Законности и правопорядка экологическая безопасность россии проблемы правоприменительной практики

Вид материала

Закон

Содержание Законодательное обеспечение Универсальный кодекс экологически корректного поведения Конвенция ООН об изменении климата Протоколу о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности стационарных платформ, расположенных на континентальн

Подобный материал:

• 1. Состояние конституционной законности, 1665.23kb.
• Экологическая безопасность современной россии: политика обеспечения (монография), 604.75kb.
• Г. С. Корепанова на научно-практической конференции федеральных и мировых судей Тюменской, 136.34kb.
• Состояния законности очень объемна и многогранна, и рассказать обо всех ее аспектах, 173.52kb.
• Резолюция научно-практической конференции «экологическая безопасность государств-членов, 258.56kb.
• Нп «сибирская ассоциация консультантов», 106.28kb.
• Правоохранительные органы, 329.06kb.
• Уважаемые жители г. Орла и Орловской области!, 124.66kb.
• Проблемы экологического права и экологическая ситуация в россии. О. В. Мосин введение., 1106.51kb.
• Экологические проблемы в России. Экологическая ситуация в России и Эвенкии, 838.7kb.

В первом случае (определение предметной области правового регулирования экологической безопасности) можно констатировать, что за последние 15 лет ситуация принципиально не изменилась.

В.В. Петров в экологическом праве (1981 г.) выделял три предметных области: охрану природы, организацию рационального использования природных ресурсов, защиту и оздоровление окружающей человека среды⁶. Позднее третий компонент был по форме замещен экологической безопасностью, что, на наш взгляд, не может означать тождественность их содержания.

М.М Бринчук (руководитель Центра эколого-правовых исследований Института государства и права РАН), неоднократно обращаясь к проблеме определения соотношения обеспечения экологической безопасности с охраной окружающей среды и природопользованием, в результате анализа научных трудов и проектов нормативных актов пришел к выводу (1994 г.), что одни рассматривают обеспечение экологической безопасности как составную часть охраны окружающей среды; другие ставят между ними знак равенства; третьи включают в содержание «обеспечение экологической безопасности» не только охрану окружающей среды, но и рациональное использование, воспроизводство и повышение качества окружающей среды; четвертые оценивают ее как деятельность, проводимую параллельно охране окружающей природной среды. Сам же автор рассматривает обеспечение экологической безопасности как основной принцип охраны окружающей среды, как важнейшую перспективную цель и задачу деятельности по восстановлению и сохранению благоприятного состояния окружающей среды. В этой связи он делает вывод, что обеспечение экологической безопасности не является самостоятельным направлением практической деятельности, осуществляемой наряду с охраной окружающей среды, а соответствующую формулировку Федеративного договора и Конституции РФ оценивает как некорректную⁷. Позднее он подтверждает свою позицию, предлагая понимать под обеспечением экологической безопасности деятельность по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов, отвечающую интересам сохранения благоприятного состояния окружающей среды, а также по защите экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц⁸.

М.Л. Костенко и Н.В. Лавренова в работе «Правовое обеспечение Европейским сообществом экологической и промышленной безопасности в государствах-членах» (1992 г.), по сути, относили все документы ЕС, принятые в области охраны окружающей среды, к экологической безопасности, хотя в них даже не содержится упоминания об этом институте⁹. На аналогичных позициях отождествления стояли также в те годы А.Я. Берченко, Н.А. Селиванов, и ряд других ученых. Позднее, сопоставляя положения экологического законодательства в рамках разработки юридическим факультетом МНЭПУ концепции правового обеспечения экологической безопасности Российской Федерации, Г.П. Серов (1998 г.) замечает определенное совпадение понятий «обеспечение экологической безопасности» и «охрана здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей природной среды». Он дает авторское определение экологической безопасности; предлагает для устранения возможных противоречий в доктринальных определениях экологической безопасности использовать более общее понятие «национальная безопасность в экологической сфере»¹⁰, где экологическая безопасность выступает лишь компонентом (если природные объекты загрязнены); и приходит к выводу, что действующее законодательство об экологической безопасности ставит своей первостепенной задачей охрану окружающей природной среды или защиту природных объектов от чрезвычайных ситуаций техногенного характера, что соответствует концепции экологической безопасности Минприроды России¹¹. В то же время следует признать, что эти положения никак не корреспондируются с заключительным выводом – призывом этого же ученого о необходимости комплексного рассмотрению задач рационального природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, что в целом соответствует конституционным положениям. Т.В. Злотникова (2000 г.) в диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук, анализируя обеспечение экологической безопасности на межгосударственном уровне также, по сути, отождествляет вопросы охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности¹². С аналогичных позиций выступает В.П. Виноградов (2001 г.), который рассматривает обеспечение законности в сфере охраны окружающей природной среды как направление обеспечения экологической безопасности¹³.

