Место и роль молодежи в формировании правовых институтов гражданского общества (29 ноября 2007г.) Курск 2007
| Вид материала | Документы |
- Киселёв Н. М., Сойникова М. Н., Окорокова Г. П. (руководитель), Шаповалов, 751.2kb.
- На конференции предлагается обсудить следующие вопросы: Роль правового воспитания молодежи, 33.39kb.
- План мероприятий по реализации Концепции содействия органами исполнительной власти, 102.69kb.
- Основы управления муниципальным хозяйством, 1145.28kb.
- Концепция развития гражданского общества в Республике Казахстан на 2006 2011 годы, 373.25kb.
- Задача общества и государства помочь молодежи организоваться, всеми силами поддерживать, 101.63kb.
- Сопровождение села, 3844.57kb.
- Российско-американский саммит лидеров институтов гражданского общества 6-7 июля 2009, 977.62kb.
- Роль общественных объединений в политической системе Республики Беларусь, 89.29kb.
- Российская благотворительность в зеркале сми, 1928.17kb.
^ Клейменова Л.В., главный специалист отдела по делам молодежи Администрации Советского района г. Орла
Формирование гражданского общества в России происходило сложнее, чем не только на Западе, но и во многих странах Востока. По характеру доминирующей роли государства Россия была ближе к восточному типу обществ, но в России эта роль ряда исторических, природно-географических и геополитических причин выражена еще контрастнее. Государство выступало по большей части основным инициатором формирования общественных институтов, и это накладывало отпечаток на все отношения - хозяйственные, социальные, культурные, не говоря уже о политических. Самодеятельность снизу ограничивалась. Общество сдавливалось налоговым прессом, из него выкачивался для государственных нужд не только прибавочный продукт, но и часть необходимого. Отсюда слабое развитие торговли, предпринимательства. Отсюда зыбкость права и отношений собственности. Отсюда политическая система, лишенная обратной связи. Отсюда, наконец, бедность и неустроенность быта большинства населения и консерватизм культурных ценностей. В результате, традиционное общество и традиционная культура в России плохо развивались "снизу" путем естественной эволюции. Любой институт был тесно привязан к государству и зависим от него.
Особенность нынешней ситуации в России состоит в том, что элементы гражданского общества предстоит создавать во многом заново. Необходимо организовать новые профсоюзы - попытки реформирования прежних, по сути государственных, не привели к успеху. Нужны также полноценные предпринимательские организации - существующие сегодня либо неэффективны, либо преследуют узкие цели, не включающие интересы всего общества. Возникают, разумеется, и другие "группы интересов" – обще- национальные, региональные, локальные. Так или иначе лишь на основе взаимодействия интересов труда и капитала станут возможными и экономическая модернизация, и создание демократического (пусть для начала ограниченно демократического, близкого к авторитарному типу государства, которое могло бы стать арбитром в соперничестве различных групповых интересов. Этот процесс означает и создание гражданского общества в России.
Определяющим моментом становления гражданского общества является социальная ответственность. Ее роль в системе координации многоаспектных форм взаимосвязи личности, общества и государства заключается в том, что ответственность как социальный феномен определяет пределы допустимой деятельности отдельных индивидов, групп, организаций в обществе.
Это особенно важно в российских условиях, где традиционно велико этатическое понимание роли государства и крайне сложно проходит процесс разграничения общественного, государственного и личного. Говоря об ответственности как об объективном явлении общественной жизни, имеется в виду, прежде всего, отражения в общественном и индивидуальном сознании совокупности общественно-должных, нормативных требований к личности и формам ее жизнедеятельности, обусловленных спецификой социального развития.
Гражданское общество - необходимый элемент на пути модернизации российской жизни. Новые негосударственные, ранее неизвестные, гражданские институты возникают в нашем обществе не столько в качестве естественного результата социально-экономического реформирования, сколько в качестве спонтанной реакции населения на ситуацию переходного периода. Главной представляется проблема, которая заключается в том, что широкие круги общественности оказываются неосведомленными о деятельности общественных объединений, и даже иногда о самом существовании подобных структур, для того чтобы граждане знали о работе, которая ведется общественными организациями, необходима систематическая подача информации, т.е. постоянные рубрики в СМИ.
Важная роль в становлении гражданского общества принадлежит молодежному движению, которое ведет просветительскую работу, информирует граждан об их правах и обязанностях, организовывает инициативных людей, желающих принести пользу обществу, оказывает помощь в ней нуждающимся, тем самым формируя общественное самосознание нового поколения.
