Geum.ru

Виды юридической ответственности в системе государственной службы

Вид материалаДокументы
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9
Глава 2. ВИДЫ ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ


§ 1. Дисциплинарная ответственность в системе госслужбы

и проблемы совершенствования ее правового регулирования


Дисциплинарная ответственность по интенсивности применения и потенциальным возможностям традиционно доминирует не только в системе государственной службы Российской Федерации, но и в иных видах публичной службы (муниципальной, корпоративной и др.). На данное обстоятельства обращают внимание многие исследователи, занимающиеся теоретическими и прикладными проблемами юридической ответственности <1>. Так, А.А. Гришковец подчеркивает, что одним из действенных средств, обеспечивающих режим законности в государственном аппарате, является дисциплинарная ответственность государственных служащих. К сожалению, продолжает цитируемый автор, приходится констатировать, что в постсоветской России ее огромный стимулирующий потенциал пока явно недооценивается и, как следствие, в полную меру не используется <2>.

--------------------------------

<1> Так, В.М. Манохин рассматривает дисциплинарную ответственность в качестве основного вида ответственности. См.: Манохин В.М. Советская государственная служба. М.: Юридическая литература, 1966. С. 155. Эту позицию разделяет другой известный специалист, профессор Ю.Н. Старилов высказавший ее в своем первом учебнике по служебному праву. См.: Старилов Ю.Н. Служебное право. М.: БЕК, 1996. С. 420 - 421. Автор многих научных разработок по проблемам государственной службы профессор А.Ф. Ноздрачев акцентирует внимание на практической и юридической значимости дисциплинарной ответственности, ее преобладающем применении. См.: Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: Учебник. М.: Статут, 1999. С. 503.

<2> См.: Гришковец А.А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации: Учебный курс. М.: Издательство «Дело и Сервис», 2003. С. 139.


Несмотря на то, что административное, административно-процессуальное и трудовое законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов <1>, вопросы правового регулирования дисциплинарной ответственности являются исключительной прерогативой федерального центра. На наш взгляд, существующая в настоящее время централизация правового регулирования административно-принудительных мер воздействия на персонал государственных органов вполне оправданна, но в перспективе может быть пересмотрена в сторону расширения компетенции региональных законодателей. Сложившийся порядок наиболее эффективно обеспечивает соблюдение законности и практически целесообразен, так как позволяет избежать многих перекосов в законотворческой и правоприменительной деятельности регионов, включая реализацию нормотворческих полномочий органами местного самоуправления <2>.

--------------------------------

<1> См. пункт «к» ст. 72 Конституции Российской Федерации.

<2> Такой подход имеет и достаточно прочную конституционную основу, ибо согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом.


Поскольку в Российской Федерации планируется создать целостную систему государственной службы и центральные органы управления ею, учитывая практически сложившиеся в этой области правового регулирования и профессиональной деятельности современные реалии, то ряд принципиальных нововведений в вопросах дисциплинарной ответственности логичнее осуществить с позиций единого, унифицированного подхода. Такой подход вполне согласуется с приоритетом прав личности и гарантиями их осуществления, так как дисциплинарные наказания (даже самые мягкие) существенно отражаются на служебном положении работников госаппарата, перспективах их служебной карьеры, на выводах аттестационной комиссии, отношении к таким сотрудникам со стороны руководителей и коллег по службе, а нередко и материальном положении сотрудников, подвергнутых дисциплинарным взысканиям. Данные аргументы и другие не менее веские обстоятельства побудили законодателя ввести в рамочный закон о системе госслужбы правовую норму о том, что дисциплинарная ответственность устанавливается соответствующими федеральными законами о видах государственной службы <1>.

--------------------------------

<1> См. статью 10 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 22. Ст. 2063.


Следует отметить, что развитие той части российского законодательства, которая регламентирует сферу государственно-служебных отношений, имеет тенденцию к более детальному, обстоятельному регулированию различных ее аспектов, что в полной мере относится и к дисциплинарной ответственности, являющейся одним из действенных средств повышения эффективности, государственной службы Российской Федерации. На наш взгляд, наиболее успешно, насколько это было возможно в условиях сложившейся тогда российской правовой действительности, эти вопросы решены в законодательстве о военной службе <1>.

--------------------------------

<1> В числе нормативных правовых актов, предусматривающих дисциплинарную ответственность военнослужащих, следует назвать: Федеральный закон от 27 мая 1998 г. «О статусе военнослужащих» с последующими изменениями и дополнениями (первоначально был принят 22 января 1993 г.) // СЗ РФ. 1998. № 22. Ст. 3231; 2005. № 17. Ст. 1483; Федеральный закон от 1 декабря 2006 г. № 199-ФЗ «О судопроизводстве по материалам о грубых дисциплинарных проступках при применении к военнослужащим дисциплинарного ареста и об исполнении дисциплинарного ареста» // СЗ РФ. 2006. № 49. Ст. 5089; Дисциплинарный устав Вооруженных Сил РФ, утвержденный Указом Президента РФ от 10 ноября 2007 г. № 1495 «Об утверждении общевоинских уставов Вооруженных Сил Российской Федерации» // СЗ РФ. 2007. № 47. Ст. 5749; ведомственные нормативные правовые акты, действующие в тех государственных органах, где предусмотрена военная служба. В наглядной форме перечень федеральных государственных органов (служб, учреждений), в которых осуществляется военная служба, приводит, например, Д.М. Овсянко. См.: Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации: Уч. пособие. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2007. С. 134.


На данном этапе развития законодательства о государственной службе существующая тенденция нашла свое практическое воплощение в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Следуя общей логике коренных преобразований в области государственной (иной публичной) службы, подобные нововведения должны проявиться и в законодательстве о правоохранительной службе, а в последующем, в случае официального одобрения концепции, - в Дисциплинарном кодексе государственной службы Российской Федерации <1>.

--------------------------------

<1> В юридической литературе встречаются предложения о принятии специального Федерального закона «О дисциплинарной процедуре». См.: Гришковец А.А. Правовое регулирование государственной гражданской службы Российской Федерации. М., 2003. С. 170.