С.А. Дзейтов (1994 г.) отождествляет право на экологическую безопасность с правом на благоприятную окружающую среду, утверждая, что оно должно быть положено в основу законотворческой деятельности в области охраны окружающей среды¹⁴. Г.В. Риб (1996 г.), соглашаясь с разделением экологической сферы на три предметных области, делает ошибочный вывод, что в отличие от охраны окружающей природной среды и природопользования, объекты которых могут быть государственной, муниципальной и частной собственностью, на объект обеспечения экологической безопасности не распространяется, да и не может распространяться какая бы то ни была форма собственности¹⁵. В.Е. Шарков (1998 г.) рассматривает формирование юридических основ как неотложную меру повышения эффективности природоресурсной и природоохранной деятельности¹⁶, т.е. видит экологическую безопасность как средство и условие обеспечения интересов в двух других областях экологической сферы. В.В. Вербицкий (1999 г.), справедливо разграничивая понятия «экологическая безопасность» и «обеспечение экологической безопасности», соглашается с результатами анализа, проведенного М.М. Бринчуком и С.А. Боголюбовым по классификации рассмотрения последнего в четырех аспектах. В то же время он предлагает отношения по обеспечению экологической безопасности и отношения по охране окружающей среды и природопользованию соотносить как частное и общее, понимая под первыми отношения по охране окружающей среды и природопользованию, которые возникают при осуществлении хозяйственной или иной деятельности, представляющей угрозу экологической безопасности¹⁷, с чем вряд ли можно согласиться, в том числе по причине понимания этим автором под угрозами только антропогенных угроз, перечисленных в нормативных правовых актах. П.И. Лысухо в своем диссертационном исследовании (2002 г.), хотя и расширяет перечень угроз природными явлениями, стихийными бедствиями и другими негативными факторами, в свою очередь, рассматривает сохранение и оздоровление окружающей среды как цель и основу обеспечения экологической безопасности¹⁸. М.В. Королева, Ю.Г. Жаркова, Н.В. Суслова (2002 г.), признавая тенденции роста криминализации отношений в сфере природопользования как серьезную угрозу экологической безопасности страны, с одной стороны, рассматривали систему режимов природопользования как средство обеспечения экологической безопасности общества, а с другой – принятие правовых, организационных, финансовых мер её обеспечения – как средство решения региональных и глобальных проблем охраны окружающей природной среды¹⁹.

Наряду с четырьмя указанными подходами в определении предметной области существует еще один, на наш взгляд, имеющий перспективное решение. А.К. Голиченков (1992 г.), делая вывод о выдвижении экологической безопасности человека на первое место в системе экологических отношений, предлагает понимать под ее обеспечением достижение и поддержание такого качества окружающей природной среды, при котором воздействие ее факторов обеспечивает здоровье человека и его плодотворную жизнедеятельность. Позднее (2001 г.) для разрешения этой ситуации он предложил уточнить объектный состав при регулировании отношений в данной предметной области как «обеспечение экологической безопасности человека и других объектов (общество, государство)», что, на его взгляд, позволит более четко разграничить три составные части и три аспекта единого целого – экологической деятельности²⁰. Э.Н. Жевлаков (1994 г.), понимая под экологической безопасностью отсутствие опасности биологическим основам жизни и здоровья, развитию человека, предлагал рассматривать ее как составную часть общественной безопасности. С аналогичных позиций приоритета экологической безопасности человека выступают Р.А. Воробьев, Д.А. Звягинцев²¹, Ю.И. Мигачев, А.П. Сафонов, А.А. Тер-Акопов²², А.А. Толкаченко, К.В. Харабет и ряд других ученых, которые в своих работах развивают эти положения, предлагая механизмы их решения, как в законодательной, так и правоприменительной практике. С аналогичных позиций сегодня выступает М.А. Лапина (2001 г.), которая в своих работах делает вывод, что проблему обеспечения экологической безопасности следует рассматривать в рамках обеспечения национальной безопасности²³. М.М. Меркулов (2002 г.), выделяя в классификации функций государства обеспечение экологической безопасности, где в структуру первой включает только четыре компонента: охрану, рациональное использование, воспроизводство и оздоровление окружающей природной среды²⁴, вообще исключая экологическую безопасность и ее обеспечение.

