Администрация Липецкой области Ассоциация «Совет муниципальных образований Липецкой области»

Вид материала

Документы

Содержание Государственная власть и местное самоуправление – стратегия реформирования в РФ и Липецкой области Финансовые ограничения 5. Необходимость достижения при принятии решений ведомственного консенсуса 1. Разграничение органов исполнительной власти и их учреждений. Учреждением исполнительной власти 2. Новые стандарты технологического и ресурсного обеспечения органов исполнительной власти Информационно-аналитические службы Концептуально-программные службы Службы взаимодействия с общественностью По видам структур По направлениям контрольной деятельности Идеология административной реформы Слагаемые административной реформы Государственные и муниципальные услуги как один из продуктов исполнительной власти Побудительные мотивы и шаги по развитию

Подобный материал:

• Об утверждении программы модернизации здравоохранения липецкой области на 2011 2012, 9938kb.
• Исполнительный орган государственной власти липецкой области управление энергетики, 20.61kb.
• Правления Ассоциации «совет муниципальных образований Липецкой области», 178.94kb.
• Областная целевая комплексная Программа "Развитие инновационной деятельности в Липецкой, 347.95kb.
• Администрация липецкой области постановление от 14 августа 2008 г. N 200 о квалификационных, 2424.8kb.
• Информаци я о выполнении областного трехстороннего соглашения на 2009-2011 годы между, 1759.06kb.
• «совет муниципальных образований липецкой области», 29.22kb.
• Исполнительный орган государственной власти липецкой области управление энергетики, 16.2kb.
• Приказ уз липецкой области n 357, фомс администрации Липецкой области n 110 от 29., 1113.98kb.
• Реализуя Послание Президента страны Федеральному Собранию РФ в 2010 году, в целях обеспечения, 147.32kb.

Государственная власть и местное самоуправление – стратегия реформирования в РФ и Липецкой области


Общие ориентиры административной реформы заложены в Конституции РФ и конкретизированы в Посланиях Президента Федеральному Собранию. Придание системного практического характера для продвижения к ним и является задачей реформы (выстраивание механизмов, побуждающих действовать исполнительную власть в полном соответствии с конституционными требованиями). Главное - определить конкретные модели этих механизмов, обеспечивающих:

• приоритет прав человека и гражданина;
  
• духовную, политическую, экономическую свободы;
  
• демократию, основами которой являются свободные выборы, разделение властей, открытость публичной власти, подконтрольность и ответственность ее перед обществом;
  
• социальное партнерство;
  
• соблюдение принципов правового государства.
  

Таким образом, административная реформа, нацеленная на повышение эффективности системы управления, должна стать одним главных направлений деятельности всех ветвей и уровней власти. Анализ тенденций социально-экономического развития области, как и России в целом, убедительно свидетельствует, что именно в функционировании институтов власти сконцентрированы в настоящее время основные препятствия для улучшения качества жизни населения.

При этом экономические реформы, включая экономическое законодательство, существенно обогнали реформирование институтов власти, потому дальнейшее совершенствование экономического законодательства будет постоянно натыкаться на ограничения административного характера. Это уже можно наблюдать по практическому осуществлению дебюрократизации и снижению административных барьеров, развитию финансовых рынков, низкой инвестиционной активности.

Задачу административной реформы в сжатом виде можно определить как обретение органами исполнительной власти четкого понимания того, что они могут делать и что они делать не могут и, главное, способности не перепутать первое со вторым.

Ограничение и четкое формулирование функций органов власти оказывается еще более важным в современных условиях, когда развитие происходит в направлении перехода от индустриальной экономической структуры к постиндустриальной. Решение задачи постиндустриального прорыва требует от государства ограниченного, но очень четкого регулирования, обеспечивающего максимально благоприятные возможности для творческой активности (инновационной деятельности) граждан. В отличие от проблем индустриального общества, главной целью становится не концентрация и перераспределение материальных ресурсов, а выработка и поддержание устойчивых «правил игры», обеспечивающих возможность граждан и фирм адаптироваться к быстро меняющимся вызовам времени.

Финансовые ограничения. Бюджетные расходы должны расти абсолютно, но сокращаться в долях произведенной продукции. Резкое сокращение реальных расходов нецелесообразно и политически невозможно. Причем при постепенном сокращении доли федерального бюджета (резко возросшего за последнее время) целесообразно обеспечивать повышение доли бюджетов муниципального уровня, а не субъектов Федерации.

Строительство и финансирование институтов власти должно иметь приоритетное значение по отношению к инвестиционной (и вообще хозяйственной) деятельности. Основными приоритетами в институциональном строительстве в настоящее время являются:

-         система госуправления, включая развитие местного самоуправления;

-         судебная система;

-         правоохранительная система;

-         реформирование финансовой системы.

Этим секторам должно уделяться первостепенное внимание, в том числе при распределении ресурсов бюджета. Таким образом, административная реформа с точки зрения задач рассматривается в трех аспектах.

Во-первых, как упорядочение функций, осуществляемых властью (более четкое разделение полномочий по уровням). Во-вторых, как повышение эффективности организации (механизма) реализации этих функций. В-третьих, как проблема организации государственной и муниципальной службы.

Направления деятельности органов исполнительной власти по реализации этих задач находят отражение в Конституции РФ, федеральных законах №131-фз «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», №184-фз от 22.09.1999г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ».

Целевой установкой реформы стал отказ от формирования ведомств по отраслевому принципу. Это относится не только к экономике, но и к структурам, курирующим развитие человека. Речь идет о структурировании функций органов управления не по отраслевому принципу, а по типу воздействия на субъекты рынка услуг (финансирование, организация закупок, инвестиционная деятельность и т.п.)

