Информатика для демократии (Фонд индем) Заработная плата и коррупция: как платить российским чиновникам (Аналитический доклад) Москва 2002

Вид материала

Содержание

Математические модели
Международный опыт оплаты труда
Справедливое вознаграждение в Российской государственной службе

Подобный материал:

1 ... 10 11 12 13 14 15 16 17 18

3.4. Выводы

Проведение социологического опроса чиновников московских министерств и комитетов показало, что, несмотря на некоторые проблемы с получением точных ответов о мотивации к труду, заработной плате и имеющихся льготах, большинство респондентов достаточно серьёзно отнеслись к возможности повлиять на принятие решений по изменению принципов формирования и размеров заработной платы в органах власти и управления. Большинство из них указывали весьма реальные размеры своих нынешних заработных плат и таких их уровней, которые они могли бы считать справедливыми.

Для анализа результатов социологического опроса необходимо учесть, что в июле текущего года прошло повышение заработных плат чиновников за счёт значительного повышения надбавок при сохранении размеров основных окладов. Но, поскольку, чиновники при получении заработной платы редко разделяют свои основные оклады и надбавки, можно надеяться, что на вопросы анкеты они отвечали уже с учётом произошедшего повышения своего денежного содержания.

Большинство чиновников не мотивирует к труду уровень их заработной платы и большинство льгот на государственной службе. В этой ситуации повышение уровня заработной платы без проведения комплекса сопутствующих мероприятий не приведёт к улучшению ситуации в органах власти и управления.

Изменение кадрового состава чиновников министерств и ведомств в ходе административной реформы может привести к изменению соотношения младших и старших возрастов среди персонала государственных служащих. В этом случае выводы социологического опроса о том, что размер денежного содержания слабо мотивирует их профессиональную деятельность, необходимо будет уточнить в ходе дополнительных исследований, поскольку в настоящий период в министерствах и ведомствах значительную долю составляют чиновники с большими стажами работы в органах власти и управления.

На основании результатов проведённого социологического опроса можно предположить, что позитивным изменениям ситуации в органах власти и управления будут способствовать:

повышение уровня правовой защищённости чиновников;
обеспечение гарантий карьеры чиновников, причём не только по вертикали, т.е. с повышением в должности, но и по горизонтали, т.е. повышение заработной платы, получение более интересной и более ответственной работы на тех же должностях;
расширение услуг ведомственной медицины, что может не соответствовать направлениям развития медицины, но тогда необходимо улучшить всю систему медицинского обслуживания граждан, чтобы ведомственная медицина не требовалась;
и некоторые другие, упомянутые в предыдущих разделах.

Само повышение уровня заработной платы должно составить примерно 4,5-5 раз с отменой косвенных выплат для того, чтобы большинство чиновников оценило такое повышение как достаточно значимое для себя, для стимулирования к труду, для того, чтобы в их представлениях заработная плата стала справедливой. При этом для руководителей министерств и ведомств может потребоваться увеличение заработной платы в 6 раз с отменой косвенных выплат. Повышения заработной платы, осуществляемые в меньших размерах, особенно на 30-50 % не способны привести к формированию у чиновников представлений о том, что заработная плата после повышения стала справедливым вознаграждением за их труд.

Значимым фактором, сопровождающим повышение уровня заработной платы, должно быть изменение характера государственной службы в направлении придания ей свойств публичной службы, на которой чиновники обслуживают граждан, налогоплательщиков. В нынешней ситуации чиновники в большинстве своём не имеют четких целей и ориентиров в своей деятельности, не различают решение проблем общества и решение проблем государства, служат скорее ради карьеры, чем ради решения крупных общественных или государственных проблем. Поэтому только повышение заработной платы чиновникам в нынешней ситуации вряд ли приведёт к повышению качества управления государством. Чиновникам необходимо получить (для них необходимо сформировать) цели и ориентиры их деятельности в системе государственного управления, а повышение уровня заработной платы должно использоваться как ресурсное обеспечение реализации таких целей.

Повышение заработной платы только высшему руководству министерств и ведомств создаст разрыв в доходах и повысит уровень взяток в органах власти и управления. Поэтому такое реформирование системы денежного содержания чиновников нежелательно.

По сходным причинам нежелательно проводить резкое повышение денежного содержания только чиновников, а не более широких социальных групп российских граждан. Для сохранения социальной стабильности в обществе и противодействия усилению коррупции на государственной службе желательно проводить повышение заработной платы всем бюджетникам одновременно.

На государственной службе пока много исполнителей и мало управленцев. Для стимулирования изменений в сторону усиления стратегического развития различных отраслей и самого государственного управления можно предложить постепенно повышать долю управленцев в министерствах и ведомствах. Способствовать развитию такого сценария может дифференциация исполнителей и управленцев по оплате труда.

Заключение

Итак, мы рассмотрели три подхода к возможному определению размера заработной платы государственных служащих с учетом ее влияния на уровень коррупции. Теперь необходимо понять, что находится на пересечении трех этих подходов, какие надежные выводы можно из них сделать. Рассмотрим последовательно основные итоги по каждому из направлений.

