Geum.ru

Комментарий к Федеральному закону от 24 июля 2009 г

Вид материалаЗакон
Глава 7. Обжалование актов органа контроля за уплатой страховых взносов и действий (бездействия) его должностных лиц
Подобный материал:
1   ...   18   19   20   21   22   23   24   25   26

Глава 7. Обжалование актов органа контроля за уплатой страховых взносов и действий (бездействия) его должностных лиц



Статья 53. Право на обжалование

В ч. 1 ст. 46 Конституции РФ провозглашено, что каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Согласно ч. 2 указанной статьи решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. В соответствии со ст. 52 Конституции РФ права потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью охраняются законом, государство обеспечивает потерпевшим доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба.

Как неоднократно отмечал КС России, ст. 46 (ч. 1 и 2) Конституции РФ, гарантирующая право на судебную защиту и обжалование в суд решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, исходит из обязанности государства обеспечить каждому право на доступ к правосудию. Раскрывая содержание названных конституционных прав, КС России в своих решениях неоднократно указывал, что в соответствии со ст. 55 (ч. 3) и 56 (ч. 3) Конституции РФ они не могут рассматриваться судами как подлежащие ограничению и выступают как гарантия в отношении всех других конституционных прав и свобод; государство обязано обеспечить полное осуществление права на судебную защиту, которая должна быть справедливой, компетентной и эффективной (см. постановления КС России от 3 мая 1995 г. N 4-П *(235) и от 25 декабря 2001 г. N 17-П *(236)).

На основании данных конституционных положений в комментируемой статье указано на право каждого лица обжаловать решения и иные акты органа контроля за уплатой страховых взносов ненормативного характера (далее по тексту комментируемого Закона такие решения и акты в юридико-технических целях обозначаются сокращением "акты органа контроля за уплатой страховых взносов"), действия (бездействие) его должностных лиц, если, по мнению этого лица, акты, действия (бездействие) нарушают права этого лица (на право плательщиков страховых взносов обжаловать в установленном порядке акты органов контроля за уплатой страховых взносов и действия (бездействие) их должностных лиц указано также в п. 10 ч. 1 ст. 28 комментируемого Закона, см. комментарий к указанной статье). Комментируемая статья сформулирована в точности также, как в ст. 137 части первой НК РФ (в ред. Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 137-ФЗ) предусмотрено право каждого лица обжаловать акты налоговых органов ненормативного характера, действия или бездействие их должностных лиц, в связи с чем необходимо отметить следующее.

В п. 48 постановления Пленума ВАС России от 28 февраля 2001 г. N 5 "О некоторых вопросах применения части первой Налогового кодекса Российской Федерации" при толковании ст. 137 и 138 НК РФ предписано принимать во внимание, что понятие "акт" использовано в них в ином значении, чем в ст. 100 и п. 1 ст. 101.1 данного Кодекса. Применительно к действующей редакции НК РФ это означает, что в ст. 137 и 138 НК говорится не об акте налоговой проверки (ст. 100) и не об акте об обнаружении фактов, свидетельствующих о предусмотренных данным Кодексом налоговых правонарушениях (за исключением налоговых правонарушений, предусмотренных ст. 120, 122, 123) (п. 1 ст. 101.4).

Согласно разъяснению, данному там же, при применении ст. 137 и 138 НК РФ необходимо исходить из того, что под актом ненормативного характера, который может быть оспорен в арбитражном суде путем предъявления требования о признании акта недействительным, понимается документ любого наименования (требование, решение, постановление, письмо и др.), подписанный руководителем (заместителем руководителя) налогового органа и касающийся конкретного налогоплательщика. Кроме того, как указал Пленум ВАС России, поскольку в НК РФ не установлено иное, налогоплательщик вправе обжаловать в суд требование об уплате налога, пеней и требование об уплате налоговой санкции независимо от того, было ли им оспорено решение налогового органа, на основании которого вынесено соответствующее требование.

