Переход к накопительной пенсионной реформе: мировой опыт и возможности применения его в России
| Вид материала | Документы |
- Дифференцированные взносы в фонд страхования вкладов: мировой опыт и возможности его, 395.38kb.
- Зарубежный опыт и оценка возможности его применения в прогнозировании потребностей, 676.21kb.
- Опыт российской пенсионной реформы 2002, 182.77kb.
- Анализ возможности применения зарубежных инновационных технологий в розничной банковской, 124.63kb.
- Торгово-промышленная палата россии, 1082.95kb.
- Рекомендации участнику накопительной пенсионной системы граждан в Республике Казахстан, 198.07kb.
- Мониторинг сми РФ по пенсионной тематике 25 июня 2010 года, 1501.52kb.
- Мониторинг сми РФ по пенсионной тематике 16 мая 2011 года, 907.91kb.
- Биснес-планирование и тэо инвест проекта (9-й сем.), Колганов: 10. Бизнес-планирование, 3198.98kb.
- Мид рф, г. Москва Применение принципов страхования к пенсионной реформе, 63.7kb.
1.3. ПЕНСИОННАЯ СИСТЕМА РФ
1.3.1. Структура имеющейся пенсионной системы
Пенсионная система России в целом на данный момент времени, является распределительной, а Пенсионный фонд России нефондируем. Формально, отечественная пенсионная система тоже относится к трехуровневому типу. Она включает:
• государственное обеспечение;
• пенсии из негосударственных пенсионных фондов (НПФ);
• страхование пенсий в специализированных страховых организациях.
Но подавляющее число пенсионеров в нашей стране получают пенсии только из государственного Пенсионного фонда и лишь немногие — из одного дополнительного источника, как правило, НПФ.
1.3.2. Принципы и факторы пенсионного обеспечения в РФ
Пенсионный фонд РФ относится к нефондируемым пенсионным системам и имеет всего лишь два финансовых потока:
1) сбор взносов в ПФ РФ: 28% от прибыли предприятия и 1% от зарплаты работника;
2) выплата пенсий по старости, инвалидности и др. Средства Пенсионного фонда никуда не вкладываются (имеются ввиду долгосрочные инвестиционные проекты).
Система пенсионного обеспечения граждан России базируется на следующих принципах:
• работающие граждане содержат на свои пенсионные отчисления пенсионеров страны;
• следующие поколения будут содержать на свои пенсионные отчисления предыдущие поколения.
На пенсионную систему влияют такие факторы:
• соотношение работающего и неработающего поколения;
• изменение общеустановленного и среднего возрастов выхода на пенсию;
• изменение доли зарплаты, с которой уплачиваются налоги;
• полнота сбора пенсионных отчислений налоговыми органами;
• наличие льгот.
1.3.3. Негосударственные пенсионные фонды в России
Первые НПФ возникли в России в 1992 г. По данным на начало 1996 г., в стране насчитывалось 900-950 НПФ, из них Инспекцией по негосударственным пенсионным фондам было зарегистрировано 3821. Многие из зарегистрированных НПФ по разным причинам не выдержали испытания временем. Дефолт 17 августа 1998 г. негативно сказался на развитии НПФ, потому что государство обязывало держать значительную часть активов НПФ в ГКО.
'НПФ усиливают свои позиции // Пенсионные фонды, 1996, N 3
В настоящее время в стране более или менее устойчиво работают более 100 НПФ. На начало 2000 г. в них участвовало около 2,4 млн. человек, сумма пенсионных взносов в 1999 г. составила 1,9 млрд. руб., сумма пенсионных выплат — 367 млн. руб.
Российские НПФ во многих отношениях отличаются от зарубежных:
• взносы в фонды обычно производят только работодатели;
• обычно применяется индивидуальное страхование пенсий, а в ряде случаев — сберегательное обеспечение старости.
Только в некоторых российских НПФ рассматривается вопрос о переходе к групповым страховым схемам с установлением размера пенсии с учетом стажа работы и уровня заработной платы.
Российские НПФ в своей деятельности применяют:
• страховые;
• сберегательные;
• смешанные сберегательно-страховые схемы.
