Geum.ru

Земство и мировой суд в России: законодательство и практика второй половины XIX века (конец 50-х конец 80-х гг.)

Вид материалаЗакон

Содержание


В третьей главе – «Земство и суд: гарантии деятельности земского самоуправления»
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7
Вторая глава - «Законодательство о выборных мировых судьях, их социальный и правовой статус»- содержит анализ земского и судебного законодательства о мировых судах и характеристику их правового и социального статуса (социальная принадлежность, образование, служебное положение и ответственность).

Отправным моментом изучения законодательства стало положение об увеличении роли позитивного права в регулировании общественных отношений в России во второй половине XIX века, которое провозглашало принцип строгой законности, тенденцию борьбы с произволом и целый ряд гарантий прав личности и прав земского самоуправления.

Земское положение 1 января 1864 г., принятое раньше Судебных уставов, обходило молчанием вопрос об избрании судей, а другие его нормы носили рамочный характер и требовали уточнения в текущем законодательстве.

Анализ земского законодательства и земских ходатайств по вопросам мирового суда показал, что земское законодательство носило комплексный характер, страдало неполнотой и противоречивостью, но, в целом, обеспечивало реализацию земских полномочий относительно мирового суда. Проблемы мирового суда занимали видное место в деятельности земских учреждений, особенно уездных, которые 1866-1882 гг. направили в центральные правительственные органы более 63% всех земских ходатайств по судебной части.

Организация первых избирательных кампаний (составление первых списков кандидатов в мировые судьи и разделение уездов на судебные участки) находилась в руках местного дворянства, но осуществлялась она не административными органами, а временными присутствиями при широком участии представителей новых пореформенных институтов – земских гласных и мировых посредников.

Субъектом избрания мировых судей являлось земское, как правило, уездное собрание. В этом качестве оно представляло собой своеобразную коллегию выборщиков сословий, представленных в земских собраниях.

Помимо избрания почетных и участковых судей (избранными считались кандидаты, получившие больше избирательных голосов, чем неизбирательных), которые утверждались в должности Первым департаментом Сената, очередное уездное земское собрание определяло расходы на мировые суды, границы (с 1873 г.) и число судебно-мировых участков в пределах мирового округа. Территории судебно-мировых округов, за исключением ряда уездов трех малонаселенных губерний (Вологодской, Олонецкой и Казанской), совпадали с территорией уездов. Процедура избрания мировых судей была расписана довольно подробно и не оставляла возможностей для административного вмешательства.

Надзор со стороны губернатора за избранием мировых судей соответствовал принципу разделения судебной и административной власти и носил последующий характер. Земское собрание могло не согласиться с его мнением, а поддержка губернатора Сенатом и не утверждение судьи в должности не имело для земских собраний никаких последствий, кроме необходимости избрания нового судьи. При избрании земских гласных губернатор осуществлял последующий надзор, и отстранение гласного могло привести к аннулированию всех решений собрания, в принятии которых он участвовал.

Особо подчеркивается, что земские собрания пытались изменить редакцию ст. 34 «Учреждения мировых установлений» и добиться отмены единогласного голосования и открытой подачи голосов при избрании мировых судей, не обладавших необходимым цензом. Но центральная власть запрещала открытое голосование, а ст. 34 подверглась лишь частичной корректировке (в 1867 г. допускалось единогласное голосование присутствующих в собрании, в 1880 г. было отменено единогласное голосование в отношении кандидатов, ранее служивших мировыми судьям).

Избирательный процесс по формированию корпуса мировых судей не исчерпывался процедурными нормами – он включал в себя и отбор кандидатов на должности мировых судей на основе цензовых требований.

В середине 80-х гг. XIX века выборные мировые судьи по численности представляли внушительный отряд судебных деятелей России, составляя приблизительно 27% от их общего числа (17127 чел.) В 1884-1885 гг., когда появились первые официальные данные Министерства юстиции, в 353 судебно-мировых кругах работало 4707 выборных мировых судей (1469 участковых и 3238 почетных)57.

