Виктора Тихонова "Как нас судили"

Вид материала

Подобный материал:

1 ... 5 6 7 8 9 10 11 12 13

— территория региона не может быть изменена без предварительного согласия этого региона. В случае общего пересмотра прохождения региональных границ ясно выраженное согласие каждого региона может быть заменено консультациями со всеми заинтересованными регионами в соответствии с процедурами, предписанными внутренним законодательством;

— регионы должны иметь право предъявлять иски в компетентных судах для обеспечения свободного выполнения своих полномочий и уважения принципов регионального самоуправления;

— надзор за принимаемыми регионами нормативными актами может осуществляться только в тех случаях и в соответствии с такими процедурами, которые предусмотрены конституцией или законом. Надзор за нормативными актами регионов имеет целью лишь обеспечение соблюдения закона.

Каковы возможности применения положений проекта Европейской хартии регионального самоуправления в развитии украинского государства? Его движение по пути интегрирования в Европейское сообщество невозможно без учета тех преобразований в сфере организации публичной власти, которые происходят в европейских странах, входящих в Евросоюз. Это касается, прежде всего, вопросов, связанных с регионализацией территорий этих государств и, следовательно, с усилением роли регионов в своем собственном развитии.

Реальное положение в Украине в этом плане свидетельствует о том, что у нас нет ни в Конституции, ни в законах закрепленного понятия «регион». Конституционная модель управления территориальными единицами на уровне областей и районов, при которой решающую роль в их развитии играют государственные органы (местные органы исполнительной власти — местные государственные администрации), а не органы самоуправления, не согласуется с приведенными выше положениями проекта Европейской хартии регионального самоуправления. Отсюда вытекает необходимость изменения существующей модели организации власти на уровне области и района с четким определением понятия «регион», установлением его территориальных границ и правового статуса. Для современных условий такая возможность является реальной, без существенного пересмотра территориальных границ нынешних областей и районов.

Следует обратить внимание на положение проекта Хартии регионального самоуправления, согласно которому признание регионального самоуправления не нарушает суверенитета и территориальной целостности государства, на что ссылаются противники регионального самоуправления. Положения проекта хартии, в случае их принятия Украиной, потребуют существенного изменения правового статуса местных государственных администраций, наделения полномочиями принятия решений и административными полномочиями областных и районных Советов как представительных органов регионального самоуправления, что в значительной мере повысит их роль в собственном развитии и наращивании потенциала этого развития.

Необходимо учитывать и то обстоятельство, что изменение статуса регионов (областей и районов) повлечет за собой изменение реально действующего статуса правительства (Кабинета Министров) и центральных органов исполнительной власти, которые должны заниматься стратегическим планированием, а не решением вопросов местного значения. Министерства выполняют функции, которые вполне могли бы осуществлять, при соответствующих условиях, региональные и местные органы самоуправления. Важнейшим положением является четкое разграничение полномочий и функций между центральной властью, органами местного управления и местного самоуправления. Сложной проблемой является и наделение областных и районных Советов, а также городских Киевского и Севастопольского Советов собственными административными полномочиями и создание собственных исполнительных органов. Принятие положений проекта Европейской хартии регионального самоуправления повлечет за собой изменения в сфере межбюджетных отношений.

Все эти проблемы на различных уровнях власти в Украине активно обсуждаются, однако практического решения они так и не получили. Проводимая политическая реформа дает шанс эти проблемы решить на конституционном и законодательном уровне, если не ограничиваться только реформированием взаимоотношений Президента, парламента и правительства.

Проект Европейской хартии регионального самоуправления, конечно, нельзя считать обязательным предписанием для соответствующих действий украинского государства. Однако положения этой хартии уже сейчас необходимо учитывать при совершенствовании организации публичной власти на всех уровнях. Прежде всего, требуется концентрация усилий наших ученых на теоретической разработке региональной проблематики. К сожалению, за редким исключением, в теоретических работах на эту тему можно наблюдать чисто описательную форму в решении обозначенных проблем. Много говорится о том, что необходимо решать эти проблемы, а вот как их решать и что нужно для этого сделать — ответа нет!

