Виды юридической ответственности в системе государственной службы

Вид материала

Содержание

Подобный материал:

1 2 3 4 5 6 7 8 9

Глава 3. ПРАВОВЫЕ СРЕДСТВА ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ

^ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ И

ПРОБЛЕМЫ ПРОФИЛАКТИКИ ПРАВОНАРУШЕНИЙ

В российском обществе сформировалось устойчивое мнение, что деятельность государственного аппарата, несмотря на проводимые реформы по улучшению его деятельности, по-прежнему остается неэффективной, а чиновничество - узким коррумпированным слоем, отчужденным от народа. Работа государственной машины также неудовлетворительно оценивается политическим руководством нашего государства. Характеризуя ситуацию в стране, Президент Российской Федерации отметил, что государственный аппарат «является в значительной степени забюрократизированной, коррумпированной системой» <1>.

--------------------------------

<1> См.: Выступление Президента РФ В.В. Путина на расширенном заседании Государственного совета 8 февраля 2008 г. // Рос. газета. 2008. 9 февр.

В Концепции административной реформы отмечается, что согласно индексу GRICS (Gover№a№ce Research I№dicator Cou№try S№apshot), Россия из 209 стран мира по таким показателям, как эффективность работы правительства, качество законодательства, верховенство закона и контроль за коррупцией, находится в нижней части рейтинга, определяемого Всемирным банком <1>. В названном документе говориться также о том, что «необходимо разработать механизмы противодействия коррупции» <2>.

--------------------------------

<1> См.: Мокрый В.С., Сапожников А.А., Семкина О.С. Государственное и муниципальное управление: реализация реформ: Учебное пособие / Под ред. А.А. Сапожникова. М.: КНОРУС, 2008. С. 48. Авторы публикации, характеризуя уровень коррупциогенности в Российской Федерации, цитируют извлечения из вышеназванной Концепции административной реформы.

<2> Подробнее см.: Концепцию административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах, одобренную распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р // Интернет-ресурс www.gover№me№t.ru.

Коррупция аккумулирует все негативное и преступное, что присутствует во властных структурах. На низкую эффективность механизма профилактики коррупции и борьбы с ней указано в Концепции реформирования системы государственной службы РФ и других программных документах. К сожалению, это явление глубоко проникло в систему государственной службы России. Однако данная проблема присуща не только России - она носит интернациональный характер, и не существует ни одной страны в современном мире, где бы она не была отмечена. Проблема казнокрадства и мздоимства не нова для России прошлой и, к сожалению, не потеряла своей остроты в России современной. Об этом настолько часто говорят в СМИ, что отпадает необходимость в обосновании актуальности этой проблемы и необходимости борьбы с ней.

В российском праве отсутствует нормативное определение понятия «коррупция» <1>, равно как и уголовная ответственность за нее. Вероятно, ни у кого не возникает сомнения, что за подобные деяния должно осуществляться именно уголовное преследование.

--------------------------------

<1> Коррупция (от лат. corruptio; англ. corruptio№) имеет несколько значений. В юриспруденции - комплексное явление, общепринятое толкование которого отсутствует // Тихомиров Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия. Изд. 5-е, доп. и перераб. М., 2001. С. 443.

Современная правовая наука склонна рассматривать коррупцию как комплексное, обобщающее понятие, разнопланово характеризующее это явление, посягающее на права и законные интересы граждан Российской Федерации, нормальную деятельность институтов публичной власти и подрывающее авторитет страны у своего народа, в глазах мирового сообщества.

Некоторые ученые понимают коррупцию по меньшей мере в четырех значениях: общесоциальном, политэкономическом, криминологическом и уголовно-правовом <1>.

--------------------------------

<1> См.: Гаухман Л. Коррупция и коррупционное преступление // Законность. 2000. № 6. С. 2 - 6.

Чаще всего под коррупцией понимают преступную деятельность в политике, государственном управлении, судопроизводстве и др. сферах, состоящую в использовании должностными лицами доверенных им прав и властных возможностей в целях личного обогащения.

