Учебно-методический комплекс по дисциплине «Конституционное право зарубежных стран»

Вид материала

Содержание

Подобный материал:

1 ... 6 7 8 9 10 11 12 13 ... 40

Глава государства — президент занимает в системе государственных органов парламентарной республики достаточно скромное место. Хотя формально он может быть наделен обширными полномочиями, фактически повсеместно они ограничиваются в основном представительскими функциями. Президент скрепляет своей подписью все важнейшие государственные документы, включая законы; осуществляет дополнительный контроль за правильностью оформления и соблюдения конституционной процедуры принятия законодательных и иных актов, направляемых ему на подпись.

Президент, однако, не вправе отказаться от подписи вследствие несогласия с содержанием поступившего на подпись документа. Все поступающие к президенту акты должны быть контрасигнованы главой правительства или ответственным министром. Легитимность президента в парламентарной республике существенно уже, чем в президентской республике, так как население не участвует в его выборах. Президент избирается парламентом (например, в Италии) или особой избирательной коллегией (как в ФРГ).

3. Вся исполнительная власть в парламентарной республике находится в руках правительства. Поскольку оно опирается на парламентское большинство, то имеет возможность существенно влиять на деятельность парламента, прежде всего на осуществление законодательных полномочий парламента. Показательно, что большинство законопроектов, которые являются предметом парламентского рассмотрения, исходят именно от правительства (например, в ФРГ — свыше 80%).

Парламентарными республиками являются сегодня ФРГ, Италия, Греция, Индия и др. Такая форма правления более присуща развитым странам, так как предполагает довольно высокий уровень развития демократии, наличие развитой партийной системы и высокой политической культуры населения.

Полупрезидентская республика в отечественной и зарубежной науке конституционного права рассматривалась не как самостоятельная форма правления, а как переходная либо к президентской, либо к парламентарной республике.

К характерным признакам полупрезидентской республики относятся следующие.

1. Президент избирается непосредственно населением в ходе прямых выборов. Выборы могут проводиться в один (мажоритарная система относительного большинства) и в два тура (мажоритарная система абсолютного большинства).

2. Президент наделяется обширными властными полномочиями: он является главой государства, ему принадлежат основные прерогативы в сфере исполнительной власти, он является верховным главнокомандующим.

3. В полупрезидентской республике существует правительство как самостоятельный орган исполнительной власти, работающий под общим руководством президента. Правительство назначается президентом, но нуждается в доверии парламента. Вынесение вотума недоверия может повлечь либо отставку правительства, либо роспуск парламента президентом.

Полупрезидентской была Веймарская республика в Германии с 1919 по 1933 г. Сегодня таковыми являются Франция, Португалия, большинство государств, возникших после распада Советского Союза, — Украина, Казахстан, Грузия и др.

Особая разновидность республиканской формы правления — теократическая республика. Для нее характерно юридическое закрепление участия духовенства не только в политической жизни, но и в непосредственном управлении государством. Так, конституция Исламской Республики Иран 1978 г. предусматривает наряду с постом президента страны пост факиха — духовного руководителя иранского народа, который занимает один из высших религиозных иерархов. Его решения обязательны для светской власти и оказывают решающее влияние на ведение государственных дел.

Своеобразная форма правления существует в Швейцарии, где функции главы государства и исполнительная власть осуществляются одним коллегиальным органом — федеральным правительством (оно именуется Федеральным советом). Состав правительства постоянный; оно состоит из семи федеральных советников, которые назначаются федеральным парламентом после очередных парламентских выборов, и отражает партийный состав законодательного органа. Из своего состава Федеральный совет избирает федерального президента, обладающего чисто представительскими полномочиями и совмещающего пост президента и руководителя того или иного департамента (министерства). Срок полномочий президента — один год. В Швейцарии также отсутствует принцип парламентской ответственности правительства.

2. Форма государственного (территориально-

политического) устройства

Под формой государственного (территориально-политического) устройства понимаются внутренняя организация государственной власти, принцип деления государства на отдельные части, юридический статус этих составных частей, принципы взаимоотношений между собой центральных и региональных (местных) государственных органов.

Различают две основные формы территориально-политического устройства государства: унитарную и федеративную.

Унитарное государство — это единое, цельное, слитное государство, составные части которого не обладают какой-либо политической самостоятельностью.

Федеративное государство — это союзное государство, состоящее из нескольких государственных образований, имеющих особый политико-правовой статус.

От федерации как формы территориально-политического устройства государства следует отличать конфедерацию как международно-правовое объединение суверенных государств. Такое объединение может преследовать различные цели: военные, политические, экономические и т. п. Со временем конфедерация может перерасти в федерацию, как это имело место в прошлом в Швейцарии и в настоящее время в Объединенных Арабских Эмиратах, или распасться, как это произошло с Сенегамбией.

Государства — члены конфедерации сохраняют свой суверенитет и продолжают выступать как самостоятельные субъекты во внутрeнних и внешних делах. Конфедеративные органы обладают императивной властью в отношении государств-членов лишь в тех пределах, которые определены конфедеративным договором. В настоящее время конфедераций в мире нет, однако конфедеративные элементы имеются у ряда союзов, например Европейского Союза, Содружества, СНГ. В 1997 г. образован Союз России и Белоруссии, который предусматривает создание общих органов, решения которых могут иметь обязательную силу для обоих государств.

На форму территориально-политического устройства оказывают влияние условия образования государства, его исторические традиции и национальный состав, наличие противоречий между центром и регионами и др. В конечном счете форма территориально-политического устройства отражает степень централизации или, напротив, децентрализации государственных функций, распределение компетенции между центром и регионами.

В развитых демократиях Запада выбор формы территориально-политического устройства, как правило, не связан с национальным составом населения, поэтому как унитарные, так и федеративные государства могут быть и однонациональные, и многонациональные. Общей тенденцией, однако, остается растущая децентрализация государственных функций и расширение прав местных территориальных сообществ.

