Материалы iv-ой межрайонной конференции
| Вид материала | Регламент |
- Конференции в области науки и образования, 132.99kb.
- Материалы межрегиональной филологической конференции, 1707.33kb.
- Доклада, 94.89kb.
- Р. А. Шепенко № Наименование, вид Выходные данные Объем (п л.) 151 Принцип свободы, 226.78kb.
- Резолюция потребительской конференции «Актуальные проблемы реализации законодательства, 30.13kb.
- Введение федеральных государственных требований в образовательную практику доу, 43.64kb.
- Работа студентов материалы 58-й научной студенческой конференции, 3780.58kb.
- Материалы конференции, 54.39kb.
- Седьмой всероссийской научно-практической конференции, 83.32kb.
- Международная конференция, 61.53kb.
2. Обоснование целесообразности решения проблемы программно-целевым методом
Несмотря на ряд позитивных изменений в индустрии туризма за последние годы, туристский потенциал России используется малоэффективно. На долю Российской Федерации приходится менее одного процента мирового туристского потока.
Следует отметить, что уникальные природные ресурсы и культурное наследие, которыми обладает наша страна, не могут рассматриваться в качестве единственного и достаточного условия для обеспечения успешного развития туризма в стране, так как представляют собой лишь один из элементов туристско-рекреационного потенциала.
В современной экономике развитие туризма во многом зависит от состояния наиболее конкурентоспособных туристско-рекреационных кластеров, использую-щих не только природные и культурно-исторические ресурсы, но и специализи-рованную инфраструктуру, профессиональные кадры, образовательные и научно-производственные центры, сферу развлечений и анимации и др.
Процесс формирования и развития индустрии туризма, в качестве значимой отрасли территориальной специализации, в настоящее время невозможен только за счет использования действующих рыночных механизмов без реальной поддержки со стороны государства, являющегося катализатором формирования государственно-частного партнерства, предусматривающее эффективное взаимодействие всех органов власти, туристского бизнеса, научных и общественных организаций в реализации инновационно-значимых проектов и программ, направленных на развитие экономики регионов и улучшение качества жизни населения.
Учитывая масштабность задач, связанных с развитием индустрии туризма, наиболее действенным инструментом для их решения является программно-целевой метод, поскольку позволяет охватить значительный комплекс проблем с учетом рационального использования ресурсного потенциала (бюджетных и внебюджетных средств) на развитие приоритетных направлений сферы туризма на основе межведомственной координации деятельности органов исполнительной власти всех уровней, туристского бизнеса и других заинтересованных сторон.
Программно-целевой метод доказал свою эффективность как на федеральном, так и на региональном уровнях.
Принята и успешно реализуется федеральная целевая программа «Юг России (2008–2012гг.)», созданы семь особых экономических зон туристско-рекреационного типа, в ряде субъектов Российской Федерации действуют региональные программы развития туризма, в которых расширяются действующие и строятся новые туристско-рекреационные комплексы. При этом средства федерального бюджета направляются на строительство инженерной и обеспечивающей инфраструктуры, а строительство самих туристских объектов осуществляется за счет внебюджетных источников.
Однако этого явно недостаточно для развития отрасли в целом, создания условий для эффективной работы туристско-рекреационного комплекса в других перспективных регионах России.
Мероприятия, направленные на развитие государственно-частного партнерства и привлечение инвестиций в формирование современной туристской инфраструктуры, в настоящее время носят локальный характер и не могут коренным образом изменить ситуацию в туристской отрасли в лучшую сторону. Анализ ситуации диктует необходимость корректировки государственной туристской политики в условиях экономического кризиса в связи с решением двойственной задачи, как по смягчению последствий экономического кризиса, так и по созданию условий для повышения устойчивости сферы туризма.
Решение проблем на региональном уровне ограничивается дотационным характером бюджетов большинства субъектов Российской Федерации. Привлечение инвестиций для финансирования туристских проектов сдерживается несовершенством нормативно-правовой базы, отсутствием готовых инвестиционных площадок, наличием местных административных барьеров, невыгодными условиями аренды земли и другими причинами.