В роли страховщика в страховых и смешанных схемах выступает НПФ, страхователем — работодатель, а иногда и участник. Наиболее распространены сберегательные схемы, которые по существу представляет собой покупку финансовой ренты. В таких схемах пенсионные выплаты не увязываются с вероятностями дожития (не действует принцип солидарности участников) и предусматривается наследование накоплений. При сопоставимых условиях пенсионного обеспечения, сберегательные схемы обычно дороже страховых. В некоторых НПФ применяют смешанные сберегательно-страховые схемы: на этапе накопления — сберегательную, на этапе выплат пенсий — страховую.
1.1. ПЕНСИОННЫЙ ФОНД РФ: СОСТОЯНИЕ И ПРОБЛЕМЫ
Перейдем теперь к исследованию теоретико-методологических и организационно-экономических основ создания механизма формирования и использования Пенсионного фонда РФ, а также возможностей его дальнейшего совершенствования в условиях социально-ориентированной экономики рыночного типа.
Обычно пенсионный фонд является собственностью застрахованного и работодателей со строго целевым назначением, исключающим иное использование или изъятие государством. Особенность России состоит в признании Пенсионного фонда РФ государственной собственностью.
1.4.1. Состояние Пенсионного Фонда РФ
Деятельность Пенсионного фонда РФ основана на следующих принципах:
• Фонд образован для государственного управления финансами пенсионного Обеспечения;
• Фонд является самостоятельным финансово-кредитным учреждением;
• Денежные средства Фонда являются государственной собственностью;
• Бюджет Фонда утверждается Федеральным собранием РФ.
Источниками средств Пенсионного фонда РФ являются:
1) страховые взносы предприятий и граждан (индивидуальная трудовая деятельность);
2) перечисления из республиканского бюджета (пенсии определенных лиц);
3) добровольные взносы;
4) доходы от капитализации средств Фонда.
Средства Пенсионного фонда РФ расходуются на выплату государственных пенсий и обеспечение текущей деятельности (кадры, администрация).
Кадровые вопросы Пенсионного фонда РФ решает Федеральное собрание РФ.
Дополнительные источники доходов Пенсионного фонда. Для обсуждения вопросов финансирования изменений в рамках распределительной системы (например увеличение индивидуального коэффициента) и пенсионной реформы необходимо понимать, какие дополнительные источники доходов имеются у Пенсионного фонда:
1) активизация имеющихся резервов Пенсионного фонда, таких как мобилизация просроченной задолженности предприятий, ускорение прохождения денег до пенсионеров и т. д.;
2) использование текущего резерва Пенсионного Фонда. Текущий резерв возникает при условии постоянного роста доходов Пенсионного Фонда за счет запаздывания индексации. Например, пусть:
• по результатам предыдущего квартала пенсионные выплаты составляют в сумме 20 млрд. руб. в месяц;
• доходы Пенсионного Фонда постоянно растут, составляя в первый месяц данного квартала 21 млрд. руб., во второй — 22 млрд. руб., в третий — 23 млрд. руб.
Тогда Пенсионный фонд будет иметь суммарный резерв 6 млрд. руб., то есть 2 млрд. руб. среднего текущего месячного резерва;
3) Один из дополнительных источников доходов Пенсионного фонда кроется в установлении эффективных взаимоотношений с Агентством по реструктуризации кредитных учреждений, которое пока не смогло наладить свою работу с Пенсионным фондом. Должны быть установлены законодательные нормы, дающие возможность Пенсионному фонду сотрудничать с Агентством, передавая ему обязательства кредитных организаций перед Пенсионным фондом и производя их реструктуризацию в соответствии с планом оздоровления, который принимает Агентство в отношении данного конкретного банка.
Собственные расходы Пенсионного фонда. Сложное положение с уровнем пенсионного обеспечения заставляет тех, кто принимает законы о бюджете Пенсионного фонда, самым тщательным и внимательным образом относиться ко всем расходам. Сейчас лимит 1,1% — расходы Пенсионного фонда от объема собираемых страховых взносов. В 2000 г. Пенсионный фонд планирует собрать не менее 280 млрд. руб. страховых взносов, то есть планируемые расходы составляют 3 млрд. 80 млн. руб.
Социальные программы. В 1997 году социальные программы были приостановлены, поскольку источником финансирования социальных программ являются нестраховые доходы (пени и штрафы) Пенсионного фонда. Все страховые доходы, т. е. все страховые взносы, идут исключительно на пенсии.
