Виды юридической ответственности в системе государственной службы
| Вид материала | Документы |
- Задача. Приведите по Коап РФ примеры формальных и материальных составов административных, 102.17kb.
- Проблемы классификации юридической ответственности по отраслям права, 41.21kb.
- Вопроса, 356.6kb.
- Тедеев А. А. Бюджетное право и процесс: Учебник, 256.8kb.
- А. П. Анисимов, Ю. Ю. Ветютнев Новый вид юридической ответственности?, 136.54kb.
- Темы контрольных работ по дисциплине «Право» Теории происхождения права, государства, 21.78kb.
- Задачи уголовного права Принципы уголовного права: понятие, виды и значение, 93.72kb.
- Принят Государственной Думой 7 июля 2004 г. Одобрен Советом Федерации 15 июля 2004, 3343kb.
- 1. Теория государства и права, 63.79kb.
- Реферата тема: Юридическая, 12.49kb.
Эта норма содержится в ч. 2 статьи 1 Федерального закона о системе государственной службы РФ. Такая постановка вопроса вполне, на наш взгляд, допустима при условии, что деятельность этой категории должностных лиц будет урегулирована другими нормативными правовыми актами и находится под контролем институтов гражданского общества. В противном случае нарушается действие одного из важнейших правовых принципов - равенства всех перед законом, а также не вполне соблюдается другой универсальный принцип - законности.
Широкий разброс мнений о природе, средствах и методах борьбы с коррупцией свидетельствует о многоликом облике данного явления, само понятие которого отечественная юридическая наука пока не сформулировала. Как справедливо подчеркнул Ю.А. Тихомиров, причины коррупции как опасного социального явления лежат в самом укладе жизни, анализ которого требует вычленения отдельных аспектов - экономического, политического, социально-психологического. При этом для юристов борьба с коррупцией - это не только «прицельный выстрел отточенными нормами», но и попытка понять, как эти нормы воспринимаются людьми и преломляются в реальной жизни <1>. Как всякое сложное социальное явление, коррупция многолика и представляющей собой некий симбиоз социально-психологических, индивидуальных и коллективных характеристик, вследствие чего она отличается чрезвычайной живучестью и высокой адаптивной способностью.
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Тихомиров Ю.А. Управление на основе права. М.: Формула права, 2007. С. 312 - 318.
В борьбе с этим социальным злом практика вырабатывает свои приемы и методы. Так, в реальных условиях большую эффективность показало применение психологических тестов (т.н. детекторов лжи). Сейчас они используются в 60 странах мира и позволяют получать результаты с точностью до 92 - 94% <1>. С помощью полиграфов можно выявить уровень квалификации кандидатов и действующих сотрудников, проверить правильность расстановки персонала по должностной иерархии (рабочим местам). Применение полиграфа не является нарушением прав человека, когда оно проводится добровольно, с согласия самого опрашиваемого.
--------------------------------
<1> Добрынина Е. Госэкзамен на детекторе лжи // Рос. газета. 2004. 28 сентября.
В милицейском ведомстве также апробируют использование детектора лжи <1>. Когда некоторым лицам для положительного решения вопроса об их повышении в должности предложили пройти проверку на этом аппарате, то те из них, на кого в Департаменте собственной безопасности (ДСБ) МВД России имелась негативная информация, отказались от добровольного тестирования. Один из механизмов очищения рядов МВД - обязательная процедура согласования с подразделениями собственной безопасности кандидатов на руководящие должности. В 2007 году по материалам подразделения собственной безопасности были отстранены от должностей около двух десятков руководителей различных рангов уровня УВД - ГУВД <2>. Полезной профилактической мерой считается ротация кадров, в первую очередь руководящих работников. Опыт зарубежных стран показал ее высокую эффективность. Наряду с этим в подразделении собственной безопасности считают необходимым «резко ужесточить ответственность, чтобы каждый сотрудник понимал, насколько легко он может все потерять» <3>.
--------------------------------
<1> Чисть мундиры. Интервью «Российской газете» начальника Департамента собственной безопасности Ю.В. Драгунцова // Рос. газета. 2006. 10 ноября.
