Администрация Липецкой области Ассоциация «Совет муниципальных образований Липецкой области»
| Вид материала | Документы |
- Об утверждении программы модернизации здравоохранения липецкой области на 2011 2012, 9938kb.
- Исполнительный орган государственной власти липецкой области управление энергетики, 20.61kb.
- Правления Ассоциации «совет муниципальных образований Липецкой области», 178.94kb.
- Областная целевая комплексная Программа "Развитие инновационной деятельности в Липецкой, 347.95kb.
- Администрация липецкой области постановление от 14 августа 2008 г. N 200 о квалификационных, 2424.8kb.
- Информаци я о выполнении областного трехстороннего соглашения на 2009-2011 годы между, 1759.06kb.
- «совет муниципальных образований липецкой области», 29.22kb.
- Исполнительный орган государственной власти липецкой области управление энергетики, 16.2kb.
- Приказ уз липецкой области n 357, фомс администрации Липецкой области n 110 от 29., 1113.98kb.
- Реализуя Послание Президента страны Федеральному Собранию РФ в 2010 году, в целях обеспечения, 147.32kb.
Ситуация в системе управления и концепция административной реформы
в свете реализации 131-фз «Об общих принципах организации
местного самоуправления в РФ»
Прошедшие годы демократических преобразований, принятая в 1993 году Конституция Российской Федерации позволили выстраивать все известные властные институты на основе принципов демократической государственности. Однако ни один правовой документ (и даже Конституция) не в состоянии изменить складывавшиеся десятилетиями стереотипы взаимоотношений государства и общества, гражданина и властных структур, изменить привычные методы государственного и муниципального управления.
В настоящее время, вне зависимости от принимаемых на государственном уровне решений по усилению местных органов власти, нынешнее состояние системы управления муниципальными образованиями (в первую очередь исполнительной власти) объективно препятствует укреплению правового порядка, снижает эффективность властной деятельности, противодействует развитию цивилизованных отношений между людьми, между обществом и государством, разумному балансу публичных и частных интересов.
Отставание перемен в системе исполнительной власти от перемен в общественном устройстве страны, от бурно развивающихся принципиально новых экономических и политических отношений стало основным тормозом на пути преобразования России в экономически развитое, социально и политически стабильное демократическое государство, способное органично интегрироваться в европейские структуры.
Переустройство этой части властного механизма неизбежно повлияет на изменение форм и методов отношений во всей системе государственной и муниципальной власти с теми, кто является источником этой власти, кто эту власть содержит и кому эта власть обязана служить – т.е. с народом, носителем самой власти, и населением конкретных территорий как потребителями ее услуг.
Не случайно одним из главных направлений еще Программы действий Президента России на 1997-2000 годы “Человек. Семья. Общество. Государство” стало переустройство государственного аппарата на принципах, обеспечивающих служение государства обществу, а не самому себе или олигархическим группам. Эта цель была выражена предельно ясно и состояла в построении “государства, которое не является собственностью исключительно одной политической силы и потому не диктует обществу, как ему жить, а лишь надежно и эффективно служит ему”.
Однако указанная Программа действий не стала “технологическим планом” последовательных мероприятий. Поэтому следующим шагом стало Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 1997 года “Порядок во власти - порядок в стране”, в котором концепция преобразований в системе управления страной была дана уже в более концентрированном виде.
Именно это Послание дало старт реформе исполнительной власти, которую впоследствии стали называть административной реформой. Ее целями провозглашалось:
- создание реальных механизмов ответственности власти, прежде всего исполнительной, перед народом;
- радикальное повышение эффективности управления;
- создание современной, ориентированной на интересы общества, государственной и муниципальной службы;
- ликвидация условий, способствующих коррупции;
- завершение повсеместного перехода к методам управления, отвечающим новым задачам, стоящим перед исполнительной властью.
