I теория государства и права

Вид материала

Документы

Содержание Административное право Основными признаками социального управления как разновидности человеческой деятельности можно опреде­лить Государственное и общественное управление не противо­стоят друг другу, а дополняют. Наряду с этим каждому из Императивность административно-правовых норм вы­ражается Административно-правовые нормы действуют в рамках правового порядка и носят подзаконный характер. Запрещающие, т.е. предусматривающие запрет на со­вершение тех или иных действий в условиях, определяемых

Подобный материал:

• Программа по дисциплине «теория государства и права», 205.22kb.
• Теория права включает в себя следующие основополагающие вопросы: происхождение права;, 402.39kb.
• Темы рефератов Теория государства и права как наука. Ее предмет и методы Функции теории, 19.05kb.
• Тема Что изучает теория государства и права – 1 час лекций, 107.66kb.
• Тема теория государства и права как наука и учебная дисциплина часть I. Теория государства, 1685.84kb.
• Государственный образовательный стандарт высшего профессионального образования теория, 4901.43kb.
• Реферат по дисциплине: «Теория государства и права» на тему: «Методология предмета, 186.62kb.
• Программа включает в себя проблематику учебных курсов «Теория права и государства»,, 216.33kb.
• Программа вступительного квалификационного экзамена на соответствие уровню бакалавра, 96.07kb.
• Программа вступительного экзамена в магистрату по теории государства и права принята, 309.33kb.

Раздел III

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО

$ 1. Понятие управления. Виды управления. Суть и разновидность социального управления. § 2. Государ­ственное управление и его принципы. § 3. Понятие, предмет и метод административного права. § 4. По­нятие и структура административно-правовой нормы. § 5. Административно-правовые отношения. § 6. Источники административного права. § 7. Ко­дификация административного права. § 8. Админи­стративная ответственность. § 9. Государствен­ная служба в Украине. §10. Реформирование адми­нистративного права.

§ 1. Понятие управления. Виды управления.

Суть и разновидность социального

управления

Административное право представляет собой отдельную отрасль правовой системы Украины и характеризуется в первую очередь тем, что оно выступает регулятором особой группы общественных отношений, которые образуются в сфере государственного управления.

Сам термин « административное » в переводе с латинско­го (айтхшзгаио) означает «управление», в силу чего в литературе иногда «административное право» трактуется как «управленческое право».

В широком плане под управлением понимается любое целенаправленное, организующее, упорядочивающее воз­действие субъекта на различные процессы в природе, тех­нике, обществе (объект управления) с целью проведения последних в желаемом для субъекта состояние.

В широком плане под управлением понимается любое целенаправленное, организующее, упорядочивающее воз­действие субъекта на различные процессы в природе, тех­нике, обществе (объект управления) с целью проведения последних в желаемое для субъекта состояние.

Управленческий процесс проявляется практически как в сфере живой, так и в сфере неживой природы.

В зависимости от объектов управления выделяют три
основных вида управления:

• техническое управление — управление техникой, механизмами, машинами;
  
• биологическое управление — управление живыми организмами растений и животных (примером такого управления — генная инженерия, биотехнология);
  
• социальное управление — управление людьми и их коллективами. От двух предыдущих видов социальное управление отличается волевым воздействием одних людей на сознание и волю других.
  

Основными признаками социального управления как разновидности человеческой деятельности можно опреде­лить:

1. авторитетность, т.е. социальное управление носит власт­ный характер, который выступает как авторитет власти;
   
2. социальное управление всегда присутствует там, где возникает совместная деятельность людей (и субъектом и объектом социального управления является человек):
   
3. его главноб предназначение состоят в осуществлении регулирующего воздействия на поведение участников со­вместной деятельности;
   
4. функции социального управления (координация, со­гласование, планирование, контроль, надзор, принужде­ние) реализуются в рамках общественных отношений;
   
5. вследствие социально-управленческих воздействии возникают управленческие отношения, которые являются разновидностью социальных.
   

Для социального управления характерна множествен­ность объектов: управлять можно экономикой, социаль­ной, политической, духовной сферами. Таким образом, социальное управление можно разделить на два основных вида:

• государственное управление, где субъектом выступа­ет государство в лице соответствующих структур;
  
• общественное управление, где субъектами являются негосударственные образования.
  

Необходимо признать, что в обществе, организованном на государственной основе, доминирующее значение имеет государственное управление. В настоящее время в обще­ственной жизни невозможно найти хотя бы одну сферу, которая каким-либо образом не подверглась бы управлен­ческому воздействию государства.