В декабре 1999 года Пенсионный фонд выплатил за счет нестраховых доходов (пени с предприятий) дополнительную пенсию всем, кто находится в домах престарелых: 242 тыс. человек получили дополнительную пенсию.
Указ Президента по нормализации расчетов с Пенсионным фондом предусматривает ужесточение порядка списания пеней, что создает дополнительные доходы Пенсионного Фонда. Эти дополнительные доходы должны направляться исключительно на социальные программы. Большой интерес представляет ряд программ, например, связанных со строительством Домов престарелых, связанных с осуществлением бесплатных рейсов для пенсионеров, желающих выехать из районов Крайнего Севера.
Предполагается, что за счет дополнительных источников будет получено в 2000 году до 1 млрд. руб. Эти средства будут направлены на дополнительные социальные программы.
О социальном налоге. Коэффициент сбора страховых взносов в Пенсионный Фонд в 1999 году был на уровне 95%. Это достаточно высокий показатель. В Пенсионном фонде сейчас работает порядка 38 тыс. человек. Значительное количество работников заняты непосредственно организацией сборов страховых взносов. Пенсионный фонд является одним из субъектов налогового права и имеет те же возможности и права, за небольшим исключением, как и налоговые органы. Технология сбора пенсионных взносов отлажена. Переход на единый социальный налог, то есть передача службам Министерства по налогам и сборам функции сбора пенсионных средств вряд ли даст ощутимый результат.
О просроченной задолженности предприятий. Просроченная задолженность предприятий перед Пенсионным Фондом составляла (на начало 2000 года) 130 млрд. руб. Прирост просроченной задолженности за 1999 год составляет порядка 10 млрд. руб. Это немного (4,44%) по сравнению с общей собранной Пенсионным Фондом суммы в 255 млрд. руб. страховых взносов. Какие же причины существования просроченной задолженности?
• Есть много фирм, существующих только на бумаге;
• На многих оборонных предприятиях произошли существенные сокращения штатов и объемов деятельности, в результате чего выплата просроченной задолженности оказывается тяжелым грузом для предприятия в его теперешнем состоянии;
• При отсутствии у предприятия дополнительных финансовых резервов оно не может выплатить просроченную задолженность без нарушения нормальной работы;
• Выплата просроченной задолженности из оборотных средств приводит к нарушению нормальной деятельности и снижению текущих выплат;
• При полном отсутствии оборотных средств предприятия переходят к натуральному товарообмену, при котором никаких взносов в Пенсионный Фонд вообще не поступает. Дополнительно в бюджете Пенсионного Фонда предусматривается погашение просроченной задолженности плательщиками. Устанавливаются дополнительные показатели. Например, показатель на 2000 год составляет 20 млрд. рублей, то есть Пенсионный Фонд должен дополнительно мобилизовать 20 млрд. рублей из просроченной задолженности. Планируется из дополнительных доходов 3 млрд. руб. направить на помощь пенсионерам и инвалидам, находящимся в стационарных домах.
Какие же суммы Пенсионный Фонд может дополнительно мобилизовать? Из общей суммы просроченной задолженности в 138 млрд. руб. реально можно рассчитывать на мобилизацию 50-60 млрд. руб. В то же время существует задолженность 58-60 млрд. рублей по заработной плате в промышленности, на которую пенсионные взносы уже начислены, хотя сама зарплата еще не выплачена. Кроме того, задолженность по пеням предприятий перед Пенсионным Фондом составляет 350 млрд. руб.
1.4.2. Аудит Пенсионного Фонда
Сейчас часто выдвигаются требования провести аудит Пенсионного фонда, чему тот всячески противится. В качестве аргументов выдвигается высокая стоимость аудита — 550 тыс. долларов. Кроме того, проверками Пенсионного Фонда систематически занимаются в Прокуратуре, в правоохранительных органах, в ФСБ, в Счетной палате.
Однако аудиторы могут дать не только обоснованный диагноз состояния Пенсионного Фонда, но и конкретные рекомендации по целому ряду значимых направлений: финансовый менеджмент, управление активами, движение финансовых средств, инвентаризация просроченной задолженности, работа с просроченной задолженностью.