В определении КС России от 4 декабря 2003 г. N 418-О указано, что нормативные положения, содержащиеся в ст. 137 и 138 НК РФ, во взаимосвязи с положениями ст. 29 и 198 АПК РФ не исключают обжалование в арбитражный суд решений (актов ненормативного характера) любых должностных лиц налоговых органов и, соответственно, полномочие арбитражного суда по иску налогоплательщика проверять их законность и обоснованность. В частности, КС России указал это в отношении возможности обжалования требования о представлении документов, направленного государственным налоговым инспектором в соответствии со ст. 93 НК РФ.

В ст. 137 НК РФ наряду с указанным выше также установлено, что нормативные правовые акты налоговых органов могут быть обжалованы в порядке, предусмотренном федеральным законодательством. В комментируемой статье не содержится аналогичное положение, но оно имеется в виду в ч. 3 и 4 ст. 54 комментируемого Закона (см. указанную статью и комментарий к ней). Следует отметить, что согласно правовой позиции, изложенной в упомянутом выше (см. комментарий к ст. 19 Закона) постановлении Президиума ВАС РФ от 4 октября 2005 г. N 7445/05, налогоплательщик вправе оспорить нормативный правовой акт, принятый налоговым органом, несмотря на то что у него имеется возможность оспорить в судебном порядке конкретные действия налоговых органов, основанные на положениях такого акта.


Статья 54. Порядок обжалования

1-4. В комментируемой статье говорится о порядке обжалования актов (в т.ч. нормативных) органа контроля за уплатой страховых взносов, действия (бездействие) его должностных лиц. Положения данной статьи во многом в точности воспроизводят положения п. 1 и 2 ст. 138 части первой НК РФ (в ред. Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 137-ФЗ), за одним изъятием, о котором подробнее сказано ниже.

Статья 11 части первой ГК РФ (в ред. Федерального закона от 18 декабря 2006 г. N 231-ФЗ), регламентируя судебную защиту гражданских прав, предусматривает следующее: защиту нарушенных или оспоренных гражданских прав осуществляет в соответствии с подведомственностью дел, установленной процессуальным законодательством, суд, арбитражный суд или третейский суд (п. 1); защита гражданских прав в административном порядке осуществляется лишь в случаях, предусмотренных законом; решение, принятое в административном порядке, может быть оспорено в суде (п. 2). Согласно ст. 13 данного Кодекса ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными. Как установлено там же, в случае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными статьей 12 Кодекса.

Соответственно данным гражданско-правовым нормам процессуальное законодательство, т.е. ГПК РФ и АПК РФ определяют две категории рассматриваемых судами дел, возникающих из публичных правоотношений: 1) дела о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части (по терминологии ГПК РФ), об оспаривании нормативных правовых актов (по терминологии АПК РФ); 2) дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих (по терминологии ГПК РФ), об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц (по терминологии АПК РФ).

Право на судебное оспаривание ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, должностных лиц закреплено в соответствующих процессуальных нормах - в ч. 1 ст. 254 ГПК РФ, ч. 1 ст. 198 АПК РФ. Кроме того, это право предусмотрено в ст. 1 Закона РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (здесь и далее в ред. Федерального закона от 14 декабря 1995 г. N 197-ФЗ)*(237).

Гражданские дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, должностных лиц рассматриваются судами общей юрисдикции по общим правилам искового производства, предусмотренным ГПК РФ, с особенностями, установленными в гл. 23 и 25 данного Кодекса. Арбитражными судами дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, должностных лиц рассматриваются по общим правилам искового производства, предусмотренным АПК РФ, с особенностями, установленными в гл. 22 и 24 данного Кодекса.

Подведомственность дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов государственной власти, должностных лиц определяется по следующим правилам. Согласно ч. 1 ст. 27, п. 2 ст. 29 и ч. 1 ст. 197 АПК РФ арбитражным судам подведомственны дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, должностных лиц. При этом в ч. 3 ст. 198 данного Кодекса установлено, что заявления о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) незаконными рассматриваются в арбитражном суде, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом не отнесено к компетенции других судов. В соответствии с ч. 2 ст. 27 АПК РФ арбитражные суды разрешают экономические споры и рассматривают иные дела с участием организаций, являющихся юридическими лицами, и индивидуальных предпринимателей, а с участием граждан, не являющихся индивидуальными предпринимателями, - только в случаях, предусмотренных данным Кодексом и иными федеральными законами. Во всех иных случаях дела об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) данных органов и должностных лиц подведомственны судам общей юрисдикции.