<2> См.: Фалалеев М. Криминальный менталитет. Глава ДСБ МВД Ю. Драгунцов о борьбе с коррупцией в милиции // Рос. газета. 2007. 7 дек.
<3> См.: Там же.
В этом же ведомстве используется институт поручительства. В случае совершения сотрудником правонарушения (даже не преступления) будут строго спрашивать в том числе и с тех, кто его рекомендовал.
В качестве одного из средств в борьбе с незаконным обогащением в органах внутренних дел руководитель службы собственной безопасности МВД России предлагает законодательно утвердить декларирование доходов сотрудников милиции <1>. Подобные меры профилактики правонарушений предлагается использовать и в других ведомствах.
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Фалалеев М. Криминальный менталитет // Рос. газета. 2007. 7 декабря.
О том, что такие меры оправданны, свидетельствуют многочисленные факты правонарушений среди сотрудников, призванных стоять на страже закона. Так, проверкой Генпрокуратурой деятельности ГУВД Самарской области выявлено от сокрытия более полутора тысяч преступлений, за что свыше ста офицеров милиции привлечены к дисциплинарной ответственности и на них наложены взыскания от выговора до предупреждения о неполном служебном соответствии. Это практически весь руководящий (командный) состав <1>. Другой пример. Заместитель начальника ГУВД Тюменской области В. Стафеев, являвшийся одновременно и начальником криминальной милиции, для получения генеральского звания передал через посредника некоему должностному лицу в МВД России крупную взятку в размере 200 тысяч долларов. Впоследствии за это деяние он был осужден на два года условно. Если учесть, что суд первой инстанции оправдал этого руководителя «за отсутствие состава преступления», то обвинительный приговор можно расценить как довольно мягкий <2>.
--------------------------------
<1> См.: Федоринов Е. Генпрокуратура «зачистила» самарскую милицию // Рос. газета. 2005. 30 июня.
<2> Подробнее см.: Меньшиков А. Большая звезда за большие деньги. Тюменский милиционер попытался купить генеральское звание // Рос. газета. 2008. 18 марта.
В марте 2008 года в Мосгорсуде началось рассматриваться уголовное дело о мошенничестве в отношении двух руководителей одного из подразделений ГИБДД Восточного административного округа столицы. По данным следствия, действовавший в интересах организованной преступной группы майор милиции Богородицкий только с апреля 2005 г. по май 2006-го получил взяток на 450 тысяч рублей. Следствие также установило, что Богородицкий и второй обвиняемый - Гончаренко вынудили своего подчиненного передать им 112 тысяч рублей за помощь в положительном решении вопроса по результатам служебной проверки <1>.
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Полетаев В. Платный эскорт. В Мосгорсуде начался процесс о «крышевании» гаишниками контрабандистов // Рос. газета. 2008. 20 марта.
Факты противоправных проявлений, к сожалению, столь многочисленны, что не вполне поддаются полному и всеобъемлющему статистическому учету. Важно другое - почему становится возможным такая массовость коррупционных деяний, почему отсутствуют практические механизмы ответственности руководители тех подразделений, где проходили службу виновные лица. Начальники, не проявляющие должного внимания воспитательной и профилактической работе среди своих подчиненных, практически не несут никакой ответственности за свою бездеятельность, создающую дополнительные условия для злоупотребления по службе. На наш взгляд, пришло время возродить существовавшую ранее в правоохранительных органах, пусть и не во всем эффективную, службу профилактики правонарушений и иных злоупотреблений по службе.
В 2004 году руководитель Следственного комитета при МВД России, исходя из принципа равенства всех перед законом, предложил ряд поправок в действующее законодательство, направленных на борьбу с коррупцией. Одна из них - ограничение депутатского иммунитета от уголовного преследования и снятие ограничений на проведение оперативно-розыскных мероприятий в отношении работников прокуратуры и судей. Подобную позицию занимает и глава думской Комиссии по противодействию коррупции <1>. Другое нововведение касается ограничений презумпции невиновности по делам о коррупции, что практикуется во многих цивилизованных странах <2>.
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Против коррупции - конфискация? // Рос. газета. 2004. 20 авг.
<2> Зубко И. Взяток в России берут все больше // Рос. газета. 2004. 28 июля.