Одной из важнейших особенностей данного вида юридической ответственности, отмечается в литературе, является ее междисциплинарный характер, который во многом предопределяет сложности изучения этого правового явления <1>. Вопросы дисциплинарной ответственности наиболее полно урегулированы в Трудовом кодексе Российской Федерации, традиционно они разрабатывались также представителями науки трудового права <2>.

--------------------------------

<1> См.: Сергеев А.В. Основание дисциплинарной ответственности // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2005. № 4. С. 77 - 86.

<2> См.: Труд государственных служащих: Учеб. пособие / Ин-т труда (НИИ труда) Минтруда России. М.: ЗАО «Финстатинформ», 2000.


Развитие российской правовой системы привело к междисциплинарному предмету изучения этого вида юридической ответственности. Этому способствовало также появление новых отраслей российского права, включая муниципальное право, служебное право, существование которого как признается одной частью ученых-административистов (в основном молодой плеядой ученых), так и отвергается другой их частью, преимущественно приверженцами классических канонов в науке административного права.

Некоторые исследователи не без оснований утверждают, что подобное «расщепление» дисциплинарной ответственности между различными отраслями неизбежно предопределило в основном односторонний подход к ее изучению, осуществляемый с методологических позиций какой-либо одной правовой отрасли <1>. Нам представляется, что подобное утверждение верно лишь в части, предшествовавшей осуществлению реформ государственного управления и государственной службы в России. Со времени концептуального обоснования необходимости и основных направлений реформирования института государственной службы, радикального обновления законодательства в этой области предпринимаются попытки преодолеть ведомственную разобщенность государственной службы и ориентировать работу государственного аппарата на решение стратегических задач государства, обеспечение действенного самоконтроля власти, разработку стандартов качества и доступности государственных услуг. Решение этих задач, а также обеспечение конкурентоспособности государства, устранение негативных проявлений в системе государственной службы Российской Федерации требует дальнейшего совершенствования дисциплинарной ответственности, повышения ее эффективности и превентивного воздействия на служащих государственного аппарата.

--------------------------------

<1> См.: Сергеев А.В. Указ. соч. С. 77.


Другая особенность дисциплинарной ответственности государственных служащих связана с несовершенством законодательства, регламентирующего общественные отношения в этой области. Прежде всего это относится к не урегулированным правом, излишне обширным полномочиям руководителей (начальников), реализуемым на основе их личного усмотрения. Явный дефицит процессуальных норм в вопросах применения дисциплинарной ответственности следует рассматривать как существенный пробел ее правового регулирования, нежелательный во всех отношениях. С одной стороны, это ущемляет права служащих (особенного их низового звена), а с другой стороны, создает условия, можно даже сказать, провоцирует руководителей, особенно лишенных твердых моральных принципов, использовать предоставленные им полномочия не по их прямому назначению, а в неблаговидных целях.

Несовершенство законодательства в этой области проявляется также и в том, что в нормативных правовых актах, предусматривающих возможность применения дисциплинарной ответственности, отсутствует указание на ее цели и принципы, а в правовых нормах не содержатся составы хотя бы наиболее распространенных дисциплинарных (должностных) проступков и, соответственно, не формулируются их юридически значимые признаки <1>.

--------------------------------

<1> В отдельных нормативных правовых актах предпринята попытка хотя бы частично решить эту проблему. Так, в ст. 37 ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» содержится примерный перечень однократных грубых нарушений гражданским служащим должностных обязанностей. Например, прогулом признается отсутствие на служебном месте без уважительной причины более четырех часов подряд в течение служебного дня. Нетрудно заметить практически полное тождество с аналогичной нормой Трудового кодекса Российской Федерации. Отдельные положения, указывающие на характер деяния, подпадающего под признаки дисциплинарного проступка, содержатся в ст. 32 названного Закона, которая предписывает представителю нанимателя «отстранить от замещаемой должности гражданской службы (не допускать к исполнению должностных обязанностей) гражданского служащего: 1) появившегося на службе в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения» и т.п.


В качестве основной цели дисциплинарной ответственности можно, на наш взгляд, признать превенцию (общее и частное предупреждение) дисциплинарных проступков в системе госслужбы в целом и в конкретном государственном органе в частности. В качестве факультативных целей можно рассматривать восстановление социальной справедливости, а также соразмерное и справедливое наказание виновных лиц. В юридической литературе данные категории рассматриваются также как функции юридической ответственности, что скорее имеет значение для научных дискуссий, нежели в практической области.

Применительно к госслужбе в первоначальном варианте можно ограничиться следующими принципами юридической ответственности: законности, неотвратимости и виновной ответственности, ее индивидуализации, целесообразности, справедливости.

Отсутствие четких правовых предписаний лишает правоприменителя возможности юридически точно квалифицировать конкретное деяние как дисциплинарный проступок и позволяет произвольно решать вопрос, образно говоря, о событии дисциплинарного проступка и достаточности оснований для привлечении провинившегося к ответственности. Складывается ситуация, когда в одних случаях существующее положение вещей позволяет избежать ответственности, что нарушает принцип неотвратимости наказания, а в других случаях может привести к его чрезмерному ужесточению, что нарушает другие важнейшие принципы права - справедливости и соразмерности наказания тяжести совершенного проступка. Эта проблема требует своего разрешения еще и потому, что по действующему законодательству представитель нанимателя вправе, но не обязан привлекать гражданского служащего к дисциплинарной ответственности, подчеркивают ряд авторов <1>.

--------------------------------

<1> См.: Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и законодательству о гражданской службе зарубежных государств / А.Ф. Ноздрачев, А.Ф. Нуртдинова, Л.А. Чиканова и др. М.: МЦФЭР, 2005. С. 387; Служебное право (государственная гражданская служба): Уч. пособие. М., 2007. С. 332.


Следовательно, для разрешения конкретной жизненной ситуации, возникшей по вине госслужащего и нарушающей требования надлежащего поведения на государственной службе, прямой или непосредственный начальник служащего, допустившего проступок, должен руководствоваться четким нормативным определением служебной дисциплины и правовыми (но не субъективными) критериями квалификации совершенного деяния как дисциплинарного проступка. К сожалению, в документах, определяющих стратегию реформирования государственной службы, не предусмотрены меры по укреплению служебной дисциплины и развитию института ответственности в этой сфере государственной деятельности. Не уделяется должного внимания решению этой проблемы в научных и иных издания. Справедливости ради следует сказать, что вновь избранный Президент Российской Федерации Д.А. Медведев в своих выступлениях неоднократно обращал внимание на усиление ответственности чиновников за их неправомерные действия, неуважительное отношение к гражданам Российской Федерации, представителям российского бизнеса <1>.