Свертывание работы ВЛКСМ привело к потере большой собственности, в том числе зданий, которые использовались для работы с молодежью. Это стало возможным в ряду отсутствия государственных органов по делам молодежи, правовой неоформленности и, в силу этого, незащищенности материальных объектов комсомола. Но главное в другом - основная часть молодежи не видела в ВЛКСМ свою организацию и прекращала в разных формах членство в ней. Таким образом, в начале 90-х годов организационные формы молодежного движения, связанные с коммунистической ориентацией, в значительной степени оказались ликвидированы.
В России на рубеже столетий молодежные организации не являются институтами социализации этой возрастной категории. Общество не смогло предложить ни ориентиров, ни идеологии. К общим характеристикам современного молодежного движения следует отнести:
их низкую организованность, слабую сплоченность членов при достижении поставленных целей, конкретных программ деятельности;
отсутствие идеологии, политических ориентиров и даже пренебрежение ими, идейная размытость;
аморфность организационных структур, слабое развитие по территориям и регионам.
В условиях кризиса традиционных систем социализации (семья, образование, армия) все большее значение приобретает деятельность молодежных объединений для поступательного развития общества, воспитания самостоятельных граждан. Молодежные организации не смогли, с одной стороны, завоевать широкое признание молодежи, с другой - не стали помощниками общества в решении молодежных проблем и воспитании молодого поколения. Вместе с тем обеспечение нормального функционирования государства прямо связано с расширением деятельности молодежных организаций.
Тем более это относится к России, перед которой стоят проблемы развития демократии, мобилизации внутренних ресурсов для национального развития. Ухудшение условий для полноценной жизни и развития молодых людей, распространения негативных тенденций в молодежной среде требует со стороны всех ветвей власти активизации мер по реализации государственной молодежной политики. Государственная власть должна инициировать интеграционные процессы, которые, в конечном счете, выльются в организационную форму, где найдется возможность соприкосновения и соединения интересов абсолютного большинства молодежных объединений.
В обществе всегда будет потребность в объединении для детей и молодежи, так как эта категория населения, в силу как объективных, так и субъективных причин, нуждается в социальной защите, помощи и поддержке.
В современных структурах представительной власти молодые люди представлены значительно меньше, поскольку новая система выборов практически не позволяет им войти в состав депутатов. Нет реальных инструментов постановки от имени молодежи вопросов перед органами власти. На федеральном уровне такую возможность теоретически дают парламентские слушания, но, с одной стороны, форма проведения слушаний не позволяет молодым людям по своей инициативе участвовать в них, с другой – слушания проводятся крайне редко и о них не информируется молодежная общественность.
Эти тенденции дополняются социально-психологическими особенностями формирования молодого поколения. Молодым людям в большей степени, чем старшему поколению необходимо социальное пространство для общения, они утверждают отношения равных, у них возникает чувство дружбы, взаимопомощи, коллективизма. Совокупность действия данных тенденций и приводит к образованию молодежных объединений.
^ Управленческо-правовое обеспечение деятельности государственных и муниципальных служащих в субъектах Российской Федерации
Ламанов Евгений Николаевич, стажер РАГС при Президенте РФ (г. Москва), преподаватель КурскГТУ
Проведение реформы государственной и муниципальной служб сопровождается достаточно активным законотворческим процессом в субъектах Российской Федерации. В настоящее время во всех субъектах Центрального и Южного федерального округа приняты законы о государственной службе.
Деятельность служащих, занятых в государственных и муниципальных органах субъектов РФ, регулируется также иными законодательными актами субъектов РФ о государственной службе. К ним относятся: Конституция республики, Устав (Основной) закон области (края), Реестр государственных должностей государственной службы субъекта РФ, закон о денежном содержании государственных служащих субъекта РФ, закон о порядке присвоения и сохранения квалификационных разрядов государственным служащим государственной службы субъекта РФ, Регламент работы законодательного органа государственной власти субъекта РФ (в нем закрепляется порядок организации аппарата, в котором и осуществляется государственная служба), закон о государственных наградах и премиях, закон о порядке исчисления стажа государственной службы, закон о контрольно-счетной палате и иные.
Не менее внушительным является перечень нормативных правовых актов, в которых устанавливаются управленческо-правовые основы деятельности муниципальных служащих. Кроме того, издано большое количество нормативных правовых актов подзаконного характера, регламентирующих деятельность государственных и муниципальных служащих субъектов РФ. Например, положение о порядке и условиях выплаты ежемесячной надбавки к пенсии государственным и муниципальным служащим субъекта РФ, положения о порядке проведения конкурса на замещение государственных и муниципальных должностей государственной и муниципальной служб, положение о порядке формирования резерва кадров и другие.