Максимальное изживание отраслевого принципа в структурировании исполнительной власти значимо в нескольких отношениях: оно способствует переносу лоббистских усилий из сферы исполнительной власти в сферу законодательной и, соответственно, более адекватному отношению исполнительной власти к бюджету. Более того - оно благоприятствует реальной консолидации исполнительной власти, а значит – эффективности управления. В конечном итоге - оно рационализирует использование бюджетных средств.

При усилении роли программно-целевого принципа в деятельности органов власти (и, соответственно, бюджетного финансирования) становится возможной нацеленность на единство этой цели, которую надо достичь при реализации соответствующей функции.

При этом вскрываются основные проблемы системы управления, которые надо преодолеть в ходе административной реформы:

1. Низкая конкурентоспособность государственной и муниципальной службы и вообще работы в бюджетных организациях по сравнению с работой в других секторах (прежде всего по сравнению с частным сектором).

2. Коррупция (следствие низкой оплаты труда, хотя этот фактор не является единственным).

3. Отсутствие четких правил и процедур поведения служащих, прозрачных процедур принятия решений, регламентов, четко прописывающих эти процедуры.

4. Отсутствие традиций гражданской службы, несводимой к чисто бюрократической системе подчинения нижестоящих чиновников вышестоящим.

5. Необходимость достижения при принятии решений ведомственного консенсуса, что ведет к системе многочисленных согласований, нередко значительно снижающих эффективность принимаемых решений. В результате решения ориентируются преимущественно на ведомственные интересы в ущерб интересам общества.

6. Множественность и нескоординированность осуществления контрольных функций, которые осуществляются различными органами с пересекающейся компетенцией и нередко при доминировании ведомственных интересов.

Однако при определении мер разрешения перечисленных проблем, надо ясно видеть, что большинство из них не могут быть решены лишь при помощи принятия нормативных актов, в том числе и самого высокого уровня. С одной стороны, необходима выработка сложного комплекса решений, стимулирующих повышение прозрачности и эффективности системы управления. С другой стороны, преодоление многих из перечисленных проблем требует времени, то есть критерии оценки их эффективности могут рассматриваться лишь применительно к довольно продолжительному периоду.


В условиях административной реформы некоторые принципы функционирования исполнительной власти должны претерпеть изменения. В первую очередь речь идет о переходе к принципу собственной компетенции.

Управление в новых условиях требует четкого установления компетенционных рамок каждого органа исполнительной власти или должностного лица, ответственности в очерченных границах деятельности и органа и каждого чиновника исключительно в этих рамках. Но ответственность должна возрастать адекватно правомочности, т.е. гарантиям от вмешательства кого бы то ни было в установленные для них правовые прерогативы. Примером здесь является судебная власть, с которой никто не спорит о компетенции.

Действие принципа собственной компетенции позволяет:

· обеспечить режим автоматического, в том числе упреждающего, реагирования на возникающие проблемы в подведомственной сфере;

· свести к минимуму или хотя бы резко сократить неправовые (командные) указания;

· обеспечить четкую зону ответственности, а, следовательно, эффективные контроль и оценку деятельности субъекта управления;

· обеспечить соблюдение прав граждан в процессе правоприменительной деятельности;

· минимизировать параллелизм в деятельности управляющих структур;

· минимизировать возникновение конфликтных ситуаций между государственными органами;

•  избежать распыления бюджетных средств, оптимизировать их использование;
  

· активизировать фактор правового сознания государственных деятелей и государственных служащих;

· устранить “аппаратное” неравенство органов (“важные” и “второстепенные” органы);

· упорядочить подбор кадров, обеспечивая соответствие личной компетентности претендента его должностным обязанностям.

В границах своей компетенции орган исполнительной власти (должностное лицо) должен обладать свободой действий, за результаты которых несет установленную ответственность. При этом сводится к минимуму или полностью ликвидируется разделение прав и обязанностей органа (должностного лица). Компетенция предполагает в основном полномочия, которые орган или должностное лицо не просто вправе, но и обязаны применять во исполнение своих функциональных задач законными методами.

Переход к системе управления, основанной на четко определенной компетенции органов и должностных лиц, представляется одним из важнейших стратегических направлений административной реформы. Вместе с тем он может быть осуществлен только в контексте реформы в целом, т.к. непосредственно связан с:

· новой классификацией органов исполнительной власти;

· упорядочением структуры органов исполнительной власти;

· разработкой регламентов государственной и муниципальной службы;

· перестройкой системы образования и повышения квалификации служащих.

Таким образом, указанный переход служит связующим звеном между повышением управленческой культуры, реформированием системы исполнительной власти и перестройкой системы государственной и муниципальной службы. В этом качестве, как и другие преобразования, намечаемые административной реформой, этот переход станет не разовой акцией, а последовательно осуществляемой мерой по созданию принципиально новых органов исполнительной власти в целом.

Не менее значимым в этой работе должно стать и утверждение принципа открытости исполнительной власти. Обеспечить конституционное право граждан на участие в управлении делами государства, преодолеть кризис доверия между властью и гражданским обществом невозможно без внедрения в практику государственного управления механизмов, обеспечивающих информационную открытость органов и учреждений исполнительной власти, расширение возможностей участия граждан в управлении делами государства. Это - главные пути обеспечения контроля за исполнительной властью со стороны гражданского общества.

Информационная открытость власти выражается в доступности для граждан информации, представляющей общественный интерес или затрагивающей личные интересы граждан, а также в систематическом информировании граждан о предполагаемых или принятых решениях. В этой связи задача исполнительной власти - развитие способов и средств обеспечения конституционного права граждан на доступ к официальной информации как непосредственно, так и через средства массовой информации.