--------------------------------

<1> См.: Кузьмин В. На весах права. Дмитрий Медведев. Справедливый суд - условие успешного развития страны. «Надо повышать ответственность судей, наказывать за нарушение судебной этики, тем более за любые отступления от принципов справедливости и беспристрастности в отправлении правосудия», - заявил Д.А. Медведев по случаю 85-летия Верховного Суда России // Рос. газета. 2008. 21 марта.


В юридической науке предлагались различные определения служебной дисциплины, но ни одно из них не утвердилось в качестве общепризнанного. Попытка нормативно закрепить это понятие предпринята в Федеральном законе о государственной гражданской службе, ч. 1 ст. 56 которого устанавливает, что служебная дисциплина на гражданской службе - обязательное для гражданских служащих соблюдение служебного распорядка государственного органа и должностного регламента, установленных соответствующими нормативными правовыми актами и служебным контрактом.

Нетрудно заметить, и на это обстоятельство обратили внимание специалисты, что данная формулировка близка к понятию дисциплины труда, закрепленному в ст. 189 Трудового кодекса Российской Федерации. В одном из комментариев к данной статье отмечается, что дисциплина является ФУНКЦИЙ И СРЕДСТВОМ (выделено мной - Ю.Б.) обеспечения эффективного достижения политических, социальных, экономических, технологических и иных целей <1>. Такое заимствование, по крайней мере на этапе становления обновленного законодательства о госслужбе, вполне уместно и практически целесообразно.

--------------------------------

<1> См.: Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации: постатейный, науч.-практический / Рук. авт. коллектива и отв. ред. К.Я. Ананьева и др. 4-е изд. Москва: Изд-во «Омега-Л», 2007. С. 432.


Таким образом, понятие служебной дисциплины, по сути, сводится к соблюдению требований следующих нормативных правовых актов: а) служебного распорядка; б) должностного регламента; в) служебного контракта. Нам представляется, что такой подход не раскрывает всего многообразия проявлений служебной дисциплины и нуждается в уточнении <1>.

--------------------------------

<1> На данное обстоятельство обращает внимание и А.А. Гришковец в указанном ранее сочинении. С. 149.


Служебный распорядок по своей сути близок к правилам внутреннего трудового распорядка. В законодательстве о государственной службе отсутствует дефиниция «служебный распорядок», а правовые нормы, его регламентирующие, в систематизированном виде не излагаются. Если обратиться к законодательству о труде, то в нем под правилами внутреннего трудового распорядка понимается ЛОКАЛЬНЫЙ НОРМАТИВНЫЙ АКТ (выделено мной - Ю.Б.), регламентирующий в соответствии с законодательством о труде порядок приема и увольнения работников, основные права, обязанности и ответственность сторон трудового договора, режим работы, время отдыха, применяемые к работникам меры поощрения и взыскания, а также иные вопросы регулирования трудовых отношений у данного работодателя <1>. Кроме того, для отдельных категорий работников действуют уставы и положения о дисциплине, установленные федеральными законами. Несоблюдение или ненадлежащее соблюдение требований данного документа рассматривается как дисциплинарный проступок и влечет за собой соответствующее дисциплинарное взыскание, перечень которых строго определен законом.

--------------------------------

<1> См. часть 4 ст. 189 Трудового кодекса Российской Федерации.


Основные характеристики должностного (служебного) регламента государственного служащего первоначально были определены Концепцией реформирования системы государственной службы Российской Федерации <1>. Согласно этому документу должностному регламенту отводится роль основного нормативного правового акта, подробно регламентирующего деятельность госслужащего, а его социальное назначение, согласно Концепции, заключается в том, чтобы повысить эффективность исполнения госслужащим своих служебных обязанностей, обеспечить его права, определить ответственность за неисполнение (ненадлежащее исполнение) должностных обязанностей, а также способствовать дебюрократизации государственного аппарата, предотвращению злоупотреблений и коррупции. Кроме того, должностной регламент содержит процедуры принятия решений госслужащим и выполняет функцию своеобразной модели государственной должности, на основе которой проводятся конкурсы на замещение имеющихся вакансий.

--------------------------------

<1> См. раздел VI. Основы организации государственной службы названного документа.


Должностной регламент, обладая относительной самостоятельностью, является составной частью административного регламента федерального органа исполнительной власти, который помимо названного документа включает в себя административный регламент исполнения государственных функций и административный регламент предоставления государственных услуг <1>.

--------------------------------

<1> См. пункт 1.2 Типового регламента взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30 // СЗ РФ. 2005. № 4. Ст. 305.


Служебный контракт. В контексте рассматриваемой проблемы служебному контракту отводится исключительно важное значение, что следует из анализа целого ряда руководящих <1> и нормативных документов <2> по реформированию и организации государственной службы Российской Федерации. Свою дальнейшую конкретизацию форма служебного контракта получила в подзаконных нормативных правовых актах. В содержание типового служебного контракта наряду с другими положениями были включены вопросы ответственности сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение взятых на себя обязанностей или обязательств в соответствии с законодательством Российской Федерации <3>.

--------------------------------

<1> См. раздел IX Концепции реформирования государственной службы Российской Федерации, именуемый «Прохождение государственной службы»; раздел VI Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)», утвержденной Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336 // СЗ РФ. 2002. № 47. Ст. 4664.

<2> См. главы 5 и 6 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»; Указ Президента РФ от 16 февраля 2005 г. № 159 «О примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005. № 8. Ст. 629.

<3> См. пункт 7 ст. 24 ФЗ «О государственной гражданской службе РФ».


Таким образом, указанные документы: служебный распорядок, должностной регламент и служебный контракт - образуют правовую основу и критерии оценки служебной дисциплины персонала государственного органа, что позволяет наиболее квалифицированно разрешать жизненные ситуации, являющиеся по своей сути дисциплинарными проступками, и отграничивать их от правонарушений иного рода.

