Трудового Красного Знамени юридический институт имени Р. А. Руденко производство по административным правонарушениям учебное пособие
| Вид материала | Учебное пособие |
- Ордена Трудового Красного Знамени Институт биоорганической химии имени академиков, 191.71kb.
- Имени Н. И. Лобачевского, 608.68kb.
- Трудового Красного Знамени экономико-статистическом институте по адресу: 11950I, Москва,, 254.44kb.
- «магического», 783.98kb.
- Ордена Трудового Красного Знамени научно-исследовательский физико-химический институт, 102.83kb.
- Отчетный финансовый, 221.93kb.
- Отчет о деятельности государственного автономного учреждения культуры Свердловской, 187.38kb.
- Приказом Союзводоканалниипроекта от 5 марта 1985, 954.17kb.
- Приказом Союзводоканалниипроекта от 5 марта 1985, 952.16kb.
- «Ордена Трудового Красного Знамени комплексный научно-исследовательский и конструкторско-технологический, 418.59kb.
Министерство высшего и среднего специального образования РСФСР
Свердловский ордена Трудового Красного Знамени юридический институт имени Р.А.Руденко
ПРОИЗВОДСТВО
ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ
ПРАВОНАРУШЕНИЯМ
Учебное пособие
Свердловск 1986
>>>2>>>
Печатается по постановлению редакционного совета Свердловского ордена Трудового Красного Знамени юридического института имени Р.А.Руденко.
В учебном пособии раскрываются понятие я значение производства по делам об административных правонарушениях. Последовательно анализируются полномочия и деятельность участников производства на стадиях административного расследования, рассмотрения дел, пересмотра дел и исполнения принятых постановлений. Большое внимание в пособии уделено праву граждан на защиту.
Предназначено студентам, изучающим курс "Советское административное право" и спецкуро "Административная ответственность в СССР".
Ответственный редактор - профессор Д.Н.Бахрах
Составители: профессор Д.Н.Бахрах, доценты ь.Н. Иванов, Г.И.Никитушев, Э.Н.Ренов, 1д.М.Чемакин.
Рецензенты: В.Г.Никитин, старший преподаватель Свердловского факультета МЬШО при Академии МВД СССР, кандидат юридических наук; кайедра ОРД Свердловских высших курсов МЬД СССР,
ПРОИЗВОДСТВО ПО АДШЛиСТРАТиБНШ ПРАВ0НАРУШЕН1Ш Темплан 1986, поз. 2302 Редактор Л.А.Гупало
Подписано в печать 23.07.86. НС I2I32. Формат 60 х 84 1/1&. Бум.писчая. Офсетная печать. Усл.п.л. 4,65. Усл.кр.-отт. 4,65. Уч.-изд.л. 5. Тирая 1500 экз. 2аказ J* ie
Свердловский юридический институт. 620066, Свердловск, Комсомольская, 21, Редакционно-издательский отдел. Тел. 44-32-35.
Цех Jt 4 п/о "Полиграфист". ■ 620I5I, Свердловск, Тургенева, 20,
>>>3>>>
I. ОЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРОИЗВОДСТВА
ПО ДЕЛАМ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРЖЕНИЯХ
§ I. Понятие и структура производства
по делам об административных правонарушениях
В свете требований КПСС и Советского правительства об укреплении социалистической законности, государственной и общественной дисциплины важное значение имеет деятельность органов государственного управления по разрешению индивидуально-конкретных дел, связанных с различного рода правовыми спорами и конфликтами. В советской юридической литературе этот вид правоохранительной деятельности получил наименование административной юрисдикции, являющейся неотъемлемой частью административного процесса. - Многие актуальные проблемы административного процесса находятся в стадии научной разработки. Остается дискуссионным само понятие этого процесса. Некоторые авторы трактуют его только как юрисдикционную деятельность органов государственного управления и других субъектов, наделенных властными полномочиями выданной области - Иными словами, административный процесс понимается ими как часть государственного управления, включающая в себя разрешение правовых споров, применение мер принуждения. Большинство же советских административистов вкладывают в анализируемое понятие более широкое содержание, рассматривают его как регламентированную административно-процессуальными нормами деятельность государственных и общественных органов, направленную на решение конкретных управленческих задач с помощью предоставленных им властных полномочий. Под конкретными управленческими делами понимается не только правоприменение (назначение руководителя, выделение фондов, наложение взыскания и т.п.), но и принятие определенных нормативных актов. Во всех случаях в ходе процесса компетентным государственным органом издается административный (индивидуальный) или нормативный акт, достигается запрограммированный правовой эффект.
