Переход к накопительной пенсионной реформе: мировой опыт и возможности применения его в России

Вид материала

Документы

Содержание 2.1. Стратегия реформирования 2.1.1. Виды пенсионных реформ

Подобный материал:

• Дифференцированные взносы в фонд страхования вкладов: мировой опыт и возможности его, 395.38kb.
• Зарубежный опыт и оценка возможности его применения в прогнозировании потребностей, 676.21kb.
• Опыт российской пенсионной реформы 2002, 182.77kb.
• Анализ возможности применения зарубежных инновационных технологий в розничной банковской, 124.63kb.
• Торгово-промышленная палата россии, 1082.95kb.
• Рекомендации участнику накопительной пенсионной системы граждан в Республике Казахстан, 198.07kb.
• Мониторинг сми РФ по пенсионной тематике 25 июня 2010 года, 1501.52kb.
• Мониторинг сми РФ по пенсионной тематике 16 мая 2011 года, 907.91kb.
• Биснес-планирование и тэо инвест проекта (9-й сем.), Колганов: 10. Бизнес-планирование, 3198.98kb.
• Мид рф, г. Москва Применение принципов страхования к пенсионной реформе, 63.7kb.

Глава 2. Мировой опыт пенсионных реформ

2.1. СТРАТЕГИЯ РЕФОРМИРОВАНИЯ

Проблема пенсионного обеспечения в мире с каждым годом обостряется. Основной причиной этого является процесс старения населения, связанный с сокращением рождаемости и увеличением средней продолжительности жизни. В ближайшие годы прогнозируется существенный рост коэффициента зависимости. Если в 1990 г. для стран членов ОЭСР оно было равно 21,4%, то к 2040 г. под влиянием названных факторов этот показатель, согласно прогнозу, удвоится. Такая динамика демографической ситуации приводит к непрерывному росту расходов на пенсионное обеспечение. Уже сейчас пенсионные расходы составляют в европейских странах существенную часть государственных расходов: от 4,5% ВВП в Англии до 13,9% ВВП в Италии. Необходимость реформирования пенсионного обеспечения становится все более очевидной. Предпринимаются различные меры для решения назревающих проблем. Так, в Бельгии идут по пути постепенного увеличения пенсионных взносов, во Франции и Италии, наоборот, пытаются сократить размеры пенсии и число их получателей.

Проблема реформирования пенсионной системы ! очень сложна. Для проведения эффективной пенсионной реформы в России нужно учитывать как мировой опыт, так и российские условия. В этой связи рассмотрим особенности путей проведения пенсионных реформ, их достоинства и недостатки.

Суть пенсионной реформы состоит в переходе от принципа солидарности поколений, то есть от распределительных принципов, на накопительные принципы. В процессе перехода пенсионная система является комбинированной.

Вопрос о пенсионной реформе является актуальным для многих стран мира. В большинстве государств ведется обсуждение реформы или подготовка к ней. В ряде государств уже проводятся реальные преобразования пенсионной системы.

Пионером в этой области была пенсионная реформа 1981 г. в Чили, согласно которой распределительная система заменялась полностью на накопительную. Чилийский опыт преобразования пенсионной сферы многими исследователями признается как пример наиболее удачной и эффективной реформы¹. Примеру Чили последовал также ряд других стран Латинской Америки (Чили, Уругвай, Аргентина², Колумбия³, Перу⁴, Боливия, Сальвадор), столкнувшихся с неплатежеспособностью распределительных пенсионных систем⁵. К ним на американском континенте присоединилась Мексика⁶. Эти реформы в основном повторяли чилийский путь, однако характеризовались большими уступками переходному поколению, что связано с политическими аспектами проведения преобразований: считается, что осуществление пенсионной реформы по примеру Чили в демократическом государстве практически невозможно. В развитых странах, таких как Канада⁷, Бельгия⁸, Италия⁹, Австрия¹⁰, Испания¹¹ и других¹² также стоит вопрос о пенсионной реформе, хотя в большинстве случаев речь пока ограничивается обсуждением возможных вариантов и последствий реформы. Необходимость перехода к накопительным принципам социального обеспечения не вызывает сомнения, и основные дебаты сосредоточены на институциональных формах преобразований. Тем не менее, ряд промышленно развитых стран уже начали движение к накопительным пенсионным системам, к примеру, в Швеции в 1994 г. была принята концепция постепенного создания пенсионных резервов за счет дополнительных отчислений на накопительные счета, создается накопительная пенсионная система в Австралии и Новой Зеландии¹³ .

