Виктора Тихонова "Как нас судили"

Вид материала

Подобный материал:

1 ... 5 6 7 8 9 10 11 12 13

Или — пока нет?!

От ума: ИДЕИ

ФЕДЕРАЛИЗМА В УКРАИНЕ? БЫЛИ, ЕСТЬ И БУДУТ!

Формирование территории современной Украины продолжалось в течение длительного исторического периода. При этом различные ее регионы входили в состав разных государств, в которых была своя организация государственной власти и своя система взаимоотношений между центральной и местными властями. ( Этот вопрос довольно подробно изложен в сборнике «Адміністративно-територіальний устрій України. Історія та сучасність». Під загальною редакцією В.Г. Яцуби. — Київ, 2002, с.7-57.)

В решении вопроса о территориальной организации Украины, как отмечают А.Данильчук и А.Захарчук, еще в начале XX столетия четко наметились два направления конституционно-правовой мысли: народническо-федеративное, с которым тесно был связан М. Грушевский, с истоками в теории федерализма М.Драгоманова, и национал-государственное, разработанное в Западной Украине И. Франко, развитое в Восточной Украине М. Михневским. (См.: Данильчук О.Ю., Захарчук А.С. Українська Центральна Рада і традиції державно-територіального устрою України: теоретико-правовий і практичний аспекти //Парламентська реформа: теорія та практика. Київ: Парламентське вид-во, 2001. — с. 108.)

В концепции федерализма украинская политическая мысль дореволюционного периода пыталась найти компромисс между национальными и имперскими интересами. Украинские мыслители и политики связывали перспективы национального самоопределения с демократизацией и децентрализацией России. Свою конечную цель они видели в превращении Российской империи в содружество свободных и равноправных народов, в системе которого Украина имела бы не только право на культурное развитие, но и на политическое самоуправление. По этому поводу известный украинский историк, политолог, общественный деятель Михаил Драгоманов писал: «Независимость данной страны и нации может быть достигнута или ее полным выделением в отдельное государство, или обеспечением ее самоуправлением без такого отделения». (См.: Драгоманов М.П. Историческая Польша и великорусская демократия. Собрание политических сочинений. — Париж, 1905. - Т. 1. — с. 253.) Сам М. Драгоманов отдавал преимущество второму варианту. Следует отметить, что в его понимании федерализм означал не отказ от национальной независимости, а только целесообразную форму ее осуществления.

Всемирно известный украинский историк и государственный деятель М. Грушевский национальные устремления украинского народа сформулировал следующим образом: «Верные заветам украинского национального освободительного движения, выдвинувшего федеративный принцип, как основание будущего устроения отношений политических и национальных, и неизменно проводившего его, начиная с т.н. кирилло-мефодиевского братства, мы признаем федеративные формы наиболее совершенным способом государственного союза с интересами свободного и естественного развития национальной жизни...». (См.: Грушевский М. Освобождение России и украинский вопрос. — СПб, 1907. — с.88.)

Не ограничиваясь общей формулой, М. Грушевский конкретно разъяснял видение взаимоотношений центра и местных органов власти: «Представив центральным органом нормирование общих оснований государственного и общественного строя, распоряжение средствами, необходимыми для содержания органов центрального и общеимперского провинциального управления, а также и в тех отраслях, которые в интересах государственного союза и лучшей организации останутся в ведении общеимперских министерств, равно как и управление в этих сферах, — общеимперская конституция должна оставить органам местным широкую область устройства и нормирования местных отношений с правом законодательной и всякой инициативы по отношению к органам центральным..» (см. там же, с. 91). М. Грушевский, полагая, что «Украинская Республика в конечном счете будет федерацией земель — соединенными штатами Украины», также отмечал: «Будет ли Украинская Республика формально называться федеративной или нет, фактически она все равно должна организовываться как федерация своих фактических республик-громад. Всякое навязывание громадам механической унитарности принудительных связей будет большой ошибкой, которая вызовет только отпор, реакцию, центробежность, или же даст основание для новых усобиц». (См.: Грушевський. Хто такі українці і чого вони хочуть. — Київ, 1991. — с. 230-232.)