См., например: Салищ ева Н.Г. Административный процесс в СССР. М., Юрид.лит., 1964, с.8.
3
>>>4>>>
В ряде случаев властными полномочиями в сфере управления обладают общественные организации и их органы. Все учение-админи-стративисты утверждают, что административный процесс представляет собой часть государственного управления, разновидность управленческой деятельности, регламентируется административно-процессуальными нормами и направлен на достижение определенного правового результата.
< Сторонники "узкого" понимания административного процесса связывают его только с юрисдикционной деятельностью, т.е. с такими результатами, как разрешение спора, применение мер принуждения, в то время как сторонники "широкого" подхода к процессу понимают его как деятельность органов управления, приводящую к достижению любого желаемого юридического результата (.принятие инструкции, утверждение плана, взыскание штрафа и т.д.). -
Качественное разнообразие институтов материального административного права обусловило существование различных форм их реализации, многообразие видов административного процесса. Очевидно,что процедуры планирования и наложения штрафов, призыва на воинскую службу и рассмотрения жалоб серьезно отличаются друг от друга. Поэтому существует много видов процессуальной деятельности, или, иначе говоря, много административных производств.
Производство—это особый вид процессуальной деятельности, урегулированная законом процедура разрешения определенной группы дел.
Адопнистративисты различают производства по применению принудительных мер, по рассмотрению предложений, жалоб и заявлений граждан. Сторонники широкого понимания процесса причисляют к административным производствам организацию аппарата государственного управления, выработку и принятие нормативных актов управления, поощрение и др. Таким образом, общепризнано, что произведет-. во по применению принудительных мер - часть административного процесса, в котором в свою очередь различают дисциплинарное производство, производство по делам об административных правонарушениях и др.
Производство по делам об адмяниотрачивных правонарушениях -это регламентированная адмяни.стратявно-цроцвесуапьпыш нормами деятельность государственных и общественных оргадов, нягравлен-над на решение дэл об адшшетративяых правонарушениях, пркменч-няе адииниствдтивтх взысканий, С одной стороны, оно является
>>>5>>>
частью административною процесса, а с другой - сложной системой более частных производств, например, по делам о мелком хулиганстве, о нарушении правил дорожного движения. Юристы традиционно понимают производство как часть юридического процесса, разновидность деятельности. Однако правовая деятельность обладает многими признаками, потому процесс можно делить на производства по разным критериям, а крупное производство подразделять на части по самым различным основаниям. Так, в производстве по делам об административных правонарушениях можно выделить более частные производства, отличающиеся друг от друга по субъектам деятельности (судебное, в ГАИ и т.д.), видам санкций (штраф, исправительные работы и пр.), категориям дел (мелкое хищение, нарушение правил воинского учета и др.), стадиям деятельности (исполнительное производство и т.п.). Следует также различать производства по применению мер административного принуждения к гражданам и организациям, В настоящем пособия рассматриваются вопросы применения санкций к гражданам.
Правовая регламентация производства по делам об административных правонарушениях осуществляется с помощью специальных административно-процессуальных норм, которые определяют, как, в каком порядке или каком образом должны быть реализованы соответствующие нормы материального права для разрешения индивидуально-конкретного дела.
По объекту процессуально-правового регулирования рассматриваемые нормы можно подразделить на следующие группы: закрепляющие принципы производства; предусматривающие основн правового положения участников, виды доказательств и порядок их использования; определяющие порядок рассмотрения дела и формы соответствующих процессуальных документов; регулирующие порядок обжалования и пересмотра принятого решения, а также его исполнения.
Возможна классификация административно-процессуальных норм и по другим основаниям: содержанию; кругу объектов, на которых распространяется действие нормы; • действию в пространстве; видам административного производства .
Общие положения административного производства определзны Основами законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях, принятыми 23 октября 1980 г., а детальная регламентация осуществляется республиканским закояода-
См.: 3 а с т р о ж н а я 0. К. Советский административна щюцесс. Вороне*, Изд-во Воронежского ун-та, 1985, о.2€.