Возможность административного (внесудебного) обжалования ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов государственной власти, должностных лиц предусмотрена соответствующими нормами: согласно ч. 1 ст. 254 ГПК РФ гражданин, организация вправе обратиться непосредственно в суд или в вышестоящий в порядке подчиненности орган государственной власти, к должностному лицу; в соответствии с ч. 1 ст. 4 Закона РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" гражданин вправе обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, должностному лицу.

Соответственно данным нормам в ч. 1 комментируемой статьи указано на возможность обжалования актов органа контроля за уплатой страховых взносов, действий (бездействия) его должностных лиц в вышестоящий орган контроля за уплатой страховых взносов (вышестоящему должностному лицу). Порядок и сроки подачи жалобы в вышестоящий орган контроля за уплатой страховых взносов или вышестоящему должностному лицу определены в ст. 55 комментируемого Закона, а порядок рассмотрения жалобы вышестоящим органом контроля за уплатой страховых взносов (вышестоящим должностным лицом) - в ст. 56 данного Закона (см. указанные статьи и комментарии к ним).

Как установлено в ч. 2 комментируемой статьи, подача жалобы в вышестоящий орган контроля за уплатой страховых взносов (вышестоящему должностному лицу) не исключает права на одновременную или последующую подачу аналогичной жалобы в суд. В п. 1 ст. 138 части первой НК РФ (здесь и далее в ред. Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 137-ФЗ) содержится такое же правило, но при этом указано, что ст. 101.2 данного Кодекса может быть предусмотрено иное. Речь идет о норме п. 5 указанной статьи, устанавливающей, что решение о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения или решение об отказе в привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения может быть обжаловано в судебном порядке только после обжалования этого решения в вышестоящем налоговом органе. При этом предусмотрено, что в случае обжалования такого решения в судебном порядке срок для обращения в суд исчисляется со дня, когда лицу, в отношении которого вынесено это решение, стало известно о вступлении его в силу.

Комментируемый Закон подобных правил в отношении выносимых руководителем (заместителем руководителя) органа контроля за уплатой страховых взносов решения о привлечении к ответственности за совершение правонарушения и решения об отказе в привлечении к ответственности за совершение правонарушения не устанавливает.

Право на обращение в суд с заявлением о признании нормативного правового акта недействующим регламентировано положениями ст. 251 ГПК РФ и ст. 192 АПК РФ. Подведомственность судам дел об оспаривании нормативных правовых актов определяется по следующим правилам:

суды общей юрисдикции согласно п. 3 ч. 1 ст. 22 и ст. 245 ГПК РФ рассматривают дела об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов. Как разъяснено в п. 1 постановления Пленума ВС России от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части"*(238), исходя из положений ст. 245 данного Кодекса суды общей юрисдикции не вправе рассматривать и разрешать дела, возникающие из публичных правоотношений, в т.ч. по заявлениям граждан, организаций, прокурора об оспаривании полностью или в части нормативных правовых актов, в случаях, когда федеральным законом их рассмотрение прямо отнесено к ведению арбитражных судов;

арбитражные суды в соответствии с п. 1 ст. 29 и ч. 3 ст. 191 АПК РФ рассматривают дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда. В п. 3 постановления Пленума ВАС России от 9 декабря 2002 г. N 11 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации"*(239) обращено внимание на данное положение и разъяснено, что указанные дела подлежат рассмотрению в арбитражном суде только в тех случаях, когда арбитражный суд прямо назван в федеральном законе в качестве суда, компетентного рассматривать эти дела.