Научный анализ документов, определяющих вопросы служебной дисциплины, показывает предпочтительные формы реализации в жизнь содержащихся в них правовых предписаний. Во-первых, в определении «служебная дисциплина» акцент сделан только на одной форме реализации - соблюдении правил и норм специальных документов, в то время как теории юриспруденции известны по меньшей мере еще три формы реализации права: исполнение, осуществление (использование) и применение. Особенностью государственной службы как раз является тот факт, что в деятельности персонала госаппарата присутствуют все названные формы реализации, включая применение права, исключительной монополией на которое обладает государство. Правовой статус государственного служащего предполагает, что он должен следовать предписаниям нормативных правовых актов, воплощать в жизнь требование действующего законодательства и осуществлять контроль за обязанными субъектами правоотношений, а в необходимых случаях - применять закон, осуществлять государственное принуждение. Очевидно, по умолчанию законодатель не отвергает, что служебная дисциплина должна проявляться и в иных формах реализации правовых предписаний, она особенно важна в ходе правоприменительной деятельности.

Во-вторых, служебная дисциплина с позиций теории права - это всегда правомерное поведение. Соблюдение - это реализация прежде всего запрещающих норм, несовершение действий, которые могут принести вред обществу, государству или личности. Соблюдение в его буквальном толковании предполагает, что служебная дисциплина - это следование таким правилам служебного поведения и этикета, которые не нарушают запреты и ограничения, соответствуют требованиям к служебному поведению госслужащих <1>, императивных предписаний, которые не следует нарушать. Но сводить служебную дисциплину только к запретам, хотя их немало в документах, регламентирующих поведение государственных служащих, будет не совсем верно. Регламентирующие служебные документы в основном включают диспозитивные нормы, управомочивающие лицо на совершение положительных действий. Акцент на запреты, кроме того, не стимулирует активное, сознательное поведение служащего, основанное на высоком уровне правосознания и правовой культуры, понимании лицом высокой ответственности за порученное дело, чувстве долга и лучших моральных качествах личности.

--------------------------------

<1> Для государственных гражданских служащих требования к служебному поведению закреплены в ст. 18 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».


Используемая в Трудовом кодексе формулировка «обязательное для всех работников подчинение правилам поведения» является, на наш взгляд, более емкой и позволяет охватить все возможные формы реализации правовых предписаний. Обращает на себя внимание также и положение о том, что работодатель обязан создать условия, необходимые для соблюдения дисциплины труда <1>. Тем самым презюмируется, что работник заведомо не должен находиться в условиях, затрудняющих исполнение им требований дисциплины, но обязанности выполнять ее данная норма не снимает.

--------------------------------

<1> Аналогичная правовая норма содержится в ч. 2 ст. 56 ФЗ «О государственной гражданской службе РФ».


В настоящее время целый ряд нормативных правовых актов посвящены служебной дисциплине и нередко содержат довольно схожие формулировки понятия «дисциплинарный проступок» <1>. Так, ст. 57 Закона о государственной гражданской службе и ст. 192 ТК РФ даже названы одинаково: «Дисциплинарные взыскания» и в части изложения дефиниции практически тождественны. В них законодатель рассматривает понятие дисциплинарного проступка как неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его ВИНЕ (выделено мной - Ю.Б.) возложенных на него должностных обязанностей.

--------------------------------

<1> См. статью 57 ФЗ «О государственной гражданской службе»; ст. 12.1 ФЗ «О статусе судей в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990; ст. 15 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» // СЗ РФ. № 13. Ст. 1447; вопросы дисциплинарной ответственности студентов закреплены в ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» // СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4135, в частности п. 9 ст. 16 этого Закона предусмотрено, что дисциплинарные взыскания могут применяться в случае нарушения студентом требований устава ВУЗа или правил его внутреннего распорядка. Согласно Дисциплинарному уставу Вооруженных Сил РФ военнослужащие лично несут дисциплинарную ответственность за нарушение воинской дисциплины или общественного порядка; в соответствии со ст. 13 Устава о дисциплине работников морского транспорта (утв. Постановлением Правительства РФ от 23.05.2000 № 395 // СЗ РФ. 2000. № 22. Ст. 2311) дисциплинарным проступком признается нарушение работником морского транспорта трудовой дисциплины не только на борту судна, но в служебных помещениях и на территории организаций морского транспорта. Кроме того, можно назвать Дисциплинарный устав таможенной службы РФ, утв. Указом Президента РФ от 16 ноября 1998 г. № 1396; Устав о дисциплине экипажей судов обеспечения Военно-морского флота, утв. Постановлением Правительства РФ от 22 сентября 2000 г. № 715; Дисциплинарный устав военизированных горноспасательных подразделений в транспортном строительстве, утв. Постановлением Правительства РФ от 30 июля 1994 г. № 879, и др.


В данном случае речь уже идет об исполнении - то есть воплощении в жизнь прежде всего обязывающих норм как форме реализации правовых предписаний. Исполнение выражается не только в активной деятельности, но и в воздержании от противоправных действий.

Одним из главенствующих признаков в данном определении, несомненно, является признак виновности деяния. Хотя законодатель не раскрывает содержание этого признака применительно к дисциплинарному проступку служащего, но общая теория права и правоприменительная практика подсказывают, что деяние может быть совершено либо умышленно, либо по неосторожности. Кроме того, законодатель не счел необходимым выявлять все тонкости субъективной стороны, ограничившись лишь указанием на виновный характер поведения служащего. Еще недавно исследователи относили к недостаткам законодательства о государственной службе отсутствие прямого указания в правовых нормах на виновный характер поведения служащего, а также на разночтения понятий дисциплинарного и должностного проступков <1>.

--------------------------------

<1> Авторы в основном ссылались на ст. 14 ФЗ «Об основах государственной службы РФ»; ст. 14 ФЗ «Об основах муниципальной службы РФ»; ст. 29 ФЗ «О службе в таможенных органах». Подробнее см.: Сергеев А.В. Основание дисциплинарной ответственности. Вестник Московского ун-та. Сер. 11. Право. 2005. № 4. С. 78.