Второй случай – определение институциональных подходов к правовому обеспечению экологической безопасности. В Концепции развития российского экологического законодательства (1994 г.)²⁵ признали, что действующее законодательство «не технологично, излишне абстрактно, декларативно, не соответствует Конституции РФ и ряду работающих актов других отраслей права», «в стране вообще отсутствуют практические механизмы правореализации»²⁶. В качестве приоритетов в использовании правовых средств регулирования отношений в этой сфере были предложены:

обозначение объектов регулирования, с переносом центра тяжести с охраны природы на природопользование;

создание единого нормативного понятийного аппарата;

разработка составов экологически правомерного и противоправного поведения и экологической вины;

выделение принципов экологического законодательства;

разработка круга субъектов абсолютных и относительных экологических правоотношений;

акцент на предупреждение любого вреда окружающей среде через лицензирование любой экологически опасной деятельности и экологическую экспертизу;

разработка и принятие процессуальных норм.

При этом обеспечение экологической безопасности авторы Концепции предлагали считать главной задачей и конечной целью – создание собственно экологического законодательства и экологизацию иных отраслей российского законодательства.

При конкретизации этих положений в рамках подготовки и обсуждения концепции законодательства об экологической безопасности на Ученом совете НИИ Генеральной прокуратуры РФ в июне 1994 г.²⁷ С.А. Боголюбов (ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ) предложил свести до минимума декларативные положения и теоретизированные принципы; обеспечить прямое действие норм через инструменты реализации включенных в них предписаний; на деле обеспечить приоритет охраны жизни и здоровья человека как главную задачу охраны окружающей среды, но не путем неоднократного повторения этих тезисов, а через установление конкретных норм и требований, без дублирования принципа. Н.А. Селиванов (в 1994 г. – заведующий отделом НИИ Генпрокуратуры РФ) также признавал необходимость определения четких критериев, пользуясь которыми можно без особых усилий разграничивать различные виды ответственности за нарушение экологических правил.

К сожалению, как показало исследование, несмотря на множество принятых нормативных актов разного уровня, оценка реализуемости законодательства в этой области пока остается по-прежнему низкой.

Третий случай – определение законодательных подходов в регулировании обеспечения экологической безопасности. Э.Н. Жевлаков предложил разработать и принять Доктрину экологической безопасности. Г.И. Осипов, понимая под экологической безопасностью сохранение и восстановление окружающей человека природной среды, устранение угрозы экологически вредного воздействия природоразрушительной структуры национального хозяйства на личность, общество и государство, сделал вывод о сложившихся предпосылках для подготовки Основ законодательства Российской Федерации об экологической безопасности и соответствующих законов субъектов Федерации, где в качестве основы можно использовать положения аналогичного союзного законопроекта, подготовленного в 1991 г. российскими и украинскими учеными. В то же время А.Я. Сухарев (в 1994 г. – заместитель директора НИИ Генпрокуратуры РФ), считая, что если идти по пути принятия Основ законодательства, то экологии будет нанесен ущерб, так как субъекты Федерации примут свои законодательные акты. Предлагал науке разработать такой федеральный закон прямого действия, который оставлял бы поле деятельности для субъектов Федерации, но в тех областях, которые не являются решающими для сохранения федеральной экологической среды. Ю.Е. Винокуров (в 1994 г. – заведующий кафедрой Института повышения квалификации руководящих кадров Генеральной прокуратуры РФ), оценивая меры, принимаемые для обеспечения экологической безопасности как разрозненные, нескоординированные, ресурсно не обеспеченные, высказал мнение, что для лучшего решения данной проблемы надо разработать научно обоснованную комплексную федеральную программу обеспечения экологической безопасности (или оздоровления окружающей природной среды) сроком на 10—15 лет. Авторы же Концепции развития российского экологического законодательства М.М. Бринчук, С.А. Боголюбов, О.Л. Дубовик, О.А. Супатаева выступали и выступают за включение норм об экологической безопасности в уже принятые законы. По мнению М.М. Бринчука, специальный федеральный закон «Об экологической безопасности» не нужен, меры по защите экологических прав и законных интересов физических лиц следует отразить в рамках Закона об охране окружающей cреды и иных актов экологического законодательства²⁸.

За прошедшее десятилетие нет ни Доктрины, ни Программы, ни Основ законодательства, ни специального закона в области экологической безопасности. В экологическом законодательстве можно выделить только отдельные нормы, декларирующие ее требования ,без определения конкретных критериев и механизмов их реализации. Следует, по-видимому, согласиться с выводами Т.В. Злотниковой (2000 г.), что эффективность экологического законодательства в Российской Федерации во многом зависит от конкретности определения в федеральных законах основ правового регулирования предметов ведения, четкого разграничения их между Российской Федерацией и ее субъектами, где одним из источников противоречий Конституции РФ и законов субъектов Федерации являются нормы федеративных договоров²⁹.