На примере сравнительного анализа законодательства о государственной и муниципальной службах Центрального и Южного федерального округа можно выявить сущность нормативно-правового обеспечения деятельности государственных и муниципальных служащих в субъектах РФ. Главная особенность законов о государственной и муниципальной службах в Центральном и Южном федеральных округах заключается в их унификации с Федеральным законом РФ «О системе государственной службы Российской Федерации», ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации».
Основной целью нормативно-правового обеспечения работы государственных и муниципальных служащих является легальное закрепление основ управленческо-правового статуса государственного служащего субъекта РФ. Законы о государственной и муниципальной службах республик, краев, областей в основном текстуально повторяют перечисленные выше Федеральные законы. Законы отдельных областей имеют содержание и нумерацию статей, аналогичные федеральным законам. Никакой специфики в терминологических понятиях «государственная служба», «муниципальная служба», «государственный служащий», «муниципальный служащий», «конкурс», «аттестация» не имеется, определяется перечень видов поощрений, применяемых в отношении государственных и муниципальных служащих, и основания их применения, которые целиком взяты из Трудового кодекса РФ. Непосредственно в законе Курской области устанавливается продолжительность дополнительного отпуска, условия выплаты, органы, осуществляющие выплату, размер надбавки к любому виду пенсии, назначаемой государственному служащему. Расширен по сравнению с федеральным законом перечень показателей эффективности кадровой политики, в том числе реформы государственной и муниципальной служб1.
Практически с самого начала посткоммунистической эпохи в России ведутся интенсивные исследования по проблемам современной модели федерализма, и особенно налогово-бюджетных основ федерализма. Эта работа ведется в правительственных структурах, в научно-исследовательских институтах, политических и общественных организациях, в международных финансовых институтах.
Формирование национальной системы показателей эффективности кадровой политики системы ГиМС вызвано необходимостью информационного обеспечения решения задач государственного и муниципального управления.
При формировании национальной системы этих показателей целесообразно сформулировать ряд принципов (подходов) на основе которых и будет формироваться эта система. К этим принципам относятся следующие:
1) Единство информационного и правового пространства показателей, подразумевающее формирование сводного перечня сопоставимых показателей из максимального количества источников данных с определенной периодичностью сбора информации.
2) Методологическое единство системы показателей.
3) Открытость единого пространства показателей определяет возможность всех уровней государственной власти и органов местного самоуправления, экспертных и научных организаций использовать единое информационное и правовое пространство для различных композиций и декомпозиций показателей при решении управленческих и экспертных задач. Открытость всего пространства показателей для всех заинтересованных сторон может стать эффективным средством борьбы с манипуляциями показателей.
4) Использование различных подсистем показателей для разных целей государственного и муниципального управления. Иными словами, должны различаться перечни показателей, необходимые органу исполнительной власти для осуществления государственного управления внутри субъекта Российской Федерации и внешние перечни показателей, позволяющие оценить состояние государственной и муниципальной служб субъекта РФ с федерального уровня.
5) Соответствие системы показателей данному этапу развития ГиМС, адекватность любой системы - цели ее создания.
6) Нефальсифицируемость разрабатываемых показателей, что предполагает наличие ряда институциональных, методических и организационных предпосылок реформирования ГиМС.
Наличие единой системы показателей не предполагает использования всего этого массива данных для решения всех задач, стоящих перед органами федерального, регионального и муниципального управления в сфере кадровой политики.
Во всяком случае, любые показатели в этой сфере должны проходить тест на нефальсифицируемость (неманипулируемость). Они должны минимально зависеть (лучше - не зависеть) от региональных органов власти, быть предметом объективной оценки.
Таким образом, принципиальный вывод о невозможности решения при помощи одних и тех же показателей всех задач, стоящих перед региональной кадровой политикой на федеральном и региональном уровнях, не тождественен отказу от разработки единой национальной системы показателей.
Создание такой единой системы показателей станет важнейшим шагом на пути формирования современной эффективной системы регулирования общественных отношений в области кадровой политики.
Наиболее активно региональные законодатели разрабатывают и совершенствуют уже имеющиеся социальные гарантии государственных и муниципальных служащих. Государственным и муниципальным служащим республик, краев и областей предоставляются широкие социальные гарантии, которые должны обеспечивать нормальный уровень жизни чиновника и условия службы. Они включают в себя право служащего на получение денежного вознаграждения за свой труд, улучшение жилищных условий, медицинское обслуживание и т.д. Причем виды предоставляемых гарантий текстуально не отличаются от тех, которые предусмотрены федеральным законодательством.