Прежде всего, необходимо определиться с понятием «регион». В европейском понимании — это территориальное образование, созданное в законодательном порядке на уровне, который является непосредственно нижним после общегосударственного и наделен самоуправленческими полномочиями.

4 декабря 1996 года в г. Базеле Ассамблея европейских регионов приняла декларацию относительно регионализма в Европе. В ее первой статье отмечается: регион определяется национальной конституцией или законом, которые гарантируют его автономию, самобытность, властные полномочия и организационное устройство. Здесь же говорится о том, что регион имеет собственную конституцию, устав или иной закон, который является частью общегосударственной правовой системы на высшем уровне и устанавливает, по крайней мере, его властные полномочия и устройство. Устав региона может быть изменен лишь по согласованию с регионом. В одном государстве могут быть регионы с различным статусом в соответствии с их историческими, политическими, социальными и культурными особенностями. Регион является выражением определенной политической самобытности, которая может приобретать разные политические формы, выражающие демократическую волю каждого региона, приобретать такую форму политической организации, которой он отдает предпочтение.

Во второй статье декларации подчеркивается: регион имеет полный юридический статус. Базовое его устройство включает представительскую ассамблею и подотчетный ей исполнительный орган. Их организация является исключительным правом региона. Члены представительской ассамблеи и исполнительного органа не подконтрольны органам центральной власти, поскольку это препятствует свободному выполнению их функций. Разграничение полномочий между государством и регионами устанавливается национальной конституцией или законодательством в соответствии с принципами политической децентрализации и субсидиарности.

По такому пути сегодня идет Европейское сообщество, в котором децентрализация государственной власти и демократия составляют неразрывное единство. Украина заявила о своем европейском выборе, и она не может игнорировать европейские стандарты государственного строительства. Без демократической территориальной децентрализации государственной власти, которая является едва ли не главной формой привлечения граждан к управлению государственными делами, ни одно государство не может называться демократическим. Поскольку суть демократии сводится не только к периодическим выборам центральных органов государственной власти, но и к участию населения территориальных образований в управлении государственными делами как непосредственно, так и через избранных ими представителей.

Что же представляет собой децентрализация, и в каких формах она может осуществляться? В целом суть децентрализации можно охарактеризовать как перераспределение функций и полномочий единой государственной власти между соответствующими органами государственной власти, с одной стороны, и органами государственной власти и органами регионального и местного самоуправления — с другой. То есть децентрализация может быть горизонтальная, когда распределение властных полномочий осуществляется между высшими органами государства. На решение этого вопроса направлена современная конституционная реформа в Украине, предполагающая перераспределение конституционных полномочий между Президентом, Верховной Радой и правительством Украины и переход к парламентско-президентской форме правления.

В то же время децентрализация может быть и вертикальной, которая означает передачу полномочий по осуществлению государственной власти соответствующим органам публичной власти, созданным в территориальных образованиях государства. Юридическая энциклопедия в этом плане определяет децентрализацию как «...процесс расширения и укрепления прав и полномочий административно-территориальных единиц (областей, автономий, республик —субъектов федерации и т.п.) или низших органов, организаций при одновременном сужении прав и полномочий соответствующего центра».

Различают простую (унитарную) территориальную организацию государства и сложную, разновидностью которой является федеративное государство. Важнейшей особенностью федеративных государств является то, что они имеют такие территориальные образования (субъекты федерации), в которых действует система соответствующих органов государственной власти, наделенных законодательными, исполнительными, а иногда и судебными полномочиями. Это и характеризует более высокую степень децентрализации государственной власти в федерациях. В унитарных государствах децентрализация осуществляется преимущественно по линии исполнительной власти, хотя и не исключается децентрализация отдельных ограниченных центральной властью законодательных полномочий.