По оценке коллектива авторов из НИИ Генеральной прокуратуры РФ к 2002 г. практически завершился длившийся более 10 лет постсоветский этап формирования экологического законодательства, при этом нормативно-правовое обеспечение экологической безопасности страны в 2000 – 2001 гг. развивалось по трем направлениям: регулирование обеспечения ядерной и радиационной безопасности населения; регулирование деятельности в области обеспечения санитарно-эпидемиологической безопасности; обеспечение безопасности обращения с отходами производства и потребления³⁰. Учитывая, что все эти нормы в действующем законодательстве в соответствии с Классификатором правовых актов, одобренным Указом Президента РФ от 15 марта 2000 г., рассматриваются как самостоятельные подотрасли законодательства (160.040.070 – радиационная безопасность, 090.010.060 – отходы промышленности, вторичное сырье), не входящие в законодательство об экологической безопасности (160.040.090), можно признать, что такой подход является частным случаем широко распространенной эклектичности понимания экологической безопасности и ее правового обеспечения.

Таким образом, следует признать, что:

в науке до сих пор нет единого понимания в определении предметной области правового регулирования экологической безопасности, ее места в экологическом праве и законодательстве, институциональных и законодательных подходов к ее правовому обеспечению;

мы переживаем переходный период от господства нормативизма к признанию верховенства естественного права, от уголовных репрессий в борьбе с преступностью к ее предупреждению как приоритету государственной политики в этой области, когда уже не работает формула «власть на страхе», но еще не работает формула «власть на законе». В то же время государство по инерции продолжает работать с позиции только нормативизма. Подобная инерционность в правопонимании является одной из сущностных характеристик сегодняшнего переходного периода, когда «де-юре» в соответствии с Конституцией РФ (1993 г.) гарантом прав и свобод, т.е. главным правозащитником, должно выступать государство, а «де-факто», признав эти права высшей ценностью, государство только приступило к созданию и отладке системы механизмов по обеспечению условий для их реализации;

высокий уровень правового нигилизма граждан и низкий уровень авторитета государственной власти в современном обществе отражают две стороны одного процесса – прогрессирующего разрыва между реальной жизнью и писаным правом. Сегодня нужны не только новые законы и новые правовые нормы с использованием юридических фикций, позволяющих найти точные приемы в регулировании новых отношений, но и новые подходы, обеспечивающие интерес и ответственность граждан и общества при установлении и поддержании правопорядка в стране в интересах сохранения целостности государства и безопасного развития всех и каждого;

для преодоления разрыва между нормами писаного права и реальной жизнью, в том числе в области экологической безопасности, чтобы государственное правовое регулирование было эффективным, необходимо объединение воедино всех трех потоков (наука, право и реальность), ставших самостоятельными и зачастую параллельными, где наука должна играть роль интегратора в интересах полной и эффективной реализации конституционных прав и интересов, а также обязанностей при обеспечении экологической безопасности.


^ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ

ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ^


Содержание принципа экологической безопасности состоит в обязанности государства осуществлять свою деятельность таким образом, чтобы исключить экологические бедствия и катастрофы на местном, региональном, национальном и глобальном уровнях, не допускать нанесения ущерба другим государствам и всему международному сообществу.

С того момента, как государства в период подъема технического прогресса, роста энерговооруженности, бурного развития экономики при максимальном потреблении природных ресурсов и загрязнении окружающей среды начали сотрудничество по проблемам экологии, перед мировым сообществом встала проблема поиска путей и механизмов обеспечения экологической безопасности. Особенно, это касается принятия соответствующего национального законодательства и международных документов при ведении хозяйственной деятельности, наносящей вред природной среде, строительстве опасных объектов, разрешении военных конфликтов.

В первых международных документах, посвященных вопросу ведения войн, в той или иной мере были предприняты шаги по решению проблемы охраны окружающей среды и обеспечению экологической безопасности, так как в процессе войны подвергаются разрушению объекты, являющиеся частью природной среды.

Начиная с XIX века международное сообщество пыталось ввести в законодательство запретительные нормы в отношении ведения военных операций, не направленных против военных объектов и наносящих вред природной среде. Например, эти вопросы затронуты в Петербургской декларации 1868 г. Гаагская конвенция о законах и обычаях сухопутной войны 1907 г. предусматривала обязанность государства, занявшего территорию другого государства, сохранять леса и сельскохозяйственные угодья и управлять ими согласно правилам пользования. В первом Дополнительном протоколе (1977г.) к Женевской конвенции о защите гражданского населения во время войны (1949 г.) определено, что при ведении военных действий должна проявляться забота о защите природной среды от обширного, долговременного и серьезного ущерба. Договор об Антарктике 1959 г. предусматривает использование Антарктики только в мирных целях, охрану и сохранение живых ресурсов, удаление радиоактивных отходов.

