Geum.ru

Виды юридической ответственности в системе государственной службы

Вид материалаДокументы
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9

Одной из основных причин негативных проявлений в сфере государственной службы все же является отсутствие целенаправленной систематической работы в области борьбы с этим злом, которая ведется бессистемно, нередко носит характер очередной кампании, например накануне выборов.

В постижении данного феномена важно не только понять, чем он является в действительности, но главное - отыскать действенные пути первоначально снижения его уровня, а затем и ликвидации причин, порождающих коррупцию, устранения той питательной среды, где она расцветает пышным цветом.

Вместе с тем в нашем государстве происходят и позитивные процессы. Так, в глобальном индексе конкурентоспособности Россия заняла 58 место. Такая цифра приводится в ежегодном отчете Всемирного экономического форума <1>. Более успешному развитию страны мешают качество государственных услуг, эффективность финансового сектора, защита прав собственника.

--------------------------------

<1> См.: Зыкова Т. Россия вышла в конкуренты // Рос. газета. 2007. 1 ноября.


Можно ли эффективно бороться с коррупцией? Если обратиться к зарубежному опыту, то можно утвердительно ответить на этот вопрос и найти немало поучительного в арсенале средств противодействия коррупции.

В 2006 году в Пекине прошла учредительная конференция Международной ассоциации антикоррупционных органов. Представители 137 стран и 12 международных организаций изучали опыт Китая в борьбе с коррупцией и выбрали главой ассоциации представителя этой страны. Участникам встречи сообщили, что в Китае лишь за последние четыре года к уголовной ответственности за взяточничество и казнокрадство привлечены 67505 государственных служащих. А всего с начала реформ за коррупцию было отдано под суд около миллиона сотрудников партийно-государственного аппарата.

Однако несмотря на суровые наказания, даже на публичные казни, полностью искоренить случаи преступного сговора чиновников с предпринимателями не удается <1>. Причины ее поразительной живучести местные ученые объясняют тем, что политические реформы отстают от экономических, что позволяет чиновникам скрывать от общественного контроля управление госимуществом и природными ресурсами. Это явление именуется капитализацией власти. Среди уличенных за 2006 год в коррупции 9633 высокопоставленных чиновника, в том числе 4024 дела связано со взяточничеством и казнокрадством на сумму более миллиона юаней (125 тысяч долларов), за что по местным законам предусмотрена высшая мера наказания - публичный расстрел.

--------------------------------

<1> См. подробнее: Овчинников В. Как искоренить коррупцию // Рос. газета. 2006. 10 ноября.


Между Россией и Китаем много сходства, но один из авторитетных востоковедов В. Овчинников прежде всего подчеркнул различия <1>. У нас каждый эпизод, в котором замешана крупная фигура, вызывает широкий общественный резонанс и множество вопросов: «Почему сейчас?»; «Это козел отпущения?»; «Почему в сети попала мелкая рыбешка?» и т.п. В Китае «прополка грядок» ведется беспрерывно. Как подсчитала Международная правозащитная организация «Эмнести интернешнл», в Поднебесной ежегодно приводят в исполнение больше смертных приговоров за коррупционные преступления, чем во всех ведущих станах мира вместе взятых. И тем не менее ожидаемого эффекта эти меры не приносят. Конечно, в современной России механическое заимствование опыта Китая вряд ли возможно, но его полезно изучать с тем, чтобы избежать возможных ошибок и дозированно подходить к ужесточению ответственности за коррупцию.

--------------------------------

<1> Овчинников В. Инвестиции после расстрела. Бизнес и власть: китайский вариант // Рос. газета. 2003. 17 июля.


Другой пример - Сингапур. Еще в начале 50-х гг. XX в. Сингапур был одной из чрезвычайно коррумпированных и неэффективных стран. Сейчас это государство постоянно входит в семерку наименее коррумпированных стран. По данным 2004 года, он находился на 5-м месте, между Исландией и Швецией. В этой стране была реализована результативная антикоррупционная программа и постоянно проводится эффективная антикоррупционная политика, в центре которой - эффективный контроль над бюрократией. Особенностью такого контроля является то, что он осуществляется в условиях диктаторского политического режима. Кроме того, масштабы этого государства позволяют осуществлять указанные средства борьбы с коррупцией. В крупных государствах победа над коррупцией возможна только в том случае, если само общество займет по отношению к коррупционерам непримиримую позицию бескомпромиссного искоренения этого зла <1>.