¹Вильямсон О.И. Экономические институты капитализма. СПб.: Лениздат, 1996.

²Vittas D. The Argentine Pension Reform and its Relevance for Eastern Europe. World Bank Policy Research Working Paper, N1819. Washington, D. C: World Bank, August 1997.

³Schmidth-Hebbel K. Colombia's Pension Reform. Fiscal and Macroeconomics Effects. World Bank Discussion Paper N314. Washington, D. C: : World Bank, 1996.

⁴Quiesser M. Pensions Reform and Private Pension Funds in Peru and Colombia. World Bank Policy Research Working Paper. N1853, Washington, D. C: World Bank, November 1997.

⁵Demigruc-Kunt A., Schwartz A. Costa Rican Pension System Options for Reform. World Bank. Policy Research Working Paper N1483. Washington, D. C: World Bank. June 1995.

⁶Sales-Sarrary C, Solin-Soberon F., Villagonez-Amezcua A. Pension System Reform. The Mexican Case. National Bureau of Economic Research Working Paper N5780. 1996. Vasquez I. Two Cheers for Mexico's Pension Reform. The Wall Street Journal. June 27. 1997.

⁷ Bayoumi T. Aging Population and Canadian Public Pension Plans/ IMF WP/94/89. Washington, D. C: IMF, 1994,

⁸ Callatay Е., Turtelboom В. Pension Reform in Belgium. IMF WP/96/74-EA. Washington, D. C: IMF. 1996.

⁹ Canziani P., Demekas D.H. The Italian Public Pension System. Current Prospects and Reform Options. IMF WP/95/33-/EA. Washington, D. C: IMF. 1995. Hamman A.J. The Reform of the Pension System in Italy. IMF WP/97/18-EA Washington, D. C: IMF, 1997.

¹⁰Koch M., Thimann M. From Generosity to Sustainability. The Austrian Pension System and Options for its Reform. IMF WP/97/10 Washington, D. C: IMF, 1997.

¹¹Levy J.V. The Spanish Social Security: Prospects of the Pension and Health Care Systems. IMF. WP/95/73-EA Washington, D. C: IMF, 1995.

¹²Picera J. A Way Out of Europe's Pension Crisis // The Wall Street Journal Europe. 25 June 1998. Levy J. V. Some Considerations Relevant to Refunded Pensions. IMF WP/95/64-EA, Washigton, D. C: IMF, 1995.

¹³You and Your Referent Savings: The Proposed Compulsory Retirement Savings.

Проблема реформирования системы пенсионного обеспечения является актуальной и для стран Восточной Европы, где имеет место кумулятивный эффект неблагоприятных факторов:

• быстрое старение населения, как и в развитых странах;

• низкий душевой доход, что характерно для развивающихся стран;

• распределительная пенсионная система охватывает практически все общество и размер обязательств по пенсионному обеспечению несопоставим с имеющимися фактическими ресурсами.

В большинстве стран Восточной Европы в настоящий момент идет подготовка к реформированию распределительного пенсионного обеспечения¹⁴. Наиболее продвинулись по этому пути Польша, Чехия, Хорва-ватия, Словения и Венгрия¹⁵, где вопрос о пенсионной реформе практически решен. Наряду с подготовкой введения накопительной пенсионной системы на национальном уровне, в странах Восточной Европы активно идет формирование добровольно-накопительного элемента пенсионного обеспечения.

¹⁴Шестакова Е. Реформирование системы социальной защиты населения в странах Восточной Европы // Мировая экономика и международные отношения. N1. 1997. Ahmad Е., Dreze J., Hills J., Sen A. Social Security in Developing Countries. Clarendon Press. Oxford. 1995. Branco M. Pension in the Baltic's, Russi and other Countries of the Former Soviet Union (BRO) IMF WR/98/11. Washington, D. C: IMF. 1998.

¹⁵Вчера , сегодня и завтра пенсионной реформы в Венгрии // Пенсия, N8, 1997. Последние новости пенсионной реформы в Венгрии // Пенсия, N11, 1997.