Имущественный ценз мировых судей был привязан к земскому цензу и значительно превышал его: земельный в 2 раза, а минимальный ценз в городах – недвижимое имущество, оцененное для взимания налогов в 6 раз выше – соответственно 3 тыс. рублей и 500 рублей. Основным цензом, на основе которого формировался корпус мировых судей, был имущественный ценз, а в его рамках – земельный. Земельный ценз в зависимости от стоимости земли колебался в размере от 400 до 950 дес. включительно. Исключение составляли уезды с большим количеством неосвоенных земель: Яренский и Устьсысольский Вологодской губернии (1600 дес.) и Новоузенский Самарской (1300 дес.). В большинстве уездов земской России (72,3%) он составлял 400-500 десятин. Величина земельного ценза была рассчитана на среднепоместных и крупнопоместных дворян, численность которых во второй половине 70-х гг. превышала число участковых и почетных судей приблизительно более чем в 10 раз.

По сведения Б. Б. Веселовского в конце 80-х гг. все участковые судьи (1478 человек) были дворянами.58 Этот вывод авторитетного исследователя истории земства в целом подтверждается результатами сенаторских ревизий 1880-1881 гг. семи земских губерний центрального черноземного и юго-восточного регионов (Воронежской, Тамбовской, Черниговской, Самарской, Саратовской, Уфимской и Казанской), а также данными по отдельным губерниям других регионов: Смоленской, Тверской, Пермской, Вологодской, Олонецкой, Таврической. Так, в Черниговской губернии среди 56 участковых судей было только 2 купца, а среди 147 почетных - 9 купцов и мещан. В Смоленской губернии в 1870-1889 гг. немногочисленные представители недворянских сословий встречались только среди почетных судей. Характерно, что представители купечества и почетных граждан избирались в мировые судьи в восточных уездах Смоленской губернии (Гжатском, Сычевском, Вяземском), где проживало значительно меньше дворян, чем в других уездах, и в северных уездах (Бельском и Поречском), где удельный вес дворян в земельной собственности был невелик. Аналогичная картина наблюдалась в Вятской, Вологодской, Пермской, Олонецкой и Таврической губерниях, где крестьянское и купеческое землевладение преобладало или вытесняло дворянское. Например, в 1870 г. в Олонецкой губернии в числе 55 участковых судей было 10 землевладельцев, 6 отставных военных, 4 бывших мировых посредника, 18 чиновников, 8 купцов и 9 крестьян. В Пермской губернии в 1885 г. в составе 64 участковых судей числилось 18 дворян, 39 чиновников, 4 купца, 2 крестьянина, 1 мещанин. Даже в Петербургском городском мировом корпусе преобладало дворянство, хотя и здесь во второй половине 80-х. гг. наблюдалась тенденция снижения дворянского представительства и повышение роли купцов (1866-1689 - 77,7% дворян, в 1887-1890 – 62,6%). Социальный состав мировых судей отражал общие процессы социально-экономического развития страны и формировался из представителей дворянства и набиравшего силу торгово-промышленного класса.

В первые годы в «крестьянских» и некоторых других губерниях с малонаселенными уездами существовала проблема недостатка лиц, желающих баллотироваться в мировые судьи, которая объяснялась господствующим положением дворянства в местном управлении, высокими цензовыми требованиями к мировым судьям, дворянским абсентеизмом, местом жительства дворян, проживавших за пределами тех уездов, где лежал их ценз. Все эти жизненные обстоятельства вступали в противоречие с жесткими требованиями закона, но совместными усилиями правительства и земства судебные округа полностью обеспечивались кадрами.

