Научно-практический комментарий к Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" Предисловие

Вид материала

Закон

Подобный материал:

• «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан, 188.63kb.
• Об образовании избирательных участков по выборам, 571.4kb.
• Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные закон, 1152.34kb.
• Тема Кол-во страниц, 15.39kb.
• Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации шестого созыва, досрочных, 29.37kb.
• О конкурсе среди молодежи Мурманской области на лучшие, 95.22kb.
• Президента Российской Федерации Всоответствии со ст. 19 Федерального закон, 124.46kb.
• Марта 2012 года территориальная избирательная комиссия Тихвинского муниципального района, 1194.5kb.
• Президента Российской Федерации 4 марта 2012 года На основании статьи 19 Федерального, 211.99kb.
• Конституцией Российской Федерации, федеральными закон, 3453.56kb.

Глава XI. Заключительные и переходные положения


Статья 80. Вступление в силу настоящего Федерального закона


Комментируемая статья устанавливает порядок вступления в силу комментируемого Федерального закона - через 10 дней со дня его официального опубликования, которое состоялось 15 июня 2002 г. Таким образом, комментируемый Федеральный закон вступил в силу 26 июня 2002 г. Комментируемый Федеральный закон не распространяется на правоотношения, возникшие в связи с проведением выборов и референдумов, назначенных до его вступления в силу. Порядок вступления его в силу следует рассматривать во взаимосвязи с принципом неизменности законодательства в период избирательной кампании, установленным п. 3 ст. 11 комментируемого Федерального закона. Кроме того, устанавливая данный порядок, законодатель исходил из того, что и до его вступления в силу на федеральном уровне существовали гарантии избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ, предусмотренные Федеральным законом от 19 сентября 1997 г. Этот прежний Федеральный закон и применяется при регулировании правоотношений, связанных с проведением выборов и референдумов, которые были назначены до вступления в силу комментируемого Федерального закона. Однако в любом случае эти правоотношения должны быть завершены по истечении шести месяцев со дня вступления его в силу, т.е. начиная с 27 декабря 2002 г. Федеральный закон от 19 сентября 1997 г. и иные федеральные законы, вносившие в него изменения и дополнения, не действуют.

Связанные с выборами и референдумами правоотношения следует понимать в достаточно узком смысле и отграничивать от них правоотношения, касающиеся функционирования системы избирательных комиссий, правоотношения, относящиеся к применению мер ответственности за нарушение законодательства о выборах и референдумах и т.п. Правоотношения, на которые не распространяется в указанных временных и содержательных рамках комментируемый Федеральный закон, - это отношения, касающиеся соблюдения избирательных и референдумных процедур, сроков избирательных действий. Исключение из-под действия ст. 18 комментируемого Федерального закона выборов депутатов Палаты Представителей Парламента Союзного государства первого созыва от Российской Федерации, проводимых в соответствии с отдельным федеральным законом, вытекает из положений Договора между Российской Федерации и Республикой Беларусь от 8 декабря 1999 г. "О создании Союзного государства", согласно ст. 64 которого выборы в Палату Представителей Парламента Союзного государства первого созыва проводятся не позднее шести месяцев после принятия парламентами государств-участников соответствующих законодательных актов. При этом в соответствии с п. 3 ст. 39 указанного Договора Палата Представителей состоит из 75 депутатов от Российской Федерации и 28 депутатов от Республики Беларусь, избираемых на основе всеобщего избирательного права при тайном голосовании. Таким образом, количество избирательных округов на данных выборах в Российской Федерации меньше, чем число субъектов РФ. Вместе с тем, учитывая федеративную форму государственного устройства России (ст. 1 Конституции РФ) представляется неправильным создавать избирательные округа по выборам депутатов Палаты Представителей Парламента Союзного государства без учета границ субъектов РФ. Однако различия в численности избирателей в субъектах РФ таковы, что не позволяют образовывать избирательные округа с допустимым взаимным отклонением, указанным в ст. 18 комментируемого Федерального закона.

Пунктом 16 ст. 35 комментируемого Федерального закона установлено, что не менее половины депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ либо в одной из его палат распределяются между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями, избирательными блоками пропорционально числу голосов избирателей, которые были получены каждым из списков кандидатов. Указанное положение требует серьезной корректировки законодательства субъектов РФ о выборах в законодательный (представительный) орган государственной власти соответствующего субъекта. Для такой корректировки п. 5 комментируемой статьи установлен более чем годичный срок со дня вступления в силу комментируемого Федерального закона. Этот срок позволяет взвешенно выбрать вид пропорциональной компоненты избирательной системы. Кроме того, следует учитывать, что 14 июля 2003 г. в полном объеме вступает в силу Федеральный закон "О политических партиях", включая его положение, устанавливающее, что политические партии - единственный вид общественных объединений, который вправе самостоятельно выдвигать кандидатов, списки кандидатов на выборах любого уровня (п. 1 ст. 36). Установленный срок может быть продлен, если к ко дню, когда он истекает, в субъекте РФ будет зарегистрировано менее трех региональных отделений различных политических партий. Однако в течение месяца со дня регистрации третьего из указанных региональных отделений в субъекте РФ должен быть принят закон, соответствующий п. 16 ст. 35 комментируемого Федерального закона. Это означает, что подготовка соответствующего законопроекта должна проводиться еще до истечения установленного п. 5 комментируемой статьи срока. Вместе с тем закон субъекта РФ, реализующий требования указанного пункта, может вступить в силу и при отсутствии в субъекте региональных отделений трех политических партий. Не является нарушением требований комментируемого пункта и введение смешанной мажоритарно-пропорциональной системы в субъекте РФ до 14 июля 2003 г.

