП РФ наказаний. Научная дискуссия вокруг этой проблемы возникла, очевидно, не по мотивам законности, а по причине целесообразности применения того или иного вида наказания к государственному служащему или иному лицу, совершившему административное правонарушение в сфере государственно-служебной деятельности. Однако следует иметь в виду, что правоприменитель (в роли которого чаще всего выступают полномочные работники госаппарата) прежде всего должен руководствоваться законом, он связан требованиями санкции соответствующей статьи и обязан соблюдать административные процедуры.
Реформирование законодательства об административной ответственности предполагало разработку Административно-процессуального кодекса РФ, однако этому проекту, утвержденному, кстати, актом Президента страны <1>, не суждено было осуществиться, хотя научная общественность уделила этой проблеме достаточно большое внимание <2>, интерес к ней до сих пор не пропал. В действующем законодательстве процессуальные нормы сконцентрированы в разделе IV КоАП РФ, который называется «Производство по делам об административных правонарушениях». Появились и специальные работы, исследующие актуальные вопросы производства по делам об административных правонарушениях и содержащие практические рекомендации на этот счет <3>.
--------------------------------
<1> См.: Приложение № 3 к Указу Президента РФ от 3 апреля 1997 г. № 278 «О первоочередных мерах по реализации Послания Президента РФ Федеральному Собранию «Порядок во власти - порядок в стране (о положении в стране и основных направлениях политики РФ)» // Рос. газета. 1997. 10 апр.
<2> См., например: Демин А.А. Понятие административного процесса и кодификация административно-процессуального законодательства Российской Федерации // Государство и право. 2000. № 11. С. 5 - 12.
<3> См., например: Масленников М.Я. Порядок применения административных взысканий: Учебно-практическое пособие. М.: Издательство БЕК, 1998; Он же. Административная юстиция и административное судопроизводство: соотношение с административным процессом, процессуально-правовая регламентация, перспективы развития // Государство и право. 2002. № 9. С. 10 - 18; Он же. Административно-юрисдикционный процесс: понятие и соотношение с иными видами процессуально-правовой деятельности // Государство и право. 2001. № 2. С. 15 - 20.
Процессуальная составляющая является наиболее слабым местом российской административистики в целом, в том числе законодательства о государственной службе. К сожалению, в законотворческой деятельности, направленной на правовое регулирование государственно-служебных отношений, пока основной акцент делается на материальные нормы, роль и значение которых, безусловно, велики. Но в условиях низкого уровня правосознания и правовой культуры значительного слоя чиновников не менее значимы процессуальные нормы, которые существенно ограничивают произвольные усмотрения должностных лиц и ставят их в жесткие рамки закона. Кроме того, процессуальные нормы - реальная гарантия защиты прав и законных интересов физических и юридических лиц, эффективное средство профилактики не только административных правонарушений, но и любых других злоупотреблений по службе.
Недостатки правового регулирования административной ответственности в сфере государственной службы, ее низкая эффективность побуждают пересматривать сложившуюся правоприменительную практику в сторону более интенсивного применения закона и назначения наказаний, максимально возможных в пределах санкции правовой нормы, а также искать новые средства борьбы с превышением служебных полномочий, пренебрежением правами граждан и многими другими негативными явлениями в сфере государственной службы.
В последнее время прослеживается четкая тенденция к существенному усилению административной ответственности за наиболее нетерпимые и потенциально опасные для общества деяния, например за административные правонарушения в области дорожного движения.
Ужесточение репрессивной политики в отдельных сферах во многом обосновано, но следует учитывать, что карательные меры имеют пределы своего сдерживающего воздействия, кроме того, законодатель, принимая такие решения, должен руководствоваться требованиями разумной достаточности наказания, его экономии. К сожалению, аналогичный подход практически не применяется в решении проблемы борьбы с произволом чиновников, который вызывает наибольшее раздражение в обществе, в недостаточной степени распространяется на борьбу с должностными правонарушениями, которые не менее вредны для общества, существенно нарушают права и законные интересы граждан. Социальные последствия таких правонарушений заключаются еще и в том, что они наносят существенный ущерб авторитету государственной власти и престижу государственной службы, подрывают и без того невысокое доверие граждан к институтам власти и ее представителям - российской бюрократии.
Между тем давно известна истина, что не жестокость наказания, а его неотвратимость - эффективное средство не только борьбы с правонарушениями, но и их профилактики.
Как справедливо отмечает В.А. Козбаненко, современное законодательство об административных правонарушениях отличается наличием большого количества специально-деликтных норм <1>. По разделяемому нами мнению данного автора, в этом находит отражение процесс дифференциации административной ответственности и обеспечения более гибкого применения правового принуждения в зависимости от субъекта, совершившего противоправное деяние.
--------------------------------
<1> См.: Козбаненко В.А. Указ. соч. С. 44.