До недавнего времени в научном сообществе и в СМИ активно обсуждалась тема конфискации имущества и ценностей, полученных преступным путем. Так, в качестве научных рекомендаций было предложено восстановить конфискацию имущества и снять ограничения на ее применение за любое корыстное деяние, так как штрафные санкции в твердом измерении ограничивают возможность изъятия преступно нажитых доходов, в отличие от конфискации имущества. В случае невозможности ее применения последнюю предлагалось заменять денежной суммой, эквивалентной стоимости имущества, ей подлежащего <1>.
--------------------------------
<1> См.: Кулешова Н.Н. Дополнительные виды наказаний: Автореферат дис. ... канд. юр. наук. Рязань, 2006. С. 22.
В 2003 году институт конфискации исходя из соображений политического характера был исключен из Уголовного кодекса РФ. Авторитетными юристами двух российских научных школ были подготовлены поправки в УК, которые обеспечивали историческую преемственность этой меры и максимально приближали ее к мировым стандартам. По этому варианту в Уголовном кодексе РФ было предусмотрено 30 норм, закрепляющих конфискацию <1>. Однако этот законопроект, как и многие другие, был отклонен.
--------------------------------
<1> Для сравнения: в УК РСФСР таких норм было не менее 50.
Целесообразность использования данной меры очевидна и подтверждается мировым опытом <1>. Общеизвестно, отмечает автор названной публикации, что наиболее эффективным средством противодействия организованной преступности и террористической деятельности являются конфискация имущества и пресечение легализации (отмывания) денежных средств, полученных преступным путем. Иными словами - наступление на их финансовую основу <2>. Представляется, что подобное суждение справедливо также в отношении казнокрадов и коррупционеров, состоящих на государственной и иной публичной службе.
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Матвеева А.А. Конфискация имущества в современном законодательстве Российской Федерации // Вестник Московского университета. Сер. 11. Право. 2007. № 4. С. 14 - 31.
<2> Матвеева А.А. Указ. соч. С. 16.
Исходя из угрожающих масштабов коррупции, опасности ее дальнейшего распространения, а также (надеемся, что это так) под давлением научной общественности Федеральным законом от 27 июля 2006 г. № 153 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О ратификации Конвенции Совета Европы о предупреждении терроризма» и Федерального закона «О противодействии терроризму» в Уголовный кодекс РФ внесены существенные изменения, включая возвращение конфискации имущества. Однако этот институт подвергся существенным изменениям по сравнению с ранее действовавшим. Это уже совсем другая конфискация - не дополнительное наказание, связанное, например, с лишением свободы, а принудительная мера уголовно-правового характера, которая не включена в систему наказания. Указанные нововведения в различных аспектах критически анализируются в специальных публикациях <1>.
--------------------------------
<1> См., например, упоминавшуюся статью Куракина А.В. // Государство и право. 2007. № 10. С. 13 - 21.
В решении проблемы борьбы с коррупцией наличие специального законодательства и специализированных правовых норм создает лишь благоприятные предпосылки для успешного осуществления такой деятельности. Ощутимого результата можно будет достигнуть, если активизировать правоприменительную практику, что, безусловно, позволит существенно повысить эффективность борьбы с коррупцией, окажет сдерживающее воздействие на лиц, намеренных нажиться преступным путем. Вместе с тем можно предположить, что такая мера приведет к поиску новых, более изощренных способов совершения такого рода преступлений и неизвестных ранее ухищрений сокрытия незаконного обогащения.
В апреле 2008 года в Государственной Думе прошел круглый стол, участники которого анализировали эффективность нововведений по конфискации. Выводы оказались неутешительными. По словам А. Гурова, «в 2007 году материальный ущерб обществу от преступных посягательств составил 282 миллиарда рублей, а бюджетные расходы на правоохранительную деятельность и национальную безопасность - более 647 миллиардов рублей. И какую же отдачу этим двойным показателям, близким к триллиону рублей, принес нынешний механизм института конфискации? Кошка наплачет больше» <1>. Если подойти к этой проблеме с точки зрения мировых стандартов, то получается, что на каждые 27341 доллар денежных затрат на борьбу с преступностью и материальные потери от нее обратно обществу и государству возвращается только один доллар.