В этих целях центральная власть произвела некоторые изменения в зачете земельного ценза. Принципиальное значение имел царский указ от 18 марта 1866 г., по которому кардинально изменялось понятие местный житель – под местным жителем понимался человек либо проживавший в уезде, либо имевший в нем землю. Идеальным считался вариант, когда эти условия совпадали. Но такая трактовка понятия «местный житель» противоречила местному характеру мирового суда и, строго говоря, человек, не обладавший имуществом в уезде, не мог претендовать на звание, по крайней мере, участкового судьи, получавшего жалование из земских сборов. Нелогичность такого толкования понятия «местный житель» понимали и в верхах. Министр внутренних дел А.Е. Тимашев называл его «правилом … не соответствующим значению земских выборов вообще».59 В трактовке понятия «местный житель» проявлялась непоследовательность власти, столкнувшейся со сложностью применения на практике основных начал Судебных уставов.

В диссертации рассматривается вопрос о замене земельного ценза денежным. Земельный ценз в денежном выражении повсеместно должен был составлять 500 руб. В пореформенной России наблюдался быстрый рост цен на землю, и возникла диспропорция между земельным цензом и цензом по другому недвижимому имуществу (15 тыс. руб.). Например, в Воронежской губернии десятина земли в 1864 г. стоила 30 руб., а в 1880 г. - 100 руб.60 Следовательно, в Воронежской губернии, где величина земельного ценза равнялась 400– 500 дес., для занятия должности мирового судьи требовалось 40- 50 тыс. руб. Но центральная власть не пошла на замену земельного ценза денежным – эта мера могла привести к пересмотру всех цензовых условий, увеличению числа мелких землевладельцев в составе мировых судей и не соответствовала местному значению мирового суда.

Для лиц недворянского сословия серьезным препятствием к занятию должности мирового судьи являлось сочетание имущественного ценза со служебно-образовательным. В участковые судьи шли наиболее образованные представители местного общества, но и среди них 10% судей не имели даже среднего образования. Сложный ценз соответствовал экономическим и социальным реалиям российской действительности, поэтому он, включая необязательность юридического образования, был сохранении в 1912 г.

Для обеспечения дворянского состава мирового судебного корпуса государство привлекало на должности мировых судей дворян из мировых посредников, земских гласных (28 ноября 1866 г. получили право занимать должности участковых судей), чиновников, военных. Принципиальное значение в этом вопросе имело правило не допускавшее совмещения должности судьи с другими должностями по государственной службе, поэтому эти меры привели к пересмотру одного из существенных положений Судебных уставов и появлению новых казусов в законодательстве (дело о привлечении военнослужащих в мировые судьи).

Являясь выборным представителем общества, мировой судья числился в штате Министерства юстиции, обладал неприкосновенностью, несменяемостью (средний срок службы у земского мирового судьи был на 4 месяца, 9 дней короче чем у назначаемого – около 9 лет) и нёс дисциплинарную и уголовную ответственность за упущения по службе на тех же основаниях, что и судьи общих судебных мест.

В диссертации характеризуется судебное законодательство, регулировавшее основания, порядок рассмотрения и обжалования судебных решений.

Мировой судья в своей деятельности руководствовался законом, обычаем и решениями кассационных департаментов Сената. Правовые источники дополняли друг друга, но в целом система права страдала несогласованностью и противоречивостью своих элементов и после принятия Судебных уставов «ощущалась необходимость нового органического гражданского и уголовного законодательства в замену пестрого свода законов».61

Недостатки материального права в какой-то степени компенсировались демократическим характером судебного процесса, поэтому судебные процедуры получили особе значение при разбирательстве дел у мирового судьи.

Мировой суд носил всесословный характер - мировые судьи рассматривали дела всех сословий, включая крестьян, если их дела превышали ведомство волостного суда и, если второй стороной являлось лицо некрестьянского сословия. Существенными недостатками судебно- мировой юстиции было изъятие из ее ведомства большинства крестьянских дел и дел о недвижимости.

Анализ судебного законодательства показал, что возможности обращения к мировому судье не были ограничены никакими формальностями и обеспечивали доступность мирового суда для лиц любого возраста, социального положения и уровня грамотности. Право окончательного решения незначительных дел, возможность заочных приговоров, наличие института поверенных и другие процедуры позволяли мировому судье без долгих проволочек принимать решения, а пострадавших освобождало от долгих хождений по инстанциям. Процессуальные действия учитывали отсутствие правовой привычки у населения и большие пространства, которые надо было преодолеть, направляясь в камеру судьи или в уездный город на съезд мировых судей. Закон стремился примирить особенности российской действительности с быстротой рассмотрения дел в судебно-мировых учреждениях.