Существенные признаки, характеризующие нормативный правовой акт, определены в п. 9 указанного выше постановления Пленума ВС России от 29 ноября 2007 г. N 48: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений. В п. 10 данного постановления разъяснено, что при решении вопроса о принятии заявления об оспаривании нормативного правового акта или его части, независимо от его наименования (за исключением акта, принятого в форме закона) суду необходимо проверить, содержит ли он правовые нормы, определяющие правила поведения субъектов регулируемых отношений; в отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать различного рода приложения, утвержденные данным актом, в частности типовые, примерные положения.

Гражданские дела о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части рассматриваются судами общей юрисдикции по общим правилам искового производства, предусмотренным ГПК РФ, с особенностями, установленными в гл. 23 и 24 данного Кодекса. Арбитражными судами дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматриваются по общим правилам искового производства, предусмотренным АПК РФ, с особенностями, установленными в гл. 22 и 23 данного Кодекса.

Необходимо также отметить следующий момент. Как говорилось выше, положения комментируемой статьи во многом в точности воспроизводят положения п. 1 и 2 ст. 138 НК РФ. Однако, в указанной статье (в ред. Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 137-ФЗ) содержится также п. 3, согласно которому:

в случае обжалования актов налоговых органов, действий их должностных лиц в суд по заявлению налогоплательщика (плательщика сборов, налогового агента) исполнение обжалуемых актов, совершение обжалуемых действий могут быть приостановлены судом в порядке, установленном соответствующим процессуальным законодательством РФ;

в случае обжалования актов налоговых органов, действий их должностных лиц в вышестоящий налоговый орган по заявлению налогоплательщика (плательщика сборов, налогового агента) исполнение обжалуемых актов, совершение обжалуемых действий могут быть приостановлены по решению вышестоящего налогового органа.

Положение, аналогичные изложенным, в комментируемой статье не воспроизведены. В отношении положения о приостановлении исполнения обжалуемых актов, совершения обжалуемых действий в этом нет необходимости, поскольку это предусмотрено соответствующими процессуальными нормами: согласно ч. 4 ст. 254 ГПК РФ суд вправе приостановить действие оспариваемого решения до вступления в законную силу решения суда; в соответствии с ч. 3 ст. 199 АПК РФ по ходатайству заявителя арбитражный суд может приостановить действие оспариваемого акта, решения.

А вот в отношении возможности приостановления исполнения обжалуемых актов, совершения обжалуемых действий по решению вышестоящего органа контроля за уплатой страховых взносов возникает вопрос, ответ на который, видимо, следует ожидать (либо внесения изменений, либо формирования судебной практики). Предпочтительнее же представляется то, что такая возможность существует и основана она на аналогии с нормой п. 3 ст. 138 НК РФ.


Статья 55. Порядок и сроки подачи жалобы в вышестоящий орган контроля за уплатой страховых взносов или вышестоящему должностному лицу

1. В соответствии с ч. 1 комментируемой статьи жалоба на акт органа контроля за уплатой страховых взносов, действия (бездействие) его должностного лица подается в письменной форме соответственно в вышестоящий орган контроля за уплатой страховых взносов или вышестоящему должностному лицу этого органа. Данное правило закреплено вслед за соответствующими положениями п. 1 и 3 ст. 139 части первой НК РФ (в ред. Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 137-ФЗ). В п. 3 указанной статьи предусмотрено одно изъятие в отношении апелляционной жалобы на решение налогового органа о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения или решение об отказе в привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения (такая жалоба подается в вынесший решение налоговый орган, который обязан направить ее со всеми материалами в вышестоящий налоговый орган), однако комментируемая статья подобное изъятие не предусматривает, поскольку комментируемый Закон не устанавливает апелляционный порядок обжалования решения о привлечении к ответственности за совершение правонарушения и решения об отказе в привлечении к ответственности за совершение правонарушения.