Проведение административной реформы означает новый этап государственного строительства в Российской Федерации. При этом для единообразного понимания целей, задач и содержания реформы следует уточнить некоторые основные понятия.
Система исполнительной власти - совокупность видов органов и учреждений исполнительной власти, а также связи и взаимоотношения между всеми органами и учреждениями исполнительной власти.
Структура органов исполнительной власти - совокупность конкретных органов исполнительной власти различных видов.
Функции органа исполнительной власти - задачи и основные направления деятельности органа исполнительной власти, закрепленные в законах и подзаконных нормативных правовых актах.
Государственная (муниципальная) функция (или функции государственных (муниципальных) органов исполнительной власти) как предмет административной реформы понимается как конкретное правоотношение между органом исполнительной власти и ее потребителем - гражданином (юридическим лицом, организацией), - возникающее в связи с исполнением соответствующего полномочия или вопроса местного значения, установленного для этого органа законом, и подлежащее исполнению вне зависимости от прямого обращения гражданина (юридического лица, организации) в этот орган.
Действие органа власти в данном случае называется «исполнение функции». Функции деперсонифицированы, обезличены и исполняются одновременно для всего населения (обеспечения правопорядка, экологической безопасности).
Услуга - действие органа исполнительной власти, осуществляемое в контакте с конкретным гражданином (юридическим лицом, организацией), обратившимся в соответствующий орган по поводу реализации своих законных прав и обязанностей. Соответствующее действие органа исполнительной власти называется «предоставлением (оказанием) услуги».
Способом разрешения неизбежных конфликтов между представлениями граждан и юридических лиц об объеме и качестве каждой услуги и возможностями органа исполнительной власти реально профинансировать и организовать предоставление такой услуги является процесс их стандартизации и регламентации.
Даже анализ понятийного аппарата свидетельствует о недостатках в работе по реализации административной реформы на всех уровнях ее проведения. Более того – уже здесь вскрывается главная причина низкой эффективности системы управления, убедительно подчеркивающая, что исполнительная власть осталась по существу нереформированной, т.к. почти в неизменном виде сохранились принципы ее организации, методы управления, стереотипы деятельности государственных и муниципальных служащих, сформировавшиеся в условиях совершенно иного механизма властвования, предполагавшего неправовые способы воздействия как на объекты управления, так и внутри самой системы управления.
Диссонанс между нереформированной системой исполнительной власти и изменившимися условиями жизни обусловил ощутимую потерю эффективности управления и необходимость административной реформы. Причем непринятие мер для устранения этого несоответствия привело к прогрессирующему кризису доверия в системе гражданское общество – власть.
Не увидев в исполнительной власти систему обслуживания интересов населения, подконтрольную ему и ответственную перед ним, общество в решениях органов власти все больше стало усматривать интересы чиновников, а не заботу об общественном благе. Одна из главных причин этого в том, что созданная нормативная база по-прежнему решение проблем населения связывало с субъективным пониманием представителями власти возможности и способов разрешения этих проблем.
Кроме того, современные управленческие методы предполагают не только информационную открытость власти, но и вовлечение общественности в процессы принятия и реализации решений, получившую в западных демократиях название “демократия участия”. По этой причине управленческие методы не переросли из методов воздействия в методы ответственного взаимодействия управленцев и управляемых, осуществляемых на основе узаконенных регламентов и стандартов, предписывающих единообразие решения этих проблем вне зависимости от объективных и субъективных факторов.
По этой причине исполнительная власть остается “непрозрачной” для контроля со стороны формирующегося гражданского общества. Решения органов власти рождаются “за закрытыми дверями”, непрозрачным остается распределение и расходование бюджетных средств.
Не изменились методы деятельности, профессиональная психология государственных и муниципальных служащих разных категорий и уровней. По-прежнему ведущим мотивом огромного числа чиновников в их взаимоотношениях с гражданами остается собственное усмотрение, граждане по-прежнему находятся в положении просителей, полностью зависящих от конкретного служащего, его компетенции, умений и настроений.