Анализ ситуации свидетельствует о необходимости государственного комплексного подхода к решению накопившихся проблем в сфере внутреннего и въездного туризма в рамках специальной федеральной целевой программы с входящими в нее подпрограммами по отдельным направлениям туризма.
Мероприятия Программы носят межотраслевой характер и затрагивают многие сферы экономики. Объекты и стройки находятся в ведении различных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Сложность и взаимосвязанность различных мероприятий, строительство сопряженных объектов, относящихся к разным государственным заказчикам и частным инвесторам (транспортная инфраструктура и системы связи, инженерные сети и энергоснабжение, природоохранные мероприятия), делают решение поставленных задач невозможным без объединения их в рамках федерально-целевой программы, принятие которой будет способствовать формированию конкурентоспособного отечественного туристского комплекса.
3. Характеристика и прогноз развития сложившейся проблемной ситуации в рассматриваемой сфере без использования программно-целевого метода
Отсутствие специальной федеральной целевой программы развития туризма в Российской Федерации негативно отражается на состоянии внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации, является сдерживающим фактором социально-экономического развития регионов, не обеспечивает реализацию ключевых проектов по формированию инфраструктуры и созданию конкурентоспособных туристско-рекреационных кластеров, не способствует привлечению частных инвестиций.
Основными проблемами, сдерживающими рост внутреннего и въездного туристских потоков, являются:
- слабо развитая, а в ряде регионов отсутствующая инженерная инфраструктура (сети энергоснабжения, водоснабжения, транспортные сети, очистные сооружения, дноуглубление и берегоукрепление и т.д.), что является препятствием для привлечения частных инвестиций в туристскую сферу;
- отсутствие средств на проведение глубинных и очистных работ на реках для судоходства, строительства и реконструкции причалов, пристаней и причальных территорий для маломерных судов туристского класса;
- отсутствие мероприятий по обустройству и реконструкции заповедных и природоохранных зон туристско-рекреационного типа, а также туристских объектов показа;
- низкий уровень развития туристской инфраструктуры (недостаточность, а в ряде регионов отсутствие средств размещения туристского класса и объектов досуга);
- невысокое качество обслуживания во всех секторах туристской индустрии из-за низкого уровня подготовки кадров. Проблема качественного сервиса недостаточно эффективно решается не только в рамках подготовки работников гостиничного и туристского бизнеса, но и специалистов смежных отраслей, обслуживающих туристов;
- несоответствие качества оказываемых туристских услуг их стоимости;
- несовершенство механизмов поддержки социального туризма;
- отсутствие инфраструктуры для путешествий и отдыха инвалидов и пожилых людей;
- отсутствие временных водных пассажирских сезонных пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации;
- недостаточность круизных судов класса «река-море» и туристических автобусов;
- отсутствие в достаточном количестве специализированного оборудования для горнолыжных комплексов;
- слабое имиджевое продвижение России как привлекательной туристской дестинации, что связано с низким уровнем бюджетного финансирования;
- несовершенство нормативно-правового регулирования туристской отрасли;
- отсутствие регионального стимулирования развития материально-технической базы туристско-рекреационного сектора, наличие излишних административных барьеров и необходимость совершенствования земельных и имущественных отношений;
- действующий порядок выдачи российских виз гражданам иностранных государств, безопасных в миграционном отношении, не способствующий росту въездного туризма;
- несовершенство системы государственного статистического учета данных о состоянии, развитии туризма и его мультипликативного эффекта на экономику страны и ее регионов.
