Н. Г. Чернышевского кафедра политических наук история и теория политических партий и общественно-политических движений учебно-методическое пособие
| Вид материала | Учебно-методическое пособие |
- Учебно-методический комплекс дисциплины отечественная история Специальность, 959.33kb.
- Учебно-методическое пособие по дисциплине «История политических и правовых учений», 586.97kb.
- Предпосылки образования политических партий в России Теоретико-методологические аспекты, 245.86kb.
- Россия в поисках своего места в современной цивилизации, 476.5kb.
- А. И. Стребкова теория и история политических институтов учебное пособие, 6519.62kb.
- Причины и особенности образования политических партий в россии к началу ХХ века, 87.63kb.
- Рагс история возникновения и развития политических партий, трансформация их места, 501.93kb.
- Политические партии и электоральная политика григорий Голосов, 62.74kb.
- Задачи : Изучение предпосылок возникновения политических партий в России начала, 183.42kb.
- Программы политических партий России в начале XX века Цель урока, 163.21kb.
Политическая партия и органы
власти
Если главным субъектом в отношениях между партиями и гражданским обществом являются массовые партии, то ту же роль в отношениях между партиями и государством выполняют парламентские фракции, или, как их иногда называют, парламентские партии. Отсюда и действующий во многих странах принцип автономии партийных фракций в парламентах и муниципалитетах, который, по сути дела, предопределяет всю систему взаимодействия партийных и государственных структур. В соответствии с этим принципом фракция и ее руководство непосредственно не подчиняются партийным органам, включая партийные съезды и конференции. Они проводят в жизнь партийные программы и установки, сообразуясь с конкретной ситуацией. Со своей стороны, партийные органы и форумы определяют цели и задачи партии таким образом, чтобы конкретная их реализация в виде законопроектов и иных государственных актов и решений оставалась целиком и полностью прерогативой самих парламентариев. Правовой основой такого рода разделения функций является принцип двойной ответственности депутата - перед избирателями и перед партией, причем ответственность перед избирателями считается приоритетной.
Партийные фракции воздействуют на все аспекты парламентской деятельности. От них зависят подготовка и утверждение повестки дня для заседаний палат, последовательность рассмотрения вопросов, самый ход дебатов по тем или иным законопроектам. На партийной основе, как правило, проходят выборы руководящих органов палат парламента и замещение вакансий в парламентских комиссиях. С деятельностью партийных фракций связаны и законодательные процедуры (внесение законопроектов, поправок к ним, голосование по ним), а также организационно-правовые формы воздействия на правительственную политику (назначение следственно-контрольных комиссий, устные и письменные запросы к министрам, внесение проектов резолюций порицания, отказ в доверии и т.д.).
Партийные фракции играют важную роль в процессе подготовки всех парламентских решений. Фракции разрабатывают общие основные направления, по поводу которых потом на пленарном заседании может быть достигнуто соглашение или компромисс. Не случайно партийные фракции иногда характеризуются как "квази государственные органы". Их доминирующая роль дает основание говорить даже о превращении парламента из органа "народного представительства" в орган представительства партий.
Будучи частью государства, парламентские фракции отнюдь не слиты с ним и не составляют неразрывное целое. Ибо, как и парламенты в целом, они периодически сменяемые образования. И в этом состоит их коренное отличие от собственно государственного аппарата, который, по крайней мере, формально является политически нейтральным и стоит в стороне от партийно-политической борьбы.
Законодательную инициативу осуществляет подотчетное парламенту правительство, а также фракции и отдельные депутаты. Ни одна "внешняя" по отношению к парламенту и правительству группа, включая и правящую партию как таковую, не имеют права законодательной инициативы, что, на наш взгляд, является одним из проявлений суверенитета парламента как единственного коллективного органа, представляющего политическую волю избирателя.
Естественно, что кабинет и правительство могут достаточно эффективно выполнять свои функции лишь при наличии более или менее прочного правительственного большинства в парламенте и соблюдении членами фракции или фракцией (если речь идет о коалиционном правительстве) внутренней дисциплины. Это обстоятельство побуждает парламентские партии принимать довольно жесткие правила поведения и предусматривать санкции за их нарушение. Наряду с официальными предупреждениями и другими мерами (вплоть до исключения из состава фракции) наиболее действенными оказываются перспективы не попасть в список кандидатов на следующих выборах, а главное - лишиться возможности перебраться на передние скамьи парламента, то есть войти в теневой кабинет или в правительство.