Поэтому органы и учреждения, чья деятельность непосредственно связана с обслуживанием потребностей граждан, общественных объединений и предпринимательских структур, должны разработать с участием общественности и опубликовать стандарты государственных услуг, в которых необходимо предусмотреть:

1) выявление существующих и потенциальных потребителей услуг, их потребностей;

2) определение типа и качества услуг, степени удовлетворения ими населения на основе опроса потребителей;

3) предоставление потребителям свободы выбора в источниках и средствах оказания услуг;

4) создание в сфере государственных и муниципальных услуг наиболее полных информационных систем, доступных и понятных для населения;

5) обеспечение своевременности ответов на запросы и жалобы потребителей.

Практические задачи исполнительной власти в сфере информационной открытости:

· формирование доступных гражданам информационных ресурсов по вопросам деятельности органов исполнительной власти и подведомственных им организаций;

•  радикальное обновление структур, задач, методологии, критериев деятельности уже существующих информационных служб органов исполнительной власти;
  

· преодоление ситуации, когда расширяется область ведомственных тайн, ограничивается доступ гражданина к ведомственной информации;

· разработка с помощью общественных организаций минимального стандарта общественно значимой официальной информации и обучение государственных служащих практической работе в условиях информационной открытости;

· установление каналов двусторонней связи с общественными организациями, занимающимися однородными с данным органом проблемами (экологическими, социальными).

Важную роль в полномасштабной реализации принципа открытости должно сыграть радикальное изменение взаимоотношений органов власти со средствами массовой информации как институтом формирования и выражения общественного мнения. Идя в этом направлении, необходимо:

· расширять доступ журналистов к информации по вопросам деятельности органов власти и их учреждений, в том числе путем ликвидации немотивированных ограничений по аккредитации СМИ и журналистов;

· применять персональную ответственность должностных лиц за нарушение свободы доступа СМИ к общественно значимой информации.

В этой связи на передний план выходит задача создания возможностей для электронного диалога органов власти, общественных объединений, предпринимательских структур и граждан. Технической базой сети должны стать корпоративные и открытые телекоммуникационные компьютерные сети, расширяемые как на государственной, так и на частной основе.

В системе институтов общественного контроля особое место должен получить законодательно оформленный институт общественной экспертизы. Каждое социально значимое решение необходимо пропускать через механизм общественного согласования, включающий в себя изучение общественного (профессионального) мнения или общественную экспертизу. Наиболее объективным методом здесь является проведение экспертизы по заказу соответствующего органа власти независимыми агентствами, центрами, институтами и т.п.

По вопросам, касающимся существенного изменения качества жизни (экология, здравоохранение, социальная помощь и поддержка, личная безопасность и т.д.), проведение общественной экспертизы должно стать обязательным, что требует закрепления в нормативных актах. Чтобы реализовать подобное требование органы и учреждения исполнительной власти должны:

· своевременно информировать граждан о подготовке проектов решений такого рода;

· создавать условия для проведения профессиональной общественной экспертизы;

· доводить до граждан результаты экспертизы и принятые с учетом экспертных рекомендаций решения.

Участие граждан в управлении государством и муниципальным образованием является также одной из форм контроля общества за деятельностью исполнительной власти. Процесс превращения гражданского участия в действенный инструмент сопричастности общества к управлению включает в себя как существенное расширение предпосылок такого участия, так и формирование активного гражданина, осознающего как свои собственные, так и общественно-групповые интересы, владеющего методами участия в управлении, имеющего ресурсы (материальные средства, свободное время, необходимые знания) и ориентированного на такое участие.

Каждый орган исполнительной власти должен иметь свой четкий правовой статус, зависящий от характера и объема выполняемых функций. Только тогда можно говорить об обоснованных реорганизациях, минимизации при этом субъективных факторов, обеспечении принципа собственной компетенции.

В этих целях необходимо законодательно закрепить строгую классификацию органов и учреждений исполнительной власти. При этом виды структур исполнительной власти можно разделить, как минимум, по двум критериям.

1. Разграничение органов исполнительной власти и их учреждений.

Необходимость разграничения вызвана, в первую очередь, недопустимостью соединения в органе исполнительной власти собственно функций управления и функций “предоставления услуг”, поскольку такое соединение:

•  не дает возможности госоргану полноценно заниматься стратегическими вопросами, порождает нестабильные управленческие решения конъюнктурного характера;
  
•  резко снижает эффективность управленческой деятельности;
  
•  создает благоприятные условия для коррупции;
  

· искажает должностную мотивацию, побуждая к принятию решений, преследующих в большей степени ведомственные интересы вопреки интересам общества.

Концепция административной реформы исходит из того, что в отличие от учреждения орган исполнительной власти осуществляет функции подзаконного регулирования, распределения (перераспределения) ресурсов координации, контроля, применения мер принуждения. При этом особенностью органа исполнительной власти в отличие от учреждения является ответственность за общее состояние дел в подведомственной сфере.

Учреждением исполнительной власти является организация (корпорация, агентство, центр и т.п.), создаваемая в соответствии с Гражданским кодексом РФ и осуществляющая определенные юридически значимые действия, предоставление услуг, а также обеспечивающая деятельность соответствующих органов исполнительной власти.

Учреждения могут приносить доход в бюджет, но не от обязательных фискальных сборов, а оказывая экспертные, правовые и другие услуги, оформляя документы установленного образца, осуществляя иные виды деятельности.

2. Новые стандарты технологического и ресурсного обеспечения органов исполнительной власти

Освоение современных технологий управления - важнейшее условие достижения целей административной реформы. Новые технологии должны привноситься в практику исполнительной власти в процессе реформирования, который сам должен строиться на базе этих технологий. Вторым каналом освоения новых управленческих технологий должна стать система образования и повышения квалификации кадров органов исполнительной власти.