Несмотря на то, что за последнее время в законодательстве об административной ответственности появилось понятие «должностное лицо» <1>, введено множество новых составов административных правонарушений, широко применяющихся на практике <2>, удельный вес специальных норм, субъектом ответственности в которых выступают государственные служащие, по-прежнему невелик. Российские чиновники практически не привлекаются к административной ответственности по таким статьям Кодекса РФ об административных правонарушениях, как: 5.11 «Проведение предвыборной агитации, агитации при проведении референдума лицами, которым участие в ее проведении запрещено федеральным законом»; 5.39 КоАП РФ «Отказ в предоставлении гражданину информации»; 6.3 «Нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения»; 13.14 «Разглашение информации с ограниченным доступом»; 14.9 «Ограничение свободы торговли»; 15.21 «Использование служебной информации на рынке ценных бумаг»; 17.4 «Непринятие мер по частному определению суда или по представлению судьи»; 20.4 «Нарушение требований пожарной безопасности» и др. Одним из немногих исключений является состав, содержащийся в статье 15.14 «Нецелевое использование бюджетных средств».
--------------------------------
<1> См.: Примечание к ст. 2.4 Кодекса РФ об административных правонарушениях, где сформулировано широкое по объему понятие должностного лица.
<2> Имеется в виду, что в настоящее время субъектами ответственности по многим составам административных правонарушений являются должностные лица и коллективный субъект - юридическое лицо, а не только граждане, что было традиционно присуще советскому и первоначально российскому административному праву.
Законодательство субъектов Российской Федерации в ряде случаев органично дополняет федеральные правовые акты, устанавливая дополнительные составы административных правонарушений, позволяющие привлекать к ответственности государственных служащих субъектов Федерации. Например, Законом Рязанской области «Об административных правонарушениях» от 24.09.2003 <1> предусмотрена административная ответственность граждан, должностных лиц, а также юридических лиц за нарушение правил благоустройства городов и других населенных пунктов, нарушение законодательства Рязанской области в сфере жилищно-коммунального хозяйства и предоставления коммунальных услуг, неисполнение решений, принятых на местном референдуме, собраниях (сходах) граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления и ряд других деяний, отнесенных региональными нормативными правовыми актами к категории административных правонарушений.
--------------------------------
<1> Рязанские ведомости. 2003. № 21. 14 октября.
Менее удачной, на наш взгляд, является практика дублирования в региональном законодательстве норм федеральных законов, устанавливающих административную ответственность. Такие недостатки присущи, например, упоминавшемуся Закону Рязанской области. В нем предусмотрена ответственность за нецелевое использование бюджетных средств, нарушение срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе, нарушение сроков перечисления платы за пользование бюджетными средствами, то есть за те деяния, ответственность за которые установлена ст. ст. 15.14 - 15.16 КоАП РФ.
В судах общей юрисдикции практика применения административной ответственности к государственным служащим в связи с выполнением ими своих должностных обязанностей представлена единичными фактами, что свидетельствует, по сути, об отлаженной форме реализации санкций в отношении таких специфических субъектов ответственности, которыми выступают российские чиновники.
Опыт зарубежных стран показывает, что в некоторых из них административная ответственность как самостоятельный вид юридической ответственности в системе государственной службы не существует или она поглощена дисциплинарной ответственностью. Так, в системе юридической ответственности английской бюрократии административная ответственность не упоминается <1>, но в близкой ей правовой системе Канады такая ответственность предусмотрена <2>. Кроме того, гражданско-правовая ответственность гражданских служащих Великобритании рассматривается в административном праве. Такое разнообразие подходов в решении проблемы административной ответственности чиновников говорит о том, что практическое внедрение зарубежного опыта в Российской Федерации маловероятно, в связи с чем предпочтительнее выстраивать собственную дееспособную модель, наиболее приемлемую в условиях российской действительности.
--------------------------------
<1> См.: Комментарий к ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» и законодательству о гражданской службе зарубежных государств / А.Ф. Ноздрачев, А.Ф. Нуртдинова, Л.А. Чиканова и др. М.: МЦФЭР, 2005. С. 464.
<2> См.: Там же. С. 484.
Таким образом, подвергшийся исследованию институт административной ответственности в системе государственной службы в законодательном отношении не развит, широкого применения на практике не получил и в теоретическом плане разработан недостаточно. Нам представляется, что административную ответственность государственных служащих как специальных субъектов административного права целесообразнее перевести в категорию дисциплинарной ответственности и комплексно развивать именно этот институт. Во всех остальных случаях государственные служащие как носители общегражданского статуса должны нести административную ответственность на общих основаниях. Такой подход уже применяется в отношении военнослужащих и лиц, имеющих специальные звания. С минимальными издержками такое решение следует только распространить на государственных гражданских служащих.