Вопросы экологической безопасности затронуты и во многих других международных актах. К ним относятся, например, ^ Универсальный кодекс экологически корректного поведения, принятый на общественном симпозиуме в г. Бангкоке (Таиланд) в 1960 г. и призывающий пересмотреть цели жизни и существования человечества; Стокгольмская декларация по окружающей среде (1972 г.); Всемирная хартия природы (1982 г.); Всемирная стратегия охраны природы (1980 г.) (подготовлена в рамках Международного союза охраны природы и природных ресурсов), наметившая систему долгосрочных экологически безопасных действий, необходимых для устойчивого развития стран мира (в 1991 г. она издана в обновленном виде под названием «Забота о Земле»); Хартия бизнеса относительно устойчивого развития (1990 г.), провозгласившая охрану окружающей среды одной из наиболее приоритетных задач деятельности экономических корпораций и, конечно, Декларация Конференции ООН по охране окружающей среды и развитию, принятая в Рио-де-Жанейро в 1992 г., и многие другие резолюции международных организаций и конференций.

Эти документы не предназначены для прямого регулирования поведения членов международного сообщества, но имеют огромную значимость, создают нравственную атмосферу, а также служат своего рода нормативным резервом для дальнейшего развития международного и внутреннего законодательства в области экологической безопасности.

В период существования СССР были подписаны международные документы и договоры, так или иначе касающиеся вопроса обеспечения экологической безопасности, положено начало развитию государственной экологической политики и внутреннему экологическому законодательству. Был принят целый ряд законодательных актов в области использования и охраны природных ресурсов, так или иначе направленных на решение вопросов обеспечения экологической безопасности.

В постсоветский период перед государствами–участниками СНГ, ведущими интеграционные процессы как внутри Содружества, так и в рамках мирового сообщества, и решающими общие стратегические задачи долгосрочного социально-экономического развития и перехода к устойчивому развитию, также встала задача развития законодательства в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности окружающей среды как среды обитания человека. Через приоритет норм экологической направленности в законодательстве государства должна реализовываться национальная экологическая политика.

Для ориентации согласованной законодательной деятельности в области экологической безопасности государствами–участниками СНГ в 1992 году постановлением Межпарламентской Ассамблеи был принят рекомендательный законодательный акт «О принципах экологической безопасности в государствах Содружества». Цель его принятия – предотвращение угроз экологической безопасности населению, обществу и природной среде на территориях стран Содружества.

Активному развитию российского экологического законодательства послужила Декларация (Рио-де-Жанейро, 1992 г.), одно из требований которой к государствам – принимать «эффективные законодательные акты в области охраны окружающей среды».

Наша страна в последние годы сделала значительные шаги в этом направлении. С 1994 г. ратифицированы 4 конвенции ООН: рамочная ^ Конвенция ООН об изменении климата (от 4 ноября 1994 г.); Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением (от 25 ноября 1994 г.); Конвенция о биологическом разнообразии (от 17 февраля 1995 г.); Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности морского судоходства (подписана СССР в Лондоне 2 марта 1988 г., ратифицирована 6 марта 2001 г.).

Российская Федерация занимает особое место в глобальных экологических процессах и является главной стабилизирующей силой в охране и восстановлении окружающей природной среды на планете. Больше половины ее территорий, еще не тронутых хозяйственной деятельностью (Арктика, Восточная Сибирь, север Дальнего Востока и высокогорье страны), представляют чрезвычайную ценность не только для России, но и для всего человечества. Животный и растительный мир этих территорий – один из немногих оставшихся на Земле особо значимых природных ресурсов, поддерживающих существование развитых стран Европы, Азии и Америки. Неосвоенные территории страны с ее природными богатствами – сдерживающий фактор глобального экологического кризиса. Поэтому стратегически важно сохранить эти регионы, чтобы обеспечить благоприятные условия жизнедеятельности нынешнему и будущим поколениям.

Россия, ориентируясь на общемировые тенденции в деле обеспечения экологической безопасности, активно ведет законодательный процесс и осуществляет работу по гармонизации внутреннего и международного законодательства в этой области, учитывая положения принятых международных соглашений, конвенций и договоров.

В 2000 – 2001 годах Российская Федерация присоединилась к ^ Протоколу о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности стационарных платформ, расположенных на континентальном шельфе (1988 г.), к Протоколу 1992 г. об изменении Международной конвенции о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью 1969 г. и денонсировании Международной конвенции о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью 1969 г., а также к Международной конвенции об ответственности и компенсации за ущерб в связи с перевозкой морем опасных и вредных веществ 1996 г.

С учетом определяющей роли России в глобальных экологических процессах ее дальнейшее развитие нереально без решения экологических проблем, которые в последние годы, с нарастанием загрязнения окружающей среды, имеют первостепенное значение для здоровья нынешнего и будущих поколений.