--------------------------------
<1> См.: Шкель Т. Страшное слово «конфискация» // Рос. газета. 2008. 23 апр.
Какие предметы конфискуются? Электрический шнур, мобильный телефон, кондитерские изделия, мясо замороженное, бензопила, старый трактор и т.п. Участники круглого стола задавались вопросом: а где конфискованные виллы, в которых развлекаются мафиози и чиновники, где прогулочные яхты и т.п. объекты?
В 2007 году конфискация применялась только по 327 уголовным делам, в основном связанным со взятками. Конечно, рано делать окончательные выводы, но на сегодняшний день эффективность конфискации оставляет желать лучшего.
Довольно эффективным средством укрепления порядка во властных структурах является использование такой меры, как запрет на загранкомандировки для чиновников с запятнанной репутацией, имеющих не снятые взыскания, малокомпетентных (например, прошедших аттестацию с замечаниями). Однако законных оснований она не имеет и, следовательно, с формально-юридических позиций не может рассматриваться как мера наказания. Так, в январе 2004 года госдепартамент США проинформировал заинтересованных лиц о том, что Посольство Соединенных Штатов Америки в Российской Федерации не будет выдавать визы чиновникам, замешанным в коррупции. В пресс-службе Посольства США пояснили, что это правило относится ко всем без исключения странам и осуществляется по инициативе президента США <1>.
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Толстов В. Коррумпированных чиновников не пустят в США // Рос. газета. 2004. 19 мая.
Полезное начинание, которое продемонстрировала Федеральная таможенная служба (ФТС России), заключается в том, что работники правового управления периодически проводят расширенный прием граждан на одной из таможен г. Москвы с целью выявить мнение людей о работе таможни и разобраться в претензиях (жалобах) на работу своих сотрудников, если такие поступят. Одна из причин, побудивших чиновников пойти в народ, заключается в том, что граждане, столкнувшись с ущемлением их прав на границе, предпочитают не административное обжалование действий таможенных работников (не желая впустую обивать начальственные пороги), а непосредственно обращаться в суды за защитой своих законных прав и интересов <1>.
--------------------------------
<1> См.: Зыкова Т. Добро пожаловаться. Впервые таможенники решили выслушать претензии граждан напрямую, а не в суде // Рос. газета. 2005. 24 июня.
Питательной средой для различного рода злоупотреблений в сфере государственного, муниципального, иного корпоративного управления является дефицит информации. С этой проблемой сталкиваются не только граждане, но и сама власть <1>. Для решения этой проблемы Правительством Российской Федерации в Государственную Думу внесен и одобрен в первом чтении законопроект «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». В случае его принятия граждане дополнительно <2> приобретут права: получать информацию о деятельности органов власти; не обосновывать необходимость ее получения; обжаловать действия (или бездействие) чиновников, нарушающих право на доступ к информации, и требовать возмещения вреда, вызванного этим нарушением. Должностные лица, нарушившие порядок доступа к информации, будут нести дисциплинарную, административную или гражданско-правовую ответственность. Это общемировая практика. Необходимость принятия такого Закона обосновывается также борьбой с коррупцией, возможностью получить информацию помимо СМИ, часть которых нередко манипулирует информацией или намеренно ее искажает. Закон дает также возможность получать и другую полезную информацию, кроме той, которая составляет государственную или коммерческую тайну.
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Выжутович В. Совершенно не секретно. Информационная открытость власти: появятся ли гарантии? // Рос. газета. 2007. 6 июня.
<2> Конституция Российской Федерации (ст. 24) закрепляет обязанность органов государственной власти, местного самоуправления и их должностных лиц обеспечить каждому возможность ознакомиться с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его право и свободы. Право на получение информации закреплено также в Законе о СМИ.
Интересен в этом отношении положительный опыт, существующий в МВД Татарстана. Там во всех районных отделениях милиции установили специальные ящики, в которые каждый желающий может опустить письмо (жалобу, заявление), адресованное и непосредственно доходящее до министра. А для того, чтобы корреспонденция доходила до адресата, создан Общественный совет при МВД Республики, который будет контролировать этот процесс и вскрывать опечатанные ящики <1>.