--------------------------------

<1> См. тематическую подборку материалов под общим названием «Коррупция» // Политический журнал. № 43/44. 2006. 20 ноября. С. 56 - 65.


Построение в России правового государства и развитие институтов гражданского общества - лучшее средство профилактики коррупции и других злоупотреблений в системе государственного управления. Но это конечный путь длинного пути, который предстоит пройти нашей стране, прежде чем госаппарат будет исходить из непосредственного действия прав и свобод человека и гражданина, которые должны определять смысл, содержание и применение законов, деятельность всех ветвей власти и обеспечиваться правосудием <1>.

--------------------------------

<1> См. статью 18 Конституции Российской Федерации.


Анализ негативных явлений, существующих в системе государственной службы, и научно-практических предложений, направленных на борьбу с коррупцией, показывает, что в решении этой проблемы необходим комплексный, системный подход по мобилизации всех здоровых сил российского общества на противодействие данному социально-негативному явлению, включая совершенствование мер юридической ответственности лиц, совершающих правонарушения с использованием своего служебного положения.

Существующие литературные источники с различной степенью полноты характеризуют уровень, динамику, иные особенности данного социально опасного явления. Безусловно, важно максимально полно выявить все наиболее существенные характеристики коррупции, однако это во многом анализ следствий, но не причин, порождающих коррупцию. В настоящее время не менее важны специальные исследования, раскрывающие теоретические и прикладные аспекты профилактики коррупции в сфере государственной службы. Этой работе, на наш взгляд, не уделяется необходимого внимания как со стороны непосредственных руководителей органов государственной власти, так и со стороны правоохранительных структур. Представляется, что работа, направленная на профилактику и выявление коррупционных проявлений в государственном аппарате, должна стать должностной обязанностью руководителей, возможно даже всех государственных служащих, а не основываться лишь на их свободном усмотрении.

Одним из принципов взаимоотношений государственной службы и гражданского общества, закрепленных в Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, является «предупреждение, выявление и устранение обстоятельств, способствующих коррупции и злоупотреблениям на государственной службе». Согласно Концепции аналогичные положения следует предусмотреть в должностном (служебном) регламенте государственного служащего, который должен повысить эффективность исполнения этим лицом своих служебных обязанностей, а также «способствовать дебюрократизации государственного аппарата, предотвращению злоупотреблений и коррупции».

Все мероприятия, которые могут принести положительные результаты, можно с определенной долей условности подразделить на перспективные и текущие. В числе перспективных мероприятий следует выделить повышение уровня юридической образованности граждан Российской Федерации, их правосознания и правовой культуры, формирование установок на законопослушное поведение и уважительное отношение к закону, правам и законным интересам других лиц. Важная роль здесь отводится семейному воспитанию подрастающего поколения, деятельности юридических сообществ и других общественных объединений, осуществляющих правозащитную и консультационно-просветительскую деятельность, пропагандистской и агитационной работе государства, а также институтов гражданского общества. Результативность этих и других аналогичных мероприятий будет тем выше, чем государство эффективнее будет поощрять правомерное поведение личности.


ЗАКЛЮЧЕНИЕ


Вытекающие из потребностей и логики общественного развития масштабные преобразования российской государственности вызвали к жизни коренные реформы государственного управления, а по сути - всей публичной службы нашей страны. В соответствии с требованиями времени, институт государственной службы находится в фазе активного поиска оптимальной модели его организации и функционирования с целью кардинального повышения эффективности государственно-служебной деятельности. Уже многое сделано в этом направлении и получены первые, достаточно очевидные и объективно положительные результаты.

Вызывает определенные опасения наметившееся замедление темпов прогрессивных преобразований, утрата информационной и политической поддержки реформы, недостаточная интенсивность организационных импульсов для поддержания общественного интереса к проблемам реформирования публичной власти. В полной мере не обеспечивается неотвратимость юридической ответственности лиц, злоупотребляющих служебным положением, пренебрегающих морально-этическими нормами поведения государственного служащего.

В организации деятельности государственного аппарата, правовом регулировании работы персонала государственных органов, в решении морально-этических проблем остается еще немало нерешенных проблем, существенно снижающих эффективность государственной службы как социального и правового института.

Среди нерешенных проблем особое место занимают вопросы дальнейшего совершенствования юридической ответственности, теории и практики ее применения. Эволюционно возникшие виды юридической ответственности в области государственно-служебной деятельности не представляют пока целостную и эффективную систему мер, надежно защищающих интересы личности и общества от различного рода противоправных посягательств, злоупотреблений властью, других негативных явлений. А существующая система наказаний во многом консервативна, разрозненна, характеризуется слабо выраженной превентивной функцией.