Согласно п. 16 ст. 38 комментируемого Федерального закона регистрация кандидатов, списков кандидатов, выдвинутых политическими партиями, избирательными блоками, осуществляется без сбора подписей избирателей и внесения избирательного залога при условии, что по результатам ближайших предыдущих выборов депутатов Государственной Думы федеральные списки кандидатов, выдвинутые этими политическими партиями, избирательными блоками, были допущены к распределению депутатских мандатов. Основанием для регистрации кандидата в этом случае является решение о его выдвижении, принятое политической партией, избирательным блоком в установленном федеральным законом порядке. Данное законодательное положение, как указано в п. 6 комментируемой статьи, вступает в силу после проведения первых после вступления в силу комментируемого Федерального закона выборов депутатов Государственной Думы. Это положение представляется вполне обоснованным в силу того, что оно устанавливает льготные правила по отношению к тем политическим партиям, представители которых непосредственно не принимали данную норму в Государственной Думе третьего созыва, поскольку указанный созыв избирался до вступления в силу Федерального закона "О политических партиях".


Статья 81. Переходные положения


1. Переходные положения комментируемого Федерального закона направлены на то, чтобы сохранить стабильность в работе системы избирательных комиссий. В связи с этим они предусматривают, несмотря на существенное изменение порядка формирования избирательных комиссий, закрепленное в комментируемом Федеральном законе, легитимность избирательных комиссий, сформированных до его вступления в силу. Данные избирательные комиссии в своей текущей деятельности (после вступления его в силу) должны руководствоваться нормами комментируемого Федерального закона, в том числе в части порядка организации их работы. В частности, в случае освобождения от должности председателя избирательной комиссии, сформированной до вступления в силу комментируемого Федерального закона, новый председатель избирательной комиссии назначается (избирается) в соответствии с данным актом. В случае появления в избирательной комиссии вакансии нового члена избирательной комиссии также следует назначать с учетом требований комментируемого Федерального закона, в том числе в части увеличенной с одной трети до одной второй квоты избирательных объединений, избирательных блоков, а также наличия квоты ЦИК России и ИКС РФ. В комментируемом пункте установлено исключение из установленного им правила. Если в субъекте РФ действовали на постоянной основе ТИК (т.е. комиссии, сформированные для проведения выборов в органы государственной власти), то их полномочия прекращаются, а новые ТИК формируются в соответствии с п. 1 ст. 85 комментируемого Федерального закона.

2. Пункт 2 комментируемой статьи устанавливает обязанность Правительства РФ определить форму и порядок изготовления справки для участия в голосовании, выдаваемой гражданам России, находящимся в местах содержания под стражей в качестве подозреваемых и обвиняемых. До принятия соответствующего постановления следует применять следующий порядок участия в голосовании избирателей, содержащихся в следственных изоляторах и специальных учреждениях органов внутренних дел (изоляторы временного содержания, приемники-распределители для лиц, задержанных за бродяжничество и попрошайничество, специальные приемники для содержания лиц, арестованных в административном порядке): включение в списки указанных лиц осуществляется по предъявлении паспорта (заверенных ксерокопии паспорта, ксерокопии заявления гражданина о выдаче паспорта по форме N 1 или 1-П и других документов, находящихся в уголовном или личном деле обвиняемых и подозреваемых в совершении преступлений и удостоверяющих их личность и российское гражданство), а если законом предусмотрена выдача открепительных удостоверений - также открепительного удостоверения.

Если личность гражданина РФ установлена, но регистрация по месту жительства отсутствует, включение в список избирателей осуществляется на основании справки по форме "В", выдаваемой паспортно-визовыми подразделениями органов внутренних дел, на территории обслуживания которых находятся следственные изоляторы или специальные учреждения органов внутренних дел. В справке указываются: фамилия, имя, отчество, дата и место рождения, место временного пребывания (место содержания), серия, номер паспорта или иного документа, удостоверяющего личность. При этом гражданин включается в список избирателей без открепительного удостоверения. Указанные справки оформляются на основании сведений, представляемых в установленном порядке в паспортно-визовые подразделения органов внутренних дел администрацией соответствующих учреждений. Представленные сведения регистрируются и хранятся в соответствующей паспортно-визовой службе органа внутренних дел в порядке, установленном нормативными правовыми актами по делопроизводству в системе МВД России. В случае установления личности содержащегося под стражей, но при отсутствии документа, подтверждающего российское гражданство, это лицо в список избирателей не включается*(209).


Статья 82. О совмещении выборов


Комментируемый Федеральный закон содержит отдельную статью, посвященную вопросам совмещения дня голосования на выборах органов различных уровней (и как следствие - продлению или сокращению срока полномочий соответствующих выборных органов). В прежнем Федеральном законе этому вопросу был посвящен только один пункт (п. 7) ст. 66, в которой речь шла о вступлении в силу Федерального закона. При прочих равных условиях федеральный законодатель, предусматривая процедуру совмещения дня голосования на выборах различного уровня, преследует, в частности, цели разумного сокращения бюджетных расходов на организацию и проведение выборов в субъектах РФ, а также унификации избирательного процесса в Российской Федерации, преодоления электоральной усталости избирателей от череды разнообразных выборов.

Комментируемая статья в целях совмещения дня голосования на выборах различных видов и уровней предусматривает несколько моделей продления или сокращения срока полномочий выборных органов, установленных конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований в соответствии с п. 1 ст. 8 комментируемого Федерального закона.

В отличие от прежней процедуры, которая не допускала совмещение дня голосования на выборах одного уровня, содержащийся в комментируемой статье порядок дозволяет совмещение дня голосования на выборах органов как разных, так и одинаковых уровней. Продление (сокращение) сроков полномочий законодательно допускается только в отношении органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, и не распространяется на федеральные органы государственной власти, а также на иные уровни и виды органов. Комментируемая статья предусматривает исключение (в пределах от 15 июня 2002 г. - с момента официального опубликования в "Российской газете" - до 1 мая 2004 г.) из общего правила ст. 9 об обязательности проведения выборов в сроки, установленные конституциями, уставами, законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований.