Государственное и общественное управление не противо­стоят друг другу, а дополняют. Наряду с этим каждому из

этих видов управления присущи специфические черты, которые исключают возможность их отождествления.

Так, государственное управление осуществляется спе­циально созданными для этого государственными органами и должностными липами, которые действуют по поручению государства от его имени. Данные действия имеют государ­ственно-властный характер и обеспечиваются принудитель­ной силой государства. Решения имеют обязательный ха­рактер для всех участников общественных отношений, в том числе и для государственных организаций и формиро­ваний, к которым они направлены.'

Общественное управление, как правило, не подкрепля­ется принудительной силой государства в объеме, харак­терном для государственного управления. Деятельность основной массы негосударственных организаций имеет, главным образом, морально-организационный харак­тер.

§2. Государственное управление и его принципы

Государственное управление — подзаконная исполни­тельная деятельность органов исполнительной власти, направленная на практическое исполнение законов в про­цессе ежедневного и непосредственного руководства хозяй­ственным, социально-культурным и административно-по­литическим строительством. Это разновидность социаль­ного управления, которая представляет собой деятельность органов исполнительной власти по практической реализа­ции функций государства основанную непосредственно на законе.

Государственному управлению присущи следующие признаки:

1. исполнительно-распорядительный характер;
   
2. подзакояность;
   
3. масштабность и универсальность;
   
4. иерархаичяостъ;
   

б) непосредственно организующий характер.

Государственное управление бывает внешним и внутрен­ним. .

Внешнее управление — это воздействие на субъектов, находящихся вне объекта управления.


50

51

Внутреннее управление — это организация деятельности внутри органов управления.

Государственное управление — это деятельность специ­ально создаваемых органов и государственно-служебных должностей, составляющих систему органов исполнитель­ной власти.

Свойства государственного управления:

1. Управление — это волевая деятельность, так как оно осуществляет влияние на волю и сознание субъектов и объ­ектов соответствующих отношений.
   
2. Государственное управление носит исполнительный характер, поскольку непосредственно через него реализу­ются исполнительные акты.
   
3. Для государственного управления характерны отно­шения типа «власть — подчинение», главным элементом которых является юридически властное полномочие.
   
4. Органы, осуществляющие государственное управле­ние, создаются в предусмотренном конституцией порядке, исключительно для реализации исполнительной власти.
   

Составной частью государственного механизма является аппарат управления, который охватывает всю совокупность органов исполнительной власти.

Принципы государственного управления — это основ­ные начала, руководящие положения, которые определяют наиболее важные направления осуществления и организа­ции управления.

Принято выделять такие группы принципов государ­ственного управления:

1. Социально-политические:

• демократизм, участие населения в управленческой деятельности государства (народность);
  
• равноправность лиц разных национальностей;
  
• равенство всех перед законом;
  
• законность;
  
• гласность и учет общественного мнения;
  
• объективность.
  

2. Организационные принципы'образования аппарата
исполнительной власти:

• отраслевой;
  
• функциональный;
  
• территориальный.
  

3. Организационные принципы функционирования (де­
ятельности) аппарата исполнительной власти:

52

• нормативность деятельности;
  
• единоначалие;
  
• коллегиальность;
  
• раздел управленческой деятельности;
  
• ответственность за принятые решения;
  
• оперативная самостоятельность. Социально-политические принципы являются общими
  

принципами государственно-управленческой сферы. Они распространяются на все виды исполнительной деятель­ности и все функционирующие в государстве управленче­ские структуры. Как правило, эти принципы закреплены в нормативном порядке. Основная часть их содержится в Конституции Украины.

Организационные принципы образования аппарата ис­полнительной власти обеспечивают наиболее рациональный выбор субъектов управленческой деятельности. Исходя из этих принципов и учитывая конкретные социальные и эко­номические условия, осуществляется распределение ком­петенции управленческих структур. Они призваны макси­мально эффективно распределить управленческий труд и исключить дублирование в деятельности центральных и местных органов, вышестоящих и нижестоящих участков аппарата управления.

Организационные принципы функционирования (дея­тельности) аппарата исполнительной власти применяются для определения содержания деятельности конкретных управленческих структур.

Принцип нормативности означает, что выбор применя­емых субъектами управления методов, форм, процедур должен быть не произвольным, а происходить на основании соответствующих нормативных документов.

Принцип единоначалия выражается в том, что опреде­ленный орган исполнительной власти возглавляет конкрет­ное лицо, назначенное на соответствующую должность путем принятия управленческого акта.