Несмотря на разграничение полномочий по уровням муниципальных образований и конкретизацию вопросов местного самоуправления в следствии реализации 131-фз от 6.10.2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», фактического исключения дублирования исполняемых функций во многих случаях до сих пор не произошло в силу разных причин, основная из которых – не соответствие регламентированной и реальной финансовой самостоятельности муниципалитетов.
Более того, многие недостатки в работе муниципальных властей усугубляются слабостью системы исполнительной власти. Определяя предметы исключительной компетенции органов государственной власти и органов самоуправления, Конституция России признала за каждым уровнем широкую самостоятельность в их решении.
В то же время и после принятия Конституции РФ ряд важнейших вопросов федеративных, межрегиональных и межмуниципальных отношений остался неурегулированным. С одной стороны, процесс децентрализации власти, обеспечения самостоятельности субъектов Федерации и муниципалитетов еще не доведен до конца, а с другой, - нет четких и действенных механизмов обеспечения их дееспособности по всему спектру регламентированной ответственности, определенной федеральными законами на всей территории страны.
Существенным фактором, отрицательно воздействующим на упорядочение указанных отношений, является отсутствие строгого и ясного понимания содержания единой системы исполнительной власти. Конституция РФ заложила модель этой системы, установив, что федеральные и региональные органы исполнительной власти образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Но вертикаль незавершенна и правовой конкретизации данного понятия пока нет. В результате имеются:
- неопределенность полномочий федеральных органов исполнительной власти в отношении одноименных органов субъектов Федерации, государственных и муниципальных органов порождает конфликты между федеральным, региональным и местным уровнями управления;
- сохраняется неисполнительность в системе “управленческой вертикали”;
- нет стабильности в отношениях между Федерацией, субъектами и органами самоуправления в бюджетном финансировании государственных функций и собственных полномочий.
В конечном итоге эта проблема становится причиной политической, социальной напряженности, поскольку подрывает доверие людей ко всем уровням власти. С этим связана также проблема нечеткости правовых основ и критериев создания территориальных органов исполнительной власти. Так, в разных (федеральных, региональных, муниципальных) органах существуют свои (не всегда обоснованные) критерии создания и размещения подчиненных им структур (территориальных подразделений). В одних территориях наблюдается их избыток, в других - явный недостаток; одни ведомства располагают свои органы повсеместно, другие - в небольшом их числе, третьи - вообще не имеют своих территориальных органов (пример – наличие налоговых инспекций в муниципальных районах, отсутствие которых сдерживает формирование финансовой самостоятельности органов самоуправления).
Само перечисление проявлений несовершенства единой системы исполнительной власти указывает на направленность главной задачи. Она состоит в ликвидации “перетягивания каната” между Центром, регионами и муниципальными образованиями. Решение этой задачи лежит не в плоскости командной системы – т.е. выяснения вопроса “кто над кем стоит”, а в плоскости принципов правового государства: о конкретных полномочиях можно вести речь лишь вместе с их финансовым обеспечением и реальным механизмом ответственности за реализацию.
Лавинообразное накопление внутрисистемных проблем исполнительной власти началось еще в СССР. Именно тогда начали проявляться противоречия между обилием и сложностью проблем, новыми функциями исполнительной власти с одной стороны, и старыми принципами и методами управления - с другой.
Это проявлялось, прежде всего, в росте числа ведомств, появлении многочисленных и неэффективных координирующих органов, разрастании дублирующих аппаратных структур управления. Все это было привычной, но абсолютно неадекватной реакцией защищающей себя системы управления на ее неспособность справиться с потоком проблем. Эти тенденции сохраняются по сию пору, о них свидетельствует неуклонный рост управленческого персонала.