Территориальная децентрализация может осуществляться государством путем наделения местных органов государственной власти соответствующими полномочиями по осуществлению государственного управления на местах. В данном случае эти органы будут подчиненными, подотчетными и подконтрольными органам власти высшего уровня, которые их сформировали. Следовательно, и отвечать за свою деятельность они будут перед ними. Такую децентрализацию называют административной, или бюрократической. Этот тип децентрализации означает, по сути, «не децентрализацию, а деконцентрацию власти» (М.Драгоманов). Именно в таком виде децентрализация и существует в Украине.

Наиболее эффективной для развития государства признается демократическая децентрализация. Главное в ней — полномочиями по осуществлению задач и функций государственного управления наделяются местные органы, которые избираются населением (территориальными коллективами) соответствующих территориальных образований. Если такие полномочия передаются на уровень областей и районов, то это будет региональное самоуправление, а на уровне городов, сел и поселков (территориальных громад) — местное самоуправление. Децентрализация демократическая предусматривает создание разветвленной системы местного самоуправления, когда местные дела решаются не представителями центрального правительства, а лицами, избранными населением.

В последние десятилетия многие европейские страны децентрализацию проводят в таких формах, как регионализация и автономизация государства. Современная региональная стратегия европейских стран направлена на расширение региональной автономии по отношению к национальным институтам. А одним из важнейших принципов региональной политики являются автономия и самоуправление регионов. Именно такой путь в решении проблемы реформирования территориальной организации власти в Украине может быть наиболее продуктивным в современных условиях. А опыт европейских стран, с учетом исторических, национальных, культурных особенностей нашего государства, будет весьма полезным.

Годы независимости показали бессмысленность и опасность унифицированного подхода к различным регионам Украины, несостоятельность политики «стирания различий» и нивелирования присущих им особенностей. По мнению ряда экспертов, подобный близорукий курс приводил не к укреплению стабильности, единства нашей государственности, а к росту разобщенности регионов, к снижению их экономической активности и углублению дифференциации территориального развития, усилению диспропорций, обострению социальных проблем, ухудшению жизненного уровня населения. Фактически исповедовалось искаженное понимание принципа унитарности, который трактовался как максимальное умаление роли регионов в общегосударственном развитии и выработке по отношению к ним «среднеарифметического подхода», который заведомо никого не мог удовлетворить.

Проведение политики регионализации не мешает центральной власти заниматься кругом вопросов, имеющих общегосударственное, стратегическое значение. К их числу можно отнести выработку стратегии общего экономического развития страны; разработку структурной, инвестиционной, финансовой и внешнеэкономической политики; регулирование территориальными народнохозяйственными пропорциями, уровнями социально-экономического развития регионов и определения экономического районирования Украины; проведение социально-демографической, природно-ресурсной и градостроительной политики; разработку межрегиональных требований и стандартов, норм и нормативов.

Регионы, в свою очередь, должны обладать полномочиями принятия решений и административными полномочиями в сферах, на которые распространяются их собственные полномочия, должны позволять им принимать и осуществлять политические установки с учетом специфики каждого региона. Как отмечается в проекте Европейской хартии регионального самоуправления, «при осуществлении своих полномочий регионы обязаны с должным уважением к закону руководствоваться интересами граждан, а также принципом субсидиарности и учитывать разумные требования общегосударственной и европейской солидарности».

Необходимо учитывать: процесс региональной децентрализации, имевшей место в Европе в 70-е годы, шел сверху вниз. Центральное правительство принимало соответствующее законодательство и расширяло полномочия регионов, а регионы при этом несли ответственность за региональное экономическое и территориальное планирование. Но региональная политика 80-90-х годов характеризуется вторичным открытием «регионализма». Теперь она идет снизу вверх и сами регионы проявляют инициативу в межрегиональной интеграции на национальном и европейском уровнях. Складывается «региональная международная политика», т.е. регионы разных стран взаимодействуют между собой, минуя центральные органы власти. И это получило название «Европы регионов».