Экологический кризис в России, как оборотная сторона научно-технического прогресса, – результат более чем полувековой интенсивной, экологически несбалансированной хозяйственной деятельности. Он характеризуется снижением иммунитета, ростом заболеваемости и ухудшением здоровья людей, появлением новых болезней, снижением рождаемости, увеличением за последние 10 лет естественной убыли населения Российской Федерации более чем в 4 раза, обострением социально-экономических проблем. Практически две трети населения России проживает на территориях с уровнем загрязнения атмосферного воздуха, не соответствующим гигиеническим нормативам.

Экологическая напряженность практически во всех регионах Российской Федерации вызвана серьезными причинами: радиационное и химическое загрязнение ряда территорий, в том числе негативные последствия гонки вооружений (нерешенные проблемы утилизации оружейного плутония, радиоактивные отходы отслуживших свой срок подводных лодок, уничтожение химического оружия и др.); неконтролируемый рост количества вредных промышленных и бытовых отходов; невосполнимые издержки в организации землепользования и лесного хозяйства; повседневный выброс в атмосферный воздух и сброс в водные объекты огромного количества вредных для здоровья людей веществ, иные техногенные воздействия на природу; остаточный принцип финансирования природоохранных мероприятий; несовершенство экологического законодательства; бездействие властных структур всех уровней в деле охраны окружающей среды.

Бедственное положение технических фондов страны, выработка ресурсов оборудования большинства опасных производственных объектов, отток квалифицированных кадров и катастрофическая нехватка финансовых средств на закупку современного оборудования создают реальную угрозу для населения и окружающей природной среды.

Ориентируясь на экологическое законодательство советского периода, Российская Федерация начиная с 1991 г., когда был принят базовый Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды», проводит через законы и иные нормативные правовые акты соответствующую экологическую политику, улучшает организационные и экономические механизмы обеспечения экологической безопасности.

Учитывая изменившуюся экономическую и политическую обстановку как на международной арене, так и внутри страны, Комитетом по экологии Государственной Думы в течение всего периода перехода страны к рыночным отношениям велась активная работа над новой редакцией данного Закона и многими другими законодательными актами в сфере экологии.

В Федеральном законе «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. сделан шаг по доработке и приведению в соответствие с действующим законодательством экономического механизма охраны окружающей природной среды, с помощью которого реализуется принцип «загрязнитель платит», а также предоставлена возможность «загрязнителю» привлекать необходимые средства на строительство очистных сооружений, внедрение безотходных технологий и проведение иных мероприятий по охране окружающей природной среды и осуществление превентивных мер по обеспечению экологической безопасности. Кроме того, впервые законодательно определено понятие «экологическая безопасность», что позволяет в дальнейшем развивать и реализовывать ее принципы, механизмы, разграничить полномочия в данной области между органами государственной власти на уровне Федерации, ее субъектов и местного самоуправления в самостоятельном законодательном акте, над концепцией которого работа в Комитете по экологии уже начата.

Действующее, а также вновь разрабатываемое природоохранное законодательство ориентировано на регулирование общественных отношений в сфере взаимодействия общества и природы для активизации всех правовых механизмов в интересах сохранения, рационального использования природных ресурсов, их воспроизводства, сохранения благоприятной окружающей природной среды для настоящего и будущих поколений.

Важнейшим инструментом сохранения окружающей среды и обеспечения экологической безопасности является законодательное закрепление основных принципов, механизмов, гарантий охраны окружающей природной среды, заложенных в Конституции РФ, а также критериев оценки качества окружающей среды.

Эти аспекты были учтены в 25 федеральных законах в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, принятых и введенных в действие в период работы Государственной Думы трех созывов. Это – федеральные законы «Об особо охраняемых природных территориях» (от 14 марта 1995 г.), «Об экологической экспертизе» (от 23 ноября 1995 г.), «О радиационной безопасности населения» (от 9 января 1996 г.), «О геодезии и картографии» (от 26 декабря 1995 г.), «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами» (от 19 июля 1997 г.), «О гидрометеорологической службе» (от 19 июля 1998 г.), «Об отходах производства и потребления» (от 24 июня 1998 г.), «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» (от 30 марта 1999 г.), «Об охране атмосферного воздуха» (от 4 мая 1999 г.), «О специальных экологических программах реабилитации радиационно-загрязненных участков территорий» (от 10 июля 2001 г.). В 2001–2002 годах внесены дополнения в федеральные законы в области использования атомной энергии, уничтожения химического оружия и многие другие.

Отметим, что все названные законодательные акты в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности разработаны Комитетом Государственной Думы по экологии, выполняющим важнейшие государственные задачи по развитию и совершенствованию законодательства и реализации государственной политики в области обеспечения экологической безопасности при поддержке научных кругов и общественных экологических организаций.