Для современной Украины достаточно актуальна и следующая его мысль: «Нужно немедля вступить на путь создания таких условий, которые дали бы возможность нестесняемого существования и развития национальным и областным составным частям государства, которые превратили бы камеры предварительного заключения в свободные квартиры, в которых члены государственного союза чувствовали бы себя полноправными и свободными жильцами, а не подневольными узниками. Путь к этому один — широкое проведение принципа национально-территориальной и областной автономии и обеспечение национальных прав всех народностей на их территории и вне ее. И в проведении этих принципов залог сохранения единства России». (Грушевский М. Освобождение России и украинский вопрос. — СПб, 1907. — с. 87.) Эта идея М.Грушевского весьма актуальна и сегодня и может иметь большое значение для укрепления единства Украины.

Одним из важных политических и теоретических источников проблемы территориальной организации украинского государства являются и универсалы Центральной Рады. В них — требования к российскому правительству о предоставлении автономии Украины. Авторы надеялись, что неукраинские народы, которые проживают на территории Украины, будут вместе с украинцами строить украинскую автономию. (См.: Універсал Української Центральної Ради до українського народу, на Україні й поза Україною сущого //Конституційні акти України 1917 - 1920 pp. Невідомі Конституції України. — К., 1992. — с. 58-59.)

Таким образом, Центральная Рада признавала возможность государственно-территориального устройства Украины с национально-территориальным признаком. Третий Универсал провозглашал Украину Народной Республикой, поделенной на национально-персональные автономии, в составе Российской Федерации. В Четвертом Универсале утверждалось, что в самостийной Украинской Народной Республике все нации пользуются правом национально-персональной автономии. (См.: IV Універсал Української Центральної Ради // Слюсаренко А.Г., Томенко М.В. Історія Української Конституції. - К., 1993. - с. 78.) Получается, Универсал закреплял необходимость установления государственно-территориального устройства Украины по национально-территориальному признаку.

Приведенные положения свидетельствуют: в начале XX века идея федерализма была ведущей в Украине, так как выражала традиционную для украинской политической мысли модель: федерализм — наиболее целесообразная система управления в условиях большой территории.

Конституция УНР также определила принципы ее государственно-территориального устройства, основу которого составляли земли, волости и громады (ст. 5). Отношения их с государством были определены следующим образом: «Не нарушая единства своей власти, УНР наделяет свои земли широкими правами самоуправления, придерживаясь принципа децентрализации». (См.: Слюсаренко А.Г., Томенко М.В. Історія Української Конституції. — К., 1993. — с. 79.)

Кроме этой общей нормы, в Конституцию УНР вошли две статьи, которые устанавливали отношения самоуправления с государственной администрацией. Так, в соответствии со статьей 26 советам и управам громад, волостей и земель «принадлежит единая непосредственная власть: министры УНР только контролируют их деятельность непосредственно и через назначенных ими представителей, не вмешиваясь в дела, которые присущи советам и управам, а всякие споры по этим делам решает Суд Украинской Народной Республики» (см. там же, с.80).

Как бы того не хотелось некоторым нынешним политикам, идеи федерализма в Украине не являются порождением современной ситуации. В действительности это продолжение вековых традиций. И стоит ли удивляться, что после провозглашения независимости проблема новой территориальной организации украинского государства становится предметом острых дискуссий в среде политиков, ученых, практиков — управленцев различного уровня? Достаточно вспомнить начало 90-х годов прошлого столетия, когда обсуждались различные проекты будущей Конституции Украины и вопрос о системе административно-территориального устройства был одним из главных.

На Всеукраинский референдум 1 декабря 1991 года был вынесен вопрос: «Поддерживаете ли Вы Акт провозглашения независимости Украины?», на который абсолютное большинство граждан Украины дало положительный ответ. Вопроса о территориальном устройстве не было. Однако в этот же день мы избирали первого Президента Украины, и кандидаты на этот пост в своих программах давали на него ответ. Так, например, Л.Кравчук, Л. Лукьяненко заявляли о необходимости унитарной формы территориальной организации Украины, в то время как В. Гринев и В. Черновил предлагали образование украинской федерации. На выборах большинство избирателей Украины поддержало Л. Кравчука, а следовательно, и его программу.