Следовательно, между региональной политикой государства и его внешней политикой имеется прямая связь, которая в том или ином виде отражается на состоянии и тенденциях развития международной (в том числе и европейской) системы межгосударственных отношений. Прикладное значение, реальность регионального фактора заставляют государства прилагать усилия для формирования правовой (национальной и международной) основы его действий. Это важная черта европейского регионализма. И весьма важной в связи с этим представляется активизация работы по подготовке не только национальных (Конституция, специальные законы, программы и концепции регионального развития), но и международных политико-правовых документов (коммюнике, декларации, двусторонние и многосторонние договоры и соглашения и т.д.), затрагивающих региональное измерение. Самую заметную роль в этом направлении играют такие международные организации, как ЕС, ОБСЕ, Совет Европы, а также специализированные на европейском регионализме институты — Конгресс местных и региональных властей Европы, Ассамблея регионов Европы, Комитет регионов ЕС и другие.

Для процесса регионализации в Украине, впрочем, как и в любой стране, необходимы определенные благоприятные условия, среди которых важное место занимает уровень развития рыночных отношений, экономический, социально-культурный и т.п. потенциал конкретного региона, соответствующая нормативно-правовая основа регионального развития. Исследование государственной политики по отношению к регионам Украины свидетельствует: за годы независимости мало что изменилось от советских времен! В региональном развитии тогда перевешивал и продолжает перевешивать отраслевой подход центральных органов исполнительной власти; государственные ресурсы перераспределяются по субъективным признакам: отношения между центром и регионами, в первую очередь, межбюджетные отношения, имели и имеют дестимулирующий характер. Это привело к усилению экономической замкнутости значительной части регионов, не побуждает к созданию конкурентной среды как в них самих, так и между регионами. Естественно, и говорить нечего о приспособлении и приобщении к процессам глобализации.

Нет сомнений, процесс регионализации в Украине — не самоцель. Он должен быть направлен для создания потенциала экономического роста регионов и страны в целом. Экономическое возрождение регионов и их бурное развитие может состояться лишь путем концентрации усилий бизнеса, управленческой элиты, местного самоуправления, организованной общественности и не должно сводиться только к обеспечению независимости региона от государства. Регионализация не должна ослаблять и роль базовых территориальных громад.

Таким образом, рассматривая проблему унитарности, федерации, автономии, регионализации и т.п., особо следует подчеркнуть, что речь идет и о территориально целостной организации государства, и об усилении роли органов регионального самоуправления в решении проблем развития регионов, изменении их организационной структуры, расширении круга их полномочий. Современный европейский опыт — свидетельство того, что без структурных, функциональных и организационных преобразований системы организации власти на территориальном уровне в Украине вряд ли возможна эффективная государственная региональная политика, результатом которой должно быть радикальное повышение эффективности национального производства и как его следствие — повышение благосостояния украинского народа.

Сегодня можно с уверенностью говорить о том, что старый тезис о централизованном государстве является устарелым и неприемлемым. Централизованные государства уже по факту признаны экономически бессильными и плохо управляемыми по причине неспособности к гибкому принятию решений.

От сердца: «САМИ КРОИМ,

САМИ «ШЬЕМ», НАДО БУДЕТ - И «ПРИШЬЕМ»?

...Ну, особо ждать не пришлось. Сначала в область заехала огромная группа киевских правоохранителей, перерывшая всю Луганщину в надежде найти доказательства разворовывания ее сепаратистом Тихоновым. Но на этот раз «Белый лебедь» не взлетел и нужные показания никто не дал, хотя настаивали очень. Однако «лично известному» трудно было надеяться, что оставят в покое — на разного рода допросы и я, и мои подчиненные ходили, как на работу. Впрочем, как всегда, пришла беда, когда не ждали:

— Ты — Николаич, я — Николаич! Заезжай, чайку попьем... - очередной следователь Генеральной прокуратуры по телефону старался казаться своим парнем. Ну прямо в доску!