Мировой суд создавался в качестве суда примирения – «хранителя мира» - но возможности примирения были серьезно ограничены в уголовных делах характером дел. В гражданском процессе допускалась обычная сделка посредством суда и «третейский» суд, известный в России со времен Соборного уложения 1649. Согласно ст. 30 «Устава гражданского судопроизводства» мировой судья в качестве «третейского» мог до 1887 г. рассматривать по просьбе обеих сторон всякий спор и иск любой ценности без записи и соблюдения формальностей судопроизводства. Право обращения к «третейскому» суду вытекало из неограниченного права собственности, но не распространялось на казенные, земские, городские учреждения и на сельские общества. На основании ревизий Министерства юстиции, обнаруживших явные нарушения закона при мировом разбирательстве в ряде губерний (Курской, Орловской, Екатеринославской, Бессарабской и др.) в 1887 г. ст. 30 была отменена, что значительно снижало возможности примирения сторон в гражданских делах. Мировое разбирательство по совести и применение обычая противоречило практике надзора и режиму нормативного регулирования общественных отношений в «правовом государстве», где отдавалось предпочтение закону

В деятельности мирового судьи соединялись такие процессуальных действий как дознание, следствие, судебное разбирательство и меры пресечения (арест). Разбирательство в мировых судах проходило открыто, публично и с участием сторон. Мировые судьи рассматривали в начале своей деятельности по 1-2 дела в день, а в 80-е – по 2-3 дела. Судебное законодательство создавало необходимые условия, чтобы мировые судьи действовали в одном направлении с земствами, добиваясь развития правовой и общей культуры населения.

В заключении главы делается общий вывод о противоречивости законодательства относительно судебно-мирового института, которое несло на себе печать сложности социально-экономических отношений, сословной организации общества и практики регулирования общественных отношений в пореформенной монархии.

^ В третьей главе – «Земство и суд: гарантии деятельности земского самоуправления» - рассматриваются гарантии законности деятельности земского самоуправления.

Связь земства и мирового суда проявлялась в системе судебных гарантий деятельности местного самоуправления, хотя в целом система гарантий была значительно шире.

Гарантии заключались в «надзоре правительственной власти за законностью состоявшихся уже решений и в ответственности земских учреждений за незаконные и неправильные действия перед судебной властью».62

Органы земского самоуправления в общественно-политической литературе, в зависимости от характера дел общественных или местных, причислялись то к общественным, то государственным учреждениям. Законодательство определяло земство как общественно- государственное учреждение, с одной стороны, и юридическое лицо – с другой. В решениях Сената, в распоряжениях министров внутренних дел и финансов часто встречалась формула: земства - «суть учреждения общественные и как таковые составляют орган правительственный».63

Действия земства как общественно - государственного учреждения подлежали как административному надзору, так и судебному разбирательству. Административный надзор осуществляли губернаторы и министр внутренних дел. Его целью было «только приостановление» или отмена распоряжений земских собраний, но не их изменение.

Действия земства как юридического лица являлись предметом только судебного разбирательства. Положение 1864 г. содержало признаки земства как юридического лица, правоспособного в имущественных делах, связанных с предметами своего ведения. Отношения земства и государства были оформлены как юридические. В этом юридическом смысле постоянные ограничения земской деятельности со стороны административных органов являлись не только политическими, но и юридическими решениями, напрвленными на укрепление законности.