Математические модели

Результаты моделирования соотношений между уровнем заработной платы и коррупции вместе со статистическим анализом данных по разным странам позволяют сделать только следующие выводы:

фиксируемый уровень взаимосвязи между заработной платой и коррупцией не гарантирует уменьшения коррупции при увеличении заработной платы;
заработная плата воздействует на коррупцию опосредованно;
заработная плата оказывает воздействие на коррупцию только в сочетании с другими мерами;
однако низкая зарплата способствует коррупции.

Объяснение этому обстоятельству можно найти в рамках обсуждавшихся моделей. Для того чтобы обеспечить достаточно жесткую связь между повышением зарплаты и сокращением коррупции необходимо в первую очередь повысить вероятность наказания, и ввести существенное и относительно недорогое для государства наказание – штрафы, лишение пенсии и т.п. Кроме того, в рамках «гипотезы о справедливой зарплате» необходима разработка специальных мер, которые могли бы блокировать «общественное мнение», что коррупция в условиях низкой зарплаты является справедливой реакцией бюрократов на несправедливость со стороны государства, поскольку «такая несправедливость» может усиливать различие между реальной и справедливой зарплатой.

И теоретические, и экспериментальные работы подтверждают мнение, высказываемое экспертами по борьбе с коррупцией, что увеличение зарплаты может не оказать существенного влияния на сокращение коррупции, хотя низкие зарплаты, как правило, сопровождаются значительной коррупционной активностью. В частности, относительное понижение зарплаты в государственном секторе может значительно увеличить коррупцию. Только сочетание увеличения зарплаты (или относительного увеличения зарплаты) с комплексом других мер, включая репрессии за коррупционную активность, изменение понятия справедливой и несправедливой зарплаты в глазах общества, введение систем социальных гарантий и др. может сыграть существенную роль в сокращении коррупции.

Проведенный нами анализ позволяет прийти к заключению, что страны с низкой коррупцией, а, следовательно, с эффективной бюрократией, затрачивают относительно меньше средств. Если бы между затратами на содержание бюрократии (в первую очередь – заработной платы) и коррупцией была бы более отчетливая связь, то можно было бы сказать, что отдача от повышения зарплат госслужащих, сопряженная с уменьшением коррупции, растет быстрее, чем рост вкладываемых в бюрократию средств.

Однако на самом деле картина сложнее. Понятно, что эффективная экономика дает возможность достаточно приличного, но не слишком обременительного для такой экономики, содержания бюрократии. Однако этот баланс достигается в итоге сложных процессов развития, при которых увеличивается эффективность управления, эффективность экономики и падает коррупция одновременно с совершенствованием политических и правовых механизмов регулирования общественной жизни. Управление этими процессами – задача сверхсложная, ибо она сопряжена не только с институциональными изменениями, но и с существенными метаморфозами общественного сознания, традиций и неформальных практик.

Международный опыт оплаты труда

Большинство исследователей едины во мнении, что все многообразие бюрократических организаций можно уложить в узкое прокрустово ложе простой дихотомии: западный и восточный типы бюрократии. Первый тип коренится в теории рациональной бюрократии М.Вебера, второй – исходит из многовековой практики организации государственного управления на Востоке. Межстрановые “разломы” в системах заработной платы идут в основном по границам глобальных типов бюрократической организации.

Рассмотрим по порядку особенности каждого из них. Для восточного типа оплаты труда характерны следующие особенности:

Приоритет принципа старшинства над принципом оплаты за заслуги (merit pay).
Жесткость системы заработной платы, которая выражается в отсутствии адаптации к изменениям в экономике, а также жесткость, обуславливаемая тарифной сеткой.
Неудачи с реформами системы заработной платы. (Симптоматичнее всего пример Китая, описанный выше).
Обилие культурно обусловленных анахронизмов, которые в долгосрочной перспективе демотивируют бюрократический труд. (Так, в Южной Корее одним из основных требований к заработной плате чиновника является то, чтобы она покрывала прожиточную корзину всей его семьи).

Западная модель, как было показано выше, претерпевает заметные изменения. По Веберу, одним из принципов, лежащих в основе рациональной модели эффективной бюрократии является то, что “государственный служащий получает регулярную денежную компенсацию в виде обычно фиксированного жалования и пенсионное пособие по выходу на пенсию. Жалование подобно заработной плате определяется не объемом проделанной работы, а соответствием «статусу», т.е. соответствием роду деятельности («рангу») и, кроме того, возможно, в соответствии со стажем”^³^[3]. В традиционных бюрократиях, где чиновник рассматривался как лицо, преследующее общие интересы, заработная плата играла роль компенсации за труд, а не платой за него. Ведь цена – это один из элементов рынка, а он полностью отсутствовал в монополизированной или олигополизированной сфере государственного управления.

Современная практика работы государственных учреждений показывает, что требование платить за ранг и стаж приводит к демотивации бюрократического труда (нет стимулов работать эффективно в том случае, если определенный уровень оплаты труда гарантирован) и демотивации бюрократических новаций^⁴^[4].