Уместно отметить, что налоговые органы руководствуются в практической работе Регламентом рассмотрения споров в досудебном порядке, утв. приказом МНС России от 17 августа 2001 г. N БГ-3-14/290*(240). В частности, в п. 5.1 названного Регламента установлено, что жалобы налогоплательщиков рассматриваются: на акты ненормативного характера, неправомерное действие или бездействие налоговых органов - вышестоящим налоговым органом; на действия или бездействие должностных лиц налогового органа - вышестоящим должностным лицом данного или вышестоящего налогового органа; на действия или бездействие должностных лиц налогового органа путем издания акта ненормативного характера - вышестоящим налоговым органом. Названный документ устарел и не учитывает ряд нововведений федерального законодателя, но указанные положения могут быть полезны в качестве некоторых ориентиров при определении органа контроля за уплатой страховых взносов или должностного лица этого органа, которому следует подавать соответствующую жалобу.

2-3. Часть 2 комментируемой статьи устанавливает, что жалоба в вышестоящий орган контроля за уплатой страховых взносов (вышестоящему должностному лицу) подается в течение трех месяцев со дня, когда лицо узнало или должно было узнать о нарушении своих прав. При этом указана оговорка, согласно которой комментируемым Законом может быть предусмотрено иное. Данная оговорка подразумевает возможность применения ч. 3 данной статьи, предусматривающей, что в случае пропуска по уважительной причине срока подачи жалобы этот срок по заявлению лица, подающего жалобу, может быть восстановлен соответственно вышестоящим органом контроля за уплатой страховых взносов или вышестоящим должностным лицом органа контроля за уплатой страховых взносов.

Точно такое же общее правило и точно такое же изъятие из него содержатся в п. 2 ст. 139 части первой НК РФ (здесь и далее в ред. Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 137-ФЗ). Вместе с тем в указанной норме предусмотрены еще два изъятия, аналогичные которым в комментируемой статье не указаны. Речь идет о сроке подачи апелляционной жалобы на решение налогового органа о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения или решение об отказе в привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения (до момента вступления в силу обжалуемого решения) и жалобы на такое вступившее в законную силу решение налогового органа, которое не было обжаловано в апелляционном порядке (в течение одного года с момента вынесения обжалуемого решения). Как говорилось выше, комментируемый Закон не устанавливает апелляционный порядок обжалования решения о привлечении к ответственности за совершение правонарушения и решения об отказе в привлечении к ответственности за совершение правонарушения.

Установленные в ч. 2 и 3 комментируемой статьи правила о сроке подачи жалобы и о возможности восстановления такого пропущенного срока аналогичны соответствующим процессуальным нормам о сроке обращения в суд и о возможности восстановления такого пропущенного срока (ст. 256 ГПК РФ, ч. 4 ст. 198 АПК РФ). Такие же правила содержатся в ст. 5 Закона РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан". Уместно от метить, что согласно ч. 3 указанной статьи (в ред. Федерального закона от 14 декабря 1995 г. N 197-ФЗ) уважительной причиной пропуска срока подачи жалобы гражданина на неправомерные действия (решения) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих, нарушающие его права и свободы, считаются любые обстоятельства, затруднившие получение информации об обжалованных действиях (решениях) и их последствиях.

В ч. 2 комментируемой статьи наряду с прочим предусмотрено, что к жалобе могут быть приложены обосновывающие ее документы. Точно такое же положение содержится в п. 2 ст. 139 НК РФ. В этой связи необходимо отметить следующее. Как разъяснено в п. 29 постановления Пленума ВАС России от 28 февраля 2001 г. N 5 "О некоторых вопросах применения части первой Налогового кодекса Российской Федерации", суд обязан принять и оценить документы и иные доказательства, представленные налогоплательщиком в обоснование своих возражений по акту выездной налоговой проверки, независимо от того, представлялись ли эти документы налогоплательщиком налоговому органу в сроки, определенные п. 5 ст. 100 НК РФ. Согласно определению КС России от 12 июля 2006 г. N 267-О, часть 4 ст. 200 АПК РФ предполагает, что налогоплательщик вправе предоставить, а арбитражные суды обязаны исследовать документы, которые являются основанием получения налогового вычета, независимо от того, были ли эти документы истребованы и исследованы налоговым органом при решении вопроса о привлечении налогоплательщика к налоговой ответственности и предоставлении налогового вычета.