Унитарные государства и принципы их организации. Унитарная государственность — самая распространенная в настоящее время форма государственного устройства. Унитаризм свойствен подавляющему большинству государств, которые образовались после распада колониальной системы. Однако унитарными могут быть и крупные развитые и среднеразвитые государства (Великобритания, Франция, Италия, Япония, Китай, Египет и др.).

Унитарной форме государственного устройства свойственны две основные черты:

во-первых, правовой статус административно-территориальных образований, составляющих унитарное государство, определяется центральной властью.

Во-вторых, центральная власть осуществляет прямой или косвенный контроль за деятельностью органов государственной власти на местах..

Кроме того, унитаризм вовсе не означает унификацию местного управления. Очень часто в одном унитарном государстве можно встретить достаточно гибкие и разнообразные системы местного управления. К тому же в унитарном государстве, как правило, гарантируются права населения на местное самоуправление. Вместе с тем для унитарной формы государственного устройства характерно закрепленное в законе право на вмешательство центральной власти в дела местного управления.

Все остальные признаки унитарного государства определяются приоритетом общегосударственного начала в построении и деятельности этого государства. Унитарное государство имеет единую конституцию и единую правовую систему; единое гражданство; единую систему высших органов государства (президента или монарха, парламент, правительство); единую судебную систему.

С точки зрения организации публичной власти в центре и на местах, а также характера взаимоотношений центральных и местных органов все унитарные государства можно подразделить на централизованные, относительно децентрализованные и децентрализованные.

В централизованном унитарном государстве административно-территориальные единицы единолично управляются назначенными из центра чиновниками, а выборные местные органы, как правило, отсутствуют (Судан, Чад, Нигер, Малави).

Относительно децентрализованное унитарное государство характеризуется тем, что наряду с назначенными из центра чиновниками (например, префектами во Франции) существуют избранные населением муниципальные органы (в той же Франции — мэры, советы в департаментах). Права выборных органов на местах существенно ограничены, а правительственные агенты обладают не только обширными административными полномочиями, но и правом вмешательства в дела муниципального управления.

В децентрализованном унитарном государстве нет назначенных правительством администраторов, а местное управление осуществляют выборные органы местных административных единиц (например, советы графств в Англии).

Территориальная (областная) автономия. В унитарных государствах может существовать территориальная (областная) автономия, под которой понимается конституционно закрепленное внутреннее самоуправление части территории государства. В зависимости от объема прав, предоставленных местным органам, различают политическую и административную автономию.

Политическая автономия предполагает наличие особого юридического статуса, закрепленного в специальном законодательном акте, а также право издания законов по вопросам местного значения.

Органы административной автономии не обладают правом издания местных законов, однако их права в управленческой сфере несколько шире, чем в обычных административных единицах. Кроме того, органы административной автономии могут участвовать в разработке акта, определяющего правовой статус данной формы автономии.

Автономия представляет собой форму децентрализации государственных функций с учетом географических, исторических, а нередко и национальных особенностей той или иной территории.

Образование автономии может быть обусловлено и географическим положением территории, ее сравнительной удаленностью от основной части страны.

Ряд автономных образований в виде политической автономии имеют унитарные государства в Азии и Африке. В ряде случаев предоставление политической автономии преследует цель — снять напряженность в межнациональных отношениях.

Возможность образования политической автономии предусматривается, как правило, в конституции и находит детальное регулирование либо в отдельном общегосударственном законе, либо в особом статуте (законе), который разрабатывается законодательным органом автономной единицы и принимается парламентом страны. В каждом автономном образовании имеется свой законодательный орган и свой исполнительный орган.

Объем компетенции, предоставленной автономным образованиям либо в конституции, либо в отдельном статуте, по некоторым вопросам может быть шире, чем у иных членов федерации. Однако более типичной является компетенция, охватывающая лишь вопросы местного значения. При этом за центральной властью сохраняется право вмешательства в деятельность органов государственной власти автономных образований.

В отличие от политической административная автономия распространена не столь широко. Административная автономия не обладает правом принятия собственных законов, не имеет собственного парламента, хотя ее жители избирают местный представительный орган, обладающий правом принятия нормативных актов по несколько более широкому кругу вопросов, чем обычные административные единицы. Администрация и суды наряду с официальным языком государства могут использовать местный язык, на котором также может осуществляться преподавание в школе и вещание в средствах массовой информации.

Обычно административная автономия отражает специфику национального состава соответствующей административной единицы.

Административная автономия может создаваться в субъектах федеративных государств

В настоящее время четко обозначилась тенденция роста числа автономных образований. Предоставление автономии все большему числу административных территориальных единиц может вести к перерастанию унитарного государства в региональное, которое занимает промежуточное положение между унитарной и федеративной государственностью. Это отражает процесс дальнейшей демократизации власти и ее сближения с населением.

Федеративные государства, их признаки и разновидности. Федеративное государство — более сложное государство, чем унитарное. Составные части этого государства, именуемые субъектами федерации, обладают известной политической самостоятельностью. Им присущи определенные признаки государства. Территориальная организация власти в федеративном государстве закрепляет децентрализацию государственных функций. Сложность взаимоотношений федерации со своими субъектами предопределила меньшую по сравнению с унитарной распространенность федеративной формы государственного устройства. Тем не менее в мире существует значительное число федераций, которое не только не уменьшается, но, напротив, постепенно возрастает.

Часто вместо термина «федеративное государство» употребляется термин «союзное государство». Федеративное государство по своей природе является более демократичным, чем унитарное, поэтому федерации в основном имеют республиканскую форму правления.