Комментируемая статья предусматривает увеличение до одного года (прежде - только до девяти месяцев) срока, на который можно продлить или сократить срок полномочий соответствующих органов. Кроме того, если прежний Федеральный закон предусматривал единовременное изменение срока полномочий, то комментируемая статья не содержит такого ограничения и в принципе допускает возможность принятия нескольких решений о продлении полномочий (но не свыше одного года), в частности, в условиях, когда на данный годичный срок приходятся дни голосования на нескольких выборах.

Механизм изменения сроков полномочий предназначен только для совмещения дня голосования (тогда как общая продолжительность избирательной кампании может быть различной): во-первых, дня голосования на выборах органов государственной власти субъекта РФ с днем голосования на выборах в федеральные органы государственной власти либо на иных выборах, проводимых на территории Российской Федерации в целом; во-вторых, с днем голосования на выборах одного из органов государственной власти субъекта РФ; в-третьих, на выборах органов местного самоуправления - соответственно с днем голосования на выборах одного из органов местного самоуправления одного и того же муниципального образования, либо органа государственной власти субъекта РФ, либо на выборах в федеральные органы государственной власти, либо на иных выборах, проводимых на территории Российской Федерации в целом.

1. Пункт 1 комментируемой статьи определяет основные элементы организационно-правового механизма продления или сокращения полномочий органов государственной власти субъекта РФ в сочетании с выборами более высокого уровня, к которому комментируемый Федеральный закон относит выборы в федеральные органы государственной власти, избираемые непосредственно гражданами РФ в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами (п. 48 ст. 2 комментируемого Федерального закона), а также иные выборы, проводимые на территории Российской Федерации в целом (в частности, выборы 75 депутатов Палаты Представителей Парламента Союзного государства от Российской Федерации - п. 1 ст. 64). Продление (сокращение) сроков полномочий возможно в отношении как законодательного, так и исполнительного органа государственной власти субъекта РФ. Для обоих из указанных органов допускается совмещение дня голосования с днем голосования на выборах в федеральные органы государственной власти либо на иных выборах, проводимых на территории Российской Федерации в целом.

Кроме того, комментируемые Федеральный закон и п. 1 рассматриваемой статьи регулируют совмещение дня голосования при проведении соответствующих выборов, а также особенности организации голосования при проведении "совмещенных" выборов. В условиях совмещения дня голосования некоторые элементы организации голосования, предусмотренные федеральными законами, являются общеобязательными при проведении голосовании на всех других уровнях и видах выборов. Так, в соответствии с п. 1 ст. 64 комментируемого Федерального закона при совмещении дня голосования на выборах в органы государственной власти субъекта РФ, в органы местного самоуправления, на референдуме субъекта РФ, местном референдуме с днем голосования на выборах в федеральные органы государственной власти, в Палату Представителей Парламента Союзного государства применяются нормы соответствующего федерального закона, устанавливающие время начала и окончания голосования.

2. Пункт 2 комментируемой статьи определяет механизм совмещения дня голосования на выборах органов государственной власти в субъекте РФ в случае, когда совмещение дня голосования на региональных выборах с выборами в федеральные органы государственной власти, иными выборами, проводимыми на территории Российской Федерации, в целом по различным причинам невозможно, в частности, в связи с тем, что до дня голосования на очередных федеральных или иных (союзных) выборах остается больше одного года. В этих условиях федеральный законодатель дозволяет продление или сокращение срока полномочий органов государственной власти субъектов РФ (не более чем на один год), но только в отношении одного из них - законодательного (представительного) или исполнительного органа государственной власти. На этом основании возможно последующее совмещение дня голосования для одного из указанных органов при проведении выборов другого органа государственной власти субъекта РФ. При этом комментируемый пункт не указывает на характер выборов в один из указанных органов - очередные или досрочные, что, таким образом, не исключает возможность совмещения дня голосования для органов государственной власти субъекта РФ в случае проведения досрочных выборов одного из них. Право законодательной инициативы, включая правомочие по внесению законопроекта о продлении (сокращении) полномочий одного из органов государственной власти субъектов РФ, принадлежит лицам и органам, указанным в конституциях, уставах субъектов РФ. Принятие решения о продлении (сокращении) срока полномочий одного из органов государственной власти предопределяется, в частности, конкретными сроками полномочий органов государственной власти субъектов РФ, установленными в конституции, уставе, законах, а также некоторыми особенностями организации избирательного процесса, в частности обусловленных тем, в ходе каких предыдущих выборов (очередных или досрочных) данный орган был избран. Продление (сокращение) сроков полномочий одного из органа государственной власти субъекта РФ в связи с тем, что другой орган был избран в ходе проведения досрочных выборов, - одно из возможных оснований для совмещения дня голосования.

3. Пункт 3 комментируемой статьи определяет механизм совмещения дня голосования на выборах в органы местного самоуправления и в иные органы. В рамках организационно-правового механизма, который в основных своих чертах является более объемным, чем аналогичный региональный механизм, осуществляется совмещение дня голосования при проведении выборов различных уровней, а также выборов органов местного самоуправления одного и того же муниципального образования. В отличие от ограничений на совмещение дня голосования органов государственной власти субъектов РФ (совмещение дня голосования возможно при изменении срока полномочий только одного из региональных органов государственной власти) продление (сокращение) сроков полномочий органов местного самоуправления одного и того же муниципального образования и совмещение дня голосования аналогичным условием не ограничивается.