Пример: баланс Пенсионного фонда. Возьмем, для примера, январь 2000 г. Результаты работы Пенсионного фонда в этом месяце были достаточно успешными. Профицит в Пенсионном фонде составил 1 млрд. 50 млн. рублей, что позволило гарантировать отсутствие сбоев выплаты пенсий (в индексированном объеме) в феврале и марте 2000 г. В декабре 1999 г. Пенсионный фонд собрал свыше 32 млрд. руб. страховых взносов. Пенсионный фонд вплотную приблизился к тому, чтобы средняя пенсия соответствовала прожиточному минимуму пенсионеров. Пенсионный фонд получил в декабре 1999 г. 10 млрд. руб. дополнительных доходов (многие предприятия в декабре выплачивают часть зарплаты за январь следующего года). В январе 2000 г. было собрано суммарно 20 млрд. 850 млн. руб., столько, сколько и планировалось. Кроме того, федеральный бюджет перечислил дополнительно 2 млрд. 40 млн. руб. на компенсацию тех расходов, которые Пенсионный фонд уже понес по обязательствам федерального бюджета ранее. Пенсионные выплаты в январе (с учетом дополнительных 50 руб. к каждой пенсии) составили 22 млрд. 400 млн руб. Январь 2000 г. Пенсионный фонд закончил с профицитом в 1 млрд. 50 млн. руб.
1.4.3. Текущие проблемы пенсионного законодательства
Существуют противоречия между законом о государственных пенсиях и законом о порядке исчисления и увеличения государственных пенсий, вследствие чего возникают многочисленные иски, с которыми пенсионеры обращаются в суд. Эти противоречия касаются индивидуального коэффициента пенсионера, а именно: чем и каким размером ограничивается индивидуальный коэффициент пенсионера:
• 0,7 — это величина, которая ограничивает индивидуальный коэффициент пенсионера;
• или 0,7 — это величина, которая ограничивает соотношение средней заработной платы пенсионера и средней заработной платы по стране.
Точка зрения Пенсионного Фонда: коэффициент ограничивает соотношение заработной платы пенсионера и средней заработной платы по стране.
Однако проблема, на самом деле, лежит глубже, чем возможность двойной трактовки или разных трактовок этой нормы, которая содержится в судебных решениях. Реальное решение этой проблемы в рамках действующего законодательства невозможно. Даже в том случае, если принимается закон о том, что индивидуальный коэффициент пенсионера ограничивается величиной 0,7, его технически в настоящее время невозможно реализовать. Попробуем разобраться, в чем суть дела.
В законе о государственных пенсиях прописана норма, определяющая порядок индексации пенсий пенсионным фондом. На практике она реализуется следующим образом:
• Пусть, например, в первом квартале года Пенсионный Фонд полностью собрал все доходы. Примем эту сумму за 100%;
• После окончания квартала Пенсионный фонд направляет информацию о полученных доходах в Госкомстат. В свою очередь, Госкомстат на основе полученной информации рассчитывает среднюю заработную плату для исчисления государственных пенсий (умножая ее на тариф страховых взносов в фонд оплаты труда, с которых взносы были фактически уплачены, и деля это на численность работающих);
• Пусть, далее, во втором квартале этого же года Пенсионный фонд собрал доходов на 20% больше. Тогда и средняя заработная плата по расчетам Госкомстата вырастет ровно на 20%;
• Согласно закону о государственных пенсиях, в третьем квартале Пенсионный Фонд должен проиндексировать пенсии на те же 20%.
И итоге получается: сколько Пенсионный Фонд собрал, столько же он должен и выплатить, никаких дополнительных доходов у него нет. Следовательно, любое решение о повышении индивидуального коэффициента пенсионера (а также аналогичные решения правительства, например, по однократному повышению пенсий) Пенсионный Фонд самостоятельно выполнить не может. Возникает четкая альтернатива:
• либо индексация пенсии без изменения индивидуального коэффициента;
• либо повышение индивидуального коэффициента без индексации пенсий.
Первое решение предпочтительней с точки зрения социальной справедливости, потому что при изменении индивидуального коэффициента, повышения пенсий не произойдет у 24 млн. пенсионеров, которые в этом случае нуждаются в каких-то дополнительных компенсационных доплатах. Кроме того, при изменении индивидуального коэффициента оказывается бессмысленным решение о пересчете базовой средней заработной платы для индексации, для его реализации просто не средств. Какие же могут быть выходы из такой ситуации?