Федеративное государство образуется:

-- в результате договора между независимыми субъектами о создании нового государственного объединения с превращением участников договора в субъектов федерации;

-- путем присоединения к государству новых территорий и наделения их правами субъекта федерации или образования новых субъектов федерации на части территории прежде существовавшего государства;

-- в результате повышения статуса прежних региональных образований и превращения их в субъекты федерации;

-- путем эволюции конфедерации в федеративное государство с превращением прежде независимых государств в субъектов федерации.

Федерация как форма государственного устройства обладает рядом специфических признаков.

Федерацию составляют государственные образования, которые имеют статус субъектов федерации с собственным административно-территориальным устройством и собственной организацией власти. Эти образования обладают собственной компетенцией. Созданы субъекты федерации, как правило, не по национально-территориальному, а по естественно-географическому или историческому признаку. Иногда территориальный фактор применяется в сочетании с национально-лингвистическим, как это имело место при формировании штатов в Индии.
В отличие от унитарного государства территория федеративного государства не представляет собой единого целого. Она состоит, как правило, из территорий субъектов федерации. Однако в некоторых федерациях в ее состав могут входить территориальные единицы, не являющиеся субъектами федерации.

Субъекты федерации не обладают правом сецессии, т. е. правом выхода из союза. Попытки сецессии могут иметь место и обычно ведут к внутреннему конфликту и даже вооруженному противостоянию. Обычно попытки сецессии оканчивались неудачей. Впрочем, XX в. дал примеры успешного осуществления сецессии как мирным путем (выход Сингапура из федерации Малайзии), так и путем вооруженной борьбы (отделение Бангладеш от Пакистана).

3. Субъекты федерации не являются государствами в собственном смысле слова, они не обладают суверенитетом, хотя он формально провозглашается в некоторых федерациях. Субъекты федерации, как правило, либо полностью лишены права участия в международных отношениях, либо их внешнеполитическая компетенция сильно ограничена и осуществляется под контролем федерации. Как правило, она касается вопросов, отнесенных к компетенции субъектов федерации и не затрагивает сферу политических отношений. Немногочисленные случаи выступления членов тех или иных федераций на международной арене по отдельным второстепенным вопросам не означают, что эти государственные образования являются субъектами международного права.

Федеративный характер государственного устройства нередко используется для отказа от участия в международных соглашениях, ссылаясь на особенности законодательства субъектов федерации и нежелание последних приводить его в соответствие с указанными соглашениями.

В большинстве зарубежных федераций наряду с общефедеральной конституцией и общефедеральными законами действуют конституции и законы субъектов федерации. При этом обеспечивается верховенство федеральной конституции и федеральных законов. В то же время не во всех федеративных государствах субъекты федерации имеют собственные конституции. В некоторых федеративных государствах в целях единообразного регулирования однотипных общественных отношений предпринимаются организационно-правовые меры по унификации законодательства субъектов федерации.
В большинстве зарубежных федераций наряду с федеральным гражданством существует и гражданство субъектов федерации. Следует, однако, иметь в виду, что речь идет не о наличии двойного гражданства, а о двух уровнях гражданства одного государства. Предпосылкой получения гражданства субъекта федерации является наличие общефедерального гражданства. Наличие гражданства субъекта федерации влияет на содержание правового статуса гражданина внутри страны, но в международно-правовом плане все граждане федеративного государства имеют единый статус. Субъекты ряда зарубежных федераций не имеют собственного гражданства.

6. Отличительным признаком федеративного государственного
устройства является двухпалатная структура парламента. В прошлом имели место однопалатные парламенты при федеративном государственном устройстве.

В настоящее время бикамерализм (двухпалатная внутренняя структура парламента) принят практически во всех федеративных государствах. При этом нижняя палата повсеместно — орган общенационального представительства и формируется путем выборов по территориальным избирательным округам. Верхняя палата, напротив, может быть выборной или невыборной, она обеспечивает представительство субъектов федерации. При этом в одних странах устанавливается равное представительство субъектов федерации в верхней палате, в других представительство субъектов федерации в верхней палате определяется в зависимости от численности населения в том или ином субъекте союзного государства.

7. В федеративном государстве наряду с федеральной системой законодательной, исполнительной и судебной власти существуют системы законодательной, исполнительной и судебной власти субъектов федерации. Порядок их организации и компетенцию определяют, как правило, конституции субъектов федерации. Если законодательные органы субъектов федерации действуют строго в рамках компетенции этого субъекта, то исполнительная власть обладает более широкой компетенцией. Она организует исполнение не только местного законодательства, но и федеральных законов на территории соответствующего субъекта. Аналогично решается вопрос и в отношении судебной власти субъектов федерации. Основная масса гражданских и уголовных дел рассматривается судами субъекта федерации, которые применяют не только местное, но и общефедеральное материальное и процессуальное право. Со своей стороны федеральная исполнительная власть в ряде федераций имеет право федеральной интервенции, если субъект федерации неудовлетворительно исполняет свои обязанности в отношении федерации.

Одним из наиболее сложных вопросов при федеративной форме государственного устройства является разграничение компетенции между союзом и его членами. Компетенция как совокупность законодательно зафиксированных полномочий в отношении определенных предметов ведения в зарубежных федеративных государствах может подразделяться на четыре основных вида:

1) исключительную компетенцию союза;

2) исключительную компетенцию субъекта федерации;

3) совместную (конкурирующую) компетенцию союза и его членов;

4) остаточную компетенцию.

Исключительная компетенция федерации означает, что только органы союза обладают властными полномочиями в отношении перечисленных в конституции предметов ведения. К исключительной компетенции федерации обычно относятся важнейшие вопросы государственной жизни, касающиеся всего государства как целого: оборона страны, руководство вооруженными силами, внешние сношения, денежное обращение, сбор важнейших налогов и сборов, организация федеральных государственных органов, регулирование отношений федерации со своими субъектами и др.