5
>>>6>>>
тальством. В КМСР основные вопросы рассматриваемого производства регулируются Кодексом об административных правонарушениях, который был принят 20 июня 1284 г. В настоящее время вносятся необходимые изменения в ранее изданные республиканские акты с иелыо приведения их в соответствие с KoAIl.
Кроме названных актов процессуальные нормы, регулирующие административное производство, содержатся в Положении об административных комиссиях при исполнительных комитетах районных, городских, сельских и поселковых Советов народных депутатов и о порядке производства по делам об административных нарушениях, утвержденном указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 30 марта 1962 г. , в постановлении Президиума Верховного Совета СССР от 5 июня 1981 г. "0 внесении изменений в постановление Президиума Верховного Совета СССР от 26 ими 1у66 г. "Об усилении ответственности за хулиганство" .Таможенном кодексе и некоторых других актах.
Вопросы производства по делам об административных правонарушениях регламентируются и нормами, содержащимися в подзаконных актах - постановлениях правительства, инструкциях министерств, решениях местных Советов народных депутатов и их исполкомов. Роль этих актов минимальна, оня лишь конкретизируют нормы законодательства, восполняют пробелы по частным вопросам производства.
Отдельные вопросы административного производства регулируются нормами гражданско-процессуального права. Так, ПК РС4СР устанавливает порядок рассмотрения судами жалоб на постановления органов управления о привлечении к административной ответственности, некоторые аспекты исполнения постановлений о наложении административных штрафов.
Рассредоточение административно-процессуалышх норм в различных нормативных лоточниках вызвано объективными причинами. Отчасти это связано с быстрым развитием нормотворческой деятельности. Вместе с тем существование ведомственного регулирования имеет и определенные отрицательще последствия, поскольку в названных актах воиросы административного производства не всегда решаются достаточно квалифицированно, нередко наблюдается различный подход к решению одних и тех же проблем.
3 Ведомости Верховного Совета РСФСР, 1962, * 13, ст. 166.
6
>>>7>>>
2. Задачи и принципы производства
В ст. 225 КоАП РСФСР сказано: "Задачами производства по делам об административных правонарушениях является: своевременное, всестороннее, полное и объективное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в точном соответствий с законодательством, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствующих совершению административных правонарушений, воспитание граждан в духе соблюдения законов, укрепления социалистической законности".
Обобщение названных задач свидетельствует, что в производстве по делам об административных правонарушениях решаются две связанные между собою задачи: справедливое решение дел о проступках и предупреждение новых правонарушений.
Принципы производства по делам об административных правонарушениях закреплены в многочисленных правовых нормах и непосредственно вытекают пз задач юрасдикционной деятельности государственных я общественных органов. Важнейшими из них являются: I) обеспечение законности; 2) достижение объективной истины; 3) право на защиту; 4) презумпция невиновности; 5) равенство граждан перед законом; 6) гласность производства, широкое участие общественности; 7) оперативность.
Рассматриваемое производство представляет собой разновидность ислолнительно-распорядительчой деятельности, поэтому и здесь действуют общие принципы управления: законности, демократизма (гласности, широкого участия общественности), оперативности. Одновременно здесь действуют я специфические, обусловленные задачами производства, принципы: объективной истины, права на защиту.
Принципы производства по административным правонарушениям во многом сходны с принципами уголовного процесса. Однако механическое перенесение последних в административное производство не оправдано, поскольку в каждом общепроцессуальном принципе проявляется административно-процессуальная специфика. Действие принципов в производстве по делам об административных правонарушениях существенно иное, в ряде случаев оно весьма ограничено и относительно.
Ведущим в административном производстве является принцип
7
>>>8>>>
социалистической законности. Он означает неукоснительное исполнение требовании закона веема участниками административно-процессуальной деятельности. Указанный принцип обусловливает защиту прав граждан, а также особую морально-политическую и юридическую ответственность органа (должностного лица) за надлежащее ведение процесса.
Выяснение объективной истины по делу - важнейшая задача административного производства. Данный принцип обязывает орган, рассматривающий дело, исследовать все обстоятельстви и их взаимные связи в том ваде, в каком она существовали в действительности, в на этой основе исключить односторонний, предвзятый подход к выбору решения.