Земства относились к частным юридическим лицам. Гражданский кассационный департамент неоднократно разъяснял, что «дела земских учреждений не сравнимы с делами казенных управлений».64 С середины 80-х гг. XIX в. кассационная практика Сената начинает признавать за земствами права особого публичного лица. Они наряду с городскими, биржевыми, мещанскими, сельскими и волостными обществами отделялись от казны как самостоятельные единицы и получали некоторые преимущества перед частными юридическими лицами при судебном разбирательстве (1876 г. земства были освобождены от гербового сбора). Закрепление за земством прав публичного юридического лица отражало общую линию государственной власти на «огосударствление» земства.

В земских делах судебная власть защищала имущественные права земства, рассматривая: 1) всякие споры, возникающие из имущественных дел земства; 2) случаи, когда действиями земств, нарушались права частных лиц или обществ по имуществу или договору; 3) когда действиями земства нарушались права частных лиц по владению пользованию или распоряжению имуществом.65 Земство отстаивало свои имущественные права в делах с ценой иска до 500 руб., за исключением дел о недвижимости в мировых судах, а остальные - в окружных и судебных палатах.

Использование судебного права стимулировало хозяйственную инициативу земств, открывало перед ним новые возможности в дорожном деле, страховых операциях, в строительстве школ, медицинских учреждений и т. д. В действиях по содержанию путей сообщения возможности обращения к судебной власти значительно расширялись в случае изменения характера повинности - ее перевода из натуральной в денежную. Земские учреждения вступали в гражданские правоотношения в качестве юридических лиц с другими контрагентами, имели право иска на общем основании и право отвечать по искам частных лиц и обществ.

Мировой суд в пределах своей подведомственности являлся гарантом законности избирательных кампаний и порядка во время проведения земских и дворянских собраний и обеспечивал исполнение обязательных постановлений земских собраний жителями губерний (противопожарных и санитарных правил, различных такс о порубках в лесах, о потравах полей и т.п.).

Использование судебного права в этих вопросах ограничивалось административным контролем со стороны губернатора, утверждавшего постановления и противоречивостью и неполнотой правовой базы. При мелочной регламентации общественной жизни российским законодательством Судебные уставы неизбежно вступали в противоречие с практикой административного надзора.

Большим достижением регулирования властно-распорядительных отношений на местах был порядок привлечения к судебной ответственности должностных лиц земского самоуправления за должностные преступления и проступки. Передача таких дел общим судебным местам (председателей и членов управ - судебным палатам, а служащих по найму - окружным судам) являлась вполне оправданной мерой с позиций значимости земства в общественной жизни и независимости мирового суда.

Судебные гарантии носили ограниченный характер, что особенно остро ощущалась в вопросах земского обложения. При отсутствии у земских учреждений специальных исполнительных органов (взимание земского сбора строилось на принципе нравственной ответственности населения перед земским самоуправлением) это приводило к постоянному росту недоимок по земскому сбору.

Много вопросов в сфере законодательного регулирования земской деятельности порождал противоречивый характер земства как юридического лица (частное или публичное). На протяжении 15 лет был неясен вопрос о порядке взыскания с земств по судебным решениям. В возникающих спорах на местах судебные органы принимали решения исходя из частного характера земств, а земства требовали распространения на них прав казенных юридических лиц. Этот вопрос был разрешен только 3 марта 1880 г., когда Гражданский кассационный департамент установил, что взыскание может быть обращено только «денежные … средства на текущие сборы и доходы и на запасные капиталы» и обязал земские управы «удовлетворять присужденные с земства взыскания без всякого замедления». Земские управы при составлении смет должны были предусматривать «судебные издержки», а если управа допускала упущение в этом вопросе, то ближайшее земское собрание должно было в первый день работы дать распоряжение управе немедленно обеспечить требование суда.66 Решение Сената было победой земства, которое добилось неприкосновенности необходимого имущества и той доли самостоятельности в ответах по обращенным к нему искам частных лиц, какая была предоставлена казенным учреждениям.

В конце главы делается вывод, что положение земства как хозяйствующего субъекта способствовало развитию гражданско-правовых отношений на местах, но ограниченность судебных гарантий стала причиной земских требований о расширении подведомственности мировых судов, на содержание которых они расходовали немалые средства.