Комментируемый пункт устанавливает предельный годичный срок для продления (сокращения) срока полномочий любого (или всех одновременно) выборного органа местного самоуправления в целях совмещения дня голосования с днем голосования, во-первых, на выборах любого органа местного самоуправления одного и того же муниципального образования; во-вторых, в органы местного самоуправления и в органы государственной власти в одном и том же субъекте РФ, либо с днем голосования на выборах в федеральные органы государственной власти, либо с днем голосования на иных выборах, проводимых на территории Российской Федерации в целом. Касаясь вопроса о сроках полномочий органов местного самоуправления и их продлении (сокращении), необходимо еще раз подчеркнуть, что комментируемый Федеральный закон устанавливает лишь предельный пятилетний срок полномочий (п. 1 ст. 8), тогда как предельный минимальный срок полномочий установлен Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В нем закреплено положение о том, что срок полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления не может быть менее двух лет.

Комментируемый п. 3, не влияя на закрепленный в уставе муниципального образования конкретный срок полномочий органа местного самоуправления (который может составлять два года или пять лет либо любой иной конкретный срок в пределах указанных законодательных рамок), допускает продление (сокращение) срока полномочий органов местного самоуправления и выход фактического исполнения ими своих полномочий за нижний и верхний пределы установленного срока их полномочий. В ходе таких выборов органы местного самоуправления избираются на тот же конкретный срок полномочий, который закреплен в уставе муниципального образования, хотя не исключаются случаи, когда перед принятием решения о продлении (сокращении) сроков полномочий конкретного органа (органов) местного самоуправления представительный орган местного самоуправления либо по итогам голосования на местном референдуме в устав муниципального образования вносятся изменения, связанные с установлением иного конкретного срока полномочий органа местного самоуправления. После вступления в силу указанных изменений и последующего принятия решения о продлении (сокращении) полномочий в целях совмещения дня голосования на выборах открываются правовые возможности для легального перехода к иному уставному сроку полномочий органов местного самоуправления.

Пункт 3, как и комментируемая статья в целом, исходит из того, что совмещение дня голосования является организационно-правовым инструментом, дозволяющим принимать уполномоченными на то органами решения как о продлении, так и о сокращении срока полномочий в отношении любого (или одновременно всех) выборных органов местного самоуправления. При этом комментируемая статья не устанавливает приоритета одного из механизмов - продления или сокращения срока полномочий, не предписывает принимать решение только об одновременном продлении либо только об одновременном сокращении срока полномочий выборных органов в целях совмещения дня голосования, а также не запрещает принимать решения о продлении полномочий в отношении одного органа местного самоуправления и о сокращении срока полномочий другого. Организационно-правовая цель комментируемого пункта и статьи в целом заключается в том, чтобы позволить совместить день голосования для максимально возможного числа выборных органов при обязательном условии, что продление или сокращение сроков полномочий не выходит за рамки годичного срока.

4. В случае, если принято решение об изменении срока полномочий органа государственной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления, оно должно быть оформлено в виде соответственно закона субъекта РФ или нормативного правового акта муниципального образования и вступить в силу. В комментируемом пункте под нормативным правовым актом муниципального образования (в части продления или сокращения срока полномочий органов местного самоуправления в целях совмещения дня голосования) понимается: во-первых, правовой акт представительного органа местного самоуправления, если устав муниципального образования был принят представительным органом местного самоуправления; во-вторых, собственно нормативный правовой акт муниципального самоуправления, который в соответствии с положениями федерального и регионального законодательства о местном самоуправлении, уставом муниципального образования принимается населением непосредственно, т.е. на местном референдуме. В первом случае решение о продлении или сокращении срока полномочий в целях совмещения с днем голосования на соответствующих выборах может быть принято представительным органом местного самоуправления в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования для принятия и вступления в силу правовых актов; во втором случае аналогичное решение должно быть принято на местном референдуме (на практике такой механизм вряд ли будет использоваться).

Решение о продлении или сокращении срока полномочий и совмещении дня голосования может быть принято с учетом следующих организационно-правовых факторов. Если день голосования на очередных выборах органа является фиксированным, т.е. прямо указан в законе о выборах, то решение о совмещении дня голосования может быть принято заблаговременно, но не позднее срока, установленного законодательством для принятия соответствующим органом решения о назначении очередных выборов (с обязательным учетом даты вступления в силу решения об изменении (продлении или сокращении) срока полномочий). Если днем голосования является соответствующее воскресенье месяца, в котором истекает конституционный (законодательный) срок, на который избирается соответствующий орган, и указанный срок исчисляется со дня избрания органа, а днем его избрания является день голосования, в результате которого данный орган был избран в правомочном составе, то решение о совмещении дня голосования может быть принято только после официального опубликования решения о назначении выборов, содержащего указание на день голосования.

Необходимо отметить, что комментируемый пункт, как и статья в целом, не дифференцирует статус выборов с учетом их характера - очередные они или досрочные. В этих условиях вполне допустимо принятие решения о сокращении срока полномочий и совмещении дня голосования.

Продление или сокращение срока полномочий органа государственной власти субъекта РФ осуществляется законом субъекта РФ в рамках процедуры, предусмотренной Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", конституцией, уставом, законами субъекта РФ, а также комментируемым Федеральным законом. Продление или сокращение срока полномочий органа местного самоуправления осуществляется нормативным правовым актом муниципального образования в рамках процедуры, предусмотренной Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", конституцией (уставом), законами субъекта РФ, уставом муниципального образования, комментируемым Федеральным законом.