Исключительная компетенция субъектов федерации указывает на те вопросы государственного управления, которые органы субъекта федерации вправе решать самостоятельно и под свою ответственность. К их числу относятся, например, формирование и исполнение местного бюджета, охрана общественного порядка, руководство культурой, образованием, организация местного самоуправления и т. п. В рамках своей компетенции представительные органы субъекта федерации могут принимать местные законы. Какие именно законодательные акты вправе принимать легислатуры субъекта федерации, определяет федеральная конституция.

Совместная (конкурирующая) компетенция федерации и ее субъектов означает, что властные полномочия в отношении отнесенных к этой компетенции предметов ведения принадлежат и федеральным органам, и органам субъектов федерации. При этом совместная компетенция предполагает издание рамочного закона союзом и последующее детальное правовое регулирование со стороны субъекта федерации. Конкурирующая компетенция означает, что свои полномочия в сфере совместной компетенции субъект федерации осуществляет тогда и постольку, когда и поскольку cоюз не воспользовался своими правами в этой сфере.

Наконец, остаточная компетенция — это компетенция по вопросам, не относящимся к первым трем видам компетенции и не нашедшая отражения в конституции. В конституционном законодательстве зарубежных федераций вопросы компетенции закрепляются различными способами.

Условно все зарубежные федерации с точки зрения конституционного регулирования вопросов компетенции можно разделить на четыре группы.

К первой группе следует отнести те федерации, конституции которых закрепляют лишь перечень вопросов, отнесенных к исключительной компетенции федерации. Все остальные вопросы, не включенные в этот перечень, изначально считались предметом исключительной компетенции субъектов федерации. Лишь в процессе применения конституции в этих государствах постепенно сложилась сфера совместной компетенции, нашедшая правовое основание в толковании основного закона, даваемом органами, осуществляющими конституционный надзор.

Во вторую группу можно объединить те федерации, конституции которых содержат детальную регламентацию вопросов, относящихся к двум сферам компетенции:

Первый перечень, примерно одинаковый, — это вопросы, входящие в исключительную компетенцию федерации.

Второй сферой компетенции, закрепленной в федеральной конституции, может быть либо исключительная компетенция субъектов федерации, либо конкурирующая компетенция союза и его членов.

К третьей группе можно отнести те федерации, конституции которых содержат трехзвенную систему разграничения компетенции между союзом и его членами.

В этих государствах первую группу полномочий составляют вопросы, отнесенные к исключительной компетенции федерации.

Во вторую входит перечень предметов ведения членов союза. Однако вопросы, входящие в этот перечень, не составляют исключительной компетенции субъекта федерации. При определенных обстоятельствах эти полномочия переходят к союзу, парламент которого вправе принимать законы по любому вопросу, отнесенному конституцией к компетенции субъекта федерации.

Третью группу полномочий, закрепленных в конституции, составляют вопросы совместной компетенции федерации и ее субъектов. По этим вопросам могут законодательствовать как союзный парламент, так и легислатуры государственных образований, входящих в федерацию, однако союзный закон во всех случаях имеет приоритет.

Вопросы, не нашедшие отражения в конституции, либо относятся к компетенции союза, либо остаются за государствами — членами федерации.

Наконец, четвертый, наиболее сложный, тип разграничения компетенции наиболее полно закреплен в конституции Австрии, а потому именуется австрийской моделью. Австрийский Федеральный конституционный закон устанавливает четыре варианта распределения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами.

Первый перечень содержит предметы ведения, законодательная и исполнительная деятельность по которым является исключительной компетенцией федерации. Это относится, например, к таким предметам ведения, как внешние сношения, юрисдикция по конституционным вопросам, денежное обращение, почта, телеграф и некоторые другие.

Вторая модель распределения компетенции, согласно которой законодательство отнесено к ведению федерации, а исполнительная деятельность — к ведению земель, применяется к таким предметам ведения, как гражданство и членство в общине, жилищное обеспечение, дорожная полиция и др.

Третий вариант распределения полномочий действует, например, в отношении установления санитарных требований к курортам, земельной реформы, трудового права и др. В этих сферах федерация устанавливает общие принципы законодательства, а земли издают конкретизирующие законы и осуществляют исполнительную деятельность.

Наконец, четвертый вариант — это установление исключительной компетенции земель в сфере законодательства и исполнения законов. Однако поскольку конституция закрепляет общую презумпцию компетенции земель, специальных норм, определяющих их исключительную компетенцию, в конституции содержится мало. К исключительному ведению земель отнесена, например, организация детских садов и детских домов.

Субъекты федерации реализуют свою компетенцию через собственные органы власти и управления. Система органов власти и управления субъектов федерации регулируется либо союзными конституциями, либо чаще конституциями этих государственных образований.

Форма правления субъектов федерации, как правило, идентична той, что существует в центре.

Все государственные образования (штаты, провинции, земли, кантоны), являющиеся членами союза, как правило, имеют собственные выборные законодательные органы. Эти законодательные органы могут быть как однопалатными, так и двухпалатными. В ряде стран законодательные органы всех субъектов федерации являются однопалатными.

Обычно однопалатные законодательные органы и нижняя палата двухпалатного парламента избираются тем же способом, что и федеральный парламент. Но в некоторых федерациях государственные образования — члены федерации сами устанавливают нормы местного избирательного права, которое в одних странах может быть более демократичным, а в других — менее демократичным, чем при выборах федеральных органов.

Компетенция, внутренняя организация и процедура деятельности парламентов субъектов федерации в целом аналогична той, что имеет место в федеральных представительных органах. У местных законодательных органов обычно есть собственные наименования.

Органы управления субъектов федерации образуются в соответствии с теми правилами, которые присущи президентским и парламентарным формам правления. В президентских республиках исполнительный орган формируется внепарламентским путем и не несет ответственности перед представительным органом субъекта федерации за свою деятельность.