Не достигнуто понимания между президентскими и правительственными структурами и Комитетом по экологии по ряду разработанных и принятых Государственной Думой федеральных законов, в частности, «Об экологической безопасности», «О питьевой воде и питьевом водоснабжении», «Об обращении с радиоактивными отходами», «О государственном регулировании образования в области экологии».

Отсутствие соответствующих законов негативно сказывается на экологической безопасности.

В современной политической ситуации, когда Президент РФ акцентирует внимание на проблеме обеспечения экологической безопасности, необходима поддержка исполнительной власти в области развития и совершенствования природоохранного законодательства.

Принятое экологическое законодательство и в первую очередь новая редакция Закона об охране окружающей среды – фактически «генеральная подготовка» к разработке Экологического кодекса Российской Федерации, который будет представлять собой кодификацию всего законодательства в области охраны окружающей природной среды и природопользования. В Кодексе могли бы быть урегулированы не только природоохранные проблемы, но и скорректированы все законы, касающиеся природопользования. Это задача на перспективу, к решению которой надо стремиться.

Многие вопросы, необходимые для решения экологических проблем, остаются нерешенными, в экологическом праве есть существенные пробелы.

Какими видятся основные направления дальнейших действий по законодательному обеспечению экологической безопасности в стране? В настоящее время около 30 законопроектов в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности проходят различные стадии законодательного процесса в Государственной Думе.

Приданию рассматриваемой законотворческой работе упорядоченности и системности способствовало создание Экологической доктрины Российской Федерации, в которой учтены решения Конференции ООН по охране окружающей среды и развитию (1992 г.), основные положения Государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития (утв. Указом Президента РФ от 4 февраля 1994 г.), основные установки, содержащиеся в Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию (утв. Указом Президента РФ от 1 апреля 1996 г.).

Обеспечение экологической безопасности и реализация конституционного права граждан Российской Федерации на благоприятную окружающую среду – вот те основные задачи, которые должны быть решены в процессе формирования российского экологического законодательства. Необходимо раскрыть и нормативно закрепить в законодательстве правовое понятие «экологическая безопасность», поскольку до сих пор среди юристов и специалистов нет единого мнения по этому вопросу. Надо более четко определить это понятие. Раскрыть его возможно в разрабатываемом в настоящее время федеральном законе «Об обеспечении экологической безопасности».

Доработан с учетом мнения согласительной комиссии и Правительства РФ проект федерального закона «О питьевой воде и питьевом водоснабжении». Принятие этого закона необходимо, так как половина населения страны потребляют питьевую воду, которая не соответствует гигиеническим нормам и требованиям. По данным ВОЗ, 80% всех болезней возникает в результате потребления некачественной питьевой воды. В стране 40% подаваемой в сеть питьевой воды не соответствует санитарным правилам и нормам, 30% мощностей водопроводов требуют срочной модернизации, 60% эксплуатируемых канализационных очистных сооружений сверхнормативно перегружены, 400 гидротехнических сооружений находятся в аварийном либо в предаварийном состоянии. Закон установит жесткие требования по охране источников питьевого водоснабжения, создаст правовые механизмы рационального использования питьевой воды, установит государственные гарантии питьевого водоснабжения в Российской Федерации, обязательность контроля качества воды на кране потребителя и информирования граждан о качестве потребляемой ими питьевой воды.

Также с учетом замечаний Президента РФ и Правительства РФ разрабатывается новая редакция проекта федерального закона «Об обращении с радиоактивными отходами». Накопление радиоактивных отходов при развитии атомной энергетики все возрастает. В законодательном порядке необходимо решить вопрос об очистке радиационно загрязненных территорий. Гонка вооружений и несовершенство технологии оставили нам такое наследство, знакомство с которым заставляет думать о том, как очистить территорию страны от радиоактивных отходов (РАО) прошлых лет: это атомные подводные лодки (АПЛ), последствия челябинской и чернобыльской аварий, огромное количество РАО во всех городах, в том числе и в Москве. Для решения этих проблем предприняты законодательные шаги, и законодательное поле пополнилось тремя законами атомной тематики. Нужно искать источники финансирования реализации экологических программ, и этому может послужить нормальный оборот ядерного топлива, производимого у нас в стране.

Наиболее важной и актуальной остается проблема ликвидации химического оружия. Правовая база создана – принят Федеральный закон «Об уничтожении химического оружия» от 2 мая 1997 г., Россия стала участницей соответствующей Конвенции, однако встает вопрос финансирования всех таких мероприятий.

Еще одна очень важная проблема – катастрофический (более 60%) уровень износа основных фондов промышленных предприятий – основная причина возникновения техногенных аварий.