В то же время законодательство Воронежской, Орловской, Липецкой и Ростовской областей значительно расширяет перечень социальных гарантий, предоставляемых государственным служащим области. Так, законом Орловской области «О государственной службе Орловской области» вводится страхование государственных служащих на сумму пятилетней оплаты труда, обеспечение служебным транспортом и телефонной связью, материальная помощь. Стоит отметить, что перечни гарантий практически идентичны во всех областях Центрального и Южного федеральных округов. Они отличаются только формой законодательного оформления и размерами сумм социальных льгот. Так, в Липецкой области некоторые гарантии и порядок их применения оформлены в виде приложений к закону о государственной службе. В Орловской области эти положения закрепляются в самом законе о государственной службе области. Особая забота о чиновничестве выражается даже во введении в закон о государственной службе Курской области принципа экономической и социальной защищенности государственных служащих.
Данные выводы можно отнести и к такой социальной гарантии как денежное вознаграждение. Обычно денежное содержание государственного служащего складывается из должностного оклада, надбавок к должностному окладу за квалификационный разряд, за особые условия государственной службы, за выслугу лет, а также премий по результатам работы и в некоторых случаях - материальной помощи. В большинстве областей размеры денежного содержания фиксируются в отдельных нормативных актах, которые обычно не публикуются в печати. Закрепляются нормативные положения об окладах государственных служащих в отдельном законе области, положениях, самом законе области о государственной службе.
Закон Тамбовской области «О денежном содержании государственного служащего государственной службы Тамбовской области» от 31.01.97 года устанавливал порядок выплаты и размеры денежного содержания государственных служащих1.
Согласно нормам закона Курской области «О денежном содержании государственного служащего государственной службы Курской области», разница в размерах должностных окладов между предыдущей и последующей государственными должностями не может быть менее пяти процентов или более десяти процентов. Установление должностных окладов разного размера по государственным должностям государственной службы с равными условиями полномочий не допускается. Надбавка к должностному окладу за квалификационный разряд устанавливается в размере не менее 50, но не более 70 процентов должностного оклада по соответствующей государственной должности (ст. 3). Денежное содержание государственного служащего состоит из должностного оклада и надбавки за квалификационный разряд:
от 1 года до 5 лет - 10%, от 5 до 10 лет - 20%, от 10 до 15 лет - 30%, от 15 лет и выше - 40%.
Порядок и условия назначения ежемесячной надбавки за выслугу лет устанавливаются согласно нормам данного закона. Аналогичные размеры надбавки за выслугу лет закреплены в Положениях о порядке назначения надбавок к должностному окладу за выслугу лет для работников областной и местных администраций Воронежской и Липецкой областей1.
Государственным и муниципальным служащим в субъектах РФ также назначаются надбавки за особые условия службы в размере до 20% от должностного оклада. Конкретный размер надбавки устанавливается руководителем соответствующего органа управления. Премирование служащих производится по итогам работы за квартал, месяц или год. За выполнение заданий особой важности и сложности может выплачиваться единовременное денежное поощрение. Размеры премий определяются в зависимости от личного вклада служащего в общие результаты работы. Введение данного вида поощрения государственных служащих Курской области в некоторых случаях носит уравнительный характер. Так, в одном из подразделений Администрации Курской области всем его служащим была назначена надбавка за общие результаты работы в размере 15% от должностного оклада независимо от личного вклада государственных чиновников.
Согласно Положению «О порядке и условиях премирования государственных служащих государственной службы Курской области, замещающих государственные должности в структурных подразделениях, входящих в состав аппарата администрации области и других работников, не являющихся государственными служащими» 2005 года, премирование производится по итогам работы за месяц в размере до 40% оклада денежного содержания, а работников, не являющихся государственными служащими - в размере до 25% денежного оклада. Премирование осуществляется в случае соблюдения объемного перечня условий: своевременного и качественного обеспечения реализации федерального и областного законодательства, добросовестного, квалифицированного и качественного исполнения должностных обязанностей, своевременного и полного исполнения приказа, распоряжения и указаний, вышестоящих в порядке подчиненности руководителей, своевременного и качественного выполнения мероприятий, внесенных в план работы администрации области или муниципального образования.