О совмещении дня голосования на выборах различных видов и уровней и о принятом решении органы, принявшие соответствующий закон субъекта РФ, нормативный правовой акт муниципального образования, информируют ЦИК России после их официального опубликования (вступления в силу) и направляют текст принятого закона, нормативного правового акта. Это необходимо, в частности, для того, чтобы ЦИК России смогла реализовать свое полномочие, закрепленное в п. 14 ст. 21 комментируемого Федерального закона, и дать заключение о соответствии законов субъектов РФ комментируемому Федеральному закону, а также иным федеральным законам, регулирующим избирательные права и право на участие в референдуме граждан РФ, а именно: о правомерности принятия решения о совмещении дня голосования с конкретными уровнями и видами выборов. Кроме того, это заключение может быть использовано для обжалования в суд решений органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, ЦИК России, нарушающих избирательные права граждан (ст. 11 и 75 комментируемого Федерального закона). В соответствии с п. 9 ст. 20 комментируемого Федерального закона совмещение комиссиями полномочий по подготовке и проведению выборов различных уровней, в том числе при совмещении дня голосования на различных выборах в связи с продлением (сокращением) сроков полномочий соответствующих органов, возможно по решению комиссии, организующей выборы на определенной территории, которое принято на основании обращения комиссии, организующей выборы на части этой территории.

Комментируемый пункт определяет предельный срок для принятия решения о продлении или сокращении сроков полномочий указанных органов, однократность совмещения дня голосования и предельную продолжительность такого продления (сокращения). В прежнем Федеральном законе совмещение дня голосования допускалось до 1 мая 2001 г. и не более чем на девять месяцев; комментируемый Федеральный закон устанавливает иной срок - до 1 мая 2004 г. Кроме того, устанавливается и предельная граница изменения сроков полномочий - не более чем на один год. Хотя такое продление сроков полномочий не должно составлять более одного года, фактический срок полномочий может превышать предельный пятилетний срок полномочий органов или депутатов, закрепленный в конституциях (уставах), законах субъектов РФ, уставах муниципальных образований. В п. 9 ст. 2 комментируемого Федерального закона содержится определение термина "выборы" как формы прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в соответствии с нормативными правовыми актами в целях формирования органов государственной власти, органов местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица (широкий смыл выборов как формы прямого волеизъявления граждан). Из содержания п. 4 во взаимосвязи с п. 1-3 комментируемой статьи вытекает, что для того, чтобы выборы имели юридическую силу (в частности, в случае проведения повторного голосования), общее голосование на совмещенных выборах должно быть проведено не позднее последнего дня апреля 2004 г. В случае признания результатов выборов недействительными должны быть назначены повторные выборы.

Финансирование выборов, в отношении которых принято решение о совмещении дня голосования в связи с продлением (сокращением) сроков полномочий соответствующих органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, осуществляется за счет средств соответствующих бюджетов, хотя законодатель не оговаривает вопрос о том, означает ли это, что финансирование должно производиться в полном объеме, как если бы голосование на совмещенных днях голосования проводились раздельно.


Статья 83. Гарантии осуществления избирательных действий должностными лицами местного самоуправления


Положения комментируемой статьи устанавливают гарантии, обеспечивающие осуществление предусмотренных комментируемым Федеральным законом избирательных действий на территории муниципального образования в случае, если в муниципальном образовании отсутствуют глава муниципального образования и представительный орган местного самоуправления; если представительным органом местного самоуправления не назначено лицо, уполномоченное совершать избирательные действия либо когда указанные лица не осуществляют эти действия в сроки, установленные комментируемым Федеральным законом*(210).

1. Глава муниципального образования и представительный орган местного самоуправления могут отсутствовать в муниципальном образовании в силу различных причин. Так, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" допускает, что в отдельных поселениях уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ может быть предусмотрена возможность осуществления полномочий представительного органа местного самоуправления собраниями (сходами) граждан. Хотя в этом случае представительный орган местного самоуправления отсутствует, его полномочия осуществляет собрание (сход) граждан. Действие комментируемой статьи распространяется лишь на те ситуации, когда в муниципальном образовании представительный орган местного самоуправления отсутствует по иным причинам. Например, если его полномочия досрочно прекращены в установленном законом порядке, а новый состав представительного органа местного самоуправления не избран, или когда во вновь созданном муниципальным образовании еще не сформирован представительный орган местного самоуправления.

Отсутствие главы муниципального образования может быть обусловлено прежде всего тем обстоятельством, что данная должность не предусмотрена соответствующим уставом. Глава муниципального образования - это выборное должностное лицо местного самоуправления, избираемое населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления из своего состава и возглавляющее деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования. Согласно уставу муниципального образования данное должностное лицо может входить в состав представительного органа местного самоуправления и председательствовать на его заседаниях. Конкретное наименование должности главы муниципального образования устанавливает устав муниципального образования (например: мэр города, глава района и др.). Глава муниципального образования, занимая выборную муниципальную должность, не относится к категории муниципальных служащих, которые замещают свои должности на основании трудового договора. Однако эта должность, согласно вышеназванному Федеральному закону (ст. 16), не является обязательной, ибо структура органов местного самоуправления, включая и перечень выборных должностных лиц местного самоуправления, определяется муниципальным образованием самостоятельно и закрепляется в его уставе, принимаемом непосредственно населением либо представительным органом местного самоуправления. Поэтому должность главы муниципального образования уставом муниципального образования может быть и не предусмотрена.

Вместе с тем глава муниципального образования может отсутствовать в силу иных причин: например, когда идет процесс формирования нового муниципального образования и не все органы и должностные лица местного самоуправления избраны (образованы, назначены), а также когда полномочия главы муниципального образования досрочно прекращены. И при этом полномочия главы муниципального образования никем официально не осуществляются, ни на кого официально не возложены, хотя, как правило, уставом определяется порядок осуществления полномочий главы муниципального образования в случае его отсутствия (длительная болезнь и т.п.), досрочного прекращения полномочий. Например, устав муниципального образования Псковского района Псковской области, принятый собранием депутатов района 26 сентября 2001 г.*(211), предусматривает, что в случае досрочного прекращения полномочий главы района или его отсутствия исполнение обязанностей главы района временно возлагается на первого заместителя главы района, а в случае отсутствия такового - на одного из заместителей главы района решением собрания депутатов района, принятым на внеочередной его сессии (ст. 11 Устава).