Особая роль в парламентских фракциях принадлежит их лидерам, которые иногда одновременно являются и лидерами всей партии, олицетворяющими единство ее парламентских и непарламентских структур. Притом основное поле деятельности лидера партии - это парламент. Но если положение дел в партии требует серьезного "хирургического" вмешательства, то именно лидер берет на себя миссию "перестройки", как это, в частности, произошло в социалистической партии Франции сразу же после того, как ее возглавил Ф. Миттеран.
Взаимоотношения партии и государственной власти могут быть очень разными.
^ Первый вариант - партия выступает противником данного государства и его власти, в сущности, находится в конфликте с существующим обществом. Такими были большевики до Октября 1917 года, антишахские партии в Иране в конце 70-х годов, партия моджахедов в 80-х годах в Афганистане.
^ Второй вариант - партия выступает как оппозиция данному правительству, другой партии, в той или иной мере распоряжающейся властью, не сотрудничает с нею. Таких партий немало. Примером могут служить Нахдатул Улама в Индонезии, партия "Бланко" в Уругвае, партия непримиримых в Аргентине и многие другие.
^ Третий вариант - партия, оставаясь оппозицией, в отдельных вопросах сотрудничает с правящей, участвует в управлении и решении некоторых политических проблем благодаря своим позициям в местном самоуправлении, парламенте, влиянию своей политической силы. Таково положение оппозиционных партий во многих западноевропейских странах, США, Канаде, Австралии, Индии.
^ Четвертый вариант - партия совместно с некоторыми другими в коалиции располагает частью власти, как законодательной, так и исполнительной. Примером могут быть партии правящих коалиций в Германии, Италии, Израиле и многих других государств.
^ Пятый вариант - партия располагает большей частью власти, имея большинство в парламенте и "свое" правительство, но не может игнорировать оппозицию, считается с нею и даже сотрудничает в решении отдельных проблем.
^ Шестой вариант - оппозиция ликвидирована, и партия располагает всей возможной властью. В этом случае особенно острым становится вопрос о соотношении интересов страны и целей партии, которые вряд ли могут полностью совпадать, т.к. партия выражает устремления только части населения. При этом усиливается тенденция к слиянию партии с государством и превращения ее в стержень государственных структур. А сама партия, в сущности, перестает быть партией в прямом смысле этого слова.
Конечно, политическое развитие настолько многообразно, что в нем обнаруживаются и другие варианты отношений между партией и властью. Например, в первом полугодии 1992 года в России сложилась своеобразная ситуация: ни одна из партий не располагала достаточным влиянием, чтобы реализовать свой вариант решения политических проблем, но различные группировки сообща имели достаточно сил, чтобы блокировать любой другой вариант, а правительство, не находя эффективной поддержки в парламенте, пыталось осуществить свой, который критиковали все партии и ни одна не поддержала без оговорок.
Использование государственной власти всегда является серьезным испытанием для партии, не только ее способностей, но и самих ее идей, концепций, вариантов решения политических проблем, целей, средств. Достаточно вспомнить трагическую судьбу партий Народного единства, находившихся у власти в Чили в 1970-1973 годах, а также правительства сандинистов в Никарагуа, не справившихся со сложными проблемами своих стран. Не смогла найти пути преодоления глубокого кризиса в нашей стране и КПСС.
Вполне понятно, что от партий, особенно оказавшихся у власти, во многом зависит решение общественных проблем, а, следовательно, сохранение или изменение условий коммерческой деятельности . Это делает очевидной заинтересованность коммерсантов в том, как партии рассматривают и решают соответствующие проблемы. Особый интерес представляет выяснение и использование возможностей влияния на разработку и реализацию существенных для коммерции аспектов политики партии, прежде всего - обладающих влиянием или находящихся у власти.
Конечно, политическое развитие настолько многообразно, что в нем обнаруживаются и другие варианты отношений между партией и властью. Например, в первом полугодии 1992 года в России сложилась своеобразная ситуация: ни одна из партий не располагала достаточным влиянием, чтобы реализовать свой вариант решения политических проблем, но различные группировки сообща имели достаточно сил, чтобы блокировать любой другой вариант, а правительство, не находя эффективной поддержки в парламенте, пыталось осуществить свой, который критиковали все партии и ни одна не поддержала без оговорок.
^ Сплоченность политических партий
Анализ деятельности политических партий нельзя оторвать от раскрытия содержания внутрипартийных проблем. Здесь все важно: и обеспечение сплоченности, и их структура, состав и финансирование. От правильного решения вышеуказанного во многом зависит качество партии, ее способность действовать.
Прежде всего, необходимо отметить, что каждая партия стремится обеспечить сплоченность своих членов такими способами, которые соответствуют ее целям и условиям, в которых они действуют.
