Geum.ru

Правительство республики бурятия постановление от 29 июля 2003 г. N 241 об утверждении концепции развития туризма в республике бурятия на период до 2010 года

Вид материалаДокументы

Содержание


Развития туризма на период до 2010 года
Подобный материал:
  1   2   3   4   5

ПРАВИТЕЛЬСТВО РЕСПУБЛИКИ БУРЯТИЯ


ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 29 июля 2003 г. N 241


ОБ УТВЕРЖДЕНИИ КОНЦЕПЦИИ РАЗВИТИЯ ТУРИЗМА В РЕСПУБЛИКЕ

БУРЯТИЯ НА ПЕРИОД ДО 2010 ГОДА


В целях создания социально-экономических и организационно-правовых условий для планомерного формирования современного, высокоэффективного и конкурентоспособного туристско-рекреационного комплекса и достижения устойчивого развития, а также в соответствии с Концепцией развития туризма в Российской Федерации Правительство Республики Бурятия постановляет:

1. Утвердить Концепцию развития туризма в Республике Бурятия на период до 2010 года (далее - Концепция).

2. Органам исполнительной власти Республики Бурятия при разработке отраслевых программ предусматривать мероприятия по развитию туристской отрасли как межотраслевого комплекса.

3. Рекомендовать органам местного самоуправления в Республике Бурятия при планировании и осуществлении мероприятий по вопросам развития туризма в районах республики руководствоваться положениями Концепции.

4. Государственному комитету Республики Бурятия по делам молодежи, туризму, физической культуре и спорту (Мантуров С.В.) в рамках реализации положений Концепции разработать подпрограмму "Развитие туризма в Республике Бурятия на 2004 - 2007 гг." республиканской целевой программы "Развитие рыночной инфраструктуры Республики Бурятия" в срок до 1 сентября 2003 года.

5. Активизировать работу Комиссии по подготовке кадров в сфере туризма по ведению мониторинга и формированию отраслевого заказа туристских кадров.

6. Контроль за исполнением настоящего постановления возложить на заместителя Председателя Правительства Республики Бурятия по развитию социальной сферы Егорова И.М.


Президент - Председатель

Правительства Республики Бурятия

Л.В.ПОТАПОВ


Утверждена

Постановлением Правительства

Республики Бурятия

от 29.07.2003 N 241


КОНЦЕПЦИЯ

РАЗВИТИЯ ТУРИЗМА НА ПЕРИОД ДО 2010 ГОДА


Введение


Концепция развития туризма в Республике Бурятия имеет целью достижение его устойчивого развития в условиях рыночной экономики и определяет основные направления развития туристской отрасли на период до 2010 года. Концепция направлена на создание социально-экономических и организационно-правовых условий для планомерного формирования современного, высокоэффективного и конкурентоспособного туристско-рекреационного комплекса на новом этапе развития республики в условиях Участка Мирового Природного Наследия ЮНЕСКО.

Необходимость разработки концепции обусловлена изменениями, происходящими на внешнем и внутреннем рынках туризма, увеличением роли туризма в экономике и социальной сфере республики, развитием межрегионального и международного сотрудничества, потребностью внедрения современных технологий организации туристского процесса, а также увеличением воздействия туризма на экологический комплекс озера Байкал и на сопредельные территории.

Развитие туристско-рекреационного комплекса сопровождается рядом как позитивных, так и негативных результатов, что требует создания более совершенного механизма управления развитием, учитывающего специфику туризма как межотраслевого комплекса, объединяющего, генерирующего и поддерживающего развитие нескольких отраслей экономики республики. Крупный потенциал развития туризма определяет его роль в экономике республики в качестве одного из экономических кластеров, успешное развитие которого содействует структурной перестройке экономики и стимулирует ее ускоренное развитие.

