Научно-практический комментарий к Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" Предисловие
| Вид материала | Закон |
- «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан, 188.63kb.
- Об образовании избирательных участков по выборам, 571.4kb.
- Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные закон, 1152.34kb.
- Тема Кол-во страниц, 15.39kb.
- Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации шестого созыва, досрочных, 29.37kb.
- О конкурсе среди молодежи Мурманской области на лучшие, 95.22kb.
- Президента Российской Федерации Всоответствии со ст. 19 Федерального закон, 124.46kb.
- Марта 2012 года территориальная избирательная комиссия Тихвинского муниципального района, 1194.5kb.
- Президента Российской Федерации 4 марта 2012 года На основании статьи 19 Федерального, 211.99kb.
- Конституцией Российской Федерации, федеральными закон, 3453.56kb.
Статья 75. Обжалование решений и действий (бездействия), нарушающих избирательные права и право на участие в референдуме граждан Российской Федерации
1. Спорные ситуации, связанные с возможным нарушением избирательных прав и права на участие в референдуме, являются спутниками практически любой избирательной кампании, кампании референдума. Решения и действия (бездействие), нарушающие избирательные права или право на участие в референдуме граждан, которые исходят от органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, избирательных комиссий, комиссий референдума, их должностных лиц, могут быть обжалованы в суд. Решения и действия (бездействие) могут заключаться: 1) в неназначении даты выборов; 2) в ненадлежащем формировании избирательных округов и участков; 3) в неправомерном включении (невключении) лиц в списки избирателей, участников референдума; 4) в отказе политической партии в праве на участие в выборах в качестве избирательного объединения; 5) в ненадлежащем формировании комиссий (например, невключении в комиссию представителя политической партии, допущенной к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе). Кроме того, нередко жалобы возникают в связи с нарушением порядка выдвижения кандидатов, сбора подписей, внесения избирательного залога, повлекшими отказ в регистрации в качестве кандидата. Они могут быть связаны и с противозаконным использованием служебного или должностного положения, возможностей СМИ, нарушением порядка и условий проведения предвыборной агитации, финансирования выборов, избирательной кампании, влекущих отмену решения о регистрации кандидата, и др. Обжалуются также решения о переносе дня голосования, нарушении порядка и процедур голосования (в особенности досрочного), правил подсчета голосов, установления итогов выборов, признания выборов, референдума несостоявшимися или недействительными, назначении повторных выборов и др.
2. В соответствии с нормами ГПК РФ (ст. 26, 27, 259-261) субъекты избирательного процесса вправе обжаловать решения, а также действия (бездействие) ЦИК России, иных комиссий как коллегиальных органов в соответствующий суд по подсудности. Решения и действия (бездействие) ЦИК России и ее должностных лиц обжалуются в Верховный Суд РФ. За прошедшие годы таких жалоб было сравнительно немного. Обжаловались, в основном, инструкции и разъяснения, а также отдельные постановления ЦИК России, связанные с отказом в регистрации списков кандидатов от избирательных объединений, избирательных блоков, кандидатов в депутаты Государственной Думы и на должность Президента РФ, с отменой решений ИКС РФ. Решения и действия (бездействие) ИКС РФ, окружных избирательных комиссий, должностных лиц этих комиссий, связанные с выборами в федеральные органы государственной власти, окружных комиссий по выборам в законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ обжалуются в верховные суды республик, краевые, областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов. Решения и действия иных комиссий по выборам любого уровня обжалуются в соответствующие городские или районные суды.
3. Принимаемые судами решения обязательны для исполнения соответствующими комиссиями, их должностными лицами, равно как и органами государственной власти, органами местного самоуправления, общественными объединениями, их должностными лицами, иными субъектами избирательных правоотношений. К числу причин, которые влекут за собой обжалование решений и действий (бездействия) комиссий, нарушающих избирательные права и право на участие в референдуме граждан, относятся: несоответствие регионального избирательного законодательства федеральному; противоречивая (неединообразная) практика применения избирательного законодательства избирательными комиссиями разных уровней, связанная с ошибочным пониманием его норм; нарушения требований избирательного законодательства избирательными объединениями, избирательными блоками, инициативными группами, отдельными избирателями, государственными органами, органами местного самоуправления; неисполнение норм избирательного законодательства со стороны СМИ, их сотрудников, кандидатов на выборные должности и их уполномоченных представителей, доверенных лиц, наблюдателей, членов комиссий с правом совещательного голоса; несоблюдение норм избирательного законодательства органами судебной власти, вызывающее противоречивую судебную практику рассмотрения жалоб о нарушениях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан; расширяющаяся практика применения "грязных" избирательных технологий и др. Положение усугубляет то обстоятельство, что указанные причины зачастую взаимообусловлены, медленно устраняются, а потому существенно обостряют друг друга.