Необходимо расширять и совершенствовать применение подходов, основанных на принципах современного менеджмента. Это соответствует практике демократического открытого общества и, что не менее важно, позволяет подключать ресурсы для достижения поставленных целей, превосходящие те, что имеются в распоряжении административных структур.

Важнейшую роль при переходе к новым технологиям управления играют обеспечивающие подсистемы управления.

1.   Информационно-аналитические службы дают управленческой системе динамическую картину жизни и всего происходящего в границах подведомственной ей сферы. На начальном этапе (а для относительно небольших систем и на перспективу) эти службы могут объединять функции собственно мониторинга - отслеживания текущих процессов и событий, их анализа, “авторского надзора” за ходом реализации принимаемых решений, аналитической службы и прогноза.

2.   Концептуально-программные службы разрабатывают концепции, программы, стратегии, сценарии предстоящих действий, опираясь при этом, с одной стороны, на принимаемую обществом и государством систему ценностей и ориентиров развития, а, с другой, - на результаты работы информационно-аналитических подсистем.

3.   Службы взаимодействия с общественностью обеспечивают активное соучастие граждан и их объединений в принятии и реализации так или иначе затрагивающих общественные интересы решений. Принципиально важно, чтобы взаимоотношения управленческой системы с обеспечивающими подсистемами носили характер не воздействия, а взаимодействия. Это означает, что обеспечивающие подсистемы не должны претендовать на собственную властную субъектность, но вместе с тем мыслятся как работающие в относительно автономном режиме.

Указанные преобразования возможны только при условии изменения подходов к ресурсному обеспечению органов управления. Основными статьями расходов должны стать: содержание государственных и муниципальных служащих и затраты на информационное, научное обеспечение и проработку управленческих решений.

Для этого необходимо:

·  провести тщательное исследование структуры расходов на содержание органов исполнительной власти;

·  проанализировать номенклатуру собственности, находящейся в распоряжении органов исполнительной власти, и эффективность ее использования;

·  определить критерии, по которым избыточная или непрофильная собственность подлежит приватизации;

•  определить круг исполняемых функций, которые должны быть коммерциализированы на конкурсной основе;
  

·  разработать новые принципы и пропорции финансирования содержания органов власти;

·  консолидировать в бюджет внебюджетные источники финансирования органов власти.

Наличие большого числа специализированных контрольных органов или органов, для которых контроль является составной частью их компетенции, не обеспечивает само по себе эффективности контроля. Более того, обилие контрольных инстанций нередко снижает эффективность деятельности проверяемых учреждений, предприятий, не принося ощутимого результата.

Одна из задач административной реформы и состоит в том, чтобы создать мобильную и эффективную систему контроля. Некоторые основные черты этой модели следующие.

1. Определение функциональных рамок контрольной деятельности:

· контрольная деятельность с целью профилактики нарушений разных типов;

· установление (выявление) фактов нарушений;

· реагирование на выявляемые факты нарушений (от информирования соответствующих государственных органов для привлечения к ответственности до непосредственного применения ответственности самой контрольной инстанцией, если это входит в круг ее полномочий);

· анализ состояния дел в подконтрольной сфере и информирование высших органов государственной власти и общества.

2. Установление четкой классификации органов, учреждений и должностных лиц (относящихся к разным ветвям и институтам власти), выполняющих контрольные функции. Задача классификации: упорядочить систему контролирующих инстанций, создать основу для их согласованной работы; ввести четкие критерии обоснованного создания или упразднения контрольных инстанций.

Классификация должна быть построена на основе следующих критериев.

По видам структур:

· структуры, специализирующиеся полностью или частично на осуществлении контроля;

· структуры, осуществляющие контрольную функцию для проверки выполнения собственных решений;

· структуры, для которых контрольные полномочия являются вспомогательными при реализации основных задач.

По направлениям контрольной деятельности:

· контроль за законностью (соответствие решений и действий нормативным актам);

· контроль за своевременностью и качеством исполнения решений государственных органов (в случаях, если это не связано с нарушением законодательства);

· финансовый контроль (проверка использования бюджетных средств, соответствующее реагирование на нарушения);

· контроль специализированных ведомств (специализированных подразделений в ведомствах) за соблюдением установленных правил, стандартов и т.п. в определенных сферах.

Развитие общественного контроля состоит в расширении прав, организационной и технической инфраструктуры, обеспечивающих реальное осуществление такого контроля:

· поддержка проводимых СМИ, общественными объединениями и гражданами мероприятий по сбору и широкому распространению информации о текущем состоянии и перспективах разрешения различных вопросов;

· внесение, принятие и реализация законодательных инициатив, обеспечивающих экономическую, социальную и правовую защиту и поддержку общественных интересов; воздействии иными легитимными способами на деятельность органов власти в процессе принятия и выполнения решений, затрагивающих общественные интересы.

Предполагаются следующие меры реализации и развития общественного контроля:

· предоставление общественным объединениям права осуществления ряда контрольных функций по профилю их уставной деятельности наряду или совместно с контролирующими органами;

· законодательное обеспечение общественной экспертизы проектов законов, решений органов исполнительной власти;

· расширение функции профсоюзного контроля, распространение права такого контроля за пределы непосредственных трудовых отношений.

Административная реформа должна привести к формированию аппаратов, основанных на отечественной вариации отработанных во многих странах мира принципов кадровой политики, получивших название так называемой “системы заслуг и достоинств”, наиболее отвечающей потребностям гражданского общества, а также учитывающей новые веяния в данной области, называемые на Западе «административной» или «постбюрократической» революцией. Такая система в целом предполагает ориентацию на профессиональную службу, которая при этом остается открытой для «обновления» как за счет периодической переаттестации, так и за счет привлечения в необходимых случаях талантливых и обладающих специфическими знаниями людей из внеаппаратных сфер. Эффективность такого аппарата обеспечивается «не числом, а уменьем» специально подготовленных, отобранных по достаточно жестким и ясным критериям, но при этом имеющих достаточно ясную служебную перспективу кадров.