Действующее в сфере государственно-служебных отношений законодательство не упоминает о юридическом составе дисциплинарного проступка, что в условиях правовой формы нежелательное явление. Здесь также априорно предполагается, что деяние лишь тогда признается дисциплинарным проступком, когда оно не только нарушает нормы соответствующих законов или уставов, но и образует юридическую конструкцию, именуемую «состав правонарушения», то есть включает признаки, характеризующие его с объективной и субъективной сторон, необходимых и достаточных для применения к провинившимся дисциплинарных наказаний.

Из конструкции должностного проступка, отмечает А.Ф. Ноздрачев, законодатель опускает указание на последствия неисполнения или ненадлежащего исполнения государственным служащим возложенных на него обязанностей <1>. Это означает, что характер служебных обязанностей - с точки зрения последствий их нарушения, степени вреда и ущерба, причиненного гражданину, государству, и других обстоятельств - в данном случае не имеет правового значения. Должностной проступок, заключает автор, образует противоправное, виновное (умышленное или неумышленное) неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим возложенных на него обязанностей - и только.

--------------------------------

<1> См.: Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: Учебник для подготовки госслужащих. М.: Статут, 1999. С. 508.


Действующее законодательство о государственной службе не регламентирует, кто и каким образом должен выявлять дисциплинарные проступки. Иначе говоря, не решена проблема поводов для начала дисциплинарного производства. В принятых за последнее время законах о госслужбе содержится лишь указание на то, что при проведении служебной проверки должен быть установлен факт совершения дисциплинарного проступка <1>. Поскольку на должностном лице, назначившем служебную проверку, лежит обязанность контролировать своевременность и правильность ее проведения, то в конечном итоге именно этот руководитель должен предпринять все зависящие от него меры по выявлению фактов нарушения служебной дисциплины, с тем чтобы обеспечить неотвратимость наказания как одного из важнейших принципов права.

--------------------------------

<1> См. пункт 1 ч. 2 ст. 59 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».


Для обеспечения полноты, своевременности, объективности и законности при осуществлении служебной проверки ее проведение, согласно Закону, поручается подразделению по вопросам государственной службы и кадров с участием юридического (правового) подразделения и представителя выборного профсоюзного органа <1>. Такое решение вопроса можно рассматривать как значительный прогресс по сравнению с ранее существовавшим всевластием начальников. Но в условиях современных реалий и такой вариант является не самым удачным способом разрешения конфликтных ситуаций на госслужбе. Во-первых, потому, что органы управления государственной службой так и не созданы, а именно они, судя по смыслу правовой нормы, являются центральным звеном в осуществлении служебной проверки. Во-вторых, полномочия данной структуры ограничиваются лишь рекомендациями, изложенными в заключении по факту служебной проверки, а право принятия окончательного решения принадлежит руководителю государственного органа, наделенному дисциплинарными правами. В таких условиях сложно гарантировать соблюдение принципа справедливости, а нередко и законности при рассмотрении дела о дисциплинарном проступке.

--------------------------------

<1> См. часть 4 ст. 59 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».


Из содержания правовой нормы закона следует, что по факту дисциплинарного проступка создается временный орган казуального предназначения (назовем его условно) «деликтная комиссия», которая после выполнения своей миссии прекращает свое существование. Складывается ситуация, когда по каждому факту дисциплинарного проступка по решению руководителя (заметим не по требованию закона) создается временный орган, как правило, из числа работников того же самого органа, в котором работает провинившийся служащий. Представляется, что одним из возможных путей решения этого вопроса было бы создание специальных комиссий при органах управления государственной службой, формируемых по смешанному принципу, включая и независимых экспертов, либо, на переходный период, придание функции служебного расследования, например, аттестационной комиссии. Однако лучшее решение вопроса - создание дисциплинарных судов <1> как квазисудебных органов либо наделение функцией дисциплинарного производства создаваемых в настоящее время административных судов.

--------------------------------

<1> Система дисциплинарных судов существовала в первые годы советской власти. Правовую основу их деятельности составляли Декрет ВЦИК РСФСР от 27 января 1921 г. «О дисциплинарных взысканиях за нарушение служебной дисциплины в советских учреждениях» и Положение о дисциплинарных судах. См.: Гришковец А.А. Правовое регулирование государственной гражданской службы Российской Федерации. М., 2003. С. 169.


Изложенную в законе схему можно было бы сохранить для применения таких дисциплинарных взысканий, как: замечание или выговор. А прерогативу применения более серьезных взысканий, таких как предупреждение о неполном служебном соответствии, увольнение со службы, целесообразно было бы передать либо дисциплинарным, либо административным судам, как это отмечалось ранее. Подобная практика существует, например, во Франции, и она показала свою высокую эффективность.

Кстати, такой прецедент в нашей стране уже создан. Федеральным законом «О судопроизводстве по материалам о грубых дисциплинарных проступках при применении к военнослужащим дисциплинарного ареста и об исполнении дисциплинарного ареста» правом применения дисциплинарного ареста обладает гарнизонный военный суд, а не командир воинской части, как это было ранее. Порядок применения военными судами дисциплинарного ареста и его исполнения показывает значительное сходство с порядком производства по делам об административных правонарушениях. В сущности, грубый дисциплинарный проступок военнослужащего обладает всеми признаками, характеризующими административное правонарушение, и по критерию внешнего сходства его правомерно рассматривать в качестве такового.

В пользу данного утверждения можно привести следующие аргументы. В соответствии со ст. 2.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях военнослужащие и призванные на военные сборы граждане несут ответственность за административные правонарушения в соответствии с дисциплинарными уставами, и лишь по некоторым составам, указанным в законе, эти лица привлекаются к административной ответственности на общих основания. Наряду с отмеченной здесь всплывает еще одна ранее упоминавшаяся проблема - подмена административной ответственности дисциплинарной, что с юридической точки зрения нежелательно хотя бы потому, что не согласуется с провозглашенным в этом же Кодексе принципом равенства всех перед законом. Кроме того, например, солдата или матроса, употребляющего спиртные напитки по месту дислокации подразделения или появившегося в расположении воинской части в состоянии опьянения, ждет дисциплинарное наказание, которое определит соответствующий командир, в то время как по Кодексу РФ об административных правонарушениях такое деяние, предусмотренное ст. 20.21 влечет за собой административный штраф или административный арест на срок до пятнадцати суток.