В федерациях с парламентарной формой правления исполнительный орган земли, провинции, штата формируется парламентским путем и несет перед законодательным органом ответственность за свою деятельность. Субъекты некоторых таких федераций имеют высшее должностное лицо, выполняющее функции главы этого государственного образования. Там же, где такое должностное лицо не предусмотрено местными конституциями, его функции возложены на главу правительства субъекта федерации.

Конституции некоторых федеративных государств предусматривают возможность заключения соглашений между федерацией и ее субъектами по вопросам, отнесенным к их компетенции.

3. Государственный режим

Конституционное право зарубежных стран содержит регламентацию третьего элемента формы государства — государственного режима, хотя и в значительно меньшем объеме, чем это имеет место в отношении первых двух элементов формы государства — формы правления и формы территориально-политического устройства государства. Это связано с тем, что государственный режим складывается в процессе функционирования механизма государственной власти, отражает реальное место того или иного государственного органа в этом механизме, определяет соотношение организационно-дозволительных и принудительных методов в деятельности государства.

Понятие «государственный режим» появилось в науке конституционного права сравнительно недавно, поэтому оно еще недостаточно разработано в содержательном плане. В течение длительного времени третьим элементом формы государства признавался политический режим. В демократическом обществе с его развитой политической системой, отражающей многообразие общественных интересов, понятие «государственный режим» отличается от понятия «политический режим».

Последнее является более емким по содержанию и отражает практику функционирования всех политических институтов, включая помимо государства также политические партии, избирательные объединения, массовые общественные организации и др. Изучением политических режимов занимается специальная наука — политология. В этом контексте понятие «государственный режим» приобретает самостоятельное значение, а потому изучается государствоведческими науками и используется для характеристики способов, приемов и методов деятельности государства, что позволяет дать функциональную характеристику государства, рассматривая его в динамике, в реальном процессе осуществления государственной власти.

Государственный режим и его соотношение с формой правления и политическим режимом. Государственный режим представляет собой особую политико-правовую категорию, отличающуюся от других элементов формы государства. Он характеризуется реальным механизмом осуществления государственной власти, раскрывает не юридически закрепленные взаимоотношения властей, а их фактическое положение в этом механизме, прежде всего реальные взаимоотношения между законодательной и исполнительной властями.

Государственный режим может соответствовать форме правления — юридической модели осуществления государственной власти, а может и существенно отличаться от нее. При этом форма правления является более устойчивой формой государства, в то время как в рамках одной и той же формы правления государственный режим может резко меняться или в нем могут происходить поэтапные преобразования, которые в итоге обычно приводят к новому государственному режиму, т. е. к новому методу осуществления государственной власти.

Изменение государственного режима может иметь место и при такой форме правления, как президентский режим, причем как с юридически закрепленной и фактически реализуемой независимостью законодательной и исполнительной власти, так и с явно ослабленной законодательной властью, что, однако, не влечет изменения конституции и установленной ею формы правления.

Но государственный режим связан не только с формой правления, но и с политическим режимом, т. е. с таким методом осуществления государственной власти, который характеризуется отношением государства, его органов к населению, степенью политической свободы, возможностью граждан реально влиять на осуществление государственной власти, на принимаемые ею решения. При этом государственный режим является как бы соединительным звеном между формой правления и политическим режимом. Государственный и политический режим не идентичны. Между ними нельзя ставить знак равенства, так же как и между формой правления и государственным режимом.

Виды государственных режимов. Разнообразию форм правления соответствует разнообразие государственных режимов, вызванных приспособлением государственного механизма к новым задачам, вытекающим из социально-экономических и политических изменений, происходящих в общественной жизни.

В XIX в. в некоторых европейских государствах сложилась дуалистическая монархия, которую характеризует дуализм законодательной и исполнительной власти. Однако этот дуализм по-разному проявляет себя в зависимости от вида государственного режима: с преобладанием исполнительной власти, с балансом

властей и с преобладанием законодательной власти.

Дуализм власти, который характеризуется преобладанием законодательной власти над исполнительной, может дать основание для вывода о переходном этапе от дуалистической к парламентарной монархии. В таком случае законодательная власть шаг за шагом усиливает свои позиции за счет королевской власти, нижняя палата парламента — за счет верхней, а правительство — за счет прерогатив монарха.

Постепенно складывается такой государственный режим, как парламентаризм, для которого характерно парламентское правление, основанное на парламентском правительстве, т. е. правительстве, которое формируется на основе парламентского большинства и ответственно перед законодательным органом, развитые институты парламентского контроля исполнительной власти, существенное ограничение королевских прерогатив. Главным источником государственной власти становится парламент. Парламентаризм в парламентарных республиках обладает теми же чертами с той лишь разницей, что глава государства — президент обычно избирается парламентом, его полномочия ограничены и к тому же большинство из них (например, полномочия по внешнему представительству) осуществляются правительством.

Но парламентаризм по-разному проявляется в различных парламентарных государствах в зависимости от соотношения политических сил в обществе, исторических традиций, а нередко и от субъективного фактора — наличия во главе государства харизматической личности.

В современных условиях можно было бы выделить такие его разновидности, как парламентское правление, монистический парламентаризм, дуалистический парламентаризм, кабинетное правление.

Парламентское правление характерно для тех стран, где существует многопартийная политическая система, парламент отражает весь спектр политических сил, а правительство формируется на коалиционной основе. Такое правление существует, например, в Италии, Бельгии, Индии.

Монистический парламентаризм установлен в тех странах, где парламент занимает ключевое положение в механизме государственной власти, правительство жестко контролируется парламентом, для чего установлены различные формы отчетности. Парламент может в любой момент сместить правительство, даже без проведения очередных парламентских выборов. Монарх в странах с подобным государственным режимом хотя номинально и является главой государства, никакими государственными полномочиями не обладает и, по существу, является лишь символом нации. К странам с монистическим парламентаризмом можно отнести Швецию и Японию.