Модели можно свести к трем основным типам, каждый из которых склонен к специфической для него структуре.
^ Первый - монолитное сплочение. Такие партии, как правило, имеют особую собственную "идеологию", выдаваемую за идеологию какой-либо классовой, этнической, или конфессиональной общности, претендуют на монопольное выражение её интересов и устремлений и требует от своих членов соответствующего идеологического единства. Строго централизованная структура и "железная" дисциплина обеспечивают политическую монолитность и, как выражаются, "боеспособность", иногда в прямом, военном смысле слова. Примером может служить КПСС, которую оказалось легче разрушить, чем обновить.
^ Второй тип - демократическое сплочение. При множестве разновидностей все такие партии привержены идеям демократии как во взглядах, так и в политике и структуре. Конечно, насколько это позволяют условия и конкретные цели партии
Для этого типа партий характерны идеологический и даже политический плюрализм, что выражается в свободе фракций. В них нет строгой централизации, соблюдается автономия и уважается разнообразие входящих в партию организаций. Единство обеспечивается только политической платформой, а дисциплина ограничивается единством действий для ее реализации. Примером могут служить многие демократические, социал-демокра-тические и социалистические, а также христианско-демократические партии Европы и Северной Америки.
^ Третий тип сплочения - либеральный. Речь идет не столько об идейно-политической ориентации, сколько о характерных способах сплочения и особенностях структуры, так как к этому типу относятся не только партии либеральной, но и некоторые партии демократической и социалистической ориентации.
При идейно-политическом плюрализме такие партии снисходительны к расхождениям между своими членами даже по программным вопросам, концепциям и вариантам решений политических проблем.
Полномочия руководящих органов весьма ограничены, и членов таких партий сплачивает только общее направление политики. Всё, связывающее свободу и инициативу индивидуумов и различных входящих в партию групп, сведено к минимуму, достаточному лишь для совместной поддержки этого политического направления.
Сплочение политических партий во многом зависит от их социального и качественного состава, хотя они настолько сложны, что почти невозможно найти единый критерий для всех партий
Легче всего обнаружить различия между партиями, в составе которых насчитывается сотни тысяч и даже миллионы членов, и теми, в которых имеется всего сотни, тысячи, десятки тысяч членов даже в очень многолюдных странах. При этом следует исходить из масштаба каждой страны.
Нередко первые называют массовыми, а вторые - кадровыми, т.е. состоящими из функционеров-руководителей. Однако это представление нуждается в уточнениях. Во-первых, массовыми следует признать не только партии, в члены которых записались сотни тысяч людей, но и те кадровые, которые руководят значительными политическими силами - миллионами людей, формально в партиях не состоящих; могут вывести их на демонстрации, опираются на их голоса на выборах и т.п.
Во-вторых, следует признать, что сама по себе малочисленность членов не свидетельствует о том, что партия располагает кадрами, если не может организовать выступление масс. Любая малочисленная партия, не способная на это, является просто малочисленной, а не кадровой.
Для многих партий, а также для части их последователей, характерно стремление связывать партию с определенным классом, этносом или конфессией. Как уже отмечалось, такая тенденция монополизировать право выражать и защищать интересы одного из слоев населения, одного этноса, одной конфессии не соответствует плюрализму интересов и устремлений сложного состава каждого из этих групп населения.
Поэтому названия партий "рабочая", "крестьянская", "средних слоев", "буржуазная", "помещичья", «русская», «христианская» и т.д. нельзя считать вполне адекватными содержанию их политики, даже если в их составе и электорате (составе избирателей) преобладают соответствующие слои.
В некоторых африканских странах, например, в Чаде, базой формирования отдельных партий являются племена: если вождь создает партию, то в нее включаются все соплеменники. Но как раз такие партии не афишируют свою племенную основу, а называют себя в соответствии с идейно-политическими устремлениями вождя, даже если они непонятны большинству племени.
. А в более развитых странах состав партий складывается на основе интересов и устремлений людей. В их формировании наряду с классовыми, этническими и конфессиональными склонностями большую роль играют многие другие элементы, сложное взаимодействие которых не поддается управлению и почти непредсказуемо.
^ Структура политических партий
Каждый член партии занимает в ее составе определенное положение. Широкой основой партийной иерархии является масса рядовых членов, смыкающихся с беспартийными последователями, в частности, электоратом. Они - активные статисты политических выступлений, устойчивая часть политической силы. Их усилия обеспечивают реализацию политики партии, особенно в критические моменты. Как правило, они не оказывают прямого влияния на политику партии, но эта политика разрабатывается, проводится и корректируется с учетом их взглядов, настроений и чувств.