Есть мнение, что понятие коррупции в мировой правовой практике давно сформулировано и утверждено Генеральной Ассамблеей ООН. «Коррупция есть действие или бездействие должностного лица в сфере его полномочий, совершенное в интересах стороннего лица за вознаграждение от него в любой форме» <1>. Причем, что немаловажно, это действие или бездействие может нарушать должностные инструкции, а может и не нарушать таковые.

--------------------------------

<1> См.: Интервью корреспондента «Интерфакс» А. Галкина с начальником Главного управления собственной безопасности МВД России К. Ромодановским «Коррупция в милиции смертельна для общества» // Рязанские ведомости. 2002. 16 авг.

Как нам представляется, ключевым юридическим признаком коррупции является незаконное личное обогащение, в основе которого лежат, как правило, корыстные мотивы.

Коррупцию как социальное явление характеризует круговая порука, которая служит ее цементирующим элементом. Значит, одним из реальных направлений борьбы с коррупцией должны стать действенные меры государства и общества, направленные на устранение причин данного явления, а не на борьбу со следствием или попыток разорвать порочный круг, когда «рука руку моет», да еще силами самих «хороших» чиновников.

Некоторые ученые утверждают, что одна из глубинных причин нашей коррупции не какая-то особая «испорченность» чиновников, а сращивание бизнеса с коррумпированной частью государственного аппарата <1>.

--------------------------------

<1> См.: Проблемы социально-экономического и политического развития России. М., 2001. С. 62.

Наиболее типичные проявления коррупции - подкуп чиновников, взяточничество за законное и незаконное предоставление благ и преимуществ, протекционизм и т.п. Единого состава преступления коррупция не образует, а деяния, относящиеся к коррупции, обычно признаются самостоятельными преступлениями, которые могут выражаться в получении взятки, злоупотреблении должностными полномочиями, их превышении, служебном подлоге и др.

Попытка дать широкое определение коррупции была предпринята в статье 2 проекта Федерального закона «Об основах антикоррупционной политики». Из него следует, что коррупция является очень широким понятием, которое выходит за рамки традиционных определений, принятых в уголовном праве. Кроме ключевого понятия взяточничества, многие другие деяния (перечень приведен в ст. 14 проекта Закона) определяются как коррупция.

По мнению Т.В. Бекена, выбор широкого определения очень ценен, поскольку предоставляет пространство для целостного, междисциплинарного подхода. Рассмотрение коррупции в более широком смысле, нежели взяточничество, делает возможным включение в понятие целого ряда деяний различных уровней, различных механизмов и с более широким кругом лиц <1>.

--------------------------------

<1> См.: Бекен Т.В. Европейский взгляд на российский проект Федерального закона «Об основах антикоррупционной политики» // Государство и право. 2002. № 6. С. 117 - 118. См. также реферативный обзор публикаций на эту тему: Ламберт-Могилянски А. Заключение на концепцию проекта Закона «Основы антикоррупционной политики»: взгляд экономиста; Поуп Дж. Комментарий к проекту Федерального закона «Основы антикоррупционной политики»; Кузнецова Н.Ф. Заключение по проекту ФЗ «Основы антикоррупционной политики» // Государство и право. 2002. № 6. С. 119 - 124.

В периодических изданиях рассматриваются и более частные вопросы этой сложной и масштабной проблемы не только юридического, но социального свойства. Например, проблемы юридической ответственности должностных лиц исполнительной власти за злоупотребление должностными полномочиями и их превышение, повлекшие существенное нарушение прав и законных интересов общества и государства. Авторы публикации рассматривают их как наиболее трудно решаемые как в правовом отношении, так и на практике <1>. Рассматриваются также административно-правовые аспекты борьбы с коррупцией <2>, проблемы обязательности приказов для государственных служащих <3> и многие другие.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Статья С.Ю. Глазьева, О.В. Дамаскина «Юридическая ответственность должностных лиц исполнительной власти» включена в информационный банк согласно публикации - «Современное право», 2001, № 10.

<1> См.: Глазьев С.Ю., Дамаскин О.В. Юридическая ответственность должностных лиц исполнительной власти // Законность. № 12. 2001. С. 2 - 6.

<2> См.: Куракин А.В. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы (история и современность) // Государство и право. 2002. № 9. С. 35 - 48.