Переход к этой системе вынуждает аппарат отказаться от привычных стереотипов. Но в результате выиграет не только общество, но и сами государственные и муниципальные служащие. Этот переход включает в себя следующие основные шаги и условия:

 отбор (преимущественно конкурсный в установленных законом случаях), продвижение и удержание на службе наиболее квалифицированных, добросовестных людей;

 гибкую, меньше ориентированную на иерархию систему формирования и обновления аппарата вместо реанимации “табели о рангах”;

 строгую определенность должностных обязанностей;

 лояльность чиновников Конституции России;

• возможность для «бокового входа» в систему на достаточно высокие должности людей, не проходивших по ступеням должностной карьеры, а привлеченных из других сфер.
  

•  создание режима, обеспечивающего, с одной стороны, жесткую ответственность служащих, с другой, - их правовую защищенность от произвола и некомпетентности;
  
•  обеспечение режима максимально возможной открытости службы, превращения ее в службу, действительно публичную;
  
•  рационализацию затрат на содержание аппарата через кардинальное изменение соотношения прямых и косвенных материальных стимулов служащих в пользу увеличения удельного веса первых;
  
•  повышенное внимание к вопросам административной морали с целью оживления понятий деловой репутации и служебной этики.
  

Непременным условием реализации новой концепции государственной и муниципальной службы, частью этой концепции является разработка и введение строгой типологии должностей с необходимым организационным, профессиональным, юридическим и методологическим обеспечением, включая разработку типов функциональных обязанностей, типовых штатных расписаний, что позволит сформировать содержательный заказ учебным заведениям на подготовку служащих. При этом необходимо будет сократить число должностей, указанных в Реестре государственных или муниципальных должностей для устранения кастового духа в аппарате.

В этих же целях следует:

-  обеспечить привлекательный статус службы, создав сильные мотивационные стимулы (в частности, жесткую зависимость оплаты труда от его сложности и интенсивности, существенное увеличение законных доходов чиновника, ясность его компетенции, служебного статуса и последствий его нарушения, а также определенную правовую защищенность чиновников и т.п.);

- гарантировать соблюдение служащими дополнительных установленных законом ограничений, компенсируемых законными привилегиями;

- ориентировать чиновников на содействие, в первую очередь, реализации прав и законных интересов граждан.

Введение реальной контрактной системы вызовет и необходимость перестройки всей кадровой работы. В частности, вместо штатного расписания основой станет смета расходов на выполнение соответствующих функций каждого органа власти. В свою очередь, это неизбежно будет вести к сокращению численности аппарата и повышению уровня оплаты труда служащих при одновременной интенсификации их работы.

Ясная и открытая система замещения “карьерных” должностей позволит перейти от традиционного служебного продвижения по выслуге к продвижению по квалификации и деловым качествам, благодаря эффективному и добросовестному выполнению служебных функций.

Идеология административной реформы


Изменения структуры и функций органов исполнительной власти, а также порядка её отношений с обществом (частными лицами, бизнесом и их организациями) непрерывно идут под воздействием самых разных факторов. Таких изменений очень много, но отнести к классу административных реформ возможно лишь те из них, которые организованы и проводятся высшими органами власти в виде коренных и всеобщих преобразований административных отношений и институтов исполнительной власти. Именно совокупность этих признаков и связанная с этим всеобщая обязательность и фундаментальность перемен и отличают административную реформу (как и все остальные реформы) от частных улучшений и ситуативных изменений в структуре и порядке работы органов исполнительной власти.

В ходе административного реформирования во властные институты активно привносятся принципы и технологии стандартного бизнес-управления. В России избрана идеология своего рода «разгосударствления власти», утверждающая, что следует, во-первых, предоставить независимым (хотя и «государственным или муниципальным») агентствам свободу действий по распоряжению государственными или местными ресурсами при косвенно регулирующей роли исполнительного органа власти и, во-вторых, передать в частные руки все те функции государственных или муниципальных органов, принять которые бизнес сочтет для себя выгодным (аутсорсинг).

Принципы и технологии нового государственного менеджмента уже все шире используются в отношениях государства и госслужащих (конкурсно-контрактная система найма), а также государства и институтов предоставления государственных услуг (обособление этих функций) с использованием современных методов отработки и передачи информации (электронные правительства) и ориентацией на показатели государственного управления, выраженные в стандартизированной и предельно конкретизированной форме. Настал черед распространения такого опыта и на муниципальный уровень.

При этом следует однозначно понимать, что административная реформа не есть нечто, что имеет место только в нашей стране. Так, административная реформа в Великобритании, начавшаяся в 1982 г., преследовала решение, казалось бы, чисто финансовой задачи оптимизации бюджетирования и аргументировалась желательностью приближения уровня принятия решений к тем, кто заинтересован в этих решениях (население и бизнес). Однако к концу 90-х годов английская система традиционно министерского управления оказалась преобразованной в сеть управляющих министерских центров, с которыми стали на контрактной основе взаимодействовать 140 новообразованных и подотчетных парламенту агентств, где оказалось занятым три четверти всех английских госслужащих. Показательно, что каждое агентство начало полагать одной из важнейших своих задач передачу предоставления какой-то из своих услуг в частные руки.

Аналогична или близка к английской практика административного реформирования в Канаде и в её отдельных провинциях, в ряде стран Африки и Азии (в том числе в Казахстане) и других. В рекомендациях Мирового Банка по вопросам проведения административной реформы в России есть ссылки на опыт административного реформирования в Новой Зеландии. Этот опыт учитывает, во-первых, что в этой небольшой стране производство ВВП более чем в 7 раз превышает российский уровень, а практическое использование программно-целевых технологий в государственном управлении было начато новозеландскими властями одними из первых в мире.