В Положении также указываются причины, по которым служащий может быть не представлен к премированию, например, в результате: нарушения, неисполнения или ненадлежащего исполнения нормативных правовых актов РФ и области, неисполнения или ненадлежащего исполнения государственным служащим возложенных на него должностных обязанностей, отдельных устных и письменных поручений руководителей, нарушения правил внутреннего трудового распорядка, нарушения трудовой дисциплины, привлечения к административной или уголовной ответственности за хулиганство, наличия случаев хищения, недостач, растрат, приписки, искажения в бухгалтерской или статистической отчетности.
Споры о размере премии, полном или частичном ее лишении решаются путем переговоров сторон в установленном законом порядке. Таким образом, законодательство, касающееся выплаты премий и денежного содержания, предусматривает возможность процедурного урегулирования возникающих служебных конфликтов или споров.
Закон «О государственной службе Орловской области» устанавливает суммы денежного содержания государственных служащих. Шкала их размеров изменяется от 8 минимальных размеров оплаты труда (специалистам 2 категории) до 20 минимальных размеров оплаты труда у первых заместителей главы администрации области. Величина надбавки за квалификационный разряд также изменяется в зависимости от занимаемой должности (от 1 до 5 минимальных размеров оплаты труда). Надбавка за выслугу лет соответственно составляет от 5 до 20 процентов от установленного должностного оклада.
В Липецкой области принят закон Липецкой области «О денежном содержании и социальных гарантиях государственных служащих государственной службы Липецкой области»1. Базовая ставка должностного оклада равна минимальному размеру оплаты труда. Размеры должностных окладов изменяются в зависимости от группы государственных должностей и имеющегося квалификационного разряда. Например, глава администрации области имеет право на получение должностного оклада в сумме 46 минимальных размеров оплаты труда, помощник главы администрации области – 37 минимальных размеров оплаты труда, главный специалист – 17-19 минимальных размеров оплаты труда, начальник отдела – 28-30 минимальных размеров оплаты труда. Сумма ежемесячной надбавки за квалификационный разряд составляет до 40% должностного оклада, а надбавка за особые условия труда – до 20% должностного оклада. Согласно закону, государственные служащие Липецкой области обладают правом на получение надбавки за выслугу лет, надбавки за неразглашение информации, составляющей государственную тайну, ежегодной материальной помощи, единовременного денежного вознаграждения при выходе на государственную пенсию.
В Воронежской области размер денежного содержания на 25% меньше, чем у федеральных государственных служащих. В ряде областей не приняты законодательные акты, регламентирующие порядок и условия оплаты государственных служащих. Не было также разработано и соотношение в оплате труда государственных и муниципальных служащих. В некоторых муниципальных образованиях Воронежской области (Семилукский район, город Нововоронеж, город Воронеж) размер денежного содержания муниципальных служащих на 30-50% превышает размер оплаты труда государственных служащих области. В Орловской области также законодательно установлено соотношение в оплате труда государственных и муниципальных служащих области1. Лица, замещающие муниципальные должности: заместителя главы муниципального образования, начальника управления, председателя комитета, начальника отдела, имеют право на получение должностного оклада на 15-60% меньше, чем государственные служащие, занимающие соответственно: высшие государственные должности категории. Профессиональные муниципальные служащие получают должностной оклад в размере меньшем на 28-60% (в зависимости от категории муниципального образования), чем государственные служащие области такой же квалификации. Думается, подобный подход совершенно оправдан. На наш взгляд, уменьшение размеров должностных окладов муниципальных служащих, сравнительно с окладами государственных служащих, на 20-40% (в зависимости от категории муниципального образования) необходимо. Одновременно стоит предоставить муниципальным образованиям право самостоятельно устанавливать размеры материальной помощи, размеры надбавок к должностному окладу, исходя из возможностей местного бюджета.
Целесообразно также закрепить «вилку» размеров должностных окладов, зависящих не только от группы занимаемой должности и квалификационного разряда, но и от результатов работы, профессиональной компетенции, наличия ученого звания или степени и других критериев. Представляется оправданным установление «вилки» размеров надбавок к должностным окладам, изменяющимся в зависимости от профессионализма служащего и его личного вклада в работу. Конечно, подобный подход требует разработки разумных критериев оценки, при наличии которых чиновник сможет претендовать на увеличение должностного оклада и надбавок к нему в пределах, закрепленных в законодательстве. От руководителей потребуется умение объективно оценивать своих подчиненных и объективно устанавливать размеры должностных окладов и надбавок к ним. Эта система оплаты труда позволит служащему получать заслуженное денежное содержание.
