Виктора Тихонова "Как нас судили"

Вид материала

Подобный материал:

1 2 3 4 5 6 7 8 9 ... 13

Начавшаяся в 1946 г. разработка нового основного закона страны проходила в обстановке ожесточенных споров между поклонниками сенатской модели формирования федерального органа и сторонниками восстановления традиционных для Германии форм. В ходе долгих дискуссий был найден компромиссный вариант, предполагающий сохранение традиционных принципов формирования данного федерального органа при существенном сокращении сферы его компетенции. Эта модель, известная как «смягченный вариант бундесрата», и была закреплена конституцией ФРГ 1949 г.

Бундесрат состоит из членов земельных правительств. Он не является выборным органом и не связан какими-то сроками полномочий. Состав ротируется постепенно, по мере выборов в ландтаги — местные представительные органы земель и формирования земельных правительств. Видимо, по этой причине бундесрат иногда называют «вечным федеральным органом».

Конституционно-правовой статус членов бундесрата во многом отличен от статуса депутатов бундестага, т.е. собственно парламента. Постоянные члены бундесрата и их заместители подчинены своему земельному правительству и при голосовании обязаны отражать его точку зрения. Члены бундесрата не обладают парламентской неприкосновенностью и лишены значительной части льгот, предоставляемых депутатам бундестага.

Работа бундесрата протекает главным образом в комитетах, которых семнадцать. Сфера полномочий таких комитетов в основном соответствует разделению функций между министерствами и ведомствами. В каждом из комитетов земли имеют по одному голосу, направляя туда по одному члену бундесрата. Как правило, тех, чья деятельность в земельном правительстве соответствует профилю того или иного комитета.

Правовой статус включения бундесрата в законодательный процесс Федерации закреплен в статьях 50, 77 и ряде других статей основного закона ФРГ. Согласно конституции, бундесрату, совместно с бундестагом, предоставлено право избирать членов федерального конституционного суда. Генеральный прокурор ФРГ может назначаться лишь с согласия бундесрата. В случае, если федеральный президент не в состоянии исполнять свои обязанности, их берет на себя президент бундесрата. На рассмотрение бундесрата передаются все законопроекты, принятые бундестагом. Те из них, которые затрагивают компетенцию земель, а это примерно каждый второй законопроект, в т.ч. законодательные акты по бюджетным и налоговым вопросам, по вопросам территории и границ земель, структуры и организации земельных властей, образования и культуры, должны получить одобрение этого органа.

Бундесрат обладает серьезными правами и в области управления Федерацией. Так, в частности, он имеет возможность до определенной степени контролировать правительство. Оно, согласно ст.53 конституции ФРГ, обязано информировать бундесрат о своих текущих делах, включая вопросы социально-экономического положения страны, обороны и внешней политики.

Федеративное государственное устройство, по модели ФРГ, предполагает, что при выполнении своих функциональных задач центр и федерированные единицы взаимно контролируют и дополняют друг друга. В этом взаимозависимом процессе бундесрату отведена роль противовеса (своего рода контрвласти) по отношению к бундестагу и федеральному правительству. Одновременно он является связующим звеном между Федерацией и землями. Осуществление этих функций идет по следующим основным направлениям:

— через бундесрат земли напрямую представляют свои интересы перед Федерацией;

— посредством бундесрата земли участвуют в законодательном процессе Федерации в целом, компенсируя тем самым ограниченность собственных компетенций;

— бундесрат обеспечивает землям трибуну для обмена политическим и управленческим опытом;

— участвуя в работе бундесрата, земельные политики берут на себя обязательства в качестве федеральных политиков и тем самым несут ответственность за дела всего государства.