При условии сохранения сложившейся ситуации в сфере туризма в ближайшие годы может произойти снижение туристских потоков в России, что приведет:
- к дальнейшему износу объектов туристской инфраструктуры и снижению качества предоставляемых туристских услуг, что влечет за собой падение конкурентоспособности российского туристского продукта;
- к снижению налоговых поступлений от туристской деятельности в бюджеты всех уровней и уменьшению доходов населения;
- к снижению уровня занятости населения и повышению социальной напряженности;
- к росту цен на туристские услуги и снижению доступности туризма для широких слоев населения;
- к увеличению выездного турпотока и росту вывоза капитала из страны;
- к снижению доходности и инвестиционной привлекательности туристской отрасли;
- к сокращению количества субъектов малого и среднего предпринима-тельства в сфере туризма;
- оттоку молодых и перспективных кадров за рубеж, где за счет российского трудового ресурса будет повышаться качество туристского продукта конкурирующих стран и направлений;
– к возможному закреплению положения «ущербной» страны в сознании молодежи.
Вероятными последствиями отказа от использования программно-целевого метода при решении вопросов улучшения положения могут стать:
– разрозненные действия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, снижение их ответственности и появление бессистемности в решении стоящих перед государством задач в этой области;
– распыление бюджетных средств, незначительное привлечение средств внебюджетных источников для решения проблем в сфере туризма;
В этом случае государственная политика развития туристско-рекреационного комплекса страны может свестись преимущественно к совершенствованию нормативно-правовых основ его функционирования, что способно дать определенные положительные результаты в части создания предпосылок для более полного использования имеющихся туристско-рекреационных ресурсов.
Однако, в условиях экономического кризиса устойчивое развитие туризма в Российской Федерации, как одного из действенных инструментов оживления экономики, невозможно обеспечить без внедрения эффективных механизмов государственной поддержки, включая государственно-частное партнерство и стимулирование инвестиционной активности.
4. Возможные варианты решения проблемы, оценка преимуществ и рисков, возникающих при различных сценариях (вариантах решения проблемы)
Возможны два варианта решения проблем в сфере внутреннего и въездного туризма:
Первый вариант предусматривает развитие туристско-рекреационного комплекса за счет привлечения частных инвестиций, а также в рамках действующих федеральных целевых и региональных программ туристской направленности и реализации инвестиционных проектов на территориях туристско-рекреационных особых экономических зон.
Основное преимущество первого варианта заключается в отсутствии необходимости дополнительных финансовых и организационных затрат со стороны государства.
Основной риск реализации этого варианта связан с неопределенностью объемов частных инвестиций в условиях экономического кризиса, с возможным прекращением финансирования и неправильным выбором приоритетных направлений инвестирования.
Данный вариант малоэффективен, поскольку вложение средств будет осуществляться в отдельные инвестиционные проекты, мало влияя на решение проблемы развития туристской отрасли в целом. Следствием такого подхода будет потеря возможности привлечения достаточного объема внебюджетных средств на развитие туристско-рекреационного комплекса.
Этот сценарий развития ситуации является инерционным и ведет к дальнейшему обострению проблем, связанных с развитием индустрии туризма и отдыха в Российской Федерации.
Второй вариант развития ситуации предполагает активное воздействие на ситуацию с использованием программно-целевого метода, при котором формируется федеральная целевая программа «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации на 2011-2016 годы» (далее - Программа) наряду с действующими федеральными целевыми программами и региональными программами туристской направленности.
Основными преимуществами второго варианта являются реализация механизма государственной поддержки, управление и координация действий участников Программы с возможностью анализа результативности всей совокупности работ по решению проблемы, консолидация значительных объемов финансовых ресурсов на определенных приоритетных направлениях развития туризма и, как следствие, более рациональное использование бюджетных средств.
Реализация данного сценария предполагает на основе государственно-частного партнерства выделение федеральных, региональных и муниципальных бюджетных средств, а также привлечение частных инвестиций, обеспечение участия общественных институтов в выработке решений по проектированию и созданию перспективных туристско-рекреационных кластеров, создание новых рабочих мест, наращивание внутреннего спроса и развитие территорий.
Основные риски второго варианта связаны с возможным недостаточным финансированием Программы, нескоординированностью действий администра-тивных органов и бизнес-структур, связанных с длительностью и сложностью проведения ведомственных согласований, процедур государственной экспертизы и невыполнением условий финансирования мероприятий Программы.