Нередко чиновничество скрывает размеры своего денежного оклада – не публикует их в местной прессе, не вносит в общедоступную компьютерную информационную систему. На наш взгляд, такая практика не должна иметь места на региональном уровне, потому что налогоплательщики имеют право знать, на какие нужды и в каких суммах направляются уплачиваемые ими денежные средства, не злоупотребляют ли законодатели и местные исполнительные органы предоставленной им властью по установлению размеров денежного содержания, обоснованны ли такие затраты на аппарат государственного управления. В свою очередь, на федеральном уровне хотя бы формально соблюдается принцип гласности государственной службы (опубликован Указ Президента РФ «О денежном содержании государственных служащих» от 09.04.97 года № 310), а в регионах гласность даже номинально имеет двойственный, половинчатый характер.
Особое место в законодательстве субъектов Российской Федерации занимает регламентация вопросов пенсионного обеспечения государственных и муниципальных служащих. Прежде всего, их сущность заключается в установлении ежемесячной доплаты к государственной пенсии лицам, замещавшим государственные и муниципальные должности области. В соответствии с Положением Тамбовской области «О порядке установления и выплаты ежемесячной доплаты к государственной пенсии лицам, замещавшим государственные должности Тамбовской области и муниципальные должности муниципальных служащих в Тамбовской области», законом Орловской области «О государственной службе Орловской области», законом Белгородской области «О государственной службе Белгородской области», доплата устанавливается лицам, замещавшим государственные должности Российской Федерации, предусмотренные Сводным Реестром государственных должностей Российской Федерации от 11.01.95 года (глава исполнительного органа субъекта Российской Федерации), государственные должности государственных служащих Тамбовской области и лицам, замещавшим муниципальные должности муниципальной службы.
Получение доплаты к пенсии согласно региональному законодательству зависит от продолжительности стажа работы, дающего право на ее установление, а также от того, какую должность занимал гражданин, и от оснований прекращения государственной службы. Основаниями прекращения прохождения государственной службы для первой категории чиновников является увольнение в связи с прекращением полномочий, для второй и третьей категорий государственных служащих - увольнение в связи с ликвидацией структурных подразделений органов государственной власти или выходом на государственную пенсию (Тамбовская область).
Размер надбавки должен рассчитываться так, чтобы сумма пенсии и надбавки была не более 80-ти процентов от месячного денежного содержания указанных лиц. В Орловской области дополнительно сумма пенсии и надбавки к ней увеличивается на 3 процента денежного содержания государственного служащего за каждый полный год стажа государственной службы сверх 12-ти лет 6-ти месяцев у мужчин и 10-ти лет у женщин.
Во всех областях Центрально-Черноземного региона предъявляются практически одинаковые требования к стажу государственной службы, в который включается работа на государственных должностях федеральной государственной службы, на государственных должностях государственной службы субъектов Российской Федерации, на должностях в органах местного самоуправления и на муниципальных должностях муниципальной службы любого субъекта Российской Федерации, а также службу в органах государственной власти и управления РСФСР и СССР. Служба в последних органах государственной власти представляет собой выполнение полномочий по должности в Советах народных депутатов, в органах прокуратуры и государственного арбитража, в аппаратах профсоюзных органов и партийных структур до 14 марта 1990 года.
В некоторых регионах в стаж региональной государственной службы засчитывается работа в органах ВЛКСМ, органах народного контроля, время обучения в учебных заведениях по направлению этих органов (Орловская, Липецкая, Курская области).
В законе Орловской области выделена отдельная статья, посвященная стажу государственной службы, дающему право на пенсию за выслугу лет и на дополнительный отпуск. В него входит время нахождения на должностях в органах государственной власти, в том числе в Вооруженных силах, органах и войсках внутренних дел, Федеральной службе контрразведки, Федеральной пограничной службе, Федеральной службе безопасности, Федеральной службе правительственной связи и информации, судах. Таким образом, законодатели отнесли все возможные виды деятельности в различных государственных органах федерального и регионального уровней, которые включаются в стаж государственной службы согласно областному законодательству. В законы о государственной службе Курской и Липецкой областей были внесены изменения и дополнения, касающиеся вопросов пенсионного обеспечения государственных служащих1. Данный законотворческий процесс был связан с принятием на федеральном уровне постановления Правительства РФ от 20 апреля 2000г. №356 «О внесении дополнений в Постановление Правительства РФ от 21 июля 1997 года №912». Причем поправки к законодательным актам субъектов Федерации текстуально повторяют вышеуказанное Постановление Правительства.