Дуалистический парламентаризм характеризуется сохранением формальных признаков парламентаризма, однако исполнительная власть обладает значительной степенью самостоятельности. Возможности смещения правительства ограничены благодаря установлению так называемого конструктивного вотума доверия. Это способствует установлению определенного баланса законодательной и исполнительной власти. Каждая действует достаточно автономно в своей сфере ответственности. Страной с дуалистической формой парламентаризма является ФРГ.

Что касается кабинетного правления, то его характерные черты присущи Великобритании, государственный режим существует также в Канаде, Австралии и Новой Зеландии.

Что касается государственных режимов в президентских и полупрезидентских республиках, то можно выделить две его основные разновидности — дуалистический и монократический государственные режимы.

Дуалистический характеризуется юридически закрепленным балансом законодательной и исполнительной власти. При этом законодательная власть сохраняет определенные возможности контроля исполнительной власти. К странам с таким государственным режимом можно отнести США и Францию.

Монократический государственный режим характеризуется явным преобладанием исполнительной власти в лице президента над властью законодательной. Президент наделяется обширными полномочиями, а прерогативы парламента существенно ограничены как в отношении назначения правительства, так и в осуществлении контроля за его деятельностью. Монократический государственный режим свойствен суперпрезидентским, а также некоторым полупрезидентским республикам.

Монократический государственный режим может перерасти в режим личной власти, если во главе суперпрезидентской или полупрезидентской республики находится харизматическая личность, использующая свои юридические прерогативы для обеспечения доминирования исполнительной власти и оттеснения парламента на второстепенную роль в механизме разработки и принятия политических решений. Глава государства при таком режиме или сам возглавляет правительство, или назначает премьер-министра без учета соотношения партийных сил в парламенте. Политическая ответственность правительства перед парламентом (в полупрезидентской республике) обставлена при таком режиме такими юридическими процедурами, что реальная возможность ее использования парламентом ничтожна. Законодательные полномочия сильно урезаны, часть их находится у президента, обладающего совместно с правительством регламентарной властью. Также широко используется принадлежащее президенту право вето.

Как уже отмечалось, государственный режим тесно связан с политическим режимом. Политический режим фактически предопределяет характер государственного режима. Поэтому демократическому и авторитарному политическому режиму соответствует аналогичный государственный режим.

Применительно к государственному режиму о степени его демократичности или авторитарности можно судить

во-первых, по соотношению правовых и неправовых методов, способов, приемов государственной деятельности, что в конечном счете позволяет сделать вывод, является ли данное государство правовым или нет (демократическое государство всегда является правовым государством);

во-вторых, по степени реализации в практике организации и деятельности государственных органов принципа народного суверенитета. Демократический государственный режим характеризуется тем, что органы государства неуклонно следуют принципам права и законности, уважаются основные права и свободы человека и гражданина, обеспечивается высокий уровень политической свободы в обществе. Для авторитарного государственного режима характерно преобладание силовых методов управления, ограничение или полная ликвидация основных прав и свобод, отстранение народа от участия в делах общества и государства.

Демократический государственный режим. Главная особенность демократического государственного режима состоит в том, что формирование политической воли, лежащей в основе деятельности государства, идет «снизу вверх», т. е. от индивидов и гражданского общества к государственным институтам, принимающим политические решения. Таким образом, демократический государственный режим предполагает широкое и непременное участие народа в управлении делами государства.

Конституции абсолютного большинства зарубежных государств закрепляют принадлежность государственной власти народу: только народ признается ее носителем и обладателем. Это означает, что любая власть должна иметь своим источником волю народа; противозаконным, антиконституционным является любая попытка узурпации власти — независимо от того, исходит ли она от определенного слоя (класса, группы) или от отдельной личности, — равно как и ее незаконное удержание.

Действия любого государственного органа, любого должностного лица должно быть основано на ясно выраженной воле народа. Эта воля может проявляться непосредственно (прямо) на референдуме или через голосование на выборах. Она может проявляться и опосредованно — через контроль исполнительной власти представительными учреждениями. Наличие демократической легитимации — обязательное условие наделения того или иного органа государства или должностного лица властными полномочиями. Этим объясняется, в частности, то, почему такие полномочия отсутствуют или сильно ограничены у глав государств в парламентарных республиках и парламентарных монархиях: причину следует искать в недостаточной демократической легитимации.

Идейным фундаментом демократического государственного режима является доктрина политической свободы. Она лежит в основе современной трактовки общественного и государственного договора. Отдельно взятый и суверенный индивид существует первично, независимо от социальных и политических связей, а государство возникает и функционирует в результате волеизъявления этих индивидов, которые вправе самостоятельно распоряжаться своей изначальной свободой и добровольно соглашаться на ее ограничение.

Демократический государственный режим устанавливается именно теми, кто ему потом подчиняется. Задача государственной власти при таком режиме состоит в том, чтобы согласовать принцип индивидуальной свободы со свободой всего народа, выступающего в лице государства в качестве единого коллектива.

В правовом плане свобода понимается и реализуется как независимость личности в ее убеждениях и действиях от давления извне. Здесь следует иметь в виду, что в данном случае речь идет о конкретных носителях такого давления (государственных органах, должностных лицах), а не об общих обстоятельствах (тяжелое экономическое положение, отсутствие работы и т. п.).

Гражданин в демократическом обществе самостоятельно формулирует мотивы своего поведения, а не получает предписания или указания от внешней власти, будь то власть государства, партии или иной организации.

Принцип индивидуальной свободы материализуется в праве и свободе участия гражданина в определении общественного и государственного строя. Для того чтобы сделать такое участие реальным, государство устанавливает, обеспечивает и гарантирует основные права и свободы граждан, в том числе избирательное право, право доступа к государственным должностям, свободу мнений и убеждений (включая свободу печати и информации), свободу собраний и объединений.