В Новой Зеландии разработаны условия и уже более 15-ти лет успешно реализуется реальная конкуренция различных департаментов по поводу получения ежегодных бюджетных ресурсов в зависимости от эффективности достижения конкретных государственных целей. При этом предполагается, что существуют поддающиеся фиксации и оценке связи между множеством различных промежуточных и немногими (общегосударственными) конечными результатами.

В этой стране госслужащие стали работать с «корпоративными» мотивациями (главными становились интересы конкретных департаментов) и стимулами именно к эффективному выполнению государственных функций. Такой опыт представляет интерес именно для России.

При этом выстраивается следующая схема административного реформирования, отражающая самоопределение места государственной власти в функционировании либерально-рыночного общества:

(1)            -   в обществе формируются общепризнанные представления о целях («конечных» результатах деятельности) государства, о том, как с ними соотносятся полномочия органов власти и о том, как «промежуточные» результаты отдельных подразделений исполнительной власти соотносятся с «конечными» результатами деятельности государства;

(2)            -   органы исполнительной власти государства переуступают часть своих полномочий («промежуточных» целей, результатов) автономизированным агентствам;

(3)            -   агентства получают бюджетные средства в зависимости от результативности исполнения переданных полномочий (от достижения «промежуточных» результатов), переводимых ими в конкретные услуги гражданам и бизнесу;

(4)           -    результативность деятельности каждого органа исполнительной власти определяется на основе установленных стандартов (каждой услуги при условии четкого соотнесения качества предоставляемых услуг и конечных целей органов власти);

(5)           -    все государственные служащие в составе указанных агентств становятся подобием работников отдельных фирм, продукцией которых являются стандартизированные государственные услуги; благополучие госслужащего связывается с результативностью деятельности «фирм-агентств» на контрактной основе.

Главный, но почти не обсуждаемый вопрос любой административной реформы – целевое изменение власти как важнейшего института государства, наиболее полно воплощающего саму идею государственности. Любая административная реформа, целенаправленно изменяя меру, качество и силу исполнительной власти, одновременно изменяет суть государства, поскольку мера власти есть степень присутствия государства в жизни общества, качество власти – способность государства рационально и только в интересах общества использовать законодательно закрепленные за ним огромные общественные ресурсы (административные, бюджетно-налоговые, собственности и др.) и сила власти – возможность государства обеспечивать правопорядок и проводить в неразрушающем режиме адаптационные и реформационные преобразования общественных отношений.

Поэтому проведение любой административной реформы неизбежно становится способом придания нового облика государству, а в условиях России к тому же и способом легитимного встраивания всех прочих реформационных преобразований (от разгосударствления собственности и новейшей трансформации федеративных отношений до «монетизации льгот») в административные механизмы государственного управления.

Административные реформы разрабатываются и реализуются в формате самореформирования. Любая общегосударственная реформа, по определению, инициируется властью, но только в ходе административной реформы и инициатором, и объектом преобразований является сама власть. Трудно, но все устоявшиеся средние и низшие этажи исполнительной власти сами должны разрабатывать стандарты услуг и регламенты деятельности, сами предлагать и проводить сокращения и перемещения своих же кадров, – а именно такой и предлагается технология российского административного реформирования. Одно дело, если властные структуры предлагали схемы приватизации и залоговых аукционов и сами же становились их активными участниками, и совсем другое, если власть должна разрабатывать и принимать меры по реформационному введению своей деятельности в жесткое нормативно ограниченное русло, или формализовать и делать более проверяемыми бюджетные расходы.

Видимо, поэтому так велики общественные ожидания того, что очередная реструктуризация органов власти может привести лишь к увеличению числа и этих органов и их работников, а стандартизация и регламентация их работы – к усилению бюрократизации и к окончательному отделению власти от граждан.


Слагаемые административной реформы

и их взаимосвязь с другими реформами


Предложенная пятизвенная схема административной реформы в российских условиях начала XXI в. уже не укладывается в ее границы. Даже не будучи обозначенными в качестве этапов такой реформы, наиболее существенные её компоненты как бы проникают в структуру других реформ в качестве их содержательных слагаемых и становятся естественным институциональным условием их реализации. Это положение о «проникающем» характере административной реформы станет более понятным, если, во-первых, рассматривать эту всеобщую реформу как соединение нескольких частных и, во-вторых, представлять отдельные её компоненты («частные реформы») как самостоятельные системные преобразования. В общем случае компонентный состав российской административной реформы включает:

- изменение места исполнительной власти в системе управления,

- изменения пропорций централизации и децентрализации власти,

- перемены в структуре органов исполнительной власти и в их иерархии,

- перераспределение полномочий и ресурсов для их исполнения по территориальным уровням власти,

- уточнение и унификацию содержания государственных и муниципальных услуг, их стандартизацию,

- изменение порядка предоставления государственных (муниципальных) услуг,

- обновление внутренних регламентов деятельности различных органов власти.

Нетрудно видеть, что за каждым из них стоит весь реформационный комплекс экономического «разгосударствления» и перераспределения собственности. Не менее серьезное отношение к предмету административной реформы имеет нескончаемый процесс разграничения полномочий по уровням исполнительной власти.

В последнее десятилетие представления о действительной роли «разграничений» как сугубо технологического инструмента реализации принципов субсидиарности (закрепление предмета ведения и соответствующих финансов за тем уровнем власти, который наиболее для этого приспособлен, с передачей этого предмета «наверх» или «вниз» только по таким основаниям) стали активно вытесняться убежденностью высших органов власти в целесообразности использования «разграничений» исключительно для укрепления «исполнительской вертикали», для снятия всех напряжений в административных межуровневых отношениях.