В четвертой главе - «Роль российского земства в деле финансового обеспечения судебно-мирового института» - содержится анализ финансирования мировых судов и арестных домов земскими учреждениями.

В начале главы на основе Сводов сведений о земских доходах и расходах Хозяйственного отдела МВД67 произведен анализ земских отчислений на мировые суды, результаты которого нашли отражение в 5 таблицах. Земские расходы на мировые суды относились к обязательным повинностям, главным образом, уездных земств. Финансирование включало в себя ежегодные ассигнования (жалованье участковым судьям и приставам мировых судов, вознаграждение полиции за исполнение обязанностей приставов, содержание мировых съездов и арестных домов) и единовременные (устройство помещений для мировых съездов, судебных камер и арестных домов). Все они, кроме строительства арестных домов, осуществлялись за счёт сметных земских отчислений. В структуре земских сметных отчислений абсолютное преобладание имели ежегодные расходы.

Земские расходы на мировые суды отличались устойчивостью и обнаруживали тенденцию к постоянному возрастанию (с 1871 г. по 1889 г. увеличились в 1,2 раза – с 3 779520 руб. до 4654318 руб.). Наиболее существенным моментом, вызванным неуклонным ростом земских бюджетов, было уменьшение расходов на мировые суды по отношению к обязательным и общим расходам, которое особенно значительно прослеживалось в земствах с высокими темпами роста бюджетов (Пермском, Тамбовском, Полтавском, Саратовском, Московском, Херсонском, Курском). Изучение факторов, влиявших на величину расходов на судебно-мировой институт, показало, что наибольшее значение имели величина земского бюджета и количество судебно-мировых единиц в уезде, а не социальный состав земских собраний. Значительная разница в расходах между богатыми и бедными земствами (вторые тратили 2 раза меньше) и общая цифра расходов (более 4 млн. руб. в 1889 г.) показывает, что при организации мировой юстиции удалось достаточно полно учесть местные ресурсы и финансовые возможности земства.

На содержание судебно-мирового института уездные земства не получали ни государственных пособий, ни отчислений от судебно-мировой деятельности. Гражданское производство у мировых судей освобождалось от гербового сбора и судебных пошлин - так достигалась доступность и дешевизна мирового суда. В диссертации устанавливаются причины и последствия введения в мировых судах судебных пошлин в гражданском судопроизводстве по закону 10 мая 1877 г, который значительно снизил доступность мирового суда.

Помимо прямых расходов на мировую юстицию земство осуществляло и финансирование крупной операции по строительству и содержанию арестных домов в уездах. Эта обязанность земства была самым непосредственным образом связана с введением судебно-мирового института, системой исполнения наказаний и состоянием тюремного дела в России. Мировые судьи имели право приговаривать к аресту и тюремному заключению, а приговоры по общему правилу приводились в исполнение в тех местах, где выносились приговоры. Состояние тюремного дела в стране требовало проведения тюремной реформы, разработка которой под руководством Валуева началась только в 1862 г. и была далека от завершения. Вводить мировые суды без реформирования мест заключения было неосмотрительно, но и откладывать введение судебно-мирового института было невозможно, поэтому 4 июля 1866 г. Александр II «Временные правила для подвергаемых аресту по приговорам мировых судей».68 Этот акт вводил в России новый вид отбывания наказания в виде лишения свободы – арестные дома специально для лиц, приговоренных к аресту мировыми судами.

С этой целью создавался специальный «штрафной» капитал губернского земства, особенности формирования и использования которого рассматриваются в работе. Особо подчеркивается, что деятельность земства по содержанию арестантов, в отличие от МВД, базировалась на позиции ответственности общества за исправление правонарушителей. Штрафной капитал использовался и для создания исправительных приютов для несовершеннолетних (ежегодно 10%).

В конце главы делается вывод, что мировой суд мог действовать, лишь получая соответствующее финансирование со стороны земских учреждений и используя земские арестные дома. Укрепление земского хозяйства и рост земских бюджетов являлись основными материальными гарантиями деятельности мировых судов.