Концепция разработана на основе анализа развития туризма в Республике Бурятия за 1995 - 2002 годы. В ней учтены характерные особенности процесса развития туризма, определившиеся после ввода в действие программ развития туризма и курортов, а также новые тенденции. В своих основных положениях концепция согласуется с основными положениями Концепции развития туризма в Российской Федерации на период до 2005 года, а также с данными научных исследований, содержащимися в ряде документов международных туристских организаций, определяющих перспективы развития международного туризма в XXI веке.

Особенность концепции состоит также в том, что в ней определены подходы и принципы, применимые для всего Байкальского региона. Базовым исходным положением концепции является положение об исторически сложившемся в границах Байкальского региона едином туристском пространстве, в рамках которого туристский процесс развивается по общему сценарию на протяжении длительного периода времени, причем существующее административное деление региона не оказывает значительного влияния на ход этого процесса. Данная особенность определяется рядом близких либо совпадающих экономических, природных, социально-культурных и иных условий. Общей задачей субъектов Российской Федерации является создание единых административно-правовых условий для развития туристской отрасли, содействие развитию байкальского регионального рынка туризма, его интеграции в туристский рынок Сибири, а также в общероссийский и международный рынки.

В концепции нашли отражение подходы к решению проблемы использования рекреационных ресурсов, содержащиеся в проекте Территориальной комплексной схемы охраны и использования природных ресурсов Байкальской природной территории, в рекомендациях и резолюциях международных и региональных совещаний и конференций, а также результаты маркетинговых исследований, выполненных в Республике Бурятия в 2002 году.

Концепция развития туризма в Республике Бурятия устанавливает конкретные направления и пути решения проблем в сфере туризма и служит основанием для развития как самой туристской отрасли, так и отраслей, входящих в кластер туризма.


I. Комплексный социально-экономический анализ состояния

сферы туризма


Территории туризма и рекреации


Развитие туристско-рекреационного комплекса Республики Бурятия базируется на крупном рекреационном потенциале, одним из составляющих которого являются природные и историко-культурные ресурсы туризма. Ареалы распространения максимального и высокого потенциала ресурсов туризма занимают 45,6% от общей площади территории республики. При этом наиболее крупные ресурсы находятся в границах 14 административных единиц (прибрежная зона озера Байкал - Баргузинский, Кабанский, Прибайкальский, Северо-Байкальский районы, г. Северобайкальск; горные и курортные районы - Тункинский, Окинский, Курумканский; историко-культурные районы - г.г. Улан-Удэ, Кяхта, Мухоршибирский, Тарбагатайский, Иволгинский, Хоринский районы).

В Республике Бурятия сложилось несколько основных зон массового туризма и отдыха, в том числе:

озера Котокель и Щучье;

побережье озера Байкал на участках Посольский сор, участок от дельты р. Селенги до с. Заречье Кабанского района, а также от с. Гремячинск Прибайкальского района до турбазы "Максимиха" в Баргузинском районе;

территории государственных национальных парков "Забайкальский" и "Тункинский";

несколько территорий в Северо-Байкальском районе (бухта Хакусы, озеро Фролиха, Давша, коса Ярки, озеро Слюдянское);

территории горных хребтов Хамар-Дабан (озеро Соболиное, озеро Таглей, р. Снежная), Восточного Саяна, Баргузинского и Байкальского хребтов.


Планирование развития туризма


Развитие туризма приобретает спланированный характер. Основной формой планирования является разработка государственных и муниципальных программ развития, предусматривающих мероприятия, направленные на поддержку развития сферы туризма и курортов в целом, а также финансирование отдельных проектов. Иные виды планирования, такие как разработка планов территорий на основе Генерального плана развития туризма и Генеральной Схемы размещения объектов и инфраструктуры туризма на территории республики в целом, после 1995 года не применялись, разработка генеральных планов развития отдельных туристских территорий осуществляется в единичных случаях.

В течение 1995 - 2002 годов в Республике Бурятия выполнялся ряд программ, предусматривающих развитие сферы туризма, в том числе:

Федеральная целевая программа "Развитие туризма в Российской Федерации на 1996 - 2005 гг.", в которой предусмотрено строительство гостиницы в г. Кяхта. В течение срока действия программы финансирование из федерального бюджета не производилось, программа в настоящее время не выполняется. Принятая в 2002 году Концепция развития туризма России строительства объектов не предусматривает.