<3> См.: Левин П. Обязательность приказов для государственных служащих // Законность. 2000. № 10. С. 30 - 33.

В юридической литературе высказываются самые различные, порой противоположенные суждения о методах, средствах и способах искоренения коррупции. Так, лидер партии «Справедливая Россия» С. Миронов на заседании Совета по противодействию коррупции в апреле 2008 г. предложил ужесточить ответственность за коррупцию, приравняв это преступление к государственной измене. Он также считает, что нужно конфисковывать имущество не только у коррупционеров, но и у членов их семей <1>.

--------------------------------

<1> См.: Закатнова А. Секрет миллиардера // Рос. газета. 2008. 1 апр.

Анализ предложений, направленных на противодействие коррупции, вполне может явиться темой самостоятельного научного исследования. Мы перед собой такой цели не ставим, но считаем необходимым еще раз заострить внимание на необходимости безотлагательного решения этой проблемы. С учетом возможностей нашего государства и общества наиболее реальна постановка вопроса об овладении ситуацией с этим злом, выявлении истинных масштабов коррупции и прогнозировании (осуществлении) мер по ее профилактике и снижению уровня ее распространенности в системе публичной службы.

Одним из действенных направлений борьбы с этим злом является право. Разработка самостоятельного закона либо введение в законодательство о государственной службе правовых норм, делающих соблюдение и охрану закона более выгодными и безопасными, чем отступление от него, могут принести желаемые результаты. Во многих цивилизованных странах уже добились того, что работники госаппарата знают: преступив закон, они больше потеряют, чем приобретут.

Существует мнение, что лекарство от коррупции есть и помимо «топора», и среди них - реформирование института государственной службы на основе научных рекомендаций <1>.

--------------------------------

<1> См.: Проблемы социально-экономического и политического развития России. М., 2001. С. 62.

По данным ряда официальных источников, социальный портрет коррупции выглядит следующим образом. По оценкам зарубежных и отечественных экспертов, систематизированных компанией «Транперенси Интернешнл», индекс восприятия коррупции в России фиксируется на 95-м месте из 146 возможных <1>, что ставит нашу страну в один ряд с такими государствами, как Индия, Мозамбик, Танзания. Фонд ИНДЕМ, обследовав в 2003 г. 40 регионов страны, пришел к выводу, что средняя сумма взяток составляет 71 тыс. рублей. Для сравнения в Москве - 155 тыс. рублей, а в отдельных регионах она еще выше, например в Нижегородской области - 184 тыс. рублей.

--------------------------------

<1> Панина Т. КЛАНирование коррупции // Рос. газета. 2004. 27 октября.

Председатель Национального антикоррупционного комитета приводит впечатляющие цифры незаконных денежных потоков (читай: потерь государства), циркулирующих в теневой сфере бизнеса и оказания государственных услуг. Особенностью этой стороны коррупции является то, что здесь монопольно действуют несколько кланов, что свидетельствует о видоизменении современной коррупции. В последние годы происходит ее системное изменение, проявляющееся не только в появлении, но и в ожесточенной конкурентной борьбе кланов и сокращении их числа. Активно проникает в эту специфическую область отношений и коррумпированная номенклатура.

Большую озабоченность российской юридической элиты вызывают негативные проявления в сфере правосудия. Инициаторы судебной реформы уверены: если не создать в стране адекватную судебную систему, то маловероятны успешные преобразования в других областях государственной и общественной жизни <1>. Несмотря на очевидные положительные сдвиги, коренного перелома во взаимоотношениях между гражданами и судебной властью не наступило. Большинство населения в целом негативно относится к существующей судебной системе. Социологические опросы показывают: люди судам не верят и продолжают считать, что суд в России неэффективен, несправедлив либо коррумпирован <2>.

--------------------------------

<1> См.: Ямшанов В. Приговор по прейскуранту. В судах сложился мощный коррупционный рынок, заявил В. Зорькин // Рос. газета. 2004. 19 мая.

<2> См.: Там же.