На следующей ступени находятся активисты партии, повсеместно разъясняющие ее политику и заботящиеся о реализации указаний руководства массой. Их участие в формировании политики партии сводится к передаче наверх информации о взглядах, настроениях и чувствах масс, да и своих собственных, которые тоже учитываются руководством.
Ни одна крупная партия не обходится без администрации - аппарата функционеров, обеспечивающих управление партией, информацию, подготовку решений и т.п. С ростом партии неизбежно растет ее аппарат, а также его влияние на всю партию.
На определенном этапе у этого слоя работников партии появляются и свои групповые интересы, которые они вплетают в интересы партии, развивается бюрократизм - приоритет групповых интересов управляющих. нередко он серьезно осложняет деятельность партии.
Самый высший слой партии вырабатывает политику партии и руководит ее реализацией. К этому слою относятся члены высших партийных коллегий, представители партии в парламентах и правительствах, руководители партийных ведомств. Они решают кадровые вопросы партии, а если партия у власти - то предрешают и кадровые вопросы правительства, государственной администрации. Просчеты и эгоизм этой группы могут причинить партии самый серьезный ущерб, деформировать ее развитие.
Политические партии не только подбирают и отфильтровывают управленческие кадры, они их готовят, воспитывая навыки общественно-политической деятельности, позволяя приобрести известный политический опыт и авторитет, служа, по образному выражению одного из буржуазных специалистов, теми воротами, через которые обязательно должен пройти будущий политический деятель.
Особое место в партийной иерархии занимают руководители партий. здесь необходимо отметить, что институт вождей был известен во всех прежних эпохах - фазах развития и видах деятельности. Ни одна из них не обходилась без вождей.
Постоянная организация требует как по формальным, так и по практическим причинам постоянных вождей. Любой крупный партийный аппарат нуждается в круге лиц, занятых исключительно его обслуживанием. Но начало формирования профессиональных вождей означает начало конца демократии. Когда народ доверяет свою судьбу представителям, он больше не свободен.
Анализ работы подавляющего числа политических партий мира в конце ХХ века показывает, что в их организационной, идейно-политической работе среди народных масс стали все больше появляться слабые стороны. Партии, особенно массовые, стали довольно громоздкими структурами , возник слой профессиональных партийных функционеров, обособленный от рядовых членов.
Партии все больше начали терять поддержку общественного мнения (во Франции, ФРГ, Италии и других странах они в 80-е годы оказывались во время опросов на одном из последних мест по авторитету среди общественных организаций), уменьшилось число их твердых приверженцев, возросло неучастие в выборах, неожиданного успеха стали добиваться независимые кандидаты и новые партии. Так, в 1990 году на выборах в местные органы власти в Италии в наиболее промышленно развитых областях до четверти голосов завоевали "лиги" - местнические партии, отстаивавшие партикуляристские интересы.
Нередко эти новые партии по своему строению и организационным принципам противопоставляли себя остальным. За образец при этом брались новые социальные движения - формы самодеятельности населения, получившие широкое распространение в последнее десятилетие. Такая партия, как "зеленые", выросшая из экологического движения, заимствовала многие "свободные" и "импровизированные" формы деятельности, свойственные подобным движениям. Отсутствие постоянного лидера, быстрая ротация депутатов, полная открытость т гласность внутрипартийной жизни, практический отказ от профессионального аппарата, даже сам свободный стиль поведения "зеленых", депутаты которых стали приемлемым появляться на заседания парламента в джинсах и свитерах, - все это воспринималось общественным мнением как попытка "взорвать" закостеневшие партийно-парламентские традиции.
Многие ведущие политические партии, учтя опыт деятельности партий-движений, в корне перестраивают свою работу, исходя из изменившихся условий. Если раньше для повседневной "капиллярной" работы среди избирателей и электората считалось необходимым в партиях иметь армию активистов, выделявшихся из общей массы рядовых членов, то теперь многое изменилось. В жизнь вошло телевидение, наглядно демонстрирующее кандидатов и их программы. Оно поубавило интерес к митингам и другим традиционным формам агитации. Современная множительная техника обесценила кропотливую работу партийных активистов. Компьютеризация позволила получать и обрабатывать информацию, минуя конвейер партийных инстанций. В результате даже немногочисленная партия с хорошо оснащенным техникой и связанным с "масс-медиа" штабом может иметь надежные контакты со всей страной, с различными слоями общества.
^ Финансирование политических партий
К числу ключевых проблем, от которых во многом зависит нормальное функционирование политических партий и в качестве элемента представительной демократии, и в роли одной из ведущих структур гражданского общества, относится проблема их финансирования. Эта проблема всегда считается деликатной и никогда широко не освещалась.