Одним из принципов правового государства является управление не посредством команд, а посредством права. Реализовать этот принцип гораздо труднее, чем выстроить жестко иерархическую систему и управлять ею с помощью неправового принуждения. Однако без этого принципа невозможно вести речь о разумном балансе между самостоятельностью и ответственностью, об эффективности управленческой деятельности.
Обеспечивается этот принцип с помощью строго очерченной и гарантированной от чьего-либо вмешательства компетенции каждого органа власти. Однако собственная компетенция (т.е. круг предметов ведения, функций и соответствующих им полномочий) пока не стал ведущим принципом управленческой деятельности.
Следствием этого являются:
· отсутствие автоматизма при реализации органами исполнительной власти своих задач (органы власти делят свои полномочия на права и обязанности, не понимая, что полномочие - это обязанность органа власти реализовать свое правомочие);
· отсутствие четких рамок ответственности;
· пересечение полномочий разных органов приводит к конкуренции органов власти друг с другом или к нежеланию применять “непопулярные” полномочия, стремлению переложить их на “смежные” органы;
· неудовлетворенность структур своим статусом, что свидетельствует об отсутствии или нереализованности собственной компетенции;
· ориентация на “вышестоящие” указания, а не на законодательство;
· стремление к необоснованному расширению своих полномочий (по распоряжению имуществом, регулированию тарифов, лицензированию, сертификации, приватизации).
Одной из главных причин сохранения принципа собственной компетенции в зачаточном состоянии является отсутствие четкого функционального деления органов исполнительной власти и целевого подхода к формированию бюджетов этих органов в соответствии с выполняемыми функциями. Поэтому:
· функции между органами исполнительной власти распределяются неравномерно;
· статус органа исполнительной власти мало влияет на объем и характер осуществляемых им функций;
- преобладает отраслевой подход к сферам управления, что хуже территориального;
· органы власти по-разному понимают свои функции при реализации предметов исключительного ведения и совместного ведения.
Особенно сильно функциональные пороки проявляются в сфере экономики. Отказавшись от планово-распределительной системы, исполнительная власть не встала на принципы деятельности, адекватные новой конституционной роли государства в экономической сфере. Отсюда, с одной стороны, ее попытки вмешиваться в хозяйственную деятельность рыночных субъектов, с другой, - на всех уровнях оставляются без регулирования и контроля многие аспекты собственных полномочий, наконец, с третьей, - слишком вяло защищаются права и законные интересы собственника (малого и среднего), гражданина. При этом население рассматривается как вынужденное неудобство, а не как опора стабильности и процветания территории.
Самый красноречивый пример – торговля и коммунально-бытовые услуги. Ни в государственной, ни в муниципальной собственности не может быть имущества в этой сфере деятельности, а значит и минимальны функции – правила оказания соответствующих услуг, соблюдение антимонопольного законодательства, косвенный контроль за качеством и безопасностью.
О степени вмешательства здесь даже говорить не приходится. Но, с другой стороны, – важность регулирования предоставления коммунальных услуг, где о законодательно закрепленной необходимости защищать интересы населения нигде даже не упоминается.
Еще одним живучим явлением эпохи неправового управления остается обильное подзаконное, в том числе ведомственное регулирование. Оно занимает в деятельности ряда органов исполнительной власти одно из самых существенных мест (в год издается около 40 тысяч ведомственных актов).
Конечно, обилие подзаконных актов является в какой-то степени вынужденной реакцией исполнительной власти на пробелы и противоречивость многих действующих законов. Но в целом такой вид деятельности служит показателем неумения властного аппарата руководствоваться законами. Другими словами, через ведомственное регулирование происходит консервация прежних методов управления, объективно ведущих к достижению не общественных, а ведомственных целей.
Положение в данной сфере усугубляется и беспорядочностью в издании таких актов. При этом абсолютное меньшинство ведомственных нормативных актов направляется на правовую экспертизу и регистрацию в учреждения Минюста России. Тем самым нарушается установленный порядок*.