4. Решения комиссий об итогах голосования, о результатах выборов, референдумов обжалуются по подсудности в суды соответствующего уровня. При этом суд обязан рассмотреть по существу не только решения и действия (бездействие) избирательной комиссии, организующей выборы (референдум), но также решения и действия (бездействие) всех нижестоящих комиссий, принимавших участие в организации и проведении данных выборов (референдума). Сделать это суд обязан в том случае, когда допущенные комиссиями нарушения могли повлиять на результаты прошедших выборов, референдума.
5. В случаях, предусмотренных комментируемым Федеральным законом, федеральными конституционными законами, законами субъектов РФ, суд вправе отменить решение соответствующей комиссии об итогах голосования или о результатах выборов (референдума) либо иные решения этих комиссий. Так, судом может быть отменена регистрация инициативной группы по проведению референдума, отменено решение о его проведении, отменена регистрация кандидата на выборную должность, аннулированы итоги выборов и др.
6. Для более полной защиты избирательных прав граждан законодатель предусмотрел не только судебный, но и инстанционный порядок разрешения возникающих в ходе проведения выборов (референдума) спорных, конфликтных ситуаций. Решения и действия (бездействие) комиссий и их должностных лиц, нарушающие избирательные права и право на участие в референдуме, могут быть обжалованы непосредственно в вышестоящую комиссию (соответственно уровню проводимых выборов, референдума). Если таковая отсутствует, решение или действие (бездействие) территориальной комиссии или ее должностных лиц, нарушающие избирательные права или право на участие в референдуме, могут быть обжалованы в ИКС РФ. Противозаконные решения или действия (бездействие) ИКС РФ и ее должностных лиц обжалуются в ЦИК России. Не направляя жалобу в нижестоящую комиссию, за исключением случаев, когда изложенные заявителем обстоятельства не были предметом ее рассмотрения, вышестоящая комиссия обязана рассмотреть жалобу и принять одно из следующих решений: 1) оставить ее без удовлетворения; 2) отменить обжалуемое решение полностью или частично; 3) признать незаконными действия (бездействие); 4) обязать нижестоящую комиссию повторно рассмотреть вопрос и самостоятельно принять решение по существу (совершить определенное действие, например, зарегистрировать заявителя в качестве кандидата на выборную должность).
7. Решения или действия (бездействие) ИКМО или ее должностного лица, нарушающие избирательные права либо право на участие в референдуме, могут быть обжалованы в ИКС РФ, а решения или действия (бездействие) этой комиссии или ее должностного лица, нарушающие избирательные права и право на участие в референдуме, - в ЦИК России. ИКС РФ, ЦИК России обязаны в таком случае принять решение в соответствии с п. 6 комментируемой статьи.
8. Избирая тот или иной порядок защиты нарушенных избирательных прав, заявитель может отдать предпочтение любому, руководствуясь законом, а также собственными предпочтениями. При этом он не обязан обращаться в вышестоящую избирательную комиссию, комиссию референдума вплоть до ЦИК России, чтобы получить возможность обратиться за защитой своих избирательных прав в судебные инстанции.
9. Заявитель может жаловаться сразу в обе инстанции, однако в случае принятия жалобы к рассмотрению судом и обращения того же заявителя с аналогичной жалобой в соответствующую комиссию данная комиссия должна, в том числе и в соответствии со ст. 250 ГПК РФ, приостановить рассмотрение жалобы до вступления решения суда в законную силу. Чтобы обеспечить это, суд извещает соответствующую комиссию как о поступившей жалобе, так и о принятии ее к рассмотрению. Если суд выносит решение по существу возникшего спора, то комиссия прекращает его рассмотрение, о чем извещает заинтересованные стороны. Таким образом, законодатель отдал естественный приоритет судебному разрешению жалоб на решения и действия (бездействие), нарушающие избирательные права граждан.