Федеральный закон требует, чтобы во всех случаях, когда отсутствует глава муниципального образования, представительным органом местного самоуправления было определено должностное лицо муниципального образования, которое обязано совершать соответствующие избирательные действия, предусмотренные комментируемым Федеральным законом. Должностное лицо местного самоуправления согласно ст. 1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" - это выборное либо работающее по трудовому договору лицо, которое выполняет организационно-распорядительные функции в органах местного самоуправления и не относится к категории государственных служащих. Перечень должностных лиц местного самоуправления каждое муниципальное образование определяет самостоятельно с учетом реестра муниципальных должностей и муниципальных должностей муниципальной службы, утверждаемым законом субъекта РФ. Так, в соответствии с Единым реестром выборных муниципальных должностей и муниципальных должностей муниципальной службы в Самарской области, утвержденным Законом Самарской области от 14 января 1999 г.*(212), выборными должностными лицами местного самоуправления в области являются: глава муниципального образования (глава района, глава города, мэр города); председатель представительного органа местного самоуправления (на постоянной основе); заместитель председателя представительного органа местного самоуправления (на постоянной основе) и др. В перечне лиц, замещающих высшие муниципальные должности муниципальной службы, в частности, указаны: а) первый заместитель главы муниципального образования; б) глава администрации города; в) первый заместитель главы администрации города.

Если уставом муниципального образования не предусмотрена должность его главы, то, как правило, вводится должность главы администрации муниципального образования (хотя законодательством допускается, что данная должность может быть установлена и при наличии должности главы муниципального образования с разграничением их полномочий уставом муниципального образования). Глава администрации осуществляет руководство только исполнительным органом местного самоуправления (администрацией муниципального образования). Он относится к категории муниципальных служащих, ибо замещает свою должность на основании трудового договора в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования. Именно на главу администрации муниципального образования в случае, когда устав муниципального образования не предусматривает должности главы муниципального образования, представительным органом местного самоуправления возлагается обязанность осуществлять предусмотренные комментируемым Федеральным законом избирательные действия. Хотя надо учитывать, что эта обязанность может быть прямо закреплена в уставе муниципального образования, в котором определяются полномочия данного должностного лица, и в этом случае дополнительного решения представительного органа местного самоуправления по данному вопросу не требуется. Не исключено также, что обязанность совершать соответствующие избирательные действия может быть возложена представительным органом муниципального образования в соответствии с его уставом на иное должностное лицо местного самоуправления.

Таким образом, комментируемая статья предполагает следующие ситуации. Во-первых, когда отсутствуют представительный орган местного самоуправления и глава муниципального образования. Во-вторых, когда представительный орган местного самоуправления имеется в муниципальном образовании, но в нем не определено, как того требует комментируемый Федеральный закон, должностное лицо местного самоуправления, обязанное совершать соответствующие избирательные действия. При этом и устав муниципального образования не устанавливает порядок осуществления избирательных действий в указанных выше ситуациях. В-третьих, положения комментируемой статьи применяются в случае, когда глава муниципального образования либо иное должностное лицо местного самоуправления (на которое была возложена обязанность совершать данные избирательные действия) не совершают эти действия в установленные законом сроки.

2. Положения комментируемой статьи имеют в виду избирательные действия, которые в период избирательной кампании должны совершать соответствующие должностные лица местного самоуправления, т.е. глава муниципального образования либо иное должностное лицо муниципального образования, уполномоченное на то представительным органом местного самоуправления. Если в силу причин, предусмотренных положениями комментируемой статьи, должностные лица местного самоуправления, уполномоченные совершать соответствующие избирательные действия, отсутствуют, либо не определены представительным органом местного самоуправления, либо они имеются, но не осуществляют указанные действия в установленные комментируемым Федеральным законом сроки, то в целях обеспечения проведения выборов данные действия обязано осуществлять высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ или по его поручению иное должностное лицо. Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ образуется в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", конституцией, уставом субъекта РФ. Такой орган, как показывает практика, может именоваться по-разному: правительством, кабинетом министров и т.п. Если конституцией, уставом субъекта РФ устанавливается должность высшего должностного лица субъекта РФ (например, должность президента республики, губернатора области), то данное лицо возглавляет высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ. Наименование должности высшего должностного лица субъекта РФ устанавливается конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций данного субъекта РФ. Так, в Московской области высшим исполнительным органом государственной власти является правительство Московской области. Его председателем (руководителем) является губернатор Московской области - высшее должностное лицо области. Первым заместителем председателя правительства является вице-губернатор. В Республике Карелия высшим должностным лицом является глава республики, который возглавляет правительство. Вместе с тем республиканская Конституция предусматривает и должность премьер-министра правительства, осуществляющего текущее руководство и организацию работы правительства. В Республике Хакасия высшим должностным лицом является председатель правительства, возглавляющий правительство республики - ее постоянно действующий высший исполнительной коллегиальный орган государственной власти.

Осуществлять соответствующие избирательные действия в силу положений комментируемой статьи вправе как высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ, так и по его поручению иное должностное лицо. Это поручение может быть дано должностному лицу, занимающему соответствующую государственную должность в структуре органов, находящихся в ведении высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ. Вместе с тем положения комментируемой статьи в принципе не исключают возможность, что обязанность совершать избирательные действия может быть возложена данным лицом на какое-либо должностное лицо соответствующего муниципального образования. Однако это допустимо лишь в том случае, если в муниципальном образовании отсутствует его глава или лицо, официально исполняющее соответствующие обязанности, а также отсутствует представительный орган, который мог бы уполномочить какое-либо иное должностное лицо муниципального образования осуществлять предусмотренные законом избирательные действия. И, кроме того, в уставе муниципального образования не определяется порядок осуществления избирательных действий в данной ситуации. Хотя в муниципальном образовании имеются должностные лица местного самоуправления (заместитель главы администрации муниципального образования и др.), которые могли бы осуществлять в силу своего должностного положения данные действия, они не имеют для этого соответствующих полномочий.