4. В ч. 4 комментируемой статьи предусмотрено право лица, подавшего жалобу в вышестоящий орган контроля за уплатой страховых взносов (вышестоящему должностному лицу), до принятия решения по этой жалобе отозвать ее на основании письменного заявления. Точно такое же право лица, подавшего жалобу в вышестоящий налоговый орган или вышестоящему должностному лицу, предусмотрено в п. 4 ст. 139 части первой НК РФ. Причем в указанной норме в отличие от комментируемой статьи установлено, что отзыв жалобы лишает подавшее ее лицо права на подачу повторной жалобы по тем же основаниям в тот же налоговый орган или тому же должностному лицу. Как представляется, данное положение подлежит применению по аналогии при отзыве жалобы, поданной в вышестоящий орган контроля за уплатой страховых взносов (вышестоящему должностному лицу), тем более что по сути такие же последствия наступают при отказе от исковых требований, заявленных в суд (ст. 221 ГПК РФ, ч. 3 ст. 151 АПК РФ).

В п. 4 ст. 139 НК РФ также установлено, что повторная подача жалобы в вышестоящий налоговый орган или вышестоящему должностному лицу производится в сроки, предусмотренные п. 2 данной статьи. Аналогичное положение в комментируемой статье не закреплено, но с очевидностью подразумевается. С учетом вышесказанного повторная жалоба может быть принята к рассмотрению, если она подана по иным основаниям, нежели первичная жалоба, в течение трех месяцев со дня, когда лицо узнало или должно было узнать о нарушении своих прав, или с пропуском данного срока, но при наличии обоснованного ходатайства о восстановлении срока подачи жалобы.


Статья 56. Рассмотрение жалобы вышестоящим органом контроля за уплатой страховых взносов (вышестоящим должностным лицом)

1. В соответствии с ч. 1 комментируемой статьи жалоба рассматривается вышестоящим органом контроля за уплатой страховых взносов (вышестоящим должностным лицом). Точно такое же правило содержится в п. 1 ст. 140 части первой НК РФ (здесь и далее в ред. Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 137-ФЗ).

Как говорилось в комментарии к ст. 55 Закона, согласно п. 5.1 Регламента рассмотрения споров в досудебном порядке, утв. приказом МНС России от 17 августа 2001 г. N БГ-3-14/290, жалобы налогоплательщиков рассматриваются: на акты ненормативного характера, неправомерное действие или бездействие налоговых органов - вышестоящим налоговым органом; на действия или бездействие должностных лиц налогового органа - вышестоящим должностным лицом данного или вышестоящего налогового органа; на действия или бездействие должностных лиц налогового органа путем издания акта ненормативного характера - вышестоящим налоговым органом. Названный документ устарел и не учитывает ряд нововведений федерального законодателя, но указанные положения могут быть полезны в качестве некоторых ориентиров при определении органа контроля за уплатой страховых взносов или должностного лица этого органа, рассматривающих соответствующую жалобу.

2. В ч. 2 комментируемой статьи перечислены виды решений, которые могут приниматься вышестоящим органом контроля за уплатой страховых взносов (вышестоящим должностным лицом) по итогам рассмотрения жалобы на акт органа контроля за уплатой страховых взносов. Так, вышестоящий орган контроля за уплатой страховых взносов (вышестоящее должностное лицо) вправе (на право вышестоящего органа контроля за уплатой страховых взносов отменять и изменять решения нижестоящих органов контроля за уплатой страховых взносов в случае несоответствия указанных решений законодательству РФ о страховых взносах указано в ч. 2 ст. 29 комментируемого Закона):

1) оставить жалобу без удовлетворения (соответственно - решение или акт без изменения);

2) отменить акт органа контроля за уплатой страховых взносов;

3) отменить решение органа контроля за уплатой страховых взносов и прекратить производство по делу о правонарушении;

4) изменить решение органа контроля за уплатой страховых взносов или вынести новое решение по существу.

Точно такие же виды решений, принимаемых по итогам рассмотрения жалобы на акт налогового органа вышестоящим налоговым органом (вышестоящим должностным лицом) перечислены в п. 2 ст. 140 части первой НК РФ (здесь и далее в ред. Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 137-ФЗ).