10. С жалобами на решения и действия (бездействие) могут обратиться лица, обладающие избирательным правом и проживающие на территории соответствующего избирательного округа. Таким же правом наделены кандидаты, равно как и их уполномоченные представители. С жалобами на нарушения избирательных прав и права на участие в референдуме могут обращаться избирательные объединения, избирательные блоки и их доверенные лица, иные общественные объединения, инициативные группы по проведению референдума, наблюдатели. Правом обжалования решений и действий (бездействия), нарушающих избирательные права граждан РФ, обладают избирательные комиссии всех уровней, начиная от участковых и заканчивая ЦИК России.
Избиратели, кандидаты, их доверенные лица, избирательные объединения и избирательные блоки, их уполномоченные представители, иные общественные объединения, инициативные группы и наблюдатели обычно оспаривают решения и действия (бездействие) органов государственной власти (исполнительной и законодательной) и органов местного самоуправления, избирательных комиссий и их должностных лиц, а также жалуются на нарушения, допускаемые кандидатами-"конкурентами". Избирательные комиссии, как правило, обращаются с жалобами на решения и действия (бездействие) вышеперечисленных органов, субъектов и организаций сравнительно нечасто, а в исключительных случаях обжалуют решения, вынесенные по существу вышестоящей избирательной комиссией. Чаще других жалуются граждане, которым по той или иной причине было отказано в регистрации в качестве кандидата, снятые с регистрации, а также кандидаты, проигравшие выборы, и их представители.
Если указанные в жалобах нарушения избирательных прав касаются значительного числа граждан РФ либо если в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, ЦИК России вправе обратиться в Верховный Суд РФ за рассмотрением своей консолидированной жалобы. В таком случае Верховный Суд РФ принимает по данной жалобе решение, которое может быть обращено к немедленному исполнению всеми органами, организациями и должностными лицами, причастными к возникновению конфликтной ситуации, серьезно нарушающей избирательные права и право на участие в референдуме значительного числа граждан РФ, либо в силу иных обстоятельств приобретшей особое общественное значение*(207).
Как известно, Верховный Суд РФ обратился в Конституционный Суд РФ в порядке абстрактного нормоконтроля с запросом о проверке соответствия Конституции РФ комментируемого пункта в части, касающейся возможности непосредственного обращения ЦИК России в Верховный Суд РФ в связи с тем, что в качестве оснований для признания комментируемого положения неконституционным указывается на имеющееся, по мнению заявителя, его несоответствие положениям ч. 1 ст. 46 ("каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод"), ч. 1 ст. 47 ("никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом") и ч. 3 ст. 123 ("судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон") Конституции РФ.
В этой связи необходимо отметить, что по своему содержанию и правовой природе комментируемое положение не умаляет конституционное право граждан на судебную защиту, является дополнительной законодательной гарантией надлежащего обеспечения принципа народовластия, конституционных прав граждан избирать, быть избранными в органы власти, участвовать в референдуме, не затрагивает проблему передачи дела из одного суда в другой как таковую, однозначно определяет подсудность Верховному Суду РФ дел по жалобам на решения и действия, нарушающие избирательные права граждан и право граждан на участие в референдуме, если указанные нарушения приобрели особое общественное значение (касаются значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств) и имеется соответствующее обращение ЦИК России. Подсудность дел такого рода определена как комментируемым Федеральным законом, так и ГПК РФ с указанием необходимых для того оснований и условий.
Следует также отметить, что при поступлении жалобы указанных лиц ЦИК России не всегда вправе самостоятельно рассмотреть жалобу и принять решение по существу вопроса. В ряде случаев, например, при обращениях с требованием об отмене регистрации кандидата, результатов выборов право принятия решения принадлежит исключительно суду. В этих и других ситуациях в целях скорейшего восстановления конституционных прав граждан, а в случаях, связанных с регистрацией кандидата, - и в связи с краткосрочностью избирательной кампании (п. 2 ст. 10 комментируемого Федерального закона) при наличии обстоятельств, указывающих на особое общественное значение спора, и может последовать обращение ЦИК России в Верховный Суд РФ. Таким образом, предложенный в комментируемом пункте механизм является наиболее эффективным и рациональным способом создания в предусмотренных ситуациях условий для надлежащей защиты государством конституционных прав граждан и, в конечном счете, определения действительного волеизъявления избирателей.