Популярными становятся представления о том, что чем более разграничены указанные предметы, тем меньше становится конфликтов между уровнями власти, но при этом игнорируется, что каждый такой предмет имеет и федеральную, и региональную, и даже муниципальную составляющую, что само распределение ролей в «совместных» действиях не должно осуществляться в одностороннем (федерально-властном) порядке, и что распределенные полномочия должны быть полностью связаны с реальной ответственностью и ресурсами каждой стороны.

Серьезные подвижки в разграничении полномочий по уровням власти, произошли в период «укрепления исполнительной вертикали». Принятые в этот период федеральные законы от 4 июля 2003 года № 95-ФЗ и от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ закрепили вышеуказанные подходы к разграничению полномочий федеральных, субфедеральных органов государственной власти РФ и органов местного самоуправления, а федеральный закон от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ развил данное регулирование, привнеся соответствующее разграничение полномочий в отраслевое законодательство. Критика указанных (особенно 122-го) федеральных законов была преимущественно связана с неприятием новой социальной политики, основные положения которой регламентировались этими нормативными актами. В значительно меньшей степени комментировалась исходная мотивация перераспределения более сотни важнейших полномочий и ресурсов для их исполнения. Это перераспределение, в конечном счете, было осуществлено таким образом, что многие полномочия, а с ними и немалая часть бюджетных доходов, собственности, прав распоряжения природными ресурсами перешла к федеральному «центру».

В начале 2005 г. маятник «федерального присутствия», казалось бы, качнулся в другую сторону. Президентом РФ была инициирована подготовка предложений руководству субъектов РФ по очередному изменению принадлежности отдельных полномочий, на этот раз с передачей части федеральных полномочий на региональный, а региональных – на местный уровень. Эта инициатива определялась трезвой оценкой трудностей реализации только что принятого порядка разграничения полномочий по уровням власти

Как и многие другие реформы последнего времени, административная реформа наиболее сильно, по сути дела генетически связана с бюджетными новациями. Вполне естественно поэтому, что идеология «нового управленческого менеджмента», отождествляющего государство с некой корпорацией (пусть даже и некоммерческой) и идеология бюджетирования, ориентированная на результативность именно такого государства, оказались исключительно близкими и по сути, и по методам реализации. Это особенно заметно, если пошагово сопоставить логику реформирования бюджетного процесса и логику административной реформы.


Государственные и муниципальные услуги как один из продуктов исполнительной власти


В административной реформе (как на первом её этапе в 2003-2005 гг., так и на ныне проходящем) многое определяет одно из ключевых понятий «нового государственного менеджмента» – государственная услуга. Это не совсем привычное для российской управленческой практики словосочетание стало трактоваться как реальный, поддающийся стандартизации и контролируемый по качеству «конечный продукт» органов исполнительной власти. При этом одной из задач административной реформы стало установление прямой зависимости оценки деятельности указанных органов и наделения их бюджетными ресурсами от перечня, объема и качества предоставления государственных (муниципальных) услуг гражданину, организации или бизнесу.

Такая вполне логичная установка при своей реализации оказалась сопряженной с рядом специфических проблем, первой из которых стала юридическая неопределенность самого термина, смысл которого в официальных материалах и в различных комментариях раскрывается на фоне другого понятия (также нормативно не закрепленного) – «государственная функция».

Исходя из практики использования словосочетаний «государственная функция» и «государственная услуга» в подзаконных актах Правительства РФ и в рекомендательных материалах федеральных министерств, а также используя попытки разработчиков второго этапа административной реформы пояснить её неузаконенную терминологию, можно интерпретировать это понятие применительно к содержанию реформы на муниципальном уровне.

Аналогично государственной, муниципальная функция (или функции муниципальных органов исполнительной власти) как предмет административной реформы понимается как конкретное правоотношение между органом исполнительной власти и гражданином (юридическим лицом, организацией), возникающее в связи с исполнением соответствующего полномочия, установленного для этого органа законом, и подлежащее исполнению вне зависимости от прямого обращения гражданина (юридического лица, организации) в этот орган. Действие органа в данном случае называется «исполнение муниципальной функции».

Подразумевается при этом, что указанные функции обезличены и исполняются одновременно для всего населения, – такова, например, функция энергообеспечения, водоподведения или отведения вод, пожарной безопасности, торговых или образовательных услуг.

В отличие от «функции» в «услугу» можно трактовать как действие органа исполнительной власти, осуществляемое в контакте с конкретным гражданином (юридическим лицом, организацией), которые сами обращаются в соответствующий орган по поводу реализации своих законных прав и обязанностей. В связи с этим соответствующее действие органа исполнительной власти называется «предоставлением (оказанием) муниципальной услуги».

В рамках административной реформы стандартизация и регламентация предоставления той или иной государственной или муниципальной услуги ориентированы исключительно на процесс оказания услуги и менее всего стандартизируют саму эту услугу. Поэтому, естественно, не предполагается, что будут разработаны и реализованы полноценные стандарты качества жилья, пенсионного обеспечения и т.д. В рамках административной реформы стандартизируется и регламентируется только организация взаимодействия по поводу конкретной государственной или муниципальной услуги (в том числе, процедуры обжалования методов и форм их получения) без обсуждения качественного её содержания. Видимо, эта сторона вопроса должна регламентироваться особо.