Более того, многие ведомственные акты направлены не столько на конкретизацию обязанностей должностных лиц, сколько на дополнительное обременение граждан, хозяйствующих субъектов путем установления для них новых, не предусмотренных законодательством обязанностей, а также путем сужения возможностей для реализации их прав и законных интересов. При этом, как это не парадоксально, сохраняется информационная закрытость ведомственного правового регулирования и отсутствует единый реестр ведомственных нормативных актов, что не позволяет создать их компактную и непротиворечивую систему.
Функциональная размытость обусловливает и отсутствие четких критериев, на которых должна строиться система органов исполнительной власти. Это влечет за собой:
· необоснованное разделение органов даже одного вида, что соответствующим образом отражается на их ресурсном обеспечении;
· соединение в одних и тех же органах функций координации, регулирования, управления, контроля и оказания государственных или муниципальных услуг, что снижает степень эффективности деятельности и является коррупциогенным фактором;
· нестабильный статус многих структур, их частые реорганизации;
· появление большого числа межведомственных органов (комиссий), которые фактически запутывают схему управления и зоны ответственности.
Отсутствие строгой классификации (определения видов и критериев их разграничения) органов исполнительной власти:
· создает основу для конфликтов внутри исполнительной власти, поскольку консервирует ничем не обоснованную иерархию органов (при этом стремятся повысить статус, не меняя функций);
· делает нестабильной систему управления в различных сферах;
· обусловливает непрерывный психологический дискомфорт служащих, сознающих, что статус и объем функций органа исполнительной власти может измениться в любой момент по далеко не объективным причинам;
· не позволяет разграничить центры определения стратегии в конкретной сфере и структуры, занимающиеся правоприменительной деятельностью.
Анализ нормативных актов, определяющих статус того или иного вида органов исполнительной власти, позволяет сделать вывод, что критерии их разграничения не являются оптимальными для построения обоснованной и стабильной системы:
- они имеют в целом однотипное предназначение;
- на них возложены одинаковые функции - управление (регулирование) в определенной сфере и координация в этой сфере деятельности иных органов исполнительной власти (межотраслевая координация).
- исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие функции в значительной мере присущи всем органам исполнительной власти, что находит наглядное отражение в положениях об этих органах на практике.
Причем функциональная неопределенность отрицательно сказывается на стабильности и упорядоченности структуры органов исполнительной власти. Эта структура далека от единообразия, значительно разнится по штатной численности, неоднородна по загруженности, эффективности, затратности.
Укорененность старых принципов функционирования исполнительной власти поддерживается, помимо указанных выше причин, следующими обстоятельствами:
· их обремененностью излишними функциями, не относящимися к управлению (самообеспечением);
· устаревшей системой расходов на содержание;
· слабым внедрением новых технологий управления.
Мировая тенденция реформирования систем управления состоит в освобождении органов власти от излишних функций, прежде всего от функций обслуживания и обеспечения деятельности их самих. Практика показывает, что коммерциализация этой сферы, то есть выведение ее из поля государственных или муниципальных функций, позволяет существенно экономить расходы на содержание аппарата и одновременно повышать качество осуществления этих функций. Россия и здесь остается аутсайдером.
Расходы на управление страдают диспропорциями, вызванными функциональными пороками. Типичный случай - расходы на содержание колоссальной государственной и муниципальной собственности, находящейся в распоряжении органов управления, которая используется неэффективно (аренда на порядок дешевле, после окончания - нет ремонта, восстановления стоимости).
Устаревшая структура расходов на содержание аппарата власти - не единственная проблема. Недовыполнение бюджета и недофинансирование расходов вынуждает искать внебюджетные источники финансирования. Они помогают временно решать отдельные проблемы, но нередко становятся источниками злоупотреблений и коррупции.
Главной проблемой ресурсного обеспечения системы исполнительной власти является квотный принцип распределения финансовых средств. Объем финансирования основывается не на ресурсных потребностях, возникающих в процессе разработки и реализации конкретных программ, выполнения закрепленных функций, а на сложившейся системе распределения средств в зависимости от иных факторов.