--------------------------------
<1> Подробнее см.: Брайловская С. Министр вступил в переписку // Рос. газета. 2008. 22 марта.
Отдельного внимания заслуживает тема подарков и подношений чиновникам. Недавно Высший Арбитражный Суд подготовил законопроект, согласно которому материальные знаки внимания государственным лицам решено регламентировать по-новому. Сумма позволительных подарков чиновникам и судьям увеличивается с 500 до 4 тысяч рублей, а личные подарки ценой более 100 тысяч рублей подлежат декларированию. На наш взгляд, это более чем странное предложение, если вспомнить о минимальных пособиях, скромных пенсиях и недопустимо низкой минимальной месячной оплате труда.
Своеобразные методы борьбы с этим злом пытаются применить в регионах. Еще в 2004 году губернатор Приморского края подписал законопроект «О ненадлежащих вознаграждениях (подарках) гражданских служащих Приморского края» <1>. В ст. 3 законопроекта госслужащему запрещается «просить, получать косвенным образом ненадлежащее вознаграждение (подарки), предназначенное для него или его семьи, родственников (а также для лиц или организаций, с которыми госслужащий имеет или имел служебные отношения)». Однако такое начинание оценивается довольно скептически.
--------------------------------
<1> См.: Журман О. Чиновников пытаются отучить от их главной дурной привычки // Рос. газета. 2004. 27 октября.
Живучесть коррупции определяют многие факторы: политико-юридические, социально-экономические, духовно-нравственные и др. Высокий уровень коррупции в Российской Федерации является не только и не столько правовой проблемой, сколько проблемой экономической и во многом проблемой социальной. Почему экономической? Анализируя размеры (суммы) взяток, нередко преследующих цель преодоления административных барьеров и чиновного произвола, авторы публикаций, на наш взгляд, нередко идеализируют предпринимателей, представляют их этакими жертвами, хотя, конечно, есть и такие. Однако ни для кого не секрет, что большинство капиталов нажито в России сомнительным путем, особенно у так называемых олигархов. Видя это чудовищное расслоение, у рядовых граждан, мелких клерков и чиновников рангом повыше нередко возникают вполне обоснованное скрытое чувство социального протеста и желание по-своему решить проблему социальной справедливости <1>. Служебный долг требует от чиновника порой за скромное вознаграждение делать так, чтобы богатые стали еще богаче. Да еще нередко от него требуют служебного рвения в этом вопросе. Сложно осуждать любого нормального человека, особенно с учетом российской ментальности, за его негативное отношение к толстосумам, демонстрирующим вседозволенность, правовой нигилизм и пренебрежительное отношение к людям.
--------------------------------
<1> На данное обстоятельство обратил внимание Президент РФ в своем выступлении на расширенном заседании Государственного совета 8 февраля 2008 г., ставя задачу формирования среднего класса и сокращения дифференциации доходов семей «с нынешнего, абсолютно неприемлемого пятнадцатикратного разрыва до более умеренного» // Рос. газета. 2007. 9 февр.
Не оправдывая мздоимцев, отметим лишь, что это один из важных мотивов, подталкивающих чиновника к изъятию в свою пользу части, как им представляется, незаконно нажитого.
Следует также подчеркнуть, что в этой ситуации государство не выполняет свою важнейшую функцию - распределение и перераспределение национального богатства, контроль за мерой труда и мерой потребления с тем, чтобы не было катастрофического расслоения общества на сверхбогатых и основную массу граждан с более чем скромными доходами. Как справедливо отмечено в Концепции национальной безопасности РФ, именно это обстоятельство является главной внутренней причиной социальной напряженности и может при определенных условиях привести к социальным потрясениям.
Задача государства в этой ситуации заключается в том, чтобы через имеющиеся возможности (например, налоговую систему) изымать сверхдоходы и направлять эти средства на решение приоритетных национальных программ, обеспечить достойное существование лиц, состоящих на государственной службе, минимизировать разрыв в оплате труда между государственным сектором и сферой предпринимательства. Государственного служащего нельзя, образно говоря, содержать в роли пролетария, которому нечего терять, кроме своих цепей. Риск потерять достойное положение в обществе и хорошую оплату сыграет, надо думать, свою профилактическую роль.