В соответствии со стратегией прогрессивных преобразований в системе государственной службы ставится задача усиления государственного надзора и контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации в этой сфере публичной деятельности. Такие меры предусмотрены, например, в области правового регулирования гражданской службы <1>. В процессе осуществления государственного контроля и надзора, скорее всего, появится дополнительная возможность по планомерному выявлению фактов дисциплинарных проступков, по каким-либо причинам оставшихся без должного реагирования. При всей важности развивать систему государственного контроля и надзора сложно обеспечить его всеохватывающий характер и постоянное действие. Наличие этого института органично следует дополнить общественным контролем за государственными и муниципальными чиновниками, который успешно могут осуществлять структуры гражданского общества, поскольку, как справедливо подмечено, они (чиновники) «находятся в состоянии перманентного конфликта своих интересов с интересами остальных социальных групп» <2>.

--------------------------------

<1> Подробнее см. Главу 15 ФЗ «О государственной гражданской службе РФ», именуемую: «Государственный надзор и контроль за соблюдением законодательства РФ о государственной гражданской службе РФ».

<2> См.: Шамхалов Ф. Теория государственного управления. М.: ЗАО «Издательство «Экономика», 2002. С. 335.


С факта выявления дисциплинарного проступка начинается процедурная деятельность, именуемая в науке административного права дисциплинарным производством, административным процессом <1>. Процессуальную составляющую такой деятельности отдельные авторы рассматривают в качестве специфической разновидности административного производства юрисдикционного характера <2>.

--------------------------------

<1> Подобное наименование предлагает А.Ф. Ноздрачев, а его содержание включает, по версии этого ученого, 17 пунктов. См.: Ноздрачев А.Ф. Государственная служба. М., 1999. С. 509 - 511.

<2> См.: Гришковец А.А. Указ. соч. С. 158.


В законодательстве о государственной службе эти вопросы решены фрагментарно. Так, в Законе о государственной гражданской службе весьма общо сказано о применении и снятии дисциплинарных взысканий (ст. 58), а также содержится специальная статья (ст. 59), именуемая «Служебная проверка», в которой аналогичным образом изложено, что и каким образом следует установить, а также название итогового документа - «Заключение». В нем фиксируются результаты проведенной проверки, а также могут содержаться рекомендации по применению к виновному конкретного наказания или его освобождению от ответственности <1>.

--------------------------------

<1> См. пункт 2 ч. 9 ст. 59 ФЗ «О государственной гражданской службе РФ».


Научный анализ технологии разбирательства по факту нарушения служебной дисциплины от стадии возбуждения дисциплинарного производства до стадии обжалования вынесенного решения достаточно обстоятельно изложен в некоторых изданиях и состоит, например у А.Ф. Ноздрачева, из 17 пунктов <1>.

--------------------------------

<1> См.: Ноздрачев А.Ф. Государственная служба. М., 1999. С. 509 - 511.


Дисциплинарное производство основано на множественности правовых источников <1>, его применение предусматривается в ряде отраслей российского права (административном, трудовом и др.). Однако дисциплинарное производство в большинстве его разновидностей осуществляется преимущественно в административно-процессуальных формах.

--------------------------------

<1> Основными из них являются: Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»; Федеральный закон от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих»; Федеральный закон от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе»; Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» (в ред. от 17 ноября 1995 г. № 168-ФЗ); Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. № 4-ФЗ «Об органах федеральной службы безопасности»; Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации»; Закон РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции»; Закон РФ от 26 июня 1992 г. № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации»; Трудовой кодекс Российской Федерации; Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, принятый Генассамблеей ООН 17 декабря 1979 г.; Кодекс профессиональной этики адвокатов; Дисциплинарные уставы: Вооруженных Сил РФ, утвержденный Указом Президента РФ от 10.11.2007 № 1495; таможенной службы, утвержденный Указом Президента РФ от 16 ноября 1998 г.; Положение о службе в органах внутренних дел и другие нормативные правовые акты.


В юридической литературе отмечается, что для дисциплинарного производства характерны определенные стадии, то есть совокупность последовательно сменяющих друг друга действий и оформления фиксирующих их процессуальных документов. К их числу можно отнести: 1) возбуждение дела о дисциплинарном проступке (служебное расследование); 2) рассмотрение дела и принятие по нему решения (рассматривается как центральная (основная) стадия); 3) Обжалование вынесенного решения по делу (приказа руководителя государственного органа, которым объявлено взыскание); 4) Исполнение решения о наложении дисциплинарного взыскания <1>. Как видно, эти процедуры тождественны порядку производства по делам об административных правонарушениях, что в перспективе позволяет рассмотреть вопрос о едином процедурном порядке применения дисциплинарной и административной ответственности к служащим государственного аппарата.

--------------------------------

<1> См., например: Тимошенко И.В. Административно-процессуальная деятельность (административный процесс). Ростов н/Д, 2007. С. 236 - 239.


С принятием нового законодательства о государственной службе этот процесс не претерпел кардинального изменения и в своей основе повторяет те положения, которые предусматривались в Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» 1995 г., действовавшим в тот период времени законодательством о труде и Законом «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г. (с последующими изменениями).

Особенностью дисциплинарного производства является его оперативность. В соответствии с действующими в различных видах госслужбы нормативными правовыми актами, служебная проверка должна быть завершена не позднее чем через один месяц со дня принятия решения о ее проведении <1>. Слово «месяц» с формально-юридической точки зрения не совсем точно, так как продолжительность этого временного отрезка исчисляется различным количеством дней (от 28 до 31), что может породить спорные ситуации. Законодатель в данном случае обозначил лишь верхнюю границу срока проверки, исходя, очевидно, из соображений практической целесообразности. Логично предположить, что должностное лицо, которому поручено провести служебную проверку, будет стремиться выполнить свои обязанности в возможно более короткие сроки. В тех ситуациях, когда проступок имел место в условиях полной очевидности, совершившее его лицо признает себя виновным и трудоемкость проверки минимальна, она сводится по существу лишь к формальной фиксации в документах тех фактов, которые важны для вынесения объективного и справедливого решения по делу.

--------------------------------

<1> См., например, ч. 6 ст. 59 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».