Право на защиту реализуется предоставлением лицу, привлекаемому к ответственности,, необходимых правовых возможностей для доказывания своей невиновности либо приведения обстоятельств, смягчающих его вину. Названное лицо пользуется широкими правами на всех стадиях производства. Согласно ст. 247 КоАП оно может знакомиться со всеми штариалами дела, давать объяснения, представлять доказат&чьства, заявлять ходатайства, обжаловать постановления, при рассмотрения дела пользоваться юридической помощью адвоката и т.д. Это свидетельствует о дальнейшей демократизации производства по делам об админис-гратяших правонарушениях.
Презумпция невиновности заключается б том, что лицо, привлекаемое к административной ответственности, считается невиновным до тех пор, пока его виновность не будет доказана в установленном законом порядке. Данный принцип предполагает также, что бремя доказывания лежит на обвинителе. Привлекавши к ответственности не обязан доказывать свою невиновность, хотя и имеет на это право.
Из презумпции невиновности вытекает л такое важное положение; всякое сомнение толкуется в пользу лица, привлекаемого к ответственности. Они относится к тем случаям, когда сомнения не сила устранены в хода разрешения дела. Указанное обстоятельстьо является одним из основания вынесения оправдательных постановлений.
Принцип равенства граждан прямо закреплен в ст. 228 КоАП, согласно которой все граждане равны перед законом и органом, рассматривающим дело, независимо от происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной дрвнадлаяности,
8
>>>9>>>
пола, образования, языка, отношения к релчгии, рода и характера занятий, места жительства и других обстоятельств.
Производство по делам об административных проступках осуществляется гласно, открыто, граждане могут присутствовать при рассмотрении дел судьями, исполнительными комитетами, административными комиссиями и другими органами; ход и результаты процесса освещаются средствами массовой информации. Гласность обеспечивается общественным контролем деятельности субъектов принуждения; она, безусловно, способствует лучшему воспитательному воздействию на правонарушителей и остальных граждан. На всех стадиях производства (при выявлении правонарушений и обстоя -тельств их совершения, составлении протокола, рассмотрении дел, исполнении принятых постановлений) активно участвуют многочисленные представители советской общественности, например, в установленных законом случаях они могут доставлять правонарушителей в милицию, составлять протоколы о проступках; копии своих решений о привлечении к ответственности органы управления направляют общественным организациям. Дало может быть направлено на рассмотрение товарищеских судов, трудовых коллективов, общественных организаций по месту работы, учебы или проживания правонарушителя; общественные организации вправе ходатайствовать о сокращении срока лишения водительских прав и т.д.
Оперативность административного производства проявляется прежде всего в установлении сжатых сроков, определяющих прохождение дел. Например, дела о мелком хулиганстве"рассматриваются в течение суток, о мелкой спекуляции - трех суток с момента получения их компетентным органом. По общему правилу (ст. 257 КоАП РСФСР) дело должно быть рассмотрено в 15-дневный срок. Это обусловлено многочисленностью и относительной несложностью административных проступков. Оперативностью обеспечиваются своевременность, большой воспитательный, предупредительный эффект воздействия, а кроме того, экономия времени и материальных ресурсов.
Принципы производства по делам об административных правонарушениях связаны между собой, она осуществляются в неразрывном единстве, образуя гармоническую систему начал производства. Нельзя ради гласности жертвовать истиной, ради оперативности -законностью. Только последовательная реализация всех принципов соответствует демократической природе производства и позволяет наилучшим образом достичь целей процесса.
9
>>>10>>>
§ 3. Доказательства
Решение задач административного производства осуществляется посредством доказывания, которое включает в себя выявление, процессуальное оформление и исследование доказательств.