В целом, преобразование пенсионной системы в странах Восточной Европы сталкивается с серьезными трудностями. Из республик бывшего СССР наиболее активно пенсионная реформа прорабатывается в прибалтийских государствах, прежде всего, в Латвии, и в Казахстане¹⁶, где активно используется опыт Чили.

¹⁶Реконструкция пенсионной системы в Республике Казастан // Пенсия. N11. 1997.

2.1.1. Виды пенсионных реформ

Пенсионные реформы можно разделить на консервативные, сохраняющие базовый распределительный принцип, радикальные, основанные на переходе к накопительному пенсионному обеспечению.

Консервативные пенсионные реформы включают в себя следующие основные меры:

• повышение пенсионного возраста до 65 лет;

• снижение размера пенсий;

• отмену пенсионных льгот.

Возникающие свободные ресурсы могут быть использованы для инвестиций.

2.1.2. Пенсионная реформа как объект экономического анализа

В связи с нарастающими процессами старения общества и возросшей актуальностью пенсионной реформы значительная часть работ по проблемам пенсионного обеспечения посвящена именно вопросам перехода от распределительной системы к накопительной¹⁷.

¹⁷ Hemming R. Should Public Pensions be Funded? IMF WP/98/35 Washington, D. C: IMF, 1998. Heller P.S. Rethinking Public Pension Initiatives. IMF WP/98/61, Washington, D. C: IMF, 1998. Holzman R. Reforming Public. Paris: OECD, 1988. Holzman R.A. World Bank Perspective on Pension Reform // Joint ILO-OECD Workshop on the Development and Reform of Pension Schemes. Paris, 1997. Vittas D. Sequencing Social Security. Pension and Reform. World Bank Policy Research Working Paper N1551. Washington, D. C: World Bank, 1995. Vittas D. Michelitch R. Pension Funds in Central Europe and Russia. Their Prospects and Potential Role in Corporate Governance. World Bank Policy Research Working Paper N1459. Washington, D. C: World Bank, 1995.

Как было показано¹⁸, оптимальные социальные преобразования существенно зависят от начальных условий, то есть параметров реформы, и последствия для ее участников будут различными для экономики с изнаначально отсутствующей системой пенсионного обеспечения, незрелой зрелой распределительными системами.

¹⁸Valdes-Prieto S. (edt.) The Economics of Pensions. Principles, Policies and International Experience Cambridge University Press, 1997.

Проведение реформы связано с целым рядом проблем, которые уже упоминались. Прежде всего, это вопрос об оптимальных характеристиках создаваемой социальной системы, то есть о конечных условиях преобразований. При этом речь идет, как правило, о многокритериальной оптимизации, поскольку, как было сказано выше, система пенсионного обеспечения представляет собой крайне сложный институт, неоднозначно влияющий и на политическую, и экономическую системы общества. Хотя по ряду параметров присутствует возможность Парето-неухудшающего перехода, к примеру, введение накопительного пенсионного обеспечения может привести к росту как справедливости, так и эффективности¹⁹, в принципе оптимальное устройство пенсионной системы с разных точек зрения может отличаться. К примеру, увеличение политической стабильности пенсионного обеспечения может привести к снижению экономической эффективности пенсионной сферы, а повышение надежности услуг по пенсионному обеспечению, как правило, приводит к росту издержек, а также понижает экономическую эффективность пенсионной системы.

¹⁹James Е. Pension Reform: Is There a Tradeoff between Efficiency and Equity? World Bank Policy Research Working Paper 1767. Washington, D. C, May. 1997.

Еще одной проблемой, свойственной в основном развивающимся странам с несформировавшимися рынками, является институциональная неготовность экономики к переходу на накопительное пенсионное обеспечение. В этой связи особенно важными кажутся работы, в которых рассматривается вопрос об ограничениях, накладываемых на проведение реформы институциональными особенностями экономики. Следует отметить, что институциональные проблемы пенсионной реформы нашли отражение в отечественной экономической литературе²⁰.

²⁰Бюро экономического анализа. Институциональная инфраструктура пенсионной системы в России. М.: БЭА, 1998.