3. Комментируемый Федеральный закон предусматривает совершение соответствующими должностными лицами местного самоуправления ряда избирательных действий. При этом следует иметь в виду, что в одних случаях, когда указанные должностные лица в муниципальном образовании отсутствуют или когда они не совершают избирательные действия в сроки, установленные законом, некоторые из этих действий в силу положений комментируемого Федерального закона осуществляются в определяемом законом порядке без участия высшего должностного лица (руководителя высшего органа государственной власти) субъекта РФ. Так, положения ст. 10 определяют порядок назначения выборов в органы местного самоуправления в том случае, если уполномоченный на то орган или должностное лицо не назначат выборы в сроки, предусмотренные законом, а также в случае отсутствия уполномоченного на то органа или должностного лица. Выборы в этом случае назначаются или проводятся соответствующей избирательной комиссией. Если данная комиссия не назначит в установленный срок выборы либо когда она отсутствует и не может быть сформирована в порядке, предусмотренном законом, то выборы по заявлениям указанных в законе организаций и лиц назначаются соответствующим судом общей юрисдикции. Однако в ряде других случаев действующее законодательство не устанавливает, какой орган или какое должностное лицо и в каком порядке будут осуществлять те или иные избирательные действия, если соответствующие должностные лица местного самоуправления отсутствуют или не совершают эти действия в сроки, предусмотренные законом. Именно в подобных ситуациях такие действия должно осуществлять высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ или по его поручению иное должностное лицо.

К таким случаям относится формирование и уточнение сведений о зарегистрированных избирателях, участниках референдума и направление их уполномоченным органом или должностным лицом местного самоуправления в соответствующие избирательные комиссии (п. 6 ст. 17 комментируемого Федерального закона). Согласно ст. 16 регистрация (учет) избирателей, участников референдума осуществляется главой муниципального образования либо лицом, уполномоченным на то представительным органом местного самоуправления. Регистрация (учет) осуществляется в порядке, установленном положением о государственной системе регистрации (учете) избирателей, участников референдума. Органы исполнительной власти субъекта РФ обязаны оказывать необходимое содействие органам местного самоуправления и комиссиям при осуществлении данной регистрации и уточнении сведений о зарегистрированных избирателях, участниках референдума (см. ст. 16). Если указанные сведения не направлены должностным лицом местного самоуправления в силу указанных в комментируемой статье причин, в соответствующие избирательные комиссии, то данные действия должно осуществить высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ или по его поручению иное должностное лицо. Действие положений комментируемой статьи распространяется также и на порядок образования избирательных участков, участков референдума и опубликования списков избирательных участков, участков референдума (с указанием их границ и номеров, мест нахождения участковых комиссий и помещений для голосования) в том случае, когда образование участков, а также указанная публикация в силу предусмотренных комментируемой статьей обстоятельств не будут осуществлены, как того требует комментируемый Федеральный закон (п. 7 ст. 19).

Следует также учитывать, что в ряде статей данного закона содержится общее указание на необходимость, например, органам местного самоуправления, их должностным лицам оказывать содействие избирательным комиссиям (п. 16 и 19 ст. 20), информировать избирателей (ст. 45). Под органами местного самоуправления комментируемый Федеральный закон понимает, во-первых, представительные и иные выборные органы местного самоуправления, и, во-вторых, выборных должностных лиц местного самоуправления, избираемых непосредственно гражданами. Поэтому в тех случаях, когда данные органы и должностные лица местного самоуправления отсутствуют, в муниципальном образовании высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ также вправе принять необходимые меры по обеспечению выполнения требований закона, если при этом другие органы и должностные лица местного самоуправления (формируемые иным путем) не выполняют указанные выше требования комментируемого Федерального закона.


Статья 84. Об участии в выборах политических общественных объединений


1. При применении положений п. 1 комментируемой статьи следует учитывать, что Федеральный закон "О политических партиях" вступил в силу с 14 июля 2001 г. В связи с этим, если решение уполномоченного органа или должностного лица о назначении (проведении) выборов соответствующего уровня будет официально опубликовано до 14 июля 2003 г., то на весь период данной избирательной кампании политические общественные объединения общероссийского, межрегионального и регионального уровней, в зависимости от уровня выборов, сохраняют статус избирательных объединений и имеют право участвовать в соответствующих выборах при соблюдении ими условий, обозначенных в комментируемом пункте относительно сроков создания и регистрации, а также по уровню регистрации. Иными словами, согласно положениям комментируемого пункта политические общественные объединения не могут быть ликвидированы в период избирательной кампании на соответствующем выборам уровне и на более высоком. Данные гарантии для политических общественных объединений должны учитываться регистрирующими и уполномоченными органами при применении положений п. 1 и 6 ст. 47 вышеназванного Федерального закона, а также ст. 2 Федерального закона от 12 марта 2002 г. N 26-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общественных объединениях".

2. Положения комментируемого пункта гарантируют избирательным объединениям, избирательным блокам, признававшимся таковыми до вступления в силу комментируемого Федерального закона, выдвинувшим списки кандидатов и допущенным к распределению депутатских мандатов в органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления, их приоритетное право внесения предложений по кандидатурам в состав избирательных комиссий в период со дня вступления в силу комментируемого Федерального закона и до проведения выборов депутатов Государственной Думы, выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, представительный орган местного самоуправления по пропорциональной (смешанной) избирательной системе. До проведения выборов депутатов Государственной Думы четвертого созыва 14 декабря 2003 г. предложения по кандидатурам в состав избирательных комиссий в приоритетном порядке в смысле положений комментируемого пункта вправе вносить: от имени избирательных объединений "Коммунистическая партия Российской Федерации" и "Объединение "ЯБЛОКО" - политические партии "Коммунистическая партия Российской Федерации" и "Российская демократическая партия "ЯБЛОКО".