Принцип коллегиальности предусматривает обсуждение важных вопросов коллективом специалистов, точка зрения которых учитывается при принятии решения.

Принцип ответственности за принятое решение имеет два аспекта. Во-первых, в результате его применения обе­спечивается неотвратимость ответственности за ошибоч­ные, принятые без учета объективных закономерностей и конкретных ситуаций решения, а во вторых, на его основа­нии ответственность персонифицируется.

53

Важное значение для успешного осуществления государ­ственного управления имеет реализация принципа оператив­ной самостоятельности. Нельзя предусмотреть и зафиксиро­вать в документах, регламентирующих функционирование органов управления, все ситуации, которые могут возникнуть при осуществлении управленческой деятельности. Поэтому государство, определяя и закрепляя административно-право­выми нормами компетенцию органов исполнительной власти, предоставляет им соответствующие возможности и оператив­ный простор для самостоятельных действий.

§ 3. Понятие, предмет и метод административного нрава

. Административное право является совокупностью юри­дических норм, которые регулируют общественные отно­шения в сфере организационно-властной деятельности ор­ганов исполнительной власти, а в предусмотренных законом случаях и общественных организаций — путем определения прав и обязанностей участников этих отношений.

Можно сказать, что административное право является самостоятельной отраслью права Украины, совокупностью норм, которые регулируют общественные отношения в сфере государственного управления.

Задачей административного права является правовое регулирование организационно-управленческих структур в обществе и правоохранительная деятельность государства, которая включает установление всеобщего характера право­вых запрещений, и применение к правонарушителям раз­личных государственно-принудительных мер.

Административное право является фундаментальной отраслью права.

Как любой отрасли права, административному праву присущи особенная группа общественных отношений (пред­мет), а также метод воздействия на данную группу обще­ственных отношений.

Предметом административного права охватываются однородные общественные отношения, к которым необхо­димо отнести:

— управленческие отношения, в пределах которых не­посредственно реализуются задачи, функции и полномочия органов исполнительной власти;

• управленческие отношения внутреннего организаци­онного характера, которые сложились в процессе деятель­ности органов государственной власти;
  
• управленческие отношения, которые возникают при участии субъектов местного самоуправления, которым делегированы государством полномочия органов государ­ственной исполнительной власти;
  
• управленческие отношения организационного харак­тера, которые возникают в середине системы общественных организаций, которым делегированы государством полно­мочия органов государственной власти.
  

Под методом обычно понимают способ или средство до­стижения поставленной цели. В соответствии с этим адми­нистративно-правовыми методами являются способы и приемы непосредственного и целенаправленного влияния исполнительных органов (должностных лиц) на основании в соответствии с их компетенцией, в соответствующей фор­ме на подчиненные им органы и граждан.

Метод правового регулирования — это способ воздей­ствия на волю и поведение участников правовых отноше­ний.

Метод административно-правового регулирования — это в первую очередь неравенство субъектов, сторон админи­стративных правоотношений. Иными словами — это метод власти и подчинения. Он отражает властную природу госу­дарственного управления, односторонность и юридическую обязанность участников, осуществляющих управление. То есть, административные отношения регулируются импера­тивным методом.

Методами административного регулирования являются:

• метод власти — подчинения, т.е. метод прямого рас­порядительства (отношения в рамках административного права строятся на подчинении одного участника другому);
  
• метод рекомендаций (рекомендации субъекта управ­ления приобретают правовую силу при условии принятия ее другим участником управления);
  
• метод согласования (этим методом регулируются от­ношения между участниками, не находящимися между собой в подчинении);
  
• метод равенства (субъекты, находящиеся на одном уровне государственного механизма, предпринимают со­вместные действия в форме административного дого­вора).
  

54

55

Суть разновидностей методов административно-право­вого регулирования управленческих отношений заключа­ется в следующем:

• установление определенного порядка действий — предписание к действию в определенных условиях и над­лежащим образом, предусмотренным соответствующей административно-правовой нормой;
  
• запрещение определенных действий под страхом при­менения соответствующих юридических средств воздей­ствия;
  
• предоставление возможности выбора одного из пред­усмотренных административно-правовой нормой вариантов должного поведения;
  
• предоставление возможности совершать либо не со­вершать действия, предусмотренные административно-йравовой нормой в условиях, определенных гипотезой данной нормы.
  

Система административного права состоит из отдельных административных норм права, институтов и подотраслей права, тесно взаимосвязанных между собой. Система адми­нистративного нрава делится на общую и особенную части.