В правовом регулировании юридической ответственности наиболее уязвимым местом продолжает оставаться ее процедурная (процессуальная) составляющая. В ущерб правовому решению вопроса на усмотрение чиновников передан чрезмерно широкий круг полномочий по применению мер принудительного характера, включая возможность произвольного применения ими отдельных видов наказаний исходя из личного усмотрения.

Мировой опыт свидетельствует, что во многих цивилизованных государствах в области дисциплинарного производства существуют независимые инстанции (дисциплинарные суды), обеспечивающие объективное рассмотрение дела, предусмотрена юридическая помощь адвоката лицу, привлекаемому к дисциплинарной ответственности, детально отработан механизм взаимоотношений начальников и подчиненных, что служит надежной, а главное - эффективной гарантией защиты их прав и законных интересов.

В заключение можно сформулировать следующие основные выводы.

1. Процесс осуществления и промежуточные итоги реформирования государственной службы свидетельствуют о том, что запланированных результатов в полной мере достичь не удалось. Оказалось, что государственный аппарат обладает значительно большей инерцией, чем предполагалось, в ряде случаев изобретательно, а главное - скрытно сопротивляется его реформированию, во многом остается обособившейся, закрытой для общественного влияния и контроля консервативной системой, порождающей безответственность и злоупотребления по службе.

В недрах государственной службы институт юридической ответственности не претерпел пока прогрессивных преобразований и по-прежнему остается малоэффективным и довольно скудным набором средств с минимальной превентивной результативностью. С целью придания служебной ответственности большей эффективности следует моральные формы осуждения дополнить мерами материальных ограничений, финансовых лишений и ущемлений в привилегиях, которые в избытке сохраняются, особенно для высокопоставленных чиновников.

В решении проблемы повышения эффективности государственной службы и образующих ее элементов основной упор сделан на: совершенствовании правового регулирования госслужбы (например, в части разработки административных регламентов); структурных преобразованиях госаппарата; поиске оптимальной организации процесса управления; решении других проблем. При всей важности этих направлений в них, на наш взгляд, недостаточно полно обеспечивается возможность реализации прав и законных интересов личности.

Разработка методики определения эффективности государственно-служебной деятельности и действующих видов юридической ответственности остается сложной, требующей своего дальнейшего решения проблемой. Руководящие документы по реформированию госслужбы указывают на преимущество количественных критериев оценки эффективности. Представляется, что решение проблемы можно найти, рационально соединив количественные и качественные показатели работы, и с их помощью успешнее решать проблемы выявления правонарушений и злоупотреблений по службе.

В деле реформирования института ответственности в сфере государственной службы следует активнее обращаться к зарубежному опыту решения обозначенных проблем, изучение которого, конечно, не предполагает его точного и немедленного копирования, но полезно с научно-познавательной, а в перспективе и с практической точки зрения.

2. Современная правовая наука окончательно не выработала общетеоретическую конструкцию юридической ответственности, что осложняет ее интерпретацию применительно к специфике государственной службы с ее междисциплинарными и иными ярко выраженными особенностями. Не сложился пока унифицированный механизм такой ответственности, в реализации которой преобладает отраслевой подход, а не межотраслевой принцип.

Решение этой проблемы видится как в правовом поле, так и в организационном аспекте. Законодательство, определяющее механизм юридической ответственности в системе государственной службы, в первую очередь следует направить на регулирование процедурных вопросов применения различных видов юридической ответственности, преобладающее место среди которых занимает дисциплинарная ответственность. Однако несмотря на ее преобладающее место, дисциплинарная ответственность испытывает наибольшую потребность в правовой урегулированности ее процедур, процессуальных положений. Одним из возможных вариантов правового разрешения этой проблемы можно признать разработку научной концепции и последующее принятие единого для всей системы государственной службы Дисциплинарного кодекса.

С научной точки зрения в системе государственной службы в качестве оснований юридической ответственности целесообразно рассматривать нормативное, фактическое и процессуальное основания, образующие своеобразный каркас такой ответственности, определяющие основные направления ее дальнейшего совершенствования.