Другой проблемой, которая не нашла своего разрешения в законодательстве о государственной службе, является вопрос о доказательствах, которые должны быть собраны в процессе проведения служебной проверки. В отдельных нормативных актах, касающихся рассматриваемой проблемы, предусмотрено, что от лица, нарушившего служебную дисциплину, истребуется письменное объяснение. Следовательно, все остальные вопросы решаются по усмотрению должностного лица, которое назначило или проводит служебную проверку. К их числу можно отнести процедуры сбора доказательств, истребования письменного объяснения от лица, совершившего дисциплинарный проступок, опроса лиц, которые могут что-либо пояснить по существу разбирательства, приобщения к делу иных материалов, имеющих значение для дела, любой другой полезной информации. В условиях активно развивающегося технического прогресса целесообразно законодательно определить возможности использования технических средств фиксации информации, их доказательственной силы. Из практики проведения таких проверок следует, что усилия проверяющих в основном сводятся к сбору документов как основного источника доказательств, которые, как правило, вместе с заключением - итоговым документом подшиваются в отдельную папку и являются документацией длительного хранения. Кроме того, заключение приобщается к личному делу государственного служащего, в отношении которого проводилась служебная проверка <1>.

--------------------------------

<1> См. часть 10 ст. 59 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».


В ряде случаев допускается применение своеобразных мер обеспечения производства по дисциплинарному делу. К их числу следует отнести самоотвод лица, прямо или косвенно заинтересованного в результатах рассмотрения дела, и временное отстранение от замещаемой должности госслужащего, в отношении которого проводится служебная проверка. Нам представляется, что право на обоснованный отвод заинтересованного лица следует предоставить и другим участникам разбирательства: государственному служащему, в отношении которого проводится проверка, его представителю, если вопрос об участии адвоката в дисциплинарном производстве будет решен положительно, другим лицам, интересы которых могут быть существенно ущемлены.

На основе собранных доказательств формулируются выводы и предложения как в отношении виновного лица, так и в части устранения причин и условий, способствовавших нарушениям служебной дисциплины в государственном органе либо ином органе публичной власти, на деятельность которых распространяется законодательство о государственной службе.

Итоги служебной проверки находят свое обобщенное выражение в специальном документе, именуемом «Заключение». Данная форма краткого изложения обстоятельств произошедшего, иных фактов, имеющих значение для конкретного дела, выводов и рекомендаций проверяющих прочно закрепилась в практике работы многих государственных органов, относящихся к гражданской, военной или правоохранительной службе. Законодатель не формулирует требования к данному документу, однако логично предположить, что требования законности, полноты, объективности и своевременности должны быть положены в основу его содержания. Как правило, такой документ по структуре схож с аналогичными процессуальными документами, например постановлением по делу об административном правонарушении, и содержит вводную, описательную, мотивировочную и резолютивную части, однако его юридическое значение ограничивается рекомендательным характером.

У лица, в отношении которого проводится служебная проверка, есть определенные права, имеющие внешнее сходство с процессуальными правами участника административного, уголовного или гражданского процесса. Они сводятся к возможности знакомиться с материалами дела, заявлять ходатайства, представлять доказательства, участвовать в их исследовании и т.п. Кроме того, у лица, подвергнутого дисциплинарному наказанию, есть важнейшее право обжалования вынесенного решения. С целью обжалования несправедливого или незаконного, по его мнению, решения государственный служащий имеет право подать административную или судебную жалобу в соответствии со своими конституционными и другим правами, вытекающими из законодательства Российской Федерации <1>.

--------------------------------

<1> См. ст. ст. 45, 46, 53, 54 и др. Конституции Российской Федерации; новейшее законодательство о государственной службе; Закон РФ от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» с последующими изменениями // СЗ РФ. 1995. № 51. Ст. 4970; Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 451 «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» // Рос. газета. 2006. 5 мая.


Подобного рода разногласия, возникающие между представителем нанимателя и лицом, состоящим или поступающим на госслужбу, стали именоваться служебными спорами. Подача жалобы - неотъемлемое право государственного и любого иного публичного служащего, одновременно это и гарантия защиты его прав, законных интересов, а также правовое и цивилизованное средство разрешения конфликта интересов. В законодательстве о государственной гражданской службе используется обобщенное наименование инстанции, куда следует обращаться, - органы по рассмотрению индивидуальных служебных споров, которыми являются: 1) комиссия государственного органа по служебным спорам; 2) судебная инстанция.

Закон не регламентирует правовые последствия подачи жалобы, но представляется, что они должны быть аналогичны тем, которые предусматривают процессуальные нормы административного, гражданского или уголовного права. В перспективе, при совершенствовании законодательства о государственной службе, целесообразно будет предусмотреть, чтобы подача жалобы приостанавливала исполнение вынесенного решения, чтобы она была рассмотрена в определенные сроки, которые, к сожалению, пока не установлены законодательством об отдельных видах госслужбы. Важно также, чтобы пересмотр вынесенного решения не ухудшал положения лица, подвергнутого дисциплинарному наказанию (отмена по причинам мягкости наказания), а по результатам дополнительной проверки могли приниматься не произвольные, а строго определенные решения.

Действующим законодательством Российской Федерации наиболее полно урегулирован порядок обжалования военнослужащими неправомерных действий и решений органов военного управления и соответствующих должностных лиц по вопросам военной службы <1>.

--------------------------------

<1> Порядок подачи, рассмотрения и разрешения жалоб, связанных с военной службой, в настоящее время регламентируется Федеральным законом «О статусе военнослужащих»; общевоинскими уставами - Дисциплинарным уставом и Уставом внутренней службы Вооруженных Сил РФ; Инструкцией о работе с обращениями граждан в Вооруженных Силах РФ, утвержденной Приказом министра обороны РФ от 29 декабря 2000 г. Подробнее см.: Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации: Учеб. пособие. 3-е изд., перераб., и доп. М.: Юристъ, 2007. С. 267 - 278.


Важно подчеркнуть, что правовое положение гражданина Российской Федерации включает абсолютное и неотчуждаемое право на жалобу, которое в полной мере присутствует в правовом статусе военнослужащего, гражданского служащего или лица, состоящего на правоохранительной службе.