Общая часть состоит из норм, охватывающих управле­ние в целом, и включает в себя институты:

• устанавливающие административно-правовой статус граждан (индивидуальных субъектов права) и негосудар­ственных организаций;
  
• регулирующие основы организации и деятельности органов исполнительной власти;
  
• обеспечивающие законность реализации исполни­тельной власти;
  
• регламентирующие принуждение по административ­ному праву.
  

Особенная часть состоит из норм, действующих в преде­лах отдельных сфер деятельности исполнительной власти, и включает институты, регулирующие:

• обеспечение безопасности граждан, общества, госу­дарства, а также административно-политическую деятель­ность;
  
• организационно-хозяйственную деятельность;
  
• социально-культурную деятельность;
  
• деятельность государственной администрации по организации и осуществлению политических, экономиче­ских и иных внешних связей.
  

56

В последнее время в литературе говорится о специальной части административного права. Под этим понимают нор­мы, регулирующие осуществления административной де­ятельности по управлению конкретными сферами, напри­мер, органами внутренних дел, применение норм таможен­ного права и т.д.

В административном праве выделяют правовые инсти­туты: государственной службы, административной ответ­ственности, местного самоуправления и другие.

§ 4. Понятие и структура административно-правовой нормы

Сущность и социальное назначение административного права, специфика административно-правового регулиро­вания общественных отношений раскрываются при анали­зе правовых норм, составляющих содержание данной правовой отрасли, и позволяют определить ее место в си­стеме права Украины.

Наиболее важным признаком правовой нормы является государственно-обязательный характер, по которому мы распознаем норму права среди иных правил.

Норма права по своему юридическому значению есть определенное правило поведения, соблюдение которого гарантируется различного рода организационными, разъ­яснительными и стимулирующими средствами, а также применением в отношении тех, кто его не соблюдает, мер юридического принуждения (дисциплинарная, админи­стративная, материальная, уголовная ответственность). Подобные качества в полной мере присущи административ­но-правовым нормам. ,

Административно-правовая норма, как и любая другая, представляет собой установленное или санкционированное государством правило поведения, с целью регулирования общественных отношений в сфере исполнительной власти, а специфика содержания административно-правовой нормы складывается из того, что в отличие от норм других отрас­лей права она регулирует отношения в сфере исполнитель­ной деятельности, то есть в определенной отрасли обще­ственных отношений: экономических, социальных, адми­нистративных, политических и других.

Административно-правовые нормы являются регулято­ром общественных отношений, их содержание обусловлено

57

своеобразностью положения субъектов (органов) в управле­нии из-за того, что один субъект в управленческой деятель­ности имеет больше полномочий по сравнению с другим.

Нормы административного права ограничивают сферу свободы человека в интересах общества и создают право­охранительный режим, осуществляют функцию борьбы с административно-правовыми нарушениями.

Административно-правовая норма носит общеобязатель­ный характер. Без регулирующей роли административно-правовых норм невозможен четкий процесс управления, упорядочения во всех его звеньях.

Административно-правовые нормы в своем большинстве являются императивными, то есть содержал обязательные предписания норм поведения, и их нарушение влечет за собой предусмотренную в нормах административного пра­ва ответственность.

Императивность административно-правовых норм вы­ражается:

1. В прямом предписании, который обязует субъекта действовать только определенным образом (например, субъекты, которые занимаются коммерческой деятельнос­тью, обязаны подавать декларацию о доходах).
   
2. В возможности выбрать один из предусмотренных в норме вариант поведения (например, для осуществления частной предпринимательской деятельности можно вы­брать пути: получить патент или получить лицензию на занятие этой деятельностью).
   
3. В оказании субъекту права выбора действовать по своему усмотрению, однако не переступая границ поведе­ния, определенных нормой. Например, при создании 000 законодательство предусматривает, что граждане могут создавать предприятия, причем количественный состав не ограничен, но уставный фонд не может быть меньше опре­деленной суммы. Это необходимое условие для организации такого предприятия.
   

Административно-правовые нормы действуют в рамках правового порядка и носят подзаконный характер.

Административно-правовые нормы различны по своей регулятивной направленности и, соответственно, по своему юридическому содержанию. Существуют различные кри­терии их классификации. Наиболее общий характер имеет выделение двух основных видов этих норм: материальные и процессуальные.