Наконец, с практической точки зрения крайне актуальной является проблема финансирования пенсионной реформы, то есть вопрос об источниках средств, необходимых для финансирования преобразований пенсионной системы. Как правило, в качестве решения проблемы предлагается или увеличение государственного долга, или увеличение налоговой нагрузки с одновременным сокращением (как минимум без увеличения) государственных расходов. В первом случае бремя реформы равномерно распределяется между будущими поколениями, а во втором основная его часть приходится на переходные поколения. Только за счет государственных заимствований невозможно за конечный период осуществить переход к накопительной пенсионной системе²¹. Этот вывод нашел подтверждение и в уже упомянутой диссертационной работе Малютиной, где эта проблема обсуждается более подробно с учетом возможностей экономического роста и технологического прогресса. Более того, использование фискальных методов для финансирования пенсионного перехода более оправдано с точки зрения макроэкономической эффективности, поскольку способствует большему экономическому росту. Основная трудность состоит в том, что непопулярное решение о введение дополнительных налогов должно быть принято действующими политиками при том, что экономическая отдача от этих мер проявляется через продолжительный период времени, когда принимающие решения политики уже не будут у власти.

²¹Valdes-Prieto S. (edt.) The Economics of Pensions. Principles, Policies and international Experience Cambridge University Press. 1997.

Качественные выводы, полученные в рамках формальных моделей, проверяются в работах, основанных на фактическом материале. Прежде всего, идет речь об эконометрических оценках и анализе значимости исследуемых зависимостей, в том числе для оценки влияния пенсионного обеспечения на макроэкономические параметры и индивидуальный выбор потребителя. Сюда же относятся исследования действующих пенсионных систем и реально проведенных пенсионных реформ, в которых используются методы сравнительного анализа, межстрановых сопоставлений и т. д.

Количественные оценки макро- и микроэкономического влияния пенсионной реформы и пенсионного обеспечения вообще позволяет получить также метод моделирования отношении репрезентативной экономики. Стоит подчеркнуть, что параметры модели настолько близки к реальным макропоказателям, что результаты расчетов по моделируемой и реальной экономикам оказываются практически одинаковыми²². Использование имитационного моделирования позволяет не только упростить модель, но и рассмотреть проблему чувствительности получаемых оценок к изменению внешних условий и тем самым прогнозировать эффективность государственного вмешательства в экономику.

²²Corsetti G. Schmidt-Hebbet К. Pension Reform and Growth // World Bank Policy Research Working Paper N1471. Washington, D. C: World Bank. 1995.

2.1.3. Необходимость трехуровневой пенсионной системы

Именно трехуровневая структура пенсионной системы рассматривается в большинстве стран как цель преобразования пенсионной сферы. На настоящий момент большинство экспертов пришли к следующей концепции трехуровневой системы пенсионного обеспечения:

1) Социальный уровень. Государственная распределительная система, обеспечивающая минимальную пенсию (это защита престарелых от бедности);

2) Основной уровень. Обязательная накопительная система, обеспечивающая пенсию, соответствующую размеру сформированных резервов;

3) Дополнительный уровень. Добровольная накопительная система, позволяющая индивидууму повысить выплату пенсии в соответствии с индивидуальными потребностями.

Дополнительно можно обсуждать:

• Корпоративные (на одном предприятии, типа «Газпрома») пенсионные фонды;

• Профессиональные (в одной отрасли) пенсионные фонды;

• Муниципальные (в одном городе) пенсионные фонды.

2.1.4. Варианты реформирования системы пенсионного обеспечения

Старение населения и рост коэффициента зависимости приводит к увеличению нагрузки на работающее население при распределительной системе пенсионного обеспечения, что делает актуальным вопрос о пенсионной реформе. Преобразования пенсионной реформы могут носить как консервативный характер, когда речь идет об изменении условий пенсионного обеспечения при сохранении неизменным базового перераспределительного принципа, так и радикальными, выражающимися в переходе к накопительному пенсионному обеспечению.