Федеральная целевая программа "Развитие курортов в Российской Федерации на 1998 - 2000 гг.", в которой предусмотрена реконструкция объектов курорта Аршан. Финансирование из федерального бюджета не производилось.

Федеральная программа социально-экономического развития Республики Бурятия на 1996 - 2005 гг., подпрограмма 8 "Развитие туристско-рекреационного комплекса", в которой предусмотрено строительство и реконструкция 12 объектов туризма и курортов. Финансирование открыто по 2 объектам (туркомплекс "Алькор-Байкал" и туркомплекс "Байкал-клуб").

Республиканская целевая программа "Развитие туризма в Республике Бурятия на 1997 - 2005 годы", предусматривающая выполнение комплекса мер по развитию туризма в целом.

Республиканская целевая программа "Развитие курортов Республики Бурятия (1998 - 2005 гг.)", предусматривающая выполнение комплекса мер по развитию курортов в целом.

Выполнение программ является недостаточно эффективным по причине их неполного финансирования. Отдельные программные задачи выполнялись за счет временно привлеченных источников, в том числе средств фондов-спонсоров.

На уровне органов местного самоуправления в Республике Бурятия принят ряд программ, в том числе: программа развития туризма Баргузинского района на 1998 - 2000 гг., программа развития туризма в г. Улан-Удэ на 2002 - 2004 гг., программа развития туризма Северо-Байкальского района на 2003 - 2008 гг., план развития туризма Кабанского района на 1999 г. и план управления развитием туризма природной территории "Посольский сор", а также Генеральный план развития данной территории.

Процесс планирования туризма в настоящее время отстает от потребностей развития туристско-рекреационного комплекса республики. Не все перспективные для развития туризма города и районы республики имеют целевые программы развития туризма, не определен заказ туристской отрасли на товары и услуги в смежных с туризмом отраслях экономики, разделы по развитию данных услуг, а также инфраструктуры не включены в отраслевые программы.


Управление развитием туризма


В Республике Бурятия формируется система управления и самоуправления в сфере туризма, включающая три взаимосвязанных уровня: государственный, муниципальный и внутриотраслевой.

Государственный и муниципальный уровни управления развитием в сфере туризма на территории Республики Бурятия включают деятельность федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти Республики Бурятия, а также органов местного самоуправления в Республике Бурятия. Функции государственного заказчика республиканских целевых программ развития туризма и курортов осуществляет Государственный комитет Республики Бурятия по делам молодежи, туризму, физической культуре и спорту. Функции по развитию детско-юношеского туризма выполняет Министерство образования и науки Республики Бурятия. Функции по оперативному управлению ведомственными объектами отдыха, находящимися в собственности Республики Бурятия, выполняют органы исполнительной власти Республики Бурятия. Часть объектов находится в муниципальной собственности. Функции по спасению туристов выполняет Государственный комитет Республики Бурятия по гражданской обороне и чрезвычайным ситуациям. В Республике Бурятия функционирует ряд объектов, находящихся в собственности организаций, основной профиль деятельности которых не связан с туризмом, а также объектов, находящихся в собственности туристских организаций.

Муниципальный уровень управления включает деятельность городских и районных отделов молодежи, спорта и туризма, подведомственных им организаций, а также районных советов по туризму там, где они созданы. Эта деятельность имеет относительно целенаправленный характер там, где приняты к исполнению программы развития туризма. В остальных случаях данная деятельность недостаточно эффективна, так как она не имеет конкретных целей и не обеспечена финансированием.

Функции по межотраслевой координации в сфере туризма осуществляет Межведомственный совет по туризму при Правительстве Республики Бурятия, деятельность которого носит совещательный и рекомендательный характер. Межведомственный совет собирается четыре раза в год, его деятельность в основном связана с рассмотрением отдельных вопросов развития в сфере туризма, а также утверждением статуса особо охраняемых природных территорий.