Особое место среди политических институтов, обеспечивающих успешное функционирование германской федеративной системы, занимает согласительный комитет, созываемый по инициативе бундесрата, бундестага либо правительства страны для урегулирования противоречий между этими тремя конституционными органами. Состав комитета формируется за счет членов, делегируемых бундестагом и бундесратом — по 16 от каждой стороны. Примечательно, что во время работы в согласительном комитете члены бундестага и бундесрата не обязаны выполнять указания делегировавших их органов. Члены бундесрата освобождаются также от обязанности подчиняться решениям своих земельных правительств, выступая в качестве независимых политиков.

Согласительные комитеты — относительно новый инструментарий германского законодательства, и потому они нередко подвергаются критике. Их, в частности, обвиняют в том, что они пытаются играть роль «третьей ветви» высшей законодательной системы и, игнорируя волю компетентного парламентского большинства, выступать в качестве некоего «надпарламентского образования».

В 1951 г. федеральное правительство заложило в свой регламент положение о ежегодных совещаниях канцлера с главами земельных правительств для обсуждения важнейших политических, экономических, социальных и финансовых вопросов Федерации и земель. Среди других институтов «федерализма сотрудничества» можно назвать конференции президентов земельных парламентов, совещания премьер-министров различных земель, а также институтов земельных представительств в Бонне.

К важным элементам германского федеративного устройства относится и избирательная система страны, через которую проводятся интересы как Федерации в целом, так и конкретных земель. Конституцией ФРГ установлено, что выборы во все народные представительства являются общими, прямыми, свободными, равными и тайными. Выборы в бундестаг производятся на основе одного из вариантов пропорциональной системы — т.н. персонализованного пропорционального представительства, отражающего федеративный принцип построения государства: границы избирательных округов для голосования по партийным спискам соответствуют границам федеральных земель. Это обеспечивает региональное представительство не только в бундесрате, но и в парламенте. Все остальные аспекты избирательной системы определяются землями и Федерацией самостоятельно, на основе соответствующих законов.

Существенные различия наблюдаются и в структуре, функциях и полномочиях органов, участвующих в законодательном процессе на уровне отдельных земель. Особенно показателен в этом отношении пример Баварии. Она является единственной землей, парламент которой состоит из двух частей: ландтага и сената, представляющего социальные, экономические и культурные соединения.

Важное место в избирательной системе ФРГ отведено т.н. «пятипроцентной оговорке», согласно которой представительство в бундестаге, ландтагах и других выборных органах получают только те партии, которые набрали на выборах не менее 5% голосов избирателей. Но и этот порог вряд ли можно считать обязательным для всех земель и всех типов выборов.

В последние годы в ФРГ наблюдается все большее усиление земельного начала в политической жизни страны. Считается, что процесс, получивший в политологической литературе название процесса рефедерализации объединенной Германии, был инициирован в декабре 1990 г. принятием «Мюнхенского заявления». В этом документе, подписанном премьер-министрами 16 федеральных земель, подчеркивалось значение федерализма для дальнейшего развития Германии и Европы и отмечалось, что для разрешения проблем новых земель и преодоления сложностей, вызванных объединением государства, на немецкий федерализм возлагается обязанность «показать себя с лучшей стороны».

Только федеративное государство и его институты, считают немецкие политики и ученые, в состоянии нейтрализовать негативные последствия прихода к власти на уровне Федерации или в конкретной земле радикальной партии любой окраски, не дать им принять разрушительные формы. Попытки такого рода партии провести соответствующие ее политическим установкам «преобразования» в рамках всей страны могут быть остановлены и скорректированы таким федеральным конституционным органом, как бундесрат. Земельные правительства на основе своих конституций также располагают действенными правовыми рычагами, позволяющими предотвратить радикализацию политики отдельных земель.

Опыт федерализма в ФРГ показывает, что вопросы распределения политической власти, взаимоотношений между Федерацией и землями, снятия противоречий между различными государственными институтами могут решаться исключительно конституционно-правовыми методами урегулирования. Эффективное взаимодействие Федерации и земель обеспечивает целостность страны и стабильность в обществе, оберегает конституционно-демократический строй от рецидивов тоталитарного прошлого с его жесткой унитарностью, гарантирует избирателю на федеральном, земельном и коммунальном уровнях право на активное участие в процессе принятия государственных решений на благо отдельного гражданина и всего общества.