Особенностью субъекта юридической ответственности, проявляющейся в сфере государственной службы, является его возможность предстать в двух качествах: 1) в качестве должностного лица, наделенного государственно-властными полномочиями по применению отдельных разновидностей юридической ответственности; 2) в качестве ответственного лица, обязанного нести соответствующую ответственность за свои виновные деяния. Такая двойственность непосредственно влияет на содержание правового статуса государственного служащего, который в связи с этим не учтенным ранее обстоятельством нуждается в корректировке. Поскольку правовая конструкция статуса поддается унификации, а содержание всегда индивидуально, то его классификация с учетом обеспечения ответственности может быть представлена: общим статусом, нормы которого можно поместить в рамочный Закон о системе госслужбы; специальным статусом, который целесообразно закрепить в законе о конкретном виде государственной службы, а также индивидуальным правовым положением лица, состоящего на государственной службе, которое следует отразить в его служебном контракте.

Субъективная сторона правонарушений, совершаемых в сфере деятельности публичной власти, характеризуется преимущественно умышленной формой вины, когда угроза наказания не обеспечивает превентивное воздействие.

3. Юридическая ответственность в системе госслужбы обладает как универсальными признаками, так и специфическими особенностями.

Как известно, высокая результативность достигается там, где четко обозначены цели деятельности, пути и способы их достижения. Нормативное закрепление целей, присущих служебной ответственности, послужит объединительным началом (стержнем), пронизывающим все ее разновидности и направляющим предупредительно-наказательную работу правоприменителей на достижение результата, нужного обществу и государству. Наличие таких норм в законодательстве должно дисциплинировать сотрудников госаппарата, а также стимулировать их к законопослушанию.

4. Дисциплинарная ответственность по распространенному мнению занимает доминирующее положение в системе юридической ответственности, применяемой к государственным служащим. Она пронизывает всю сферу государственной службы и носит междисциплинарный характер. Однако с точки зрения правового регулирования она страдает несовершенством, существенной незавершенностью и, в ряде случаев, - пробельностью.

Недостатки правового регулирования дисциплинарной ответственности проявляются в том, что: нормативно не определены цели и принципы такой ответственности; неоправданно широкий круг полномочий по ее произвольному применению передан соответствующим руководителям, не всегда разумно и взвешенно использующим это острое средство воздействия на подчиненных; отсутствуют правовые нормы, определяющие поводы и основания для возбуждения дисциплинарного производства, состав дисциплинарного проступка; законодатель акцентирует внимание лишь на виновности деяния как необходимом условии наступления дисциплинарной ответственности; в правовом отношении не решена проблема доказательств, используемых в процессе служебной проверки; на наш взгляд, следует существенно дополнить меры обеспечения объективности служебного разбирательства, включая возможность использования помощи адвоката; в действующем законодательстве не содержатся процедуры исполнения решения о наложении дисциплинарного взыскания. Наряду с указанными, существуют и другие недостатки правового регулирования дисциплинарной ответственности. Так, не предусмотрена система специализированного контроля по выявлению и профилактике дисциплинарных правонарушений среди публичных служащих.

5. Материальная ответственность, присутствующая в сфере государственной службы, не урегулирована в должной мере в законодательстве и вызывает научные дискуссии о ее правовой природе. Вопросы возмещения материального ущерба, возникшего по вине служащего, имеют локальное регулирование и, вследствие этого, выглядят бессистемно. Материальную ответственность нередко отождествляют с гражданско-правовой ответственностью, что также связано с недостаточной научной проработкой этой проблемы. Также на сегодняшний день отсутствует дефиниция «материальная ответственность».

На наш взгляд, юридическая природа материальной ответственности вытекает из характера правоотношений, возникающих в случае причинения материального ущерба одной из сторон таких отношений. Такие отношения могут быть внутриаппаратными или носить вневедомственный характер. С определенной долей условности ее можно назвать «внутренней» - выражающейся в обязанности служащего возместить материальный ущерб тому государственному органу, в котором он занимает соответствующую должность, - и «внешней», возникающей в случае причинения госслужащим материального ущерба третьим лицам.

Материальная ответственность в сфере государственной службы имеет следующие основные особенности: она носит правовосстановительный характер; наступает на основе действия норм ведущих отраслей российского права: административного, трудового, гражданского и соответствующего законодательства; не исключает применения других видов юридической ответственности; наступает при наличии прямого действительного ущерба.

Особо следует отметить то обстоятельство, что нормы служебного законодательства предусматривают возмещение материального ущерба госслужащим государственном органу, то есть имеют одностороннее действие. Нам представляется, что она должна быть взаимной, основанной на нормах служебного права. Один из аргументов в пользу подобной постановки вопроса связан с таким важнейшим признаком правового государства, как взаимная ответственности личности и государства.