В отношении критериев для определения того, касается ли допущенное нарушение значительного числа граждан либо приобрело ли оно особое общественное значение, то в комментируемом пункте такие критерии содержатся. К таковым относятся: поступление жалобы в ЦИК России; указанные в жалобе нарушения касаются значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение. Данные критерии в виде общего правила и в императивном порядке определяют судебную инстанцию (Верховный Суд РФ) в случае обращения ЦИК России, тем самым исключая для суда и участников процесса неопределенность в вопросе о подсудности подобных дел и, соответственно, возможность ее произвольного изменения. Конечно, для восприятия и удобства применения рассматриваемого положения было бы нагляднее иметь цифры (проценты), подтверждающие значительное количество граждан, либо иные признаки, придающие обжалуемым нарушениям особое общественное значение. Однако и эти меры вряд ли позволят предусмотреть все возможные варианты уже хотя бы в силу относительности подобных признаков, особенно с учетом отсутствия до настоящего времени соответствующей правоприменительной практики. Поэтому элемент усмотрения при реализации ЦИК России права на обращение в Верховный Суд РФ действительно присутствует, но только в части квалификации оспариваемых нарушений конституционных прав граждан как имеющих особое общественное значение, что не влияет на существо вопроса, не влечет неопределенности в вопросе о подсудности спора, которую пришлось бы дополнительно устранять. Кроме того, предусмотренная оспариваемым положением ситуация - как раз тот случай, когда органы судебной власти, призванные беспристрастно разрешить спор сторон, не могут самостоятельно определять, носит ли дело особое общественное значение, поскольку такое понятие имеет не только правовое, но и этико-политическое содержание. Не вправе этого сделать и лицо, возбуждающее спор, как имеющее личный интерес. Поэтому законодатель имел все основания определить и уполномочить орган специально в отношении данного случая. Можно предположить, что таким органом в принципе могли быть определены, например, Генеральный прокурор РФ либо Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации. Законодатель же назвал ЦИК России, принимая во внимание не только ее статус независимого федерального государственного органа, но и коллегиальность, широкое представительство в составе основных политических сил и органов государственной власти, эффективно действующий механизм общественного контроля за ее деятельностью. Кроме того, в силу подп. "а" п. 9 ст. 21 комментируемого Федерального закона ЦИК России осуществляет контроль за соблюдением избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ. Именно установленное для ЦИК России право обращения в Верховный Суд РФ с соответствующим заявлением с целью достижения властного, наиболее беспристрастного и квалифицированного разрешения избирательного спора может рассматриваться как одна из форм такого контроля.
Тем более очевидна предназначенность этого положения для применения в действительно экстраординарных ситуациях. Следует отметить, что за период действия комментируемого положения отмечались случаи, когда оно в принципе могло бы быть востребованным в ходе избирательных кампаний. Критические ситуации складывались, например, в Республике Ингушетия - с двумя альтернативными решениями Верховного Суда РФ и Верховного суда Республики, в Республике Саха (Якутия) - с попыткой Верховного суда Республики Саха (Якутия) заблокировать разрешение острого избирательного спора в интересах одного из кандидатов. Имеют место и случаи, когда суды разных уровней, формально не вступая в спор между собой, не принимают к рассмотрению одну и ту же жалобу по мотивам иной "родовой" подсудности, а в результате фактически отказывают заявителю в праве на судебную защиту. Все это в свою очередь указывает на потенциальную необходимость сохранения рассматриваемого положения в комментируемом Федеральном законе.
Необходимо также учитывать федеративное устройство российского государства. В мировой практике в таких государствах, особенно полиэтнических, распространен институт прямого федерального реагирования. В Российской Федерации, как известно, также создаются соответствующие правовые механизмы, оберегающие целостность государства, дополнительно гарантирующие соблюдение законности и правопорядка, защиту прав и свобод человека и гражданина. Модель, заложенная в комментируемом пункте, может оцениваться как один из необходимых элементов системы такого реагирования на возникающие экстраординарные ситуации, в том числе могущие повлечь искажение действительного волеизъявления граждан, вызвать общественное недоверие к формируемым органам власти.
11. Когда проводятся выборы и референдумы, суды и органы прокуратуры обязаны так организовать свою работу, в том числе в выходные дни, чтобы обеспечить своевременное рассмотрение жалоб и заявлений граждан РФ на нарушения их избирательных прав и права на участие в референдуме. Для этого между названными органами и избирательными комиссиями должно быть налажено деловое взаимодействие, а в судах и органах прокуратуры организованы дежурства соответствующих должностных лиц.