Продолжается работа по подготовке законопроектов «О гражданско-правовой ответственности за причинение ядерного вреда», «Об обеспечении экологической безопасности автотранспорта», «О почвах».

Существует ряд серьезных проблем, требующих законодательного решения и в области защиты от шума, вибрации и иных физических воздействий, регламентации энергоинформационного обмена и др.

Но все перечисленные проблемы останутся нерешенными, если мы не создадим надежный эколого-экономический механизм охраны окружающей среды и не будет достаточного бюджетного финансирования.

Сейчас крайне недостаточен сбор платежей. Надо решать проблему экологического налога и платежей через Налоговый кодекс. Нужно провести «экологизацию» налогового, бюджетного, административного, уголовного законодательства.

Загрязнение окружающей среды в стране, несмотря на резкий промышленный спад, продолжается, а расходы на предотвращение и ликвидацию последствий экологических нарушений уменьшаются как шагреневая кожа.

Еще хуже дело обстоит с аварийными выбросами и сбросами вредных веществ. Практически прекратились компенсации пострадавшим от аварийного загрязнения окружающей среды. Система платежей за загрязнение, насчитывающая уже почти 10 лет, не решает проблемы. Наряду с бюджетными необходимо помнить и о внебюджетных механизмах ее решения.

Политика в сфере пользования природными ресурсами не стимулирует их сбережение и рациональное использование. Наоборот, в экономике наблюдается хищническая эксплуатация природно-ресурного потенциала, а плата за ресурсы – смехотворная. Экологический налог как экономический стимулятор, с одной стороны, конечно, может ограничивать опасные формы природопользования, но, с другой стороны, он должен стимулировать деятельность по охране окружающей среды.

Интересным и перспективным может быть введение экологической ренты, в основу которой могут быть положены расчеты ущерба, нанесенного России при трансграничном перемещении отходов за период либерализации торговли со странами мирового сообщества, а также «вклада» отдельных государств и регионов в выбросы парниковых газов, озоноразрушающих веществ и т.п. Это могло бы стать основанием для пересмотра внешних долговых обязательств России с учетом принятой в мировой практике процедуры экологического зачета и получения компенсации, адекватной величине экологического ущерба. Россия также может востребовать компенсацию за вклад в сохранение устойчивости биосферы Земли.

Одним из эффективных экономических внебюджетных рычагов механизма обеспечения экологической безопасности страны является экологическое страхование, которое, выполняя превентивную, контролирующую, социальную, компенсационную и инвестиционную функции, может создать реальную защиту территорий и населения от угроз его жизненно важным интересам.

Страхование гражданской ответственности известно с конца XIX века. Экологическое страхование в обязательной форме не имеет законодательной базы нигде в мире. Отсюда трудности разработки закона. В настоящее время в Комитете по экологии начата работа над законопроектом «Об экологическом страховании». Экологическое страхование может обеспечить не только защиту жизненно важных интересов граждан, но и позволит сформировать ресурсосберегающую стратегию рационального природопользования – новую доминанту в обществе, когда экономически невыгодно станет загрязнять экологически чистое и стабильное производство, ресурсосбережение начнет приносить прибыль.

Продолжается разработка законопроекта «Об экологической культуре». Экологическое воспитание, образование, просвещение – основа формирования экологического мировоззрения, активной жизненной позиции и чувства ответственности у человека для решения экологических проблем, задач устойчивого развития биосферы и общества. Только экологически грамотный государственный деятель любого ранга сможет грамотно управлять в порученной ему соответствующей сфере, грамотно скорректирует правовое поле страны, только экологически грамотное общество не допустит экологической катастрофы любого масштаба в залог выживания и процветания будущих поколений. Нужно сознательно перевести вектор общественного и личностного мировоззрения на выживание в окружающей среде: улучшая ее – улучшать качество собственной жизни, ведь обеспечить личное спасение от экологической опасности – значит обеспечить экологическую безопасность страны.

Наши усилия должны быть направлены не только на развитие, но и совершенствование правовой базы путем заполнения пробелов в законодательстве, ликвидации противоречий и обеспечения реализации законодательных норм федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации в необходимом объеме подзаконными актами.

В последние два года активизировалась законодательная инициатива ряда субъектов Федерации, которыми внесены законопроекты, касающиеся вопроса разграничения полномочий органов государственной власти, определенных федеральными законами «Об охране атмосферного воздуха» и «Об особо охраняемых природных территориях».

При поддержке Президента РФ и Правительства РФ в подготовке перечисленных законопроектов природоохранной направленности будет создана система правового регулирования экологической безопасности страны и ее граждан, что будет способствовать устойчивому развитию и позволит держать экологическую ситуацию в стране под эффективным контролем государства и общества.