Материальные административно-правовые нормы ха­рактеризуются тем, что они юридически закрепляют ком­плекс обязанностей и прав, а также ответственность участ­ников регулируемых административным правом управлен­ческих отношений, т.е. фактически их административно-правовой статус. В материальных нормах находит свое выражение тот правовой режим, в рамках которого должна функционировать система исполнительной власти (госу­дарственного управления), должны действовать участники регулируемых управленческих отношений. Такие админи­стративно-правовые нормы нередко называют статичными. Это, например, нормы, определяющие обязанности соот­ветствующих должностных лиц принять и рассмотреть в установленный срок жалобу гражданина; нормы, опреде­ляющие основы компетенции того или иного субъекта ис­полнительной власти и т.п. Таким образом, материальные административно-правовые нормы определяют основы взаимодействия субъектов исполнительной власти и раз­личного рода объектов управления, их взаимные юридиче­ские возможности.

Процессуальные административно-правовые нормы ре­гламентируют динамику государственного управления и связанных с ним управленческих отношений. Например, это нормы, определяющие порядок приема, рассмотрения, раз­решения жалоб и заявлений граждан; порядок производства по делам об административных правонарушениях и т.п. Их назначение сводится к определению порядка (процедуры) реализации юридических обязанностей н прав, установлен­ных нормами материального административного права в рамках регулируемых управленческих отношений.

Важное значение имеет классификация административ­но-правовых норм в зависимости от их конкретного юриди­ческого содержания. В ее основе тот или иной вариант ме­тода административно-правового регулирования управлен­ческих общественных отношении. С этих позиций выделя­ются следующие виды административно-правовых норм: запрещающие, обязывающие, уполномачивающие. Это разделение несколько условно, поскольку норма может быть и запрещающей и обязывающей (например, проезд в транспорте: запрещается бесплатный проезд, а следователь­но это обязывает каждого из нас приобрести билет).

Запрещающие, т.е. предусматривающие запрет на со­вершение тех или иных действий в условиях, определяемых


58

59

данной нормой. Запреты могут носить общий либо специ­альный характер. Например, общим является запрещение действий (бездействий), подпадающих под признаки адми­нистративного правонарушении. Специальным, например, является запрет работникам органов милиции применять специальные средства и огнестрельное оружие в отношении женщин (с явными признаками беременности), лиц пре­клонного возраста либо с явными признаками инвалидно­сти и малолетних.

Обязывающие, т.е. предписывающие в предусмотрен­ных данной нормой условиях совершать-определенные действия. Содержащиеся в такого рода нормах веления могут быть выражены как обязательное предписание. На­пример, при получении жалобы гражданина орган управ­ления (должностное лицо) обязан рассмотреть ее в течение определенного срока; возникающее юридическое лицо обя­зано пройти регистрацию в органах регистрации субъектов хозяйственной деятельности и т.п.

Уполномочивающие (управомочивающие) или дозволи­тельные (диспозитивные) нормы. Объединяет эти разно­образные по наименованию нормы то, что в них выражает­ся предусматриваемая административно-правовой нормой возможность адресата действовать в рамках требований данной нормы по своему усмотрению. Главное состоит в том, что отсутствуют прямые предписания, равно как и запреты. Но норма создает определенный правовой режим, в рамках которого участники регулируемых управленче­ских отношений действуют не произвольно, а подчиняясь указанному режиму. Отсутствие предписаний и запретов свидетельствует о наличии иного «рычага» юридического воздействия, а именно — разрешения. Фактически дозво­ление, суть разрешения данной нормой в данных условиях совершать либо не совершать данные действия; дозволи­тельные нормы, соответственно, могут характеризоваться как разрешительные.

Запрещающие нормы часто встречаются в экономике, а в сфере поддержания общественного порядка — обязыва­ющие, в социально-культурной деятельности — уполно­мочивающие (например, в науке).

Если говорить о структуре административно-правовых норм, то она, как и структура норм других отраслей права, традиционно состоит из гипотезы, диспозиции и санкции.

Гипотеза — это часть нормы, которая указывает на фак­тические условия, при которых данная норма применяется

и должна использоваться. Здесь имеются определенные осо­бенности, поскольку гипотеза не во всех случаях выражает­ся четко. Она нередко обнаруживает себя в виде юридических фактов (например, достижение определенного возраста, со­вершение административного правонарушения и т.п.).

Диспозиция — это центральная часть нормы, которая содержит само правило поведения, то есть предписания, запреты и дозволения.

Следует подчеркнуть, что нормы административного права построены иногда так, что мы должны логически отделять гипотезу от диспозиции.

Санкция, как правило, указывает на способ влияния в случае неисполнения нормы и предусматривается в виде конкретных мер дисциплинарного или административного воздействия.