Еще один порок состоит в том, что такие важнейшие функции управления, как анализ положения дел в подведомственной сфере, прогноз и планирование перспективной деятельности занимают далеко не ведущее место. Все это отражается в структуре расходов на управление, где расходы на подготовку и принятие решений попросту отсутствуют.
При подготовке стратегических решений нередко превалирует убежденность чиновников в собственной экспертной непогрешимости, недоверие к науке, умаление общественного мнения. Между тем потери от этого часто сопоставимы с расходными статьями бюджета. Именно это обстоятельство заставило, например, американских законодателей нормативно обязать органы исполнительной власти заниматься стратегическим планированием и регламентировать этот процесс.
В России не прижилась и другая мировая тенденция - внедрение в сферу управления методов современного менеджмента и здесь тоже трудно оценить масштабы потерь.
Однако не только существующая система исполнительной власти не отвечает современным и, тем более, перспективным потребностям российского общества, но и “человеческая” составляющая исполнительной власти - система государственной и муниципальной службы, - в силу ряда причин отличается не завершенностью начатых реформ.
В результате существующий аппарат не всегда соответствует новым принципам и задачам по профессионально-квалификационным или морально-психологическим характеристикам. Он не только не интенсифицирует преобразования, но иногда тормозит их или выхолащивает их дух, оставаясь в целом системой консервативной, чрезмерно иерархичной и закрытой.
В определенной мере это подрывает политическое доверие общества ко всей системе исполнительной власти. При этом в сложившейся ситуации меньше всего виноваты конкретные чиновники, работающие с перегрузкой и за весьма незначительную зарплату.
Проблемы в этой области относятся как к действующей системе, так и к подготовке новых поколений управленческих кадров. К числу основных проблем можно отнести:
- нарушение принципа единства системы государственной и муниципальной службы;
- несовершенство системы отбора, оценки и служебного продвижения кадров;
- падение уровня исполнительской дисциплины;
- незавершенность и противоречивость правового регулирования в сфере государственной и муниципальной службы*;
- неоправданную дифференциацию статусов служащих органов исполнительной власти, что выражается в существенных различиях между зарплатой служащих не только разных уровней (федерального, регионального и муниципального), но и в различных органах с равнозначным статусом;
- расширение практики образования новых видов (подвидов) службы, не урегулированных действующим законодательством;
- падение престижа службы как вида профессиональной деятельности;
- неудовлетворительное состояние системы подготовки и переподготовки кадров управленческого персонала;
- недостаточную ресурсную обеспеченность государственной и муниципальной службы.
До сих пор не завершена демократизация государственной и муниципальной службы с учетом специфики, т.е. сохранения ее профессионального характера, предполагающего отбор и продвижение кадров на основе открытых конкурсов, объективных процедур проверки и подтверждения деловых качеств, превращения ее в открытую систему, имеющую постоянные связи с гражданами и находящуюся под эффективным общественным контролем.
Ухудшился качественный состав управленческого персонала. Поскольку уровень зарплаты служащих невысок, происходит “вымывание” квалифицированных и перспективных кадров, т.е. работников среднего возраста со стажем от 6 до 15 лет.
Большие недостатки существуют в области подготовки и переподготовки управленческих кадров, особенно по новым, “рыночно-менеджерским” специальностям.
Совершенно новой проблемой стало участие служащего в управлении коммерческой деятельностью от имени государства или муниципалитета. Объективно такое участие представляет собой экономико-юридическую коллизию, вызванную соединением в одном лице административного статуса и предпринимательского характера деятельности. Разрешение коллизии связано с решением более общей проблемы декоммерциализации власти. Однако механизм этого участия (в акционерных обществах, товариществах) разработан поверхностно, что создает условия для злоупотреблений.