Однако тема не закрылась. И уже в ноябре 1992 года Администрация Президента Украины, Верховная Рада Украины, Академия наук Украины и ряд других учреждений и организаций провели научно-практическую конференцию «Актуальные проблемы управления территориями в Украине», на которой определились два основных подхода к будущей форме территориальной организации страны. Одни участники конференции отстаивали и обосновывали необходимость федеративного устройства, другие — унитарного. При этом проявились разнобой в понимании самой сущности территориальной организации государства и неоднозначное толкование связанных с этим ключевых понятий: политико-территориальное устройство, административно-территориальное устройство, населенный пункт и т.п. Это во-первых.

Во-вторых, не было единого мнения и по вопросу о выборе критериев, положенных в основу будущей территориальной организации украинского государства. В-третьих, главные разногласия проявились при решении проблемы организации власти в территориальных образованиях, определении их правового статуса, уровней территориального деления, системы взаимоотношений между центром и частями государства.

Например, Л.М.Кравчук, опираясь на мировой опыт и объективные условия становления украинской государственности, предложил сохранить то территориальное устройство, которое нам досталось в наследство от СССР. Проще говоря, есть унитарное государство — что еще требуется? Разве что преобразовать в унитарно-децентрализованное... (См.: Актуальні проблеми управління територіями в Україні. Матеріали науково-практичної конференції 26-27 листопада 1992 року — с. 6.) М.Орзых также обосновывал единственно возможный для обеспечения оптимального управления территориями Украины вариант: «... унитарное конституционно-децентрализованное государство». (См. там же, с. 29.)

И.С.Плющ идею децентрализации государственной власти развил до установления федеративного государства, в котором на уровне областей должны быть «органы государственной законодательной и исполнительной власти с четко определенными законодательными и исполнительными функциями». Он также говорил, что «...местная административная автономия является важнейшей формой децентрализации государственной власти в унитарном государстве и предусматривает делегирование законодательных и исполнительных функций на места... и такая автономия не нарушает целостности Украины. Внедрение административной автономии снимет большое количество проблем экономического, социального и политического характера, откроет простор для эффективного использования интеллектуального и иного потенциала отдельных регионов, включит их в активный процесс государственного созидания, осуществления экономических реформ». Сегодня трудно не согласиться с этим мнением известного украинского политика.

Радикальные изменения существующей территориальной организации украинского государства предложил Ю.Г.Бурых, считая необходимым укрупнение существующих областей, объединяя ряд из них в края, регионы, земли, поддерживая федеративно-земельный принцип государственного устройства Украины (там же, с.60).

В проектах Конституции Украины также предлагались различные варианты территориального устройства Украины — от унитарного до федеративно-земельного. При их обсуждении, например, специалист по конституционному праву из Германии Клаус Абмаер отметил: «Федерализм — это способ разделить власть государства, усилить демократию и обеспечить гражданину личную свободу. Мы убеждены в преимуществах такого устройства, но не считаем, что его должны иметь все страны мира». (Міжнародний симпозіум «Конституція незалежної України» 3-5 липня 1992 року //Під загальною ред. С. Головатого. - К.: Укр.правн. фунд., 1992. - с. 259.) Марко Орзых также подчеркнул, что все его симпатии на стороне федерации. Однако федерация не годится для Украины не только сегодня, но и в будущем (см. там же, с. 266).