Добровольное объединение двух и более избирательных объединений, признававшееся избирательным блоком и обладавшее правом внесения предложения по кандидатурам в состав избирательных комиссий до вступления в силу комментируемого Федерального закона, сохраняет права, предусмотренные п. 8 ст. 24, п. 7 ст. 25, п. 7 ст. 26, п. 5 ст. 27 настоящего акта. Такой избирательный блок может по решению уполномоченного на то органа предоставить эти права одному из входящих в него избирательных объединений либо избирательному объединению, учредителями которого являются входящие в этот блок избирательные объединения. Указанное избирательное объединение в случае своего преобразования, не затрагивающего его статус политического общественного объединения, либо в случае своего преобразования в политическую партию сохраняет право внесения указанных предложений. Под эту категорию подпадает политическая партия "Союз правых сил", имеющая право выступать от имени избирательного блока "Союз правых сил", допущенного к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе третьего созыва. При этом кандидатуры от имени избирательного блока представляются решением полномочного (руководящего) органа указанной партии либо решением ее региональных отделений (организаций), иных структурных подразделений в соответствии с уставом партии.

От имени избирательных блоков, допущенных к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе третьего созыва, в указанный период вправе вносить предложения по кандидатурам в состав избирательных комиссий уполномоченные органы следующих избирательных блоков либо входящих в них избирательных объединений:

1) избирательный блок "Межрегиональное движение "ЕДИНСТВО" ("МЕДВЕДЬ")". Руководящий постоянно действующий орган - Координационный комитет. В состав избирательного блока вошли: 1) Общероссийское политическое общественное движение "Российское движение "Поколение свободы"; 2) Общероссийская политическая общественная организация "Российская христианско-демократическая партия" (Российская христианско-демократическая партия); 3) Общероссийское политическое общественное движение "Рефах" ("Благоденствие"); 4) Общероссийская общественно-политическая организация - Народно-патриотическая партия (по решению съезда ликвидирована 4 декабря 2000 г.); 5) Общероссийское общественное политическое движение "Моя семья"; 6) "Общероссийская политическая общественная организация "Всероссийский союз поддержки и содействия малому и среднему бизнесу"; 7) Общероссийское политическое общественное движение "В поддержку независимых депутатов";

2) избирательный блок "Отечество - Вся Россия". Руководящий постоянно действующий орган - Координационный совет. В состав избирательного блока вошли: 1) Общероссийская политическая общественная организация "Отечество" (съезд 9 февраля 2002 г. принял решение о прекращении деятельности (ликвидации) организации "Отечество" с 1 июня 2002 г.); 2) Общероссийская политическая общественная организация "Регионы России"; 3) Общероссийское политическое общественное движение "За равноправие и справедливость"; Общероссийская общественная организация - политическая партия "Аграрная партия России"; 4) Общероссийская общественная организация "Политическая партия "Союз христианских демократов России";

3) избирательный блок "БЛОК ЖИРИНОВСКОГО". Руководящий постоянно действующий орган - Совет избирательного блока. В состав избирательного блока вошли: 1) Общероссийская общественная политическая организация "Российский союз свободной молодежи"; 2) Общероссийская политическая общественная организация "Партия духовного возрождения России" (ПДВР).


Статья 85. О формировании территориальных избирательных комиссий


Содержание комментируемой статьи относится к переходным положениям и прекращает свое действие по мере выполнения предусмотренных в ней преобразований. Поскольку статус территориальных избирательных комиссий кардинально изменен, возникла необходимость урегулировать процесс их перевода в новое организационно-правовое состояние. Ранее территориальные избирательные комиссии создавались для проведения конкретных выборов, имели разный статус и срок полномочий. Теперь они являются постоянно действующими государственными органами субъекта РФ и могут иметь статус юридического лица.

1. В п. 1 комментируемой статьи установлен срок для создания новой системы ТИК - шесть месяцев со дня вступления в силу комментируемого Федерального закона. Это означает, что к началу 2003 г. в Российской Федерации должны были быть сформированы территориальные комиссии на основе новых законодательных требований (ст. 22 и 26). В течение этого же времени законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ должны принять законы, определяющие место ТИК в системе органов государственной власти субъекта РФ, предусмотреть в соответствующем бюджете средства на содержание и деятельность указанных комиссий в случае, если они наделяются правами юридического лица.

2. В комментируемом пункте закрепляется положение о том, что проводить назначенные после вступления в силу настоящего Федерального закона выборы в органы государственной власти субъекта РФ, органы местного самоуправления может только ТИК, сформированная на основе новых законодательных требований. В этом случае конкретный срок ее формирования определяется законом субъекта РФ и не может выходить за пределы установленного в п. 1 комментируемой статьи шестимесячного срока.

3. Установленная в п. 3 комментируемой статьи возможность продления сроков полномочий ранее действовавших на постоянной основе ТИК практически не была востребована, поскольку выборы депутатов Палаты Представителей Парламента Союзного государства от Российской Федерации не были назначены, а иных обстоятельств, требующих такого продления и препятствующих формированию новых ТИК в шестимесячный срок, не обнаружилось.

4. В комментируемом пункте уточняются условия реализации предусмотренной п. 4 ст. 26 комментируемого Федерального закона возможности возложения полномочий ТИК на ИКМО. Таких условий два: ИКМО должна быть сформирована на основе требований комментируемого Федерального закона, т.е. после 26 июня 2002 г., а ее полномочия должны распространяться на ту же территорию, что и полномочия ТИК. Следует отметить, что наиболее распространенной практикой является возложение полномочий ИКМО на ТИК, а не наоборот. Тем не менее в ряде субъектов РФ, например в Алтайском крае, Владимирской, Костромской, Ульяновской областях, вышеуказанный порядок возложения полномочий успешно применен.