— Один к вам заехал — теперь в кутузке парится...

— Николаич, то ж менты Колесникова взяли. А мы ж - культурные люди. Так когда ждать?

— Хоть повестку пришлите...

— Не будь бюрократом!

По делам области в Киеве был на следующий день. К оговоренному часу зашел. Пяти минут хватило, чтобы понять: нет, ребята, все не так, все не так, ребята! В обычно тихом и спокойном здании ГПУ вооруженных людей было столько, словно уже поступили сведения о визите Шамиля Басаева вместе со всем его боевым коллективом.

— Вы — задержаны...

Интересно, спецназовцев нагнали, полагая, что на приступ пойдут друзья-«сепаратисты», оснащенные по случаю бронетехникой? Хоть и не к месту, а тщеславие шевельнулось с улыбкой — все ж почет...

Хорошо, удалось позвонить народным депутатам, которые начали искать адвокатов и адекватные ответные ходы.

— В туалет можно?

— Сержант, проводите...

— Руки за спину?

— Пока нет, но постепенно привыка

йте...

Чтоб ты сам к такому привык!

В общем, 22 июня 2005 года появилось новое уголовное дело по политическим мотивам. Первое в независимой Украине! Могу гордиться? Вменяется (дело-то еще не закрыто и до суда не дошло!) «посягательство на территориальную целостность и неприкосновенность Украины». Так сформулировал в постановлении «тоже Николаич» — следователь по особо важным делам Генеральной прокуратуры Украины Сергей Лавренчук, принявший решение о привлечении меня в качестве обвиняемого. За что? А за то самое — «действуя умышленно и с личной заинтересованностью, в ноябре 2004 года осуществил действия, направленные на изменение границ территории и государственной границы Украины в нарушение порядка, установленного Конституцией Украины, и публично призывал к таким действиям».

В общем, «своего в доску парня» — следователя вполне устроило бы, чтобы я откровенно покаялся: знал о нарушениях в период второго тура голосования на выборах Президента Украины! Сам, по крайней мере, он в этом точно убежден. И не смущался, что согласно Конституции Украины подобные выводы должен сделать только суд. Но в то время еще даже решения суда не было... Впрочем, в очередной раз отметим: какие пустяки! Не было — будет, было — не станет, не подвернется под руки пистолет — очередной бедняга схватится за гранатомет, чтобы самоубийство выглядело не только своевременным, но и натуральным. Смешно, но для такого «особо парадного и показательного случая» доказательством «знал о нарушениях избирательного законодательства», оказывается, могут служить и публикации в средствах массовой информации...

Но смеялся я до тех пор, пока не перешли к чистой фантастике. Хоть и антинаучной, но политически впечатляющей: следователь, оказывается, абсолютно точно знал, что «больше шансов на победу после решения Верховного Суда Украины в третьем туре голосования было у оппонента Януковича». Интересно, знал ли об этом сам Ющенко? Далее, он каким-то образом узнал, о чем я сам думал в то время. А еще говорят, что мало профессионалов! Начальство прикажет — чудеса продемонстрируют. Кстати, думал я, как оказалось, о том, что при победе на выборах Ющенко не буду занимать руководящую должность. И потому — вот ведь бандит! — поддерживал Януковича.

Красиво все и складно. Только от должности меня отрешить не может и сам Президент — меня люди выбирали, и есть особая процедура, основанная на голосовании депутатов. Был бы губернатором — другое дело. Обошлись бы одним указом! Впрочем, следователь, который Николаич-профессионал, вполне может не отличать председателя областного Совета от председателя областной государственной администрации. С нашими прокурорскими и не такие казусы случались... Но что во всей этой возне хорошего — пусть косвенное, но важное признание: главная вина в том, что не поддерживал на выборах Ющенко. Одно плохо: в Уголовном кодексе за это статьи нет.

Blog

Виктора Тихонова "Как нас судили"