Сложившаяся система государственного и муниципального управления в сфере туризма характеризуется достаточно сложным сочетанием прав и обязанностей субъектов управления. Ряд вопросов, требующих реальной координации действий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти Республики Бурятия, а также туристскими и иными организациями, регулируется недостаточно либо находится вне поля регулирования. Это вопросы производства товаров и услуг для туризма, развития и использования материальной базы туризма и туристской инфраструктуры, привлечения инвестиций, экологического состояния территорий туризма и рационального использования ресурсов туризма, стратегии продвижения на рынках, создания благоприятных условий для развития местных производителей туристских услуг.

Внутриотраслевой уровень включает деятельность профессиональных ассоциаций и объединений, а также общественных организаций.

С 1995 года действует республиканская общественная организация "Байкальская региональная ассоциация туризма", с 1997 года - общественное объединение "Лаборатория активного туризма" и экотуристский клуб "Фирн", с 1998 года - Федерация спортивного туризма и альпинизма Республики Бурятия, с 1998 года - Бурятское региональное отделение Российской Ассоциации Туристских Агентств, с 1999 года - Ассоциация "Северный Байкал". В 2003 году организовано общественное объединение "Профессиональный Туристский Клуб". Деятельность данных организаций направлена в основном на развитие сотрудничества между руководителями и специалистами субъектов туристской деятельности и субъектов деятельности в смежных с туризмом отраслях экономики.


Туристская деятельность


Туристская деятельность коммерческого характера осуществляется в республике (по данным 2002 года) 33 туристскими организациями, имеющими лицензию на ведение турагентской и туроператорской деятельности. Из них 70% сосредоточено в г. Улан-Удэ. Ежегодно в республике регистрируется 1 - 3 новые туристские организации, что характеризует туристский бизнес как молодой, но развивающийся медленными темпами по сравнению с другими отраслями экономики.

Доля местного рынка Республики Бурятия, которым владеют туристские организации, организующие прием на ее территории, составляет 14,7% всего рынка, остальные 85,3% рынка функционируют в неорганизованной форме. Из данных 14,7% организациями Иркутской области охватывается 38,3%, организациями Республики Бурятия - 33%, организациями Москвы - 9,5%, организациями Новосибирской области - 4,8%, организациями Омской области - 4,8%, организациями Читинской области - 4,8%, организациями Республики Саха-Якутия - 4,8%. Организации из других регионов, а также из зарубежных стран владеют незначительной долей рынка. Доля рынка туризма республики, которой владеют организации, зарегистрированные в Республике Бурятия, при этом составляет 4,8%.

Данное соотношение выражает особенности туристского процесса на территории республики и определяется тем, что она входит в состав Байкальского региона, где туристский рынок формирует спрос и предложение, относящиеся ко всему региону, независимо от его разделения на административные единицы. Особым фактором является наличие крупных природных и историко-культурных ресурсов, рассредоточенных по территории всего региона, но вместе с тем представляющих наибольший интерес в своей совокупности. При этом деятельность туристских организаций из других регионов России и зарубежных стран имеет тенденцию к активизации, что обуславливается увеличением привлекательности озера Байкал как объекта туризма.

Следствием малого охвата местного рынка туристскими организациями Республики Бурятия является небольшой объем их доходов от самой туристской деятельности, ограниченное количество в них рабочих мест. Доля доходов, получаемых туристскими организациями от основной профильной деятельности, не всегда обеспечивает их производственные и социальные нужды, в связи с этим организации занимаются комиссионной продажей авиационных и железнодорожных билетов, реализуют дополнительные услуги. Слабая конкурентоспособность местных туроператоров, недостаточная рекламная деятельность являются причиной небольшой известности Республики Бурятия на рынке туризма и недостатка клиентов.