Реформы организации государственного управления и статуса государственных служащих направлены, прежде всего, на повышение эффективности их работы, а также на борьбу против извечной болезни бюрократии – косности и застоя.

Конкретные предложения по реформированию системы заработной платы в западных странах, включают в себя, по крайней мере, следующие новации:

оплата за заслуги^⁵^[5];
укрупнение тарифных сеток;
заработная плата, вытекающая из компетенций;
групповые формы оплаты труда.

Однако при использовании западного опыта следует учитывать его возможности и ограничения.

Система компенсации преследует две цели: стимулирование эффективного труда государственных служащих и минимизация коррупции. Данные задачи, на наш взгляд, необходимо различать – это поможет выявить приоритеты при дизайне оптимальной структуры системы поощрения в РФ. Поскольку в зарубежных странах (особенно на Западе) система компенсации давно уже выполняет только первую функцию (вследствие мобильности труда и особого культурного архетипа) сравнительный анализ зарубежного опыта, приведенного в данном обзоре, позволяет выявить ряд требований к системе заработной платы с точки зрения обеспечения эффективного труда гражданских служащих:

Дифференциация тарифных сеток (замена тарифного монизма на тарифный плюрализм).
Перевод ряда групп чиновников на контрактную систему с выплатой заработной платы по достижении заранее оговоренных результатов.
Законодательное закрепление права государственного служащего на ежегодное изменение заработной платы в связи с изменением соотношения в оплате труда между государственным, общественным и частным секторами; изменением экономической конъюнктуры.

Естественно, что эти мероприятия не являются приоритетными для РФ в настоящее время. Сначала должны быть реализованы механизмы для превращения государственной службы РФ в дееспособную структуру. Затем на повестку дня встанет вопрос об увеличении ее эффективности. Однако ясно, что вопрос об увеличении заработной платы должен неизбежно быть связан с формированием условий, связывающих размер заработной платы и результаты управленческого труда.

Справедливое вознаграждение в Российской государственной службе

Советская традиция воспитывала граждан в представлениях, согласно которым заработная плата была среди тех стимулов труда, которые не относились к основным; признаваться в том, что работаешь ради денег, было не принято. Несмотря на то, что уже почти 15 лет можно не следовать этой традиции, стереотип все же не изжит. Только 40 % респондентов признались в том, что относят вознаграждение к важным стимулам своего труда. Что же касается размеров этого «стимула», не более 20 % респондентов расценивают зарплату как стимулирующую; более 80 % в той или иной мере не удовлетворены получаемым вознаграждением. Это подтверждает общепринятое представление о том, что заработная плата государственных служащих в России крайне низка.

Исследованием выявлено, что служащие министерств, попавших в нашу выборку, зарабатывают в среднем около 5 000 рублей в месяц. Представление о справедливой оплате труда колеблется вокруг средней величины в 18 000 рублей в месяц при сохранении косвенных выплат и вокруг среднего значения в 25 000 рублей в месяц при отмене косвенных выплат. Это означает, что с точки зрения государственных служащих значимое повышение заработной платы означает повышение средней оплаты труда в три-пять раз.

Если сравнить получающиеся абсолютные величины с данными об оплате труда в других странах, то ожидаемый нашими чиновниками уровень оплаты труда нельзя признать высоким. Но сам коэффициент увеличения представляется существенным и способным крайне обременить ограниченный бюджет России. Если признать, что меньшее увеличение оплаты труда может просто не привести к результату, если не считать бесполезно потраченных средств, то существенное повышение оплаты труда «в разы» может быть проведено следующим образом:

1. Объявляется план существенного повышения оплаты труда «в разы» в течение приемлемого для бюджета срока (например, 5 лет). Это важно сделать сразу, чтобы сориентировать тех, кто появится на рынке труда через несколько лет, и привлечь молодежь к карьере управленца.

2. Повышение оплаты труда увязывается с реформой государственной службы, включающей изменение принципов оплаты труда («по заслугам»).

3. Определяется порядок повышения оплаты труда в министерствах и ведомствах. Одновременно с повышением оплаты труда в ведомствах проводятся реформы системы управления и реализуются антикоррупционные программы. Порядок ведомств может определяться связью работы ведомств с пополнением доходной части бюджета (например, таможенные и налоговые органы реформируются первыми).

4. Реформа сопровождается активной пропагандистской кампанией, задача которой разъяснить гражданам страны, что налоги, собираемые с граждан, должны пойти на повышение эффективности управления, что чиновники работают на деньги граждан и для граждан, что чиновники будут получать достаточно, чтобы граждане могли спрашивать с чиновников исправную работу без дополнительных вознаграждений в виде взяток.

Перечисленные выше условия сформулированы в самом общем виде. На практике это означает серьезную продуманную административную реформу, составной частью которой должно стать существенное повышение денежного содержания государственных служащих, превращающихся в процессе реформы в гражданских служащих, работающих ради граждан.