Содержание демократической общей воли, которая формируется путем свободного участия граждан, не является постоянным и отражает поиск верных решений на государственном уровне. Нахождение таких решений невозможно без участия политических партий, которые выступают посредниками между властью и народом, способствуя формированию его политической воли. Поэтому важнейшим признаком демократического государственного режима является многопартийность, наличие партий, придерживающихся различной политической и идеологической ориентации, однако имеющих равные права в борьбе за участие в управлении делами государства.

К числу других признаков демократического государственного режима можно отнести следующие:

-- построение государственного механизма и его функционирование на основе принципа разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную;

-- существенная роль представительных учреждений, формируемых на основе всеобщих выборов и наделенных реальными полномочиями в осуществлении государственной власти,

-- признание и последовательное проведение в работе государственного аппарата принципов конституционности и законности при соблюдении верховенства конституции.

Демократический государственный режим может сочетаться с различными формами правления: президентской или парламентарной республикой, а также с парламентарной монархией. Вместе с тем такой режим мало совместим с дуалистической монархией, не говоря уже об абсолютной. Следует, правда, иметь в виду, что наличие республиканской формы правления само по себе еще не является гарантией существования демократического государственного режима. Отсутствует этот режим и в тех республиках, которые основываются на жестких религиозных принципах (Иран).

Что касается форм государственного устройства, то предпочтительной с точки зрения демократической организации власти является федеративная форма государственного устройства. В то же время демократический режим может существовать и в унитарных государствах. Но показательно, что процесс демократизации государственного управления ведет одни государства к преобразованию из унитарных в федеративные (Бельгия), а другие — к формированию региональной структуры, основанной на широкой автономии входящих в это государство территориальных образований (Италия, Испания).

Исторически сложились две разновидности демократического государственного режима: режим либеральной демократии и режим социальной демократии. Различия между ними кроются в характере взаимоотношений государства с обществом.

Либеральный государственный режим сформировался в ходе буржуазных революций в ряде стран Западной Европы и Северной Америки. Для него характерно ограничение роли государства административно-полицейскими функциями, невмешательство в экономическую и социальную жизнь общества. Лишенная поддержки со стороны государства, основная масса населения пребывала в состоянии экономической нужды и культурной отсталости, что не позволяло ей реально участвовать в осуществлении государственной власти. Поэтому либеральный государственный режим опирался только на имущие слои населения, составлявшие меньшинство общества. Вследствие этого демократические права и свободы, провозглашенные в конституции, приобретали формальный характер, что вызывало растущее отчуждение между властью и народом. Под влиянием бурных перемен в общественно-политической жизни либеральный государственный режим уступил место режиму социальной демократии, что нашло отражение в конституциях ряда государств, принятых после Второй мировой войны (Италия, ФРГ, Португалия и др.).

Государственный режим социальной демократии означает, что государство в своей деятельности руководствуется интересами всего общества, стремится повлиять на распределение экономических благ в духе принципов справедливости, обеспечив каждому достойное человека существование. Социально ориентированное государство пользуется поддержкой со стороны общества. Растущее благосостояние основной массы населения увеличивает потребность в социальной и политической стабильности, на достижение которой и направлены усилия государства.

Авторитарный государственный режим. Он характеризуется прежде всего ликвидацией или резким ограничением прав и свобод граждан, в том числе связанных с их участием в делах государства, отказом от демократических принципов и процедур деятельности государства, опорой на силовые методы решения задач государственного управления. Формирование политической воли, лежащей в основе государственных решений, идет «сверху вниз», что практически исключает учет мнения народа.

При авторитарном государственном режиме ограничивается либо полностью запрещается всякая оппозиция, что исключает нормальный диалог между властью и народом и превращает провозглашенный принцип «народного суверенитета» в чистую формальность. Нередко законодательно закрепляется монопольное положение одной партии, которая не только является правящей, но и, по существу, превращается в составную часть механизма государственной власти.

К признакам авторитарного государственного режима можно также отнести следующие: ликвидацию центральных и местных представительных органов или превращение их в марионеточные учреждения: отказ от принципа разделения властей, резкое усиление роли исполнительной власти, сосредоточение полномочий по управлению государством в руках формально легитимного главы государства или правительства, или нелегитимного органа (хунты, военного комитета и т. п.) и его главы, или вовсе не занимающего никаких государственных должностей главы правящей партии; отказ от принципов конституционности и законности (формально действующая конституция приобретает при этом чисто декоративный характер); широкое применение карательных мер (в том числе и вне судебной процедуры) против всякого не совпадающего с официальной точкой зрения инакомыслия, что предполагает резкое возрастание репрессивного аппарата.

Авторитарный государственный режим может устанавливаться как при монархической, так и при республиканской форме правления, однако, будучи отрицанием принципов парламентаризма, он не согласуется ни с парламентарной монархией, ни с парламентарной республикой. Вследствие отрицания принципа разделения властей этот режим несоединим с классическим вариантом президентской республики. Чаще всего авторитарные государственные режимы претендуют на конструирование своей самобытной формы правления.

Авторитарные государственные режимы не согласуются и с подлинно федеративным территориально-политическим устройством, хотя номинально федерация может сохраняться. Ослабление жесткого административно-полицейского контроля обычно приводит подобные псевдофедерации к краху.

Авторитарные режимы характеризуются милитаризацией государственного аппарата, усилением влияния гипертрофированного военно-промышленного комплекса на формирование и проведение внутренней и внешней политики государства, что объясняется природой этого режима, условием выживания которого является миф о враждебном внешнем окружении.