6. Законодательство об административной ответственности имеет тот недостаток, что в нем недостаточно полно урегулированы процедуры такой ответственности. Предполагалось, что эту проблему будут решать путем принятия Административно-процессуального кодекса Российской Федерации, разработка которого отложена на неопределенное время.

В действующем законодательстве отдельные категории государственных служащих выделены в качестве специального субъекта административной ответственности. К ним относятся военнослужащие и сотрудники правоохранительных органов. В отношении этой категории лиц административная ответственность фактически подменяется дисциплинарной, что не совсем согласуется с принципами равенства всех перед законом и соразмерности наказания.

Вызывает научную дискуссию проблема о видах административного наказания, которые целесообразно применять в отношении служащих, допустивших административные правонарушения. С позиций теории решение этой проблемы может выражаться в принципе «дозволено все, что не запрещено законом». В правоприменительной практике исполнитель связан санкцией правовой нормы, преобладающим наказанием по которой выступают предупреждение и административный штраф. Нам представляется, что в отношении государственных служащих вполне допустимо и применение дисквалификации как относительно нового вида административного наказания.

В последнее время наметилась тенденция к ужесточению административной ответственности в отношении граждан как наиболее массового субъекта ответственности, однако она не уравновешивается аналогичными мерами в отношении чиновничества, где предусмотрены довольно мягкие и предельно ограниченные виды наказаний. По действующему законодательству повышенные санкции применяются в отношении должностных лиц, такой подход следует распространить и на всю сферу государственной службы.

Полномочия в области дисциплинарного производства представляется целесообразным разделить между двумя инстанциями, передав применение наиболее суровых видов наказаний дисциплинарным или административным судам, а в остальной части сохранив эту функцию за руководителями государственных органов, наделенных дисциплинарными правами.

7. Преступления, совершаемые государственными служащими, как и другие аналогичные деяния, обладают признаком общественной опасности, но ее степень может проявляться в значительно более тяжелых последствиях. Специфическим является здесь и субъект ответственности, которым является только физическое лицо, которое одновременно может быть и должностным лицом.

Среди преступных деяний, совершаемых в системе государственной службы, наибольшую общественную опасность представляет коррупция. Несмотря на все зло, которое от нее исходит, реальных мер борьбы с этим явлением явно недостает. Отсутствует четкая государственная антикоррупционная политика, которую можно изложить, например, в специальной программе. Неоднократно откладывается принятие федерального закона противодействия коррупции, различные варианты которого неоднократно вносились в Государственную Думу. В общественном сознании сложилось терпимое отношение к казнокрадам и мздоимцам.

8. В системе государственной службы окончательно не оформилась конституционная ответственность, что, на наш взгляд, снижает эффективность института юридической ответственности в системе государственной службы Российской Федерации и порождает научные дискуссии о ее правовой природе и механизме реализации.

Конституционная ответственность нередко отождествляется с политической ответственностью, что, на наш взгляд, не совсем верно, здесь можно говорить лишь о внешнем сходстве при различии их правовой природы. Ее основная функция - предостережение управленческой номенклатуры о недопустимости любых злоупотреблений властью и тех неблагоприятных карьерных последствиях, которые могут наступить в случае совершения противоправных деяний.

При отсутствии убедительных рекомендаций и невосприимчивости госаппарата к нововведениям практика ищет наиболее доступные (чаще упрощенные) пути и способы решения существующих проблем реального обеспечения ответственности, профилактики правонарушений. Так, Генеральная прокуратура предлагает активнее использовать дисквалификацию в отношении государственных служащих, в отдельных ведомствах широкое распространение получают детекторы лжи, эффективной мерой с незаконным обогащением считается декларирование доходов, имущества и подарков (подношений) всеми без исключения государственными служащими. Ряд предложений исходят от судебной системы. Они направлены на борьбу с «телефонным правом», более широкое использование института присяжных, например в арбитражном суде, создание административной юстиции.

Наряду с указанными предложениями в СМИ активно обсуждаются проблемы контроля общества за деятельностью государственного аппарата, информационной открытости власти, прозрачности той сферы работы органов государственного управления, которая связана с обеспечением прав и законных интересов граждан, предоставлением им государственных услуг.

Совершенствование правового регулирования юридической ответственности в системе государственной службы, соединение усилий прогрессивной части государственного аппарата и гражданского общества будет способствовать укреплению доверия граждан к институтам власти, поможет искоренению многих негативных явлений в деятельности государственного аппарата.