Формирование стандартов содержания и предоставления государственных услуг – исключительно сложный, длительный и дорогостоящий процесс, отнесенный на второй этап российской административной реформы. Возвращаясь к зарубежным прецедентам, отметим, что в 90-х годах в пятнадцати западных стран (от Бельгии до Новой Зеландии) был принят ряд государственных документов, установивших общие требования и стандарты качества государственных услуг как исходную базу для конструктивного диалога между государством как «производителем» этих услуг и гражданином (местным сообществом, бизнесом).

Все эти документы четко встраивались, с одной стороны, в уже охарактеризованную идеологию «нового государственного менеджмента» и, с другой, в технологии «бюджетирования по результатам». В этом – главное концептуальное сходство включения рассматриваемых стандартов в контекст административных реформ на западе и в России.

Стандарты предоставления государственных услуг должны были бы стать способом разрешения неизбежных при любом строе и правительстве конфликтов между представлениями граждан и бизнеса об объеме и качестве каждой услуги и возможностями реально профинансировать и организовать предоставление такой услуги. Такое становится реальным только при условии заключения и определенной легитимизации «общественного договора» между властью, гражданами и бизнесом, для чего простое «вывешивание на сайте» проектов указанных стандартов представляется явно недостаточным.

Задача стандартизации и регламентирования чего бы то ни было трудно решаема по двум причинам. Во-первых, в период тотальной либерализации жизни общества ранее существующая система стандартов была отвергнута и как таковая, и в своих частных проявлениях. Это относилось, например, к постепенно вытесненному из федеральных законов понятию «социальных стандартов» и к недавнему переходу к самонормированию качества самой различной продукции (рынок определяет, что есть норма).

Во-вторых, в тот же период повсеместно и окончательно ослабла ответственность за выполнение всего предписанного и регламентированного. В этих условиях даже такое дело, как утверждение уже разработанных регламентов и стандартов превращается в долговременно не решаемую задачу. В этой связи показательна реализация принятого еще три года назад федерального закона «О техническом регулировании», который целью упрощение принятия регламентов.

Источники свидетельствуют, что из почти сотни технических регламентов, которые должны были разрабатываться в соответствии с первой правительственной программой, призванной реализовать вышеуказанный закон, в разработке находилось около 80-ти, около 60-ти параллельно разрабатывали бизнес-структуры, но из подготовленных пяти регламентов только один был принят, а остальные проходили дополнительную экспертизу перед тем, как стать указом Президента РФ или федеральным законом. При этом минимальная стоимость разработки одного регламента составляла 2 млн. руб., что, по мнению экспертов, в несколько раз меньше необходимого. Всего же до 2010 года предстоит не только разработать около трехсот регламентов, но и превратить каждый из них в полновесный федеральный закон.

Эта жизненно важная работа была начата с большим опозданием не только из-за проблем собственно разработки содержательной части регламентов, но и потому, что отсутствовала идеология общегосударственной регламентации. И сегодня в стране действуют почти 20 независимых систем сертификации, нет государственных органов аккредитации и сертификации производства и продукции, не говоря о единых требованиях к услугам власти.

Вряд ли нужно доказывать, что регламенты и стандарты исполнения государственных (муниципальных) функций и предоставления государственных (муниципальных) услуг не менее сложны в разработке и не менее ответственны, чем технические регламенты, для составления которых есть и отечественная традиция (те же ГОСТы, СНИПы) и зарубежные образцы. Ведь автомобиль везде один и тот же, а те же медицинские услуги по-разному трактуются, предоставляются и оплачиваются в каждой стране, в каждом регионе и муниципалитете России. А о качестве и количестве услуг в сфере культуры или транспортной обеспеченности свое мнение у каждого главы муниципалитета.


Побудительные мотивы и шаги по развитию

административной реформы


Отечественная исполнительная власть, её структура и функции в 90-х годах подвергались многочисленным изменениям, – частным, не всегда попадавшим в центр общественного внимания, но весьма ощутимым для рядовых работников соответствующих органов. Начало действительно радикальных перемен в этой сфере обозначил Указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах», который стал результатом как неудовлетворительной оценки деятельности исполнительной власти в 90-х годах, так и нового вертикально-ориентированного курса внутренней политики страны.

Сложность задач административной реформы, значительная инерционность аппарата управления, а также необходимость экспериментальной (пилотной) отработки ряда наиболее ответственных нововведений определили проведение этой реформы в несколько этапов. Первый из них был ориентирован на 2003-2004 гг., но практически был продлен и на 2005 год.

Начало полномасштабной административной реформы обосновывалось доводами о низкой эффективности действующей исполнительной власти. Идеология проведения реформы в 2003-2004 гг. стала своеобразной реакцией на послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ на 2003 год, в котором недостаточная эффективность государственного аппарата и несоответствие количества его полномочий качеству власти назывались «основным препятствием на пути экономических реформ». В связи с этим приоритетными задачами развития государственного управления были объявлены значительное сокращение функций органов исполнительной власти, изменение их системы и структуры, совершенствование административных процедур.

Вполне естественно, что главной целью первого этапа административной реформы стало, прежде всего, преодоление указанных недостатков. Для достижения этой цели назывались следующие пять главных задач административной реформы:

- ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

- исключение дублирования функций и полномочий органов исполнительной власти;

- развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;

- организационное разделение функций регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;

- завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Все эти задачи на первом этапе реформы были решены не полностью, но в то же время был сделан шаг к радикальным переменам в структуре и функциях «центральной» и региональной исполнительной власти.

Исходным «предреформационным» действием стала произведенная «расчистка» функционального пространства исполнительной власти, в результате чего из 5.5 тысяч проанализированных функций федеральных органов исполнительной власти было признано избыточными около 1,5 тысяч функций, дублирующими – более 250 и требующими корректировки – более 850. Таким образом, число функций федеральной исполнительной власти было сокращено на 25%, а в оставшейся части примерно такую же долю функций следовало пересмотреть или уточнить.