Законодательство о государственной и иной публичной службе в Российской Федерации пока оставляет вне сферы правового регулирования процедуру исполнения вынесенного решения о наложении дисциплинарного наказания, что, надо полагать, явление временное. Если подойти к этому вопросу с позиции создания в Российской Федерации правового государства, совершенствования законодательства в сфере публичной службы и дальнейшего усиления гарантий прав личности в его правоотношениях с государством, то становится совершенно очевидным, что правовое решение этих проблем способно принести в перспективе наибольшие результаты. В системе государственной службы сложилась определенная практика исполнения дисциплинарных взысканий, которая в современных условиях показывает свою низкую эффективность и, следовательно, нуждается в совершенствовании.

Слабыми сторонами этого процесса являются его недостаточная правовая регламентация и, как следствие, произвольное решение многих вопросов по усмотрению соответствующих должностных лиц, которым подчинен провинившийся сотрудник; недостаточная унификация по видам государственной службы и одновременно слабая дифференциация по видам применяемых дисциплинарных взысканий; малочисленные и реально не работающие гарантии прав личности, подвергнутой дисциплинарному взысканию; отсутствие специальных правовых норм, регулирующих порядок возмещения вреда, возникшего в результате совершенного дисциплинарного проступка <1>, обязательности устранения причин и условий, способствующих нарушениям служебной дисциплины. Представляется, что в решении этого вопроса вполне допустимо заимствование тех процедур, которые выработаны процессуальной наукой и практикой исполнения государственных решений.

--------------------------------

<1> Здесь пока наблюдается заимствование норм других отраслей права, которые не учитывают специфики государственной службы в целом и ее отдельных видов. Некоторым исключением является Федеральный закон «О материальной ответственности военнослужащих», но и в нем не выделены самостоятельные основания ответственности в результате совершенного военнослужащим дисциплинарного проступка.


На данной стадии дисциплинарного производства, на наш взгляд, вполне допустима замена одного вида наказания другим, например более мягким, либо использование института отсрочки вынесенного решения, то есть его условного действия в течение испытательного срока, например одного года. Такую меру возможно было бы осуществлять в случаях чистосердечного раскаяния лица, допустившего нарушение служебной дисциплины, заглаживания имущественного ущерба, причиненного его действиями (решениями), добровольного возмещения морального вреда, публичного покаяния чиновника и по другим основаниям, если возникнет твердая уверенность, что сама угроза наказания, а также перспектива утраты безупречной репутации и появления нежелательных документов в личном деле уже дали нужный эффект.

В силу служебной подчиненности между должностным лицом, применившим наказание, и лицом, подвергнутым дисциплинарному взысканию, процедура исполнения вынесенного решения носит характер административных правоотношений (т.е. отношений власти - подчинения) и хотя бы по этому основанию должна быть подробно урегулирована законом. Кроме того, исполнительное производство зависит от вида дисциплинарного взыскания, например замечание хотя и выносится в письменной форме, но после ознакомления с приказом руководителя, в котором оно зафиксировано, считается фактически исполненным, так как не предполагает каких-либо неблагоприятных последствий материального или имущественного характера для наказанного лица. А увольнение как наиболее строгое дисциплинарное наказание регламентируется нормами закона, предусматривающего основания и порядок увольнения гражданина с государственной службы по негативным в данном случае основаниям <1>.

--------------------------------

<1> Такие основания предусмотрены, например, п. 5 ч. 1 ст. 57 ФЗ «О государственной гражданской службе», которая носит ссылочный характер и в качестве оснований увольнения государственного служащего, включая категорию «руководитель», рассматривает положения пункта 2, подпунктов «а» - «г» пункта 3, пунктов 5 и 6 части 1 статьи 37 названного Федерального закона, к числу которых относятся: неоднократное неисполнение гражданским служащим без уважительных причин должностных обязанностей, если он имел дисциплинарное взыскание; однократное грубое нарушение должностных обязанностей, выразившееся в прогуле, появлении на службе в состоянии опьянения и по другим основаниям, предусмотренным Законом.


Если обратиться к зарубежному опыту, то можно заметить, что в большинстве развитых государств мира, особенно западных странах, подробно разработан порядок привлечения служащих к дисциплинарной ответственности. Например, в законодательстве США, где принадлежность к англосаксонской системе права делает традиционно сильной детальную регламентацию именно процедурных, процессуальных вопросов отношений публичной власти с другими субъектами права, существуют нормы, согласно которым федеральный служащий не позднее чем за 30 дней до вынесения взыскания должен быть в письменной форме уведомлен об этом. В этот период времени он может обратиться за квалифицированной юридической помощью или в профсоюзный орган для защиты своих прав.

В статье 67 Закона республики Франция от 11.01.1984, содержащего статутные положения, касающиеся государственной публичной службы, записано, что право налагать дисциплинарные взыскания принадлежит органу, наделенному правом производить назначения, который осуществляет его после заключения дисциплинарного совета при соблюдении ряда условий, предусмотренных этим же законом. Данный орган может также принимать после заключения дисциплинарного совета решение об опубликовании документа, содержащего санкцию с указанием причин ее применения. Закон № 84-53 от 26 января 1984 г., содержащий статутные положения о местной публичной службе, подробно регламентирует служебную дисциплину и порядок привлечения служащего к дисциплинарной ответственности. Заметное место в этом Законе отводится процедуре формирования дисциплинарного совета и порядку его деятельности.

Аналогичный порядок предусмотрен Федеральным дисциплинарным Законом ФРГ 1985 г. В Канаде при любой дисциплинарной процедуре у госслужащего есть право на то, чтобы его интересы представлял профсоюзный орган. Существующий в этих государствах положительный опыт весьма полезно было бы использовать в ходе дальнейшего совершенствования законодательства о государственной службе в Российской Федерации.

Таким образом, правовое регулирование оснований и порядка привлечения государственных служащих к дисциплинарной ответственности, несмотря на некоторый прогресс в этом вопросе, остается пока недостаточно эффективным и нуждается в совершенствовании. Решение этой проблемы можно первоначально осуществить путем принятия концепции, а затем и Дисциплинарного кодекса Российской Федерации. В текущем порядке это можно сделать, усовершенствуя ту часть законодательства об отдельных видах государственной (иной публичной) службы, которая посвящена дисциплинарной ответственности.