Таким образом, основным и главным вопросом федеративной формы территориальной организации государства является распределение компетенции между государством в целом (федерацией) и его субъектами (политико-территориальными единицами). В зависимости от его решения в каждом конкретном федеративном государстве определяется баланс власти в территориальном аспекте. Существует несколько моделей конституционно-правового распределения компетенции, которые складываются из таких элементов: исключительной компетенции федерации; исключительной компетенции субъектов федерации; конкурирующей компетенции федерации и ее субъектов; остаточной компетенции, распределяемой конституциями различно, в зависимости от степени децентрализации федерации. Эти модели будут рассмотрены ниже.

Федеративные государства имеют как преимущества, так и недостатки. Прежде всего следует подчеркнуть, что реально функционирующих федераций в мире единицы и только относительно богатые страны могут быть федерацией. В отдельных федеративных государствах существуют сильные сепаратистские настроения, что нередко приводит к серьезным конфликтам, к угрозе целостности территории государства. Вместе с тем федеративные государства по определению более демократичные, чем унитарные государства, что проявляется в децентрализации власти, ее распределении между центром и субъектами федерации, хотя это можно утверждать лишь по отношению к действительным федерациям, в которых и субъекты федерации организацию власти внутри себя строят на основе децентрализации власти.

На раннем этапе развития федерализма как предпочтительной формы политико-территориального устройства существовала концепция дуалистического федерализма, которая нашла свое отражение в конституции США и сводилась к идее равновесия между центральной властью и властью субъектов федерации, имеющих свою компетенцию и не вмешивающихся в дела друг друга. Такая модель федерации резко отличалась от реальной жизни. Другая модель федерализма основана на идее взаимного дополнения центра и субъектов федерации, их взаимовыгодного сотрудничества и получила название кооперативного федерализма.

Таким образом, суть федерации заключается в решении проблемы разделения и взаимосвязи государственной власти федерации и государственной власти ее субъектов (Государство и право. — 2000. №10 — с.17-18).

Разделение государственной власти между федерацией и её субъектами отражает федеративную природу государства, составляет суть федеративной государственности, а федерализм как принцип государственного устройства заключается именно в разделении полномочий и разграничении предметов ведения между федеральным центром и региональными государственными образованиями, без которого невозможно существование ни одного федеративного государства. Принципы такого разделения представляют собой одну из самых актуальных и сложных проблем теории и практики конституционного права, поскольку являются важнейшими факторами стабильности и эффективности функционирования государственной власти.

Федеративное государство характеризуется тем, что система взаимоотношений между центральными органами (федеральными органами государства) и органами власти в субъектах федерации строятся на основе конституционного распределения между ними, прежде всего, законодательных полномочий. Федерация (союз) состоит из государственных образований, которые обладают юридической и определенной политической самостоятельностью, но не являются суверенными. Субъекты федерации юридически лишены права участия в международных отношениях, и вся их властная деятельность должна соответствовать союзной конституции и союзному законодательству; в противном случае центральная власть имеет право применения принудительных мер по отношению к субъекту федерации. Так, например, в 1950-х годах, когда в г. Литл-Рок в штате Арканзас (США) чиновники штата отказались выполнять решения федерального суда о десегрегации общественных школ, президент Эйзенхауэр отправил федеральные отряды в этот город для приведения в исполнение принятого решения. Субъекты федерации не обладают правом одностороннего выхода (право сецессии) из федерации.

Следующей чертой федеративного государства является наделение субъектов союза учредительной властью, т.е. последние имеют право принимать свою конституцию. Она, однако, не должна противоречить положениям федеральной конституции. В основном законе ФРГ (ст. 28) утверждается: «конституционное устройство земель должно соответствовать основным принципам республиканского, демократического и социального правового государства в духе настоящего основного закона». (См.: Конституции зарубежных государств. — М.: БЕК, 1996, с. 165.)