Туристская деятельность некоммерческого характера осуществляется рядом организаций, осуществляющих эту деятельность за счет бюджетных, спонсорских, а также собственных средств. В основном эта деятельность направлена на реализацию экологических, спортивно-оздоровительных и социальных программ.


Порядок использования ресурсов туризма


Использование ресурсов туризма в Республике Бурятия осуществляется в двух режимах. Регулируемый режим действует в границах особо охраняемых природных территорий, нерегулируемый режим действует на всей остальной территории. В Федеральной Программе социально-экономического развития Республики Бурятия на 1995 - 2005 годы предусмотрено проведение комплексной оценки туристских ресурсов республики в течение 1995 - 1997 годов и определен необходимый для этого объем финансирования, но средства на эти цели не выделялись. Одним из препятствий для разработки системы их рационального использования является отсутствие их реестра и кадастра.

Значительная часть зон массового туризма и отдыха не имеет режима охраны, механизм управления данными зонами не создан. Учет посетителей ведется Комитетом государственной статистики Республики Бурятия, их количество определяется на основе данных, которые сообщают туристские организации, объекты размещения, национальные парки. Кроме того, осуществляются экспертные оценки. В таком порядке учитывается около 60% посетителей, отдельные категории туристов не учитываются, данные о распределении туристского потока по территории республики отсутствуют. Данные о состоянии зон туризма собираются только в границах национальных парков. Мониторинг рекреационных нагрузок в целом на территорию и отдельные зоны туризма, не имеющие статуса особо охраняемых природных территорий, не ведется. Экологические работы и работы по благоустройству зон туризма производятся, в основном, в национальных парках, на всех остальных территориях эта работа в систематическом режиме не ведется. Это ведет к ухудшению экологической ситуации. В соответствии с Перечнем к Постановлению Правительства Республики Бурятия от 19.05.97 N 170 "О мерах реализации Закона Российской Федерации "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" в Республике Бурятия" более чем 100 территориям должен быть присвоен статус особо охраняемых природных территорий республиканского либо местного значения. По состоянию на 2002 год статус присвоен только 2 местностям в Кабанском районе. Причина состоит в недостаточной активности органов местного самоуправления Республики Бурятия, в ведении которых находятся данные зоны, отсутствии в местных бюджетах средств, необходимых для создания особо охраняемых природных территорий, а также в том, что процесс создания данных территорий сопряжен с рядом трудностей и проблем, связанных с практикой применения действующих подзаконных актов. В связи с введением в действие Лесного Кодекса Российской Федерации, Земельного Кодекса Российской Федерации, а также изменением функций ряда федеральных органов исполнительной власти в Республике Бурятия и органов исполнительной власти Республики Бурятия, вопрос применения постановления Правительства Республики Бурятия N 170 требует дополнительных согласований. В ряде случаев его выполнение невозможно без вывода планируемых особо охраняемых природных территорий республиканского и местного значения из состава федеральных земель лесного фонда.

В республике известно более 300 месторождений минеральных вод и лечебных грязей, из них только на 15% месторождений проведены комплексные исследования по химическому составу и бальнеологии, что было связано с отсутствием в республике организации, обладающей лицензией на выполнение исследовательских работ.

Сложная проблемная ситуация сложилась в одном из наиболее перспективных в плане развития различных видов рекреации Тункинском районе, территория которого входит в состав государственного национального парка "Тункинский". В районе расположены крупные и разнообразные по типу рекреационные ресурсы, кроме того, район находится на пути перспективного туристского направления, связывающего Монголию и Россию. На территории района находится несколько месторождений природных лечебных ресурсов, которым в соответствии с действующим федеральным и республиканским законодательством должен быть присвоен статус особо охраняемых природных территорий в категории лечебно-оздоровительных местностей либо курортов. Данные земли не выделены из состава земель национального парка, кроме того, не выведены земли населенных пунктов и земли, используемые для хозяйственных нужд. Это является объективным препятствием для законного осуществления органом местного самоуправления Тункинского района функций по управлению данными территориями и участия в развитии рекреации, а также получения доходов от этой деятельности.