Закрытость основного содержания проблем связана с напряженной конкуренцией между партиями. Кроме того, не всегда желают афишировать себя спонсоры партий, особенно зарубежные. Некоторые партии имеют нелегальные источники средств.
Наиболее значительными почти для всех партий представляются пять типичных источников финансирования политических партий. Прежде всего, членские взносы. Они имеют важное значение для массовых партий. Но партии либерального типа не всегда устанавливают регулярные взносы, полагаясь на щедрость некоторых своих состоятельных членов.
Другим источником, особенно для консервативных и либеральных партий, служат, прежде всего, пожертвования бизнеса, особенно крупных корпораций, которые так или иначе заинтересованы в их деятельности. Это, конечно, дает им возможность оказывать некоторое влияние на их политику.
Для социал-демократов и отчасти коммунистов источником основного либо дополнительного финансирования являются средства, выделяемые профсоюзами. Особенно велик их взнос в тех случаях, когда они входят в качестве коллективных членов в состав соответствующих партий, как это имеет место, например, у британских лейбористов и шведских социал-демократов. Такого рода порядок или традиция создают, однако, немало проблем.
Связь с бизнесом, особенно когда денежные средства поступают не через централизованную систему дотаций, но, как это имеет место в США и Японии, непосредственно политическим деятелям и парламентским кандидатам, приводит к чрезмерной зависимости партийного руководства, усиливает тенденции к коррупции в среде политиков и, как следствие, вызывает растущее недовольство общественности.
Партии, как правило, имеют собственные предприятия, чаще всего издательства, типографии. Доходы от этих предприятий партии расходуют на свои цели. Кроме того, во многих странах имеются законы, в соответствии с которыми партии получают широкую поддержку и со стороны государства, причем, разумеется, не уравнительную, а в зависимости от числа завоеванных мандатов или голосов. Первыми на эту систему перешли ФРГ и Италия, сходные шаги предпринимаются и в некоторые других странах. Статьи закона 1988 года Франции предусматривают предоставление кредитов партиям и политическим группировкам пропорциональном по их представительству в парламенте.
Финансирование также предоставлялось парламентариям в индивидуальном порядке, если они являлись представителями объявленных группировок.
Законодательство о финансировании деятельности политических партий требует ежегодной, весьма подробной отчетности о получаемых партиями доходах и о расходовании ими денежных средств, причем не только тех, которые они имеют от государства, но и всех других, которыми партии располагают. Хотя государственное финансирование не лишает партию права" подкармливаться" и за счет других источников, включая и пожертвования, оно заметно снижает возможности использования партий и их представителей в парламентах и правительствах в корыстных целях или в целях могущественных групп давления, усиливает их зависимость от электората и членской массы.
Многие партии получают некоторую поддержку от солидарных с ними зарубежных организаций, иногда даже правительств. Это имеет место и тогда, когда законы запрещают партиям получать иностранные средства, т.к. это открывает возможность воздействия зарубежных организаций на позиции получающей такую помощь партии, а через нее на решение внутренних проблем страны.. Как теперь стало известно, КПСС десятилетиями оказывала существенную финансовую поддержку почти всем зарубежным коммунистическим партиям.
Удельный вес, соотношение этих источников финансирования у каждой партии различны. Но, как правило, доходы партий не покрывают их расходов, особенно на избирательные кампании и рекрутирование. Только постоянное изыскание новых средств, новых источников позволяет им поддерживать необходимую активность.
В настоящее время в законопроекте о политических партиях Российской Федерации поступление денежных средств партий предполагается из следующих источников: вступительные и членские взносы, добровольные пожертвования, поступления от лекций и выставок, доходы от издательской, просветительско-пропагандистской деятельности, иные поступления, не запрещенные законом. Это соответствует аналогичным законодательным актам, принятым в Дании и Швеции в 1961, во Франции - в 1968 и1990 годах.
Законопроект запрещает партиям принимать пожертвования благотворительных и религиозных организаций, государственных организаций и предприятий, иностранных граждан, организаций и предприятий, анонимных пожертвователей. Аналогичные положения приняты в Испании, Италии, Португалии, Франции и других странах. Предприятия и организации партий, осуществляющие хозяйственную деятельность, облагаются налогами в соответствии с налоговым законодательством на общих основаниях. Руководящие органы партий должны публиковать отчеты об источниках и расходовании средств, поступающих в партийные кассы, об имуществе партий. Предлагается ограничивать суммы пожертвований отдельных граждан.