Социальная гарантированность деятельности государственных и муниципальных служащих неразрывно связана с выделением категории «ответственность государственных и муниципальных служащих». Она видится как необходимое условие целостного понимания правового статуса государственного (муниципального) служащего. Без закрепления норм, регулирующих виды ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение государственным служащим своих обязанностей, полноценное функционирование региональной государственной и муниципальной служб, невозможно. Все законы субъектов предусматривают дисциплинарную ответственность чиновников, раскрывают понятие дисциплинарного проступка, виды мер дисциплинарного воздействия на нарушителей. К дисциплинарным взысканиям региональное законодательство относит: замечание, выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, увольнение.
Все указанные меры имеют правовую регламентацию в Федеральном законе РФ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и согласно его положениям регионы не вводят в свое законодательство дополнительные виды взысканий, не предусмотренные на федеральном уровне. Административная и уголовная ответственность (виды правонарушений, составы преступлений, порядок их применения) не рассматриваются в областном законодательстве. Но в Тамбовской области разработан и принят закон «Об административной ответственности за нарушение законов области и иных нормативных правовых актов органов государственной власти и органов местного самоуправления» от 15 сентября 1995 года1. Этот закон устанавливает административную ответственность должностных лиц за нецелевое использование областных фондов развития и внебюджетных фондов, за нарушение нормативных актов области о бюджете, за нарушение законодательства, регламентирующего систему государственной власти и органов местного самоуправления. Такие правонарушения влекут наказание в виде штрафа от 10 до 100 минимальных размеров оплаты труда. Но самое интересное заключается в том, что за нецелевое использование областных бюджетных средств могут привлекаться к административной ответственности только должностные лица органов местного самоуправления. Закон умалчивает о подобной ответственности должностных лиц органов государственной власти области.
К сожалению, вопросы об ответственности государственных служащих не проработаны ни в федеральном законодательстве, ни в региональном. Одного Указа Президента Российской Федерации «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы» от 6 июня 1996 года №810 и однотипных региональных положений глав администрации областей1 недостаточно для детальной регламентации видов и критериев ответственности нерадивых государственных и муниципальных служащих.
Однако, несмотря на существование некоторых недостатков в формировании регионального законодательства о государственной и муниципальной службах, его становление произошло. Оно развивается: разрабатываются новые методы подбора кадров и оценки их деловых качеств, проведения аттестаций и конкурсов, сохраняются ранее действовавшие приемы, положительно зарекомендовавшие себя на практике. Очерчен широкий круг социальных гарантий, определены принципы государственной и муниципальной служб, перечни государственных и муниципальных должностей и т.д. В настоящее время все это закреплено законодательно, в отличие от советского периода.
Согласно Федеральному закону РФ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» с государственными служащими областей заключены трудовые контракты по итогам проведения квалификационных экзаменов, многим чиновникам предложено повышать свою квалификацию путем получения соответствующего образования. При их несогласии продолжать свое обучение они подлежат переводу на другую должность либо увольнению. К сожалению, финансовые трудности, испытываемые нашей страной, отразились на функционировании региональной государственной службы.
Отсутствие денежных средств в областных бюджетах препятствует качественному переходу региональных госслужащих на контрактную систему, что обусловливает невозможность применения в отношении них всех видов гарантий, предусмотренных в региональном законодательстве. Такая гарантия как выплата денежного содержания, надбавок к нему не удовлетворяют потребность государственных и муниципальных служащих. Из-за этого основная масса чиновничества остается без материального стимула в работе, что вынуждает квалифицированных, особенно молодых служащих уходить с государственной службы в коммерческие структуры.
Повышение эффективности деятельности государственных и муниципальных служб измеряется достаточно сложной системой показателей. Показатели отражают как уровни достижения тех или иных целей, так и эффективность (в том числе бюджетную) принимаемых органами власти решений.
Существуют серьезные методологические проблемы, обусловливающие сложность определения показателей результативности. Во-первых, непросто определить непротиворечивые показатели конечной цели реформирования государственной и муниципальной служб и деятельности органов управления в целом. Во-вторых, всегда существует разрыв во времени между действием органа власти (оказанием соответствующей услуги) и возникновением эффекта от этого действия, причем проблема осложняется неопределенностью продолжительности этого временного интервала - как по одной и той же услуге при разных внешних обстоятельствах, так и по отношению к разным услугам. В-третьих, получение необходимой информации требует существенных затрат, и потому нужно находить оптимальное соотношение между полнотой и ценой получаемой информации. В-четвертых, существует проблема неоднозначности влияния данной услуги на получаемый населением результат.