Крайней формой авторитарного режима являются тоталитарные режимы фашистского толка. Тоталитарный государственный режим означает:

-- полное запрещение любых оппозиционных существующему режиму партий и организаций;

-- превращение правящей партии, по существу, в составную часть государственного механизма власти, сращивание партийного и государственного аппаратов;

-- общую негарантированность формально провозглашенных прав и свобод;

-- широкое применение политического террора против инакомыслящих;

-- приниженное положение суда в государственном механизме.

Тоталитарный государственный режим ведет к установлению контроля за всеми сторонами общественной жизни и фактической ликвидации гражданского общества. Государство берет на себя руководство экономикой, подвергает жесточайшей регламентации духовно-нравственную жизнь общества, вмешивается в частную жизнь граждан. Ликвидация института частной собственности ставит индивида в полную зависимость государства, а точнее, от политической воли тех, в чьих руках находится государственная власть.

Другой разновидностью авторитарного государственного режима является военно-диктаторский режим, который опирается на армию. В прошлом военно-диктаторские режимы были весьма распространенным явлением в странах Латинской Америки. В настоящее время они существуют во многих странах Африканского континента (Нигерия, Мали, Либерия).

Военно-диктаторские режимы характеризуются отменой или приостановлением действия конституции и конституционных гарантий (включая политические права и свободы). Как правило, запрещается деятельность политических партий, вводится жесткая цензура и ограничения на все виды информации. При военно-диктаторских режимах гражданская бюрократия сохраняет свои позиции. Более того, часто она выступает как союзник захвативших власть военных, причем в военно-бюрократической коалиции постепенно усиливаются позиции верхнего эшелона бюрократии, могут создаваться и военно-гражданские правительства, которые являются переходной формой к другим видам авторитарных режимов. Так, с принятием пиночетовской конституции Чили эволюционировала в сторону конституционно-авторитарного режима.

В ряде стран Азии и Африки получил распространение монократический режим. Он характеризуется наличием конституции, носящей в основном декоративный характер, формальным провозглашением определенного минимума конституционных прав и свобод при их постоянном и безнаказанном нарушении, явным превалированием исполнительной власти над законодательной, огромной ролью бюрократии, а также неограниченной по существу властью политического лидера, объединяющего функции партийного и государственного руководителя и главного идеолога режима.

Очень часто такой режим отмечен также интеграцией правящей партии в государственный механизм и образованием партийно-государственной структуры. Такого рода режимы установлены или ранее существовали в ряде африканских стран (Габон, Камерун, Малави).

Конституционно-авторитарный режим может сосуществовать как с однопартийной, так и с квазимногопартийной системой, фактически исключая, однако, легальную возможность для оппозиции подорвать положение правящей верхушки. Здесь весьма показателен пример Индонезии, где перемены в политическом руководстве страны смогли произойти в результате широких массовых народных волнений, а не путем выборов в рамках демократической процедуры.

Разновидностью авторитарного режима является также клерикальный режим, обеспечивающий фактическое господство религиозной части населения, ее решающее влияние на политическую жизнь в стране. Весьма отчетливо черты этого режима проявляются в современном Иране, где не президент, а так называемый руководитель нации — факих — является первым лицом в государстве, соединяя в своих руках верховную государственную и религиозную власть. Факих избирается пожизненно из числа высших религиозных иерархов.

Сложившийся в Иране государственный режим обеспечил сосредоточение реальных рычагов власти в руках шиитского духовенства. Занимая ключевые посты в государственном аппарате, большинство мест в иранском парламенте — меджлисе, его представители оказывают решающее влияние на формирование и проведение внутренней и внешней политики государства. Соблюдение мусульманского кодекса поведения обеспечивают так называемые стражи исламской революции (на практике это представляет собой тотальный контроль за поведением граждан). Естественно, что это ведет к многочисленным нарушениям прав и свобод граждан. Особенно страдают женщины, которые подвергаются политической, экономической и бытовой дискриминации.

Сильным влиянием мусульманского духовенства характеризуются самодержавные режимы в ряде монархических государств Арабского Востока (Саудовская Аравия, Оман, Бахрейн). В то же время в ряде дуалистических монархий (Иордания, Марокко) установился конституционно-авторитарный государственный режим со сложившейся практикой регулирования парламентской деятельности и ограниченной ролью оппозиции.

Политическое развитие новейшего времени обнаруживает тенденцию постепенной смены авторитарных режимов демократическими. В Европе, за исключением некоторых государств — членов СНГ, практически не осталось государств с авторитарным режимом. Аналогичная тенденция проявляется и в странах Латинской Америки. В ряде стран Азии (Индонезия, Пакистан) существующий конституционно-авторитарный режим сталкивается со все возрастающим давлением со стороны народных масс, требующих перехода к демократическим формам правления.

Пока настоящим «заповедником» авторитарных государственных режимов остается Африканский континент. Демократия с трудом укореняется в государствах этого континента, что объясняется экономической отсталостью, неразвитостью социальной структуры, крайне низким уровнем политического и культурного сознания подавляющего большинства населения. Авторитарные государственные режимы существуют здесь как в монархических, так и в республиканских, как в унитарных, так и в федеративных государствах.

Определенной спецификой обладает авторитарный режим личной власти (Ливия). Он утверждается в результате безграничного расширения полномочий главы государства, приобретающих гипертрофированный характер и не знающих никаких ограничений. Однако и на этом континенте происходят позитивные перемены. Прекратил существование расистский режим в ЮАР, при котором в основе организации деятельности государства лежала доктрина апартеида (доктрина расового превосходства белого меньшинства над коренным африканским населением).

Лекция 8,9: Избирательное право и избирательные системы

(27) в зарубежных странах

План:

Понятие и сущность избирательного права
Основные принципы
Организация и порядок проведения выборов
Определение результатов голосования и избирательные системы

Blog

Учебно-методический комплекс по дисциплине «Конституционное право зарубежных стран»

Содержание