Наделяются субъекты федерации (это главная особенность федеративного государства, отличающая его от унитарного) правом принятия законодательных актов, действие которых распространяется только на территорию субъекта федерации и должно соответствовать федеральному законодательству. Следовательно, в каждом субъекте союза формируется и действует свой парламент, сфера законодательной компетенции которого определена общегосударственной конституцией или вытекает из ее положений.

Особенностью федеративного государства является наличие двойного гражданства. Гражданин субъекта федерации одновременно является гражданином союза. Субъекты федерации формируют свои исполнительные органы (правительство), свою собственную правовую и судебную систему.

Вместе с тем необходимо еще раз отметить, что федерация — это единое, целостное государство с едиными вооруженными силами, единой денежной единицей, финансовой и налоговой системами.

В настоящее время насчитывается около 20 федеративных государств: в Европе (например, Австрия, Германия, Россия и др.), в Америке (Аргентина, Бразилия, США и др.), в Азии (Индия, ОАЭ, Пакистан), в Африке (Нигерия, Танзания, Эфиопия). Многие из них имеют свои особенности, но по сущности все они федеративные. Необходимо подчеркнуть, что федеративное государство по своей природе является более демократичным и децентрализованным по отношению к унитарному государству.

Федеративные государства, с точки зрения структуры, могут быть симметричными и асимметричными. При симметричном устройстве государства территориальные образования, входящие в него, имеют одинаковый статус. Такое территориальное устройство характерно, например, для Австрии, в состав которой входят только однопорядковые субъекты. При асимметричном устройстве отдельные субъекты имеют особый статус.

Важно отметить, что в большинстве случаев федеративное устройство основано на чисто территориальном принципе (Австралия, Бразилия, США, Мексика и др.). Вместе с тем в некоторых странах все субъекты федерации или часть их организованы с учетом национального (этнического, религиозного, языкового) состава населения. Так, например, в Канаде 9 провинций — англоязычные, а одна (Квебек) — франкоязычная.

И по числу субъектов федерации отличаются друг от друга. Причем это число не зависит от размера территории государства. Например, в Канаде 10 субъектов федерации, в США — 50, Австралии — 6, Индии — 25. По площади сами субъекты федерации могут иметь существенные различия. Например, в США Аляска по площади занимает 570833 кв. мили, а штат Род-Айленд — 1055 кв. миль. Различны штаты и по количеству населения. Например, штат Калифорния — 23 млн. 668 тыс. человек, а население Аляски составляет 402 тыс. человек. Но несмотря на эти различия, статус всех штатов в США одинаков, т.е. федеративное устройство в США симметрично.

Размежевание компетенции между федерацией и ее субъектами

Важнейшим вопросом федеративного устройства является вопрос о разграничении компетенции между союзом и его членами. В связи с тем, что и федерация в целом, и ее субъекты обладают свойствами государственности, конституции федеративных государств разграничивают предметы ведения федерации и ее субъектов. Способы такого разграничения различны и имеют в своей основе сочетание таких элементов:

— исключительная федеральная компетенция;

— исключительная компетенция субъектов федерации;

— конкурирующая (совместная) компетенция федерации и ее субъектов;

— остаточная компетенция, распределяемая конституциями различно, в зависимости от степени централизации федерации.

От того, какой из этих четырех элементов положен в основу разграничения компетенции между союзом и его субъектами, зависит правовое положение субъекта федерации и характер тех отношений, которые возникают между федерацией и ее субъектами. В большинстве случаев используются различные сочетания видов распределения компетенции между государством и его субъектами.