Многие украинские так называемые национал-патриоты, выступающие категорически против федерального устройства, основным аргументом выдвигают то, что в Украине нет предпосылок для такого устройства. Но как быть со справедливым замечанием О.Ю Данильчука и А.С. Захарчука, что «...ми повинні бути свідомі того, що історична територія України формувалась із трьох частин: Наддніпрянщини і Західної України як двох етнографічних центрів українства та третього ареалу — широкої зони пізнішої колонізації, яка охоплює схід та південь країни. В свою чергу, Західна Україна формувалась як складова трьох частин: Буковини, Галичини й Волині та Закарпаття. В Східній Україні як специфічний регіон ми можемо виділити Слобожанщину. На цей географічний у своїй основі поділ накладається той, базою якого є соціально-політичні чинники і особливості правового становища зазначених частин, тобто історичний розвиток першого і третього ареалів у складі Російської держави та СРСР, а другого — у складі центральної і східноєвропейських держав. Нарешті, не можна не брати до уваги і третю «лінію розлому», пов'язану з дією конфесійного чинника: по цій «лінії» діють насамперед розбіжності між православною та греко-католицькою традиціями в українському християнстві». (См.: Данильчук О.Ю., Захарчук А.С. Українська Центральна Рада і традиції державно-територіального устрою України: теоретико-правовий і практичний аспекти // Парламентська реформа: теорія та практика. Київ: Парламентське вид-во, 2001 - с. 111-112.)

Конституция Украины 1996 года закрепила основы системы административно-территориального устройства Украины, определила важнейшие принципы ее построения и конкретные элементы: Автономная Республика Крым, 24 области, районы, города, районы в городах, поселки и села, специальный статус имеют города Киев и Севастополь. В Украине область, как и Автономная Республика Крым, города Киев и Севастополь — это верхний уровень административно-территориального устройства. Второй уровень включает в себя районы и третий — села, поселки, города, районы в городах (Конституция Украины, ст. 133).

Основной Закон не решил многие вопросы территориальной организации государства и поставил не точку в дискуссиях по этому вопросу, а скорее многоточие, отсылая нас к закону. Например, Конституция Украины не содержит конкретные определения административно-территориальных единиц ни одного уровня. Скажем, на вопросы о том, что такое область, по каким критериям определялось количество областей, каков их правовой статус и т.п., вряд ли кто ответит даже из авторитетных политиков, а возможно, и из специалистов в этой сфере. Конституция Украины отсылает нас к соответствующему закону. Однако закон об административно-территориальном устройстве Украины до настоящего времени так и не принят. Ответы на эти вопросы важны для развития Украины, для построения эффективной системы управления социально-экономическими, политическими, культурными процессами. Не замечать их или делать вид, что их не существует, — значит смириться со старой централизованной системой организации публичной власти в Украине, которая все больше и больше раскрывает свою несостоятельность.

Административно-территориальное устройство — это не просто деление той или иной страны на области, земли или штаты, не просто система подчинения государственной бюрократии. Это, в конечном итоге, гражданская, языковая, культурная, предпринимательская свобода... Или её отсутствие! Именно поэтому так агрессивно воспринимались и воспринимаются попытки поднять в Украине вопрос изменения устройства, замены унитаризма федерализмом. Первой серьёзной попыткой был вопрос № 5 Всеукраинского референдума 2000 г.: «Поддерживаете ли Вы необходимость формирования двухпалатного парламента в Украине, одна из палат которого представляла бы интересы регионов Украины и содействовала бы их реализации, и внесения соответствующих изменений в Конституцию Украины и в избирательное законодательство?» Утвердительный ответ населения фактически дал дорогу выборам губернаторов, за которыми, естественно, стояла и федерализация Украины. Но Президент Кучма объявил, что как раз по этому вопросу он с народом... просто советовался!

Второй раз вопрос о федерализации серьезно был поставлен весной 2002 г. — после парламентских выборов. За создание двухпалатного парламента и выборность губернаторов выступали как представители блока «За единую Украину» (Д. Табачник), так и «Нашей Украины» (П. Мовчан), Поддержал идею выборности губернаторов и В. Ющенко. Об инициации Ассоциацией городов Украины изменений в Конституции по поводу выборности губернаторов и председателей райадминистраций неоднократно заявлял председатель Ассоциации городов и громад — киевский мэр А. Омельченко.