Анализ преимуществ и рисков представленных вариантов решения проблемы позволяет сделать вывод о предпочтительности второго варианта с использованием программно-целевого метода, направленного на создание условий для формирования современного высокоэффективного конкурентоспособного туристского комплекса и превращения его в высокодоходный сектор экономики.
5. Ориентировочные сроки решения проблемы программно-целевым методом
Реализацию Программы предлагается осуществить в 2011 – 2016 годах в 2 этапа:
первый этап – 2011-2012 годы;
второй этап – 2013-2016 годы.
6. Предложения по целям и задачам Программы,
целевым показателям, позволяющим оценивать ход реализации Программы по годам
Ключевая цель Программы – создание благоприятных условий для устойчивого развития туризма в Российской Федерации, направленных на оздоровление экономики за счет формирования современного эффективного конкурентоспособного туристского рынка, обеспечивающего широкие возможности для удовлетворения потребностей российских и иностранных граждан в туристских услугах, повышение занятости, рост уровня доходов и улучшение здоровья населения, сохранение и рациональное использование культурно-исторического и природного потенциала страны.
Для достижения указанной цели необходимо решить следующие задачи:
- формирование благоприятного инвестиционного климата в регионах России за счет строительства новых и реконструкции существующих объектов инженерной и сопутствующей инфраструктуры приоритетных туристских комплексов на основе государственно-частного партнерства;
- проведение научных работ и аналитических исследований по перспектив-ным направлениям развития туристской отрасли с учетом кластерного подхода;
- разработка и реализация маркетинговой стратегии, направленной на формирование позитивного образа России как страны, благоприятной для туризма;
- совершенствование нормативного правового регулирования в сфере туризма, направленного на содействие развитию системы обеспечения безопасности туристов, повышение качества туристских услуг и их доступности для всех слоев общества, обеспечение развития кадрового потенциала индустрии туризма.
Указанные задачи соответствуют приоритетам и целям социально-экономической политики государства, направленной на развитие человеческого потенциала нации и оздоровление национальной экономики.
Для оценки эффективности реализации Программы в целом предлагаются следующие индикаторы и показатели:
Целевые индикаторы, характеризующие антикризисный характер программы:
- объем платных туристских услуг населению и услуг гостиниц и аналогичных средств размещения (наращивание внутреннего спроса);
- внутренний туристский поток (импортозамещение);
- численность работников, занятых в сфере туризма и сопутствующих отраслях (создание новых рабочих мест);
- инвестиции в сферу туризма в рамках реализации Программы (развитие территорий).
Показатели, характеризующие развитие туристской отрасли:
- доля туризма во внутреннем валовом продукте Российской Федерации;
- въезд иностранных граждан в Россию;
- количество коллективных средств размещения,
- в том числе экономического класса (категории 1*–3*).
Целевые индикаторы и показатели реализации Программы приведены в приложении 1.
Кроме того, для оценки результативности реализации мероприятий Программы, направленных на обеспечение туристско-рекреационных комплексов инженерной инфраструктурой предлагаются следующие показатели:
- строительство и реконструкция автодорог к туристским объектам;
- строительство газопроводов;
- строительство и реконструкция объектов водоснабжения;
- строительство и реконструкция канализационных сетей и очистных сооружений;
- строительство и реконструкция линий электропередач;
- строительство причалов для приема туристских судов и др.
7. Предложения по объемам и источникам финансирования Программы
По предварительным прогнозным данным общий объем финансирования Программы рассчитан в ценах соответствующих лет и составляет 332 млрд. рублей, в том числе средства федерального бюджета 96 млрд. рублей (28,9 %), средства бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов – 25 млрд. рублей (7,5 %), внебюджетные средства – 211 млрд. рублей (63,6 %) .
Предельные (прогнозные) объемы финансирования Программы по всем источникам финансирования и видам расходов представлены в Приложении 2.