На Всероссийском совещании органов следственного комитета при прокуратуре РФ было заявлено, что в 2008 году возбуждено свыше тысячи уголовных дел в отношении следователей, прокуроров, судей. В частности, десять дел против судей возбуждены по личной инициативе главы Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации <1>. О не совсем благополучном положении дел в судах свидетельствуют и конкретные факты. Так, в марте 1998 г. квалификационная коллегия судей Рязанской области за многочленные нарушения требований Закона «О статусе судей в Российской Федерации» и Кодекса чести судьи РФ удовлетворила представление о прекращении полномочий судьи Бондарева В.Н. - председателя Железнодорожного районного суда г. Рязани <2>. Высшая квалификационная коллегия судей РФ оставила это решение в силе.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Богданов В. Коррупция по курсу рубля. Глава следственного комитета при прокуратуре РФ возбудил дела против судей // Рос. газета. 2008. 1 февр.

<2> Освобожден от должности. Репутация судьи должна быть безупречной // Рязанские ведомости. 1998. 5 июня.

Как полагают юристы, входящие в состав Совета при Президенте РФ по вопросам совершенствования правосудия, судебная реформа, судя по всему, принесла не только позитивные перемены, но и породила немало новых проблем. Прежде всего это касается сферы имущественных прав граждан и организаций. Если верить исследованиям социологов, суды оказались весьма уязвимы для коррупционной атаки со стороны бизнеса. У тех, кто столкнулся с этими проблемами сам, сложилось убеждение: взяточничество в судах породило один из самых мощных коррупционных рынков в России, оно встроено в различные коррупционные сети, действующие на разных уровнях власти, включая технологии по развалу уголовных дел и по перехвату чужого бизнеса.

Председатель Конституционного Суда России В.Д. Зорькин выделяет в этом вопросе три основные задачи и три крупные проблемы, без решения которых трудно повысить эффективность судебной системы. В числе задач - правовая трансформация российского общества, трансформация и стабилизация системы права, а также реализация жесткой и устойчивой системы правоприменения и обеспечения доступа граждан к правосудию.

Для реализации этой триединой задачи необходимо, во-первых, решить проблему качества, своевременности и последовательности законодательства, без чего немыслим конституционный принцип правового и социального государства. Вторая проблема российского права - нестабильность законодательства. Третья проблема - юридические кадры. Как это ни парадоксально, но в современной России при обилии специализированных вузов и наличии юридических факультетов во многих университетах, академиях, институтах высококвалифицированные юристы в острейшем дефиците <1>.

--------------------------------

<1> См., например: Щипанов М. Юристы не деньги, но их не хватает // Рос. газета. 1997. 4 апр. В обществе демократическом, отмечается в публикации, с верховенством законов юрист стал важен, как домашний доктор или сантехник. И если американцы правы, утверждая, что нынешняя мировая экономика - плод усилий профессоров в 60 - 70-е годы, то вполне можно констатировать: политическая и правовая культура государства 2100 года закладывается именно сейчас на юридических факультетах.

Проблемы юридического образования, считает В.Д. Зорькин, в полной мере касаются и судей, и работников правоохранительных органов, и чиновников, и предпринимателей, и военных - всех без исключения российских граждан, а не просто профессиональной корпорации юристов. Нельзя силой заставить человека отстаивать свое право в суде, а не в серой зоне, и отстаивать его правовыми средствами, а не окольными. Пример должна показать власть. Если она будет создавать под себя удобное право, то любая реформа станет не более чем фикцией, заключил председатель Конституционного Суда России.

Характеризуя коррупцию, следует отметить, что другой особенностью данного негативного явления специалисты признают ее расслоение на так называемую «бытовую» и «деловую» ее разновидности. По числу взяток на первом месте стоит низовая коррупция: в здравоохранении, правоохранительных органах, в сфере образования. Суммы взяток здесь значительно меньше. Так, в Ярославской области они составляют в среднем 585 рублей, в Карелии - 664 рубля. Но зато количественные показатели таковы, что в незаконный оборот вовлечены колоссальные средства - примерно 170 миллиардов рублей в год.

Но помимо коррупции во власти существует еще так называемая «внутрифирменная коррупция», например в частном бизнесе. Есть немало примеров, когда необеспеченные кредиты выдаются менеджерами банков за взятку. За «откат» заключаются договоры на поставку, например, материалов, осуществляются госзакупки. Фонду ИНДЕМ в ходе анонимного интервью крупный менеджер одной госкомпании заявил, что «наши взятки по вечерам вывозят броневичками» <1>.