Меры по реанимации распределительного пенсионного обеспечения, как правило, включают в себя повышение официального пенсионного возраста, снижение размера пенсий и отмену пенсионных льгот, что позволяет уменьшить величину пенсионных платежей. Поскольку изменение параметров пенсионной системы рассчитывается из долгосрочного прогноза старения населения, первое время после введения новых условий предоставления пенсий, пенсионный фонд работает на условиях профицита ресурсов, что позволяет ему сформировать пенсионные резервы. При этом, правда, свободные ресурсы в распределительной пенсионной системе подвержены существенно большему риску быть истраченными на текущее потребление, чем резервы в накопительной пенсионной системе. Однако потенциальная возможность формирования пенсионных накоплений все же возникает, что сближает консервативную и радикальную пенсионные реформы.

Ключевые различия между тем или иным вариантом пенсионной реформы определяются, следовательно, не их макроэкономическими последствиями, которые во многом оказываются сходными, а политическими аспектами, в частности, проблемой распределения рисков управления создаваемыми пенсионными резервами, снижения политических рисков и так далее.

²³Kune J. The Hidden Liabilities: Meaning and Consequences // СРВ Seminar Series, November, 1996.

Движение от распределительной системы к накопительной можно рассматривать в разрезе нескольких направлений: переход от распределения к накоплению, переход от социального перераспределения к страховому, то есть к актуарным расчетам, переход от государственного к частному управлению пенсионной системой²⁴. В принципе, каждый из перечисленных вопросов является самостоятельной проблемой, однако не все комбинации решений возможны. Переход к актуарным принципам пенсионного обеспечения и увязка величины взносов и выплат приводит к большой заинтересованности участников страхования, что позволяет снизить издержки оппортунистического поведения. С другой стороны, возникают проблемы дискриминации потребителей и возможность неблагоприятного отбора. Введение частного управления пенсионными резервами приводит к более эффективному использованию средств. Доходность государственных пенсионных фондов, как правило, ниже доходности частных пенсионных фондов. Согласно исследованию эффективности работы пенсионных фондов в восьми странах Латинской Америки²⁵ в течение 80-х годов наибольшая реальная доходность инвестиций была у чилийских пенсионных фондов, хотя уровень инфляции был достаточно высоким, притом что, например, в Эквадоре и в Коста-Рике реальная доходность инвестиций пенсионных фондов была отрицательной. Неудача государственных пенсионных фондов, в основном, была предопределена неоптимальной структурой их активов, в котором большую часть занимают вложения в государственные программы и низкодоходные проекты. С другой стороны, частное управление пенсионными средствами увеличивает инвестиционные риски и риски недобросовестного поведения управляющих, что приводит к увеличению издержек контроля и регулирования.

²⁴Valdes-Prieto S. (edt.) The Economics of Pensions. Principles, Policies and International Experience Cambridge University Press. 1997.

²⁵Mesa-Lago C. Portfolio Performance of Selected Social Security Institutions in Latin America. World Bank Discussion Paper, N 139. Washington D. C, 1991.

Решение о пенсионной реформе принимается на государственном уровне, при этом могут использоваться различные критерии выбора того или иного варианта преобразований, в зависимости от приоритетов принимающего решение органа. Как правило, поскольку речь идет, прежде всего, о политических моментах преобразований, основное внимание уделяется краткосрочным бенефициям, а не совокупным долгосрочным эффектам преобразований, поскольку влияние пенсионной реформы может продолжиться не одно десятилетие, когда действующие политики уже не будут у власти. Кроме того, при определении конкретных вариантов реформы учитываются как экономические, так и политические возможности государства, то есть насколько допустимыми являются преобразования.

Вопрос о пенсионной реформе является актуальным для многих стран мира. В большинстве государств ведется обсуждение реформы или подготовка к ней. В ряде государств уже проводятся реальные преобразования пенсионной системы.

Финансирование пенсионной реформы: Пенсионная реформа может финансироваться, главным образом, двумя способами:

1) государство может привлекать заемные средства для обеспечения потребления переходного поколения, то есть за счет государственного долга;

2) государство может постепенно формировать накопительные пенсионные резервы за счет части пенсионных взносов, не использующихся на выплату пенсии.

Основные категории финансирования пенсионной реформы:

1) сохранение распределительных элементов в системе пенсионного обеспечения (часть пенсионных взносов работающего населения расходуется на выплату пенсионерам переходных поколений);

2) финансирование реформ за счет прямого финансирования из федерального бюджета за счет повышения государственного долга и повышения налогов;

3) финансирование реформ за счет продажи части государственной собственности.