В данном случае результативность деятельности организаций, оказывающих бюджетные услуги, определяется двояко. С одной стороны, путем оценки соответствия фактических результатов осуществления бюджетных расходов плановым (конечным результатам). С другой стороны, путем расчета прямых результатов оказания услуг на единицу ресурсов (затрат) в стоимостном выражении. Причем эти показатели должны анализироваться в динамике за определенный период. Здесь возможно сравнение показателя с разными ориентирами: со значением соответствующего показателя, установленного экспертным путем; с нормативным значением данного показателя; со среднероссийским уровнем; с лучшим показателем по группе регионов, в которую входит данный субъект Федерации. Последнее делает крайне актуальной задачу типологии регионов, которая должна быть выполнена применительно к решению практических проблем реформирования.
Эффективность предполагает не только сопоставление затрат с результатами, но и наличие целевых (или желательных) ориентиров. Между тем, определить эти ориентиры в процессе реформирования представляется делом чрезвычайно сложным, поскольку не существует однозначно очевидных ориентиров, к которым надо стремиться. Поиск решений ведётся в Центральном и Южном федеральном округах в двух направлениях.
Во-первых, предлагается методика расчета эффективности управления кадровыми ресурсами, находящимися в распоряжении субъектов Российской Федерации. Методика нацелена на обеспечение долгосрочных стимулов конечных результатов работы служащих и по улучшению качества жизни населения, в особенности.
Во-вторых, целесообразно опираться на подход, известный как система сбалансированных показателей. Речь идет о показателях, которые отражают взаимно влияющие друг на друга процессы реформирования. В результате оптимизация этих показателей должна проводиться в их совокупности, то есть критерий оптимизации находится внутри этой системы, а не вне её.
Кроме того, к этим трем показателям могут быть добавлены еще два. Один должен отражать ход институциональной реформы в соответствующей сфере – те институциональные преобразования государственной и муниципальной служб, которые представляются центральной власти на данном этапе приоритетными. Другой может индивидуально устанавливаться властями субъекта Федерации, отражая наиболее важную проблему, например, подготовки молодых кадров, решения которой особенно важно добиться именно в данном регионе.
На наш взгляд, сложившаяся ситуация не способствует развитию государственной и муниципальной служб в субъектах Российской Федерации и не придает ей особую привлекательность для молодежи. Данные обстоятельства затягивают проведение реформы государственной и муниципальной служб в целом.
Таким образом, выделим, что существующие методики оценки персонала управления, разработанные учеными и проверенные на практике, ограниченно используются кадровыми службами органами управления в субъектах Российской Федерации. Об этом свидетельствует содержание нормативно-правовых актов, посвященных аттестации и квалификационным требованиям, результаты проведения аттестаций; имеет место ограничительная роль квалификационных требований, предъявляемых к государственным и муниципальным служащим; анализ итогов аттестации в ряде органов государственной власти и местного самоуправления указывает на формальность проведения этой процедуры.
Следует заметить, что основным способом замещения многих вакантных должностей до сих пор остается назначение. Даже частое проведение конкурсов в некоторых областях Центрального и Южного федеральных округов не является до конца демократическим способом подбора и расстановки кадров. Ограниченное внедрение на практике института конкурса обусловлено и субъективными и объективными факторами (формализм при проведении конкурса, нежелание высококвалифицированных специалистов поступать на государственную службу и т.п.).
Также региональные законодатели активно совершенствуют имеющиеся социальные гарантии деятельности чиновников, значительно расширяя их перечень. Думается, целесообразно закрепить «вилку» размеров должностных окладов, зависящих не только от группы занимаемой должности и квалификационного разряда, но и от результатов работы, профессионализма. Кроме того, следует устанавливать уменьшение размеров должностных окладов муниципальным служащим, по сравнению с окладами государственных служащих субъекта РФ, предоставляя при этом муниципальным образованиям самостоятельность в определении величины материальной помощи, надбавок к должностному окладу.
Наконец, остается нерешенной в законодательстве субъектов Российской Федерации проблема ответственности государственных и муниципальных служащих.
^ МЕСТО И РОЛЬ МОЛОДЕЖИ В ФОРМИРОВАНИИ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА
Хачатрян Алёна Сергеевна, заместитель председателя Общественной молодежной палаты при Курской областной Думе, студентка 5-го курса юридического факультета КурскГТУ