--------------------------------

<1> Панина Т. Взятки на броневиках. Как бюрократа ни корми, он все равно в руку смотрит // Рос. газета. 2004. 19 мая.

Ежегодный объем взяток в сфере российского образования ЮНЕСКО оценило в полмиллиарда долларов. Российские эксперты полагают, что сумма значительно больше - примерно один миллиард долларов. Негласная стоимость поступления на бюджетное обучение в престижных вузах колеблется от 10 до 40 тысяч долларов. Дороже всего по-прежнему юридические специальности - 30 - 40 тыс. долларов, следом идут экономические - 20 тысяч, с будущих гуманитариев запрашивают по 10 - 15 тысяч долларов <1>. Не обходится без поборов и во время учебы, причем больших различий в этом вопросе между государственными и коммерческими вузами не наблюдается. Так, в марте 2008 г. сотрудниками УБЭП по Москве в момент получения взятки был задержан с поличным ассистент Московского автодорожного института А. Леонов, который вымогал у студентов деньги за положительную сдачу зачета. Он потребовал собрать от 3 до 15 тысяч с каждого вне зависимости от успеваемости студента. Сумма взятки составила 103 тысячи рублей.

--------------------------------

<1> Ивойлова И. Пятерка с поличным // Рос. газета. 2008. 18 марта. См. также предыдущие публикации: Сессия оптом и в розницу // Рос. газета. 2008. 29 янв.

Проблема качества юридического образования обсуждалась в марте 2008 года на совместной коллегии Генеральной прокуратуры РФ и Министерства образования и науки РФ. Об остроте проблемы и необходимости ее безотлагательного решения говорят результаты проведенных прокуратурой за последние полтора года проверок, в ходе которых было выявлено более 12 тысяч нарушений законодательства в сфере высшего юридического образования, возбуждено более 700 уголовных дел и более одной тысячи дел об административных правонарушениях <1>. На коллегии был поставлен вопрос: как с этим бороться? В основном предложения свелись к необходимости сократить бюджетные места, а прокуратура намерена расширить практику привлечения студентов ведущих юридических вузов к проведению бесплатных юридических консультаций для малоимущих.

--------------------------------

<1> См.: Куликов В. Юрий Чайка поставил двойку. На совместной коллегии Генпрокуратуры и Минобрнауки решили сократить бюджетные места на юрфаках // Рос. газета. 2008. 29 марта. См. также интервью с президентом Ассоциации юридических вузов России, профессором юридического факультета МГУ М.Н. Марченко, опубликованное в «Российской газете» от 29 марта 2008 г. «Добро пожаловать в клинику. Юридическую».

В Генпрокуратуре РФ осуществляется еще одно полезное начинание в борьбе с коррупцией, заключающееся помимо системного наступления на это явление в попытке опереться в этой работе на широкую поддержку граждан (народа). В марте 2008 года в Интернете на сайте Генпрокуратуры РФ открыта специальная страница «Борьба с коррупцией», куда любой желающий может сообщить о фактах коррупции <1>.

--------------------------------

<1> См.: Ямшанов Б. Тайные сделки в режиме онлайн. Открыт специальный сайт, на который любой может сообщить о фактах коррупции // Рос. газета. 2008. 25 марта.

Специальные исследования по выявлению масштабов коррупции и ее общественной оценке проводятся и на региональном уровне. Согласно опросу, проведенному в Самаре 18 - 24 февраля Центром «Социальная механика», 48 процентов самарцев считают, что уровень коррупции за последние пять лет увеличился. Характерно, что наиболее коррумпированными сферами горожане считают областную администрацию (15,1% от числа опрошенных), ГИБДД (14,7) и городскую администрацию (11,6 процента). А реально сталкиваются горожане с коррупцией в других сферах. Так, 32,6 процента опрошенных сообщили, что за последний год лично встречались с фактами коррупции в системе здравоохранения, 28,5 - в ГИБДД, 20,2 - в сфере образования.

Blog

Виды юридической ответственности в системе государственной службы

Содержание