Как правило, исключительной компетенцией наделяются федеральные органы. Так, все латиноамериканские федерации (Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Мексика) и иные союзные государства (например, Австрия) относят исключительную компетенцию к ведению союзного государства. Это означает, что только органы федерации обладают властными полномочиями в отношении тех предметов ведения, которые перечислены в конституции. Обычно к исключительной компетенции федерации конституции относят:

— проведение внешней политики государства;

— оборона страны;

— руководство вооруженными силами;

— объявление войны и заключение мира;

— регулирование таможенных отношений;

— кредитно-денежная и банковская система;

— наиболее важные и опасные отрасли производства (ядерная энергетика, вооружения и т. п.);

— союзное гражданство и основные права человека;

— сбор важнейших налогов и сборов;

— организация федеральных государственных органов и др. Все остальные вопросы конституции относят к ведению субъектов федерации.

Как отмечает В. Е. Чиркин, «при данном способе регулирования тенденция заключается обычно в том, что полномочия федерации расширяются, нередко путем толкований конституции судами». (См.: Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран. — М.: Юристъ, 1999, с. 171.)

Исключительная компетенция может быть закреплена и за субъектами федерации. В эту сферу компетенции субъектов федерации федеральные органы не могут вмешиваться. Только органы субъектов союза могут обладать в данной сфере и осуществлять властные полномочия, а также органы местного самоуправления территориальных единиц субъектов федерации. Следует отметить, что данный способ распределения компетенции в чистом виде применяется редко, но как частный случай наряду с другими используется в США, Швейцарии и некоторых других странах. В Канаде, например, провинции по собственному исключительному праву решают вопросы изменения их конституций, кроме изменения формы правления; провинциального налогообложения; регулируют имущественные и гражданские права в провинции; правосудие в провинции и др. Обычно к ведению субъектов федерации конституции относят вопросы, не имеющие принципиального значения.

Субъекты федерации, обладая исключительными полномочиями, тем не менее, находятся в зависимости от центральной власти. Они лишены финансовой самостоятельности, а их собственные доходы крайне ограничены. Следовательно, существование возможно лишь за счет субсидий и дотаций, которые получают от союзного правительства. Финансовая зависимость является существенным дополнением к тому конституционному механизму, с помощью которого центральная власть подчиняет и контролирует субъекты федерации. (См.: Мишин А. А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. — М.: Белые альвы, 1996, с. 104.)

Конкурирующая компетенция подразумевает полномочия, используемые и федеральными органами, и государственными учреждениями

субъектов федерации, включая и органы местного самоуправления. В этом случае компетенция может быть строго распределена между федерацией и ее субъектами, а может иметь и конкурирующий характер: органы субъектов федерации вправе принимать решения по любым вопросам определенной сферы, пока такие решения не приняты федеральными органами. В любом случае акты субъектов федерации не могут противоречить актам федеральных органов.

Так, например, в Бразилии, ФРГ субъекты федерации реализуют некоторые полномочия при условии, что союзное государство не сделает этого. В США каждый штат вправе учреждать свои вооруженные формирования — милицию (национальную) гвардию. Но использовать — только в правоохранительных целях! В случае если в этом есть необходимость, подразделения милиции могут быть использованы в военных целях, но уже только федерацией. Иногда права федерации применять конкурирующую компетенцию ограничены. Германия использует эти полномочия только при обстоятельствах, требующих ее непосредственного участия.

Остаточная компетенция, т.е. не определенная конституцией, может быть посредством конституционной презумпции отнесена к любой из вышеперечисленных.

Конституции некоторых федеративных государств предусматривают возможность заключения соглашений между федерацией и ее субъектами по вопросам, отнесенным к их компетенции. Например, конституция Австрии возлагает заключение соглашений между федерацией и землями в зависимости от их предмета на федеральное правительство или на федеральные министерства (ст. 15а конституции Австрии). Основной закон ФРГ предусматривает договорное сотрудничество федерации и земель лишь в области образования и науки.

Blog

Виктора Тихонова "Как нас судили"