12. При разрешении споров, связанных с нарушением избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ, в заседании соответствующей комиссии участвуют заинтересованные стороны: авторы жалоб (заявлений), их представители, члены нижестоящих комиссий, действия (бездействие) и решения которых оспариваются, эксперты, специалисты. Их мнение в ходе рассмотрения избирательного спора должно быть выслушано и принято во внимание при вынесении комиссией итогового решения. Избирательный спор (жалоба) предварительно рассматривается на заседании рабочей группы. Затем жалоба и заключение рабочей группы выносится в обязательном порядке на коллегиальное обсуждение избирательной комиссии, комиссии референдума (на заседание комиссии), и по результатам его обсуждения должно быть принято решение комиссии. Некоторую специфику имеет разрешение информационных избирательных споров, связанных с нарушением прав граждан на получение и распространение информации о выборах и референдумах.
Статья 76. Основания для аннулирования, отмены регистрации кандидата, списка кандидатов, отмены регистрации инициативной группы по проведению референдума
В комментируемой статье определены основания применения двух различных по юридической природе мер правового реагирования: 1) аннулирования; 2) отмены регистрации кандидата, списка кандидатов, инициативной группы по проведению референдума. Указанные меры отличаются по своим целям, основаниям, субъектам и правовым последствиям применения. Аннулирование регистрации кандидата, списка кандидатов является мерой, применяемой соответствующей избирательной комиссией в целях обеспечения действия определенных правовых требований (предписаний), предусмотренных комментируемым Федеральным законом, законами о выборах, при установлении объективного факта нарушения этих требований. Отмена регистрации является мерой публично-правовой ответственности, применяемой судом к лицам, виновным в совершении определенных нарушений законодательства о выборах и референдуме. Отмена регистрации применяется в целях наказания виновных лиц, которое состоит в принудительном отказе в реализации этими лицами пассивного избирательного права или инициативы по проведению референдума.
При наступлении указанных в комментируемой статье условий общим правовым последствием аннулирования является признание юридически недействительным соответствующего решения избирательной комиссии, за исключением случая, когда в серии однородных решений юридически действительным признается только первое решение, а недействительными, т.е. юридически ничтожными, все последующие, кроме первого, однородные решения, например, о регистрации кандидата в нескольких избирательных округах (см. п. 1 комментируемой статьи). В этих условиях кандидат, список кандидатов утрачивает свой статус (в случае сохранения первого решения о регистрации статус кандидата сохраняется).
1. В п. 1 комментируемой статьи предусмотрено полномочие вышестоящей комиссии по аннулированию решения соответствующей комиссии о регистрации кандидата в случае нарушения требования, установленного в п. 19 ст. 38 комментируемого Федерального закона. Согласно этой норме кандидат при проведении одних и тех же выборов может быть зарегистрирован только по одному избирательному округу. Данное правило не применяется при регистрации кандидата, выдвинутого одним и тем же избирательным объединением, избирательным блоком на одних и тех же выборах одновременно в одномандатном (или многомандатном) избирательном округе и в составе списка кандидатов. При этом аннулированию подлежат все решения о регистрации кандидата, за исключением первого.
2. Регистрация кандидата (списка кандидатов) аннулируется также в случаях добровольного снятия кандидатом своей кандидатуры и отзыва кандидата (списка кандидатов) избирательным объединением, избирательным блоком. В соответствии с п. 27 ст. 38 комментируемого Федерального закона кандидат вправе представить не позднее чем за три дня до дня голосования (в том числе повторного) в зарегистрировавшую его комиссию письменное заявление о снятии своей кандидатуры. В этой связи комиссия обязана принять решение об аннулировании его регистрации. В другом случае согласно п. 28 ст. 38 комментируемого Федерального закона орган избирательного объединения, избирательного блока, принявший решение о выдвижении кандидата по единому избирательному округу, списка кандидатов вправе принять решение об отзыве данного кандидата, списка кандидатов. Это решение должно быть представлено в избирательную комиссию, зарегистрировавшую данного кандидата, список кандидатов, не позднее чем за пять дней до дня голосования (в том числе повторного голосования). В такой ситуации на комиссию также возлагается юридическая обязанность принять решение об аннулировании его регистрации.
В указанных и иных аналогичных случаях в решении должно указываться, что соответствующие решения комиссий о регистрации кандидата (кроме первого решения) признаются недействительными.
3. Другим основанием аннулирования регистрации кандидата является утрата лицом пассивного избирательного права. Утрата этого права возможна при наступлении следующих обстоятельств: а) вступлении в силу указа Президента РФ о выходе лица из гражданства Российской Федерации; б) вступлении в силу судебного решения о признании лица недееспособным; в) вступлении в силу приговора суда, в соответствии с которым лицо обязано отбывать уголовное наказание с содержанием в местах лишения свободы (см.