Между тем, и в рядах тогдашней «партии власти», и среди национал-патриотов сохранялось и сохраняется большое количество ортодоксальных сторонников унитаризма. Она уверяют, что в случае федеративного устройства страна потеряет управляемость, а в двухпалатном парламенте практически невозможно будет принять решение или закон. С их доводами возможно частично согласиться. Да, действительно, нужный для определённых сил закон принять будет гораздо труднее и время для принятия законов нужно будет гораздо больше. Но возрастет и качество, и степень ответственности за то, что предлагается народу.

Влияние центральной власти на местах в политическом и силовом формате значительно уменьшится, так как очень трудно будет указывать выбранной власти, как ей вести дела у себя в регионе. Но это разумная цена при развитии экономики и повышения уровня жизни людей, а также их политического самосознания. Последние события показали, как болезненно проходит в Украине смена власти. Процессы пересмотра прав собственности, ущемление права и интересов местных общин, их финансовые потери от «нового передела»...

Практика государственного строительства, реального функционирования системы государственного управления и местного самоуправления в Украине очень ярко высветила тот факт, что существующая конституционная модель территориальной организации не соответствует новым задачам. А их надо решать на пути движения Украины в Европейское сообщество. Сколько бы мы ни говорили о своем стремлении стать в один ряд с развитыми странами Европейского Союза, ничего при этом не меняя, нас вряд ли будут воспринимать серьезно. Необходимы кардинальные изменения не только на словах, но и на деле. Это касается и решения проблемы территориального устройства и территориальной организации публичной власти в Украине.

На протяжении всех лет независимости ассоциации органов местного самоуправления, их лидеры неоднократно предлагали парламенту, Президенту изменения существующей организации государственной власти в направлении ее децентрализации. Действуя в рамках Конституции и законов Украины, можно было пытаться воплотить в жизнь идею децентрализованной системы власти, развитого местного и регионального самоуправления, соответствующего европейским стандартам. Однако самое большее, на что были способны высшие органы власти, — это «принять к сведению». О таком отношении к мощному потенциалу местного самоуправления и его органов свидетельствуют и те проекты политической реформы, которые внесены на рассмотрение в Верховную Раду Украины и сегодня уже проголосованы. В них, по существу, не нашлось места муниципальной власти.

И это не случайно. Как показала президентская избирательная кампания 2004 года и уже нынешняя деятельность госструктур, эту власть и сейчас пытаются не замечать, отстранить ее от активного участия в принятии жизненно важных решений. Свидетельством тому является и проведенное в апреле 2005 года Всеукраинское собрание депутатов местных Советов. Его мнение так и не было принято во внимание. Традиция, понимаешь...

Такое многолетнее пренебрежительное отношение центра к органам местного самоуправления вызывает естественный протест, который и был высказан в г. Северодонецке на Первом съезде депутатов Советов всех уровней, представляющих территориальные громады абсолютного большинства регионов. Вот здесь голос депутатов услышала наконец не только центральная власть, но и вся Украина!

Однако, не увидев сути решений этого съезда, а вернее, не захотев увидеть ее, участников съезда обвинили в сепаратизме и даже в посягательстве на территориальную целостность Украины. В июле 2005 года на встрече с активом Донецкой области Президент Украины В.А. Ющенко сказал, что северодонецкий съезд — это нож в спину украинской государственности. Почему новая власть так агрессивно относится к идее децентрализованного устройства страны? К сожалению, отмечает Всеволод Степанюк, из ее действий напрашивается вывод, что унитарная структура государства нужна ей именно для того, чтобы перестроить жизнь общества по своим, достаточно утопичным принципам.

Унитарное построение государства, где отсутствуют вековые традиции политкорректности между различными силами и отсутствуют развитые демократические институты, пагубно для её социально-политической стабильности, так как победа на выборах означает: победители получат всё, а побеждённые всё теряют. Именно такое положение и приводит к политической борьбе за рамками корректности, к делению общества на своих и чужих. И именно такая ситуация всегда будет предполагать возможность реванша проигравшей стороны (Экспертно-аналитический центр «Социум» «ForUm»).

Blog

Виктора Тихонова "Как нас судили"