Механизм финансирования мероприятий Программы будет разработан в соответствии с законодательством Российской Федерации, предусматривающим направление бюджетных средств на строительство и реконструкцию объектов инженерной инфраструктуры туристской сферы в рамках реализации приоритетных инвестиционных проектов; проведение научных работ и маркетинговых исследований в сфере туризма; продвижение страны в качестве туристской дестинации.
Реализация мероприятий Программы позволит на 1 рубль средств федерального бюджета привлечь порядка 2,2 рублей внебюджетных инвестиций (собственные средства организаций, кредиты, средства иностранных инвесторов, заемные и прочие средства).
8. Предварительная оценка ожидаемой эффективности и результативности предлагаемого варианта решения проблемы
Экономический эффект программы будет достигнут путем привлечения дополнительных инвестиций в сферу туризма, увеличения турпотока, что позволит обеспечить создание дополнительных рабочих мест, пополнение бюджетов всех уровней и рост ВВП. Именно туризм в период кризиса может вобрать в себя высвобождающиеся трудовые ресурсы, так как в этой отрасли велик процент предприятий малого бизнеса, имеющих значительный потенциал для трудоустройства российских граждан.
При конкурентоспособной цене и высоком качестве услуг внутренний туризм способен переориентировать российского потребителя и сформировать активный спрос на внутренний туристский продукт, создавая базу для роста поступлений в бюджеты регионов и муниципальных образований, и обеспечивая повышение занятости населения.
В процессе выполнения мероприятий Программы предполагается построить подъездные автодороги к 70 туристским объектам, выполнить проектирование и строительство газопровода к 20 объектам туристского назначения, построить и реконструировать линии электропередач для 36 туристских комплексов, произвести берегоукрепление и обустройство прибрежных зон 11 туристских территорий, осуществить строительство 8 станций очистки воды и сетей водоснабжения для 38 туристских комплексов, построить 32 комплекса очистных сооружений и другие объекты инженерной и обеспечивающей инфраструктуры, необходимой для создания привлекательных инвестиционных площадок для частного капитала и строительства порядка 3,8 тыс. коллективных средств размещения и других туристских объектов.
Появление новых и дальнейшее развитие уже имеющихся объектов туристской индустрии повысит конкурентоспособность туристского рынка в Российской Федерации, создаст условия для дополнительного привлечения 11,5 млн. российских и 2,3 млн. иностранных туристов, что позволит создать более 1 млн. новых рабочих мест.
Увеличение туристского потока в целом будет способствовать росту доходов от туристской деятельности более, чем в 2,5 раза к уровню 2010 года, а также росту доходов российских граждан, занятых в данном секторе экономики.
Не менее важным результатом реализации Программы станет ее социальный эффект, выраженный в удовлетворении потребностей различных категорий российских граждан в активном и полноценном отдыхе, укреплении здоровья, приобщении к культурным ценностям при воспитании подрастающего поколения.
Организация санаторно-курортных и культурно-познавательных поездок внутри страны для социальных категорий граждан (пенсионеры, ветераны, инвалиды, многодетные семьи, школьники и студенты) может быть одним из эффективных механизмов государственной поддержки малообеспеченного населения и ослабления социального давления кризисных факторов.
Реализация Программы позволит обеспечить вклад туристской индустрии в решение следующих общенациональных задач современного этапа экономического развития России:
- создание условий для динамичного и устойчивого экономического роста за счет ускоренных темпов развития туристской индустрии (с учетом сопряженных отраслей);
- переход на несырьевую и инновационную модель развития экономики;
- повышение уровня и качества жизни населения путем увеличения доступности туристских услуг, занятости и доходов граждан Российской Федерации;
- повышение конкурентоспособности российской экономики путем повышения привлекательности России как туристского направления;
- обеспечение сбалансированного социально-экономического развития субъектов Российской Федерации за счет увеличения доли туризма в региональном валовом продукте.
Оценка эффективности реализации Программы будет рассчитываться посредством сопоставления предусмотренных Программой уровней целевых индикаторов и реально достигнутых результатов.