Доказательствами являются фактические данные, на основе которых устанавливаются исследуемые обстоятельства дела.От доказательств как фактических данных следует отличать их источники,представляющие ообой средства сохранения и передачи информации, с помощью которых она вовлекается в сферу процессуального доказывания-
Известно, что юрисдикционные процессы формализованы, регламен-тироьанн правовыми нормами, порядок сбора доказательств определен законодательством, причем в ряде случаев детально. Поэтому доказательства могут быть использованы в административном производстве только в том случав, если они получены в порядке и из источников, предусмотренных законом, и имеют значение для всестороннего, объективного рассмотрения дела. Согласно ст. 229 КоАП источниками доказательств являются: I) показания различных лиц - правонарушителя, потерпевшего, свидетелей; 2) заключение эксперта. Решение о производстве экспертизы припишется субъектом, разрешающим административное дело. Однако вопросы назначения и проведения экспертизы законом не регламентируются. Поэтому на практике решения о производстве экспертизы оформляются в вида направлений, ходатайств и т.п.; 3) материальные носители информации - вещественные доказательства и документы. Основные способы обнаружения и приобщения материальных источников доказательств - досмотр, изъятие, представление заинтересованными лицами; 4) непосредственные наблюдения лиц, уполномоченных {исследовать администратяшшо проступки. Например, главный санитарный врач при личном осмотре обнаружил нарушение санитарно-противоэпидемических правил, инспектор ГАИ увидел нарушение правил дорожного движения. В уголовном процессе такой вид доказательств не допускается; если должностное лицо было очевидцем преступления, оно становится свидетелем. В административном процессе использование подобных доказательств обеспечивает его оперативность, без них работ шкам ГАИ, госохотнадзора и ряда других инспекций было оы намного сложнее выполнять свои правоохранительные функции.
Наблюдения полномочного лица фиксируются непосредственно в
10
>>>11>>>
протоколе об административном правонарушении, который выступает в качестве самостоятельного источника доказательств.
§ 4. Субъекты производства
Производство по делам об административных правонарушениях как процессуальная деятельность складывается из действий ряда органов и лиц. Основными субъектами этой деятельности являются государственные и общественные органы, их должностные лица, которые уполномочены принимать все предусмотренные законом меры по выявлению и яредулрведению административных проступков. Помимо на-звашшх в производстве участвуют и другие субъекты. Одни из них защищают свои интересы либо интересы других лиц. Другие, не имея личных интересов, привлекаются лишь при производстве отдельных процессуальных действий.
Учитывая многочисленность субъектов административного производства, отметим, что роль и назначение, содержание и объем полномочий, формы и метода ах участия в деле различны. В зависимости от выполняемых участниками производства процессуальных функций их можно подразделить на несколько групп.
I. Компетентные органы и должностные лица, наделенные правом принимать властные акты, составлять правовые документы, определяющие движение и судьбу дела: а) государственные органы, их должностные лица, технические и правовые инопекции профсоюзов, которые могут принимать постановления по существу (о применений санкции, прекращении дела и т.д.), отменять и изменять их; б) государственные и общественные организации и их полномочные представители, которые создают процессуальные основания для принятия, отмены и изменения постановлений, т.е. составляют протоколы о правонарушении, направляют дела по подведомственности, опротестовывают постановления и т.д. (госинспектора, командиры народных дружин, начальники ОВД, прокуроры и др.); в) органы и должностные лица, которые исполняют постановления (бухгалтерии, судебные исполнители и пр.).
Полномочия государственных органов, общественных организаций, должностных лиц, осуществляющих властную деятельность, неодинаковы. Они различаются по категориям дел (предметам ведения) и
II
>>>12>>>
содержанию властных прав по каждой подведомственной категории дел. Например, начальник органа внутренних дел может рассмотреть по существу дело о мелком хулиганстве и наказать виновного, но наложить взыскание на нарушителя правил разрешительной системы он не вправе; инспектору рыбоохраны не подведомственны дела о лесонарушениях. В производстве по делам об административных правонарушениях нет такого четкого размежевания процессуальных функций, как в уголовном процессе, поэтому нередко субъекты данной группы выполняют функции расследования, разрешения дела и исполнения наказания, например органы охот-надзора.
2. Субъекты, имеющие личный интерес в деле: лицо, привлекаемое к ответственности, потерпешшй и их законные представители (.родители, усыновители, опекуны, попечи1ели, адвокаты). В отличие от субъектов первой группы никто из представителей данной группы не пользуется властными полномочиями.
3» Лица и органы, содействующие осуществлению производства: свидетели, эксперты, специалисты, переводчики, понятые. Одни из них (свидетели, эксперты) являются источниками получения доказательств, причем объект исследования составляют не