1) Изменение индивидуального коэффициента пенсионера финансирует правительство из своих источников;
2) Из доходов Пенсионного фонда исключается сумма, необходимая для изменения индивидуального коэффициента, и тогда средняя заработная плата и индексация пенсий рассчитываются на основе оставшихся средств. Фактически это нарушение законов, хотя и неизбежное.
1.4.4. Текущие проблемы Пенсионного фонда: анализ причин и последствий
Выплачиваемые пенсии все меньше отвечают своему социальному назначению: обеспечить достойный уровень жизни не имеющим трудовых доходов. В настоящее время средняя пенсия с компенсацией меньше прожиточного минимума и составляет не более чем 30-40% средней зарплаты.
В чем корень проблем Пенсионного фонда РФ?
Экономический спад лишь обострил критическую ситуацию, сложившуюся в российской распределительной пенсионной системе. Однако корень проблемы лежит более глубоко: демографическая структура общества такова, что нагрузка, возложенная на работающее население в связи с обеспечением пенсионеров уже крайне велика, и она постоянно увеличивается.
В 1920-1930 гг. люди в возрасте более 60 лет coставляли порядка 6% всего населения, к 1960 г. их число выросло до 9%, а к началу 90-х годов доля лиц в этом возрасте составляла уже около 16% всего населения, причём демографические прогнозы показывают резкий рост этого показателя в ближайшем будущем - до 20% к 2015 году и еще большему увеличению в в дальнейшем.
Крайне высокий тариф взносов (Россия по величине ставки пенсионных платежей уступает только Португалии и Италии, значительно опережая большинство стран) приводит к тому, что масштабы уклонения от платежей принимают общенациональный характер.
1.4.5. Долгосрочный анализ финансового состояния Пенсионного фонда при сохранении распределительной пенсионной системы
Стабилизация макроэкономической ситуации и начало экономического роста несколько снимут напряженность, связанную с текущим дефицитом средств у Пенсионного фонда РФ, однако это не означает конца кризиса пенсионной системы. Данные долгосрочного демографического прогноза, подтверждающие тезис о неизбежности резкого постарения населения России в течение следующих 30-50 лет, подчеркивают долгосрочный характер финансовых проблем Пенсионного фонда РФ, которые принимают уже хроническую форму.
В качестве критерия устойчивости распределительной пенсионной системы, как правило, используется соотношение между числом плательщиков и получателей пособия, называемого коэффициентом поддержки или коэффициентом зависимости. Очевидно, что для любого заданного коэффициента зависимости приходится делать выбор между величиной выплачиваемых пособий и отчислениями плательщиков взносов. При этом критическое значение коэффициента зависимости сопряжено с конкретными социально-экономическими условиями. Даже учитывая различия в понятии кризиса в отношении социальных институтов, оценки критического значения коэффициента, даваемые разными исследователями, находятся на уровне, не меньшем трех (а для бескризисного существования распределительной пенсионной системы нужен уровень порядка 10).
Что же в России? На настоящий момент на одного пенсионера приходится в среднем 1,74 работника (2,5 человека в трудоспособном возрасте на одного человека). В долгосрочной перспективе это соотношение стабильно снижается, причем вне зависимости от того, какой из возможных вариантов демографического прогноза реализуется.
Поддержание распределительной пенсионной системы в условиях неизбежного старения населения потребует существенного увеличения ставки отчислений в Пенсионный фонд РФ. Проведенные расчеты показывают, что при постоянной эффективности работы Пенсионного фонда РФ для поддержания отношения между средней пенсией и средней заработной платой на уровне 1995-1997 гг. (и так существенно меньшим, чем в большинстве развитых стран) потребуется увеличение тарифа отчислений в Пенсионный фонд РФ на 80 100% до уровня 50-60% от фонда оплаты труда. Очевидно, что такая ставка налогообложения является неприемлемой. Более того, попытка столь существенного повышения отчислений неминуемо приведет к вытеснению легального сектора занятости теневой экономикой и снижению совокупности поступлений.
В любом случае, проблема поддержания пенсий на даже относительно невысоком уровне представляется крайне трудной, если вообще выполнимой задачей. По итогам работы Центра макроэкономических исследований Института социальной экономики и права Московского Центра Карнеги, проведенных в рамках подготовки Займа Всемирного Банка на структурную перестройку системы социальной защиты, требуемая ставка пенсионных взносов к 2055 году составит около 64%. что подтверждает приведенные выше оценки.