В указанной норме также предусмотрено, что по итогам рассмотрения жалобы на действия или бездействие должностных лиц налоговых органов вышестоящий налоговый орган (вышестоящее должностное лицо) вправе вынести решение по существу. Представляется очевидным, что данное положение может быть применено по аналогии и по итогам рассмотрения жалобы на действия или бездействие должностных лиц органов контроля за уплатой страховых взносов вышестоящий орган контроля за уплатой страховых взносов (вышестоящее должностное лицо) вправе:

1) оставить жалобу без удовлетворения;

2) признать обжалуемые действия (бездействие) незаконными и обязать соответствующих должностных лиц совершить определенные действия или иным образом устранить допущенные нарушения.

Пункт 2 ст. 140 НК РФ также отдельно предусматривает виды решений, которые вышестоящий налоговый орган выносит по итогам рассмотрения апелляционной жалобы на решение налогового органа, вынесенного по результатам налоговой проверки. Так, согласно указанной норме по итогам рассмотрения апелляционной жалобы на решение вышестоящий налоговый орган вправе:

1) оставить решение налогового органа без изменения, а жалобу - без удовлетворения;

2) отменить или изменить решение налогового органа полностью или в части и принять по делу новое решение;

3) отменить решение налогового органа и прекратить производство по делу.

Однако, комментируемый Закон не устанавливает апелляционный порядок обжалования решения о привлечении к ответственности за совершение правонарушения и решения об отказе в привлечении к ответственности за совершение правонарушения. Кроме того, данные положения п. 2 ст. 140 НК РФ охватываются более общими положениями данной нормы о видах решений, принимаемых по итогам рассмотрения жалобы на акт налогового органа вышестоящим налоговым органом (вышестоящим должностным лицом).

Следует также упомянуть о положениях п. 14 ст. 101 части первой НК РФ (в ред. Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 137-ФЗ), которые представляются подлежащими применению по аналогии при рассмотрении жалоб на решение о привлечении к ответственности за совершение правонарушения и решение об отказе в привлечении к ответственности за совершение правонарушения (аналогичные положения содержатся в п. 12 ст. 101.4 НК РФ):

несоблюдение должностными лицами налоговых органов требований, установленных данным Кодексом, может являться основанием для отмены решения налогового органа вышестоящим налоговым органом или судом;

нарушение существенных условий процедуры рассмотрения материалов налоговой проверки является основанием для отмены вышестоящим налоговым органом или судом решения налогового органа о привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения или решения об отказе в привлечении к ответственности за совершение налогового правонарушения. К таким существенным условиям относится обеспечение возможности лица, в отношении которого проводилась проверка, участвовать в процессе рассмотрения материалов налоговой проверки лично и (или) через своего представителя и обеспечение возможности налогоплательщика представить объяснения;

основаниями для отмены указанного решения налогового органа вышестоящим налоговым органом или судом могут являться иные нарушения процедуры рассмотрения материалов налоговой проверки, если только такие нарушения привели или могли привести к принятию руководителем (заместителем руководителя) налогового органа неправомерного решения.

В п. 6 ст. 101 НК РФ в прежней редакции предусматривалось лишь то, что несоблюдение должностными лицами налоговых органов требований данной статьи может являться основанием для отмены решения налогового органа вышестоящим налоговым органом или судом. В условиях действия указанной редакции в п. 30 постановления Пленума ВАС России от 28 февраля 2001 г. N 5 "О некоторых вопросах применения части первой Налогового кодекса Российской Федерации" давались следующие разъяснения:

по смыслу п. 6 ст. 101 НК РФ нарушение должностным лицом налогового органа требований данной статьи не влечет безусловного признания судом соответствующего решения налогового органа недействительным;

в данном случае арбитражный суд оценивает характер допущенных нарушений и их влияние на законность и обоснованность вынесенного налоговым органом решения. В частности, при оценке судом соблюдения налоговым органом требований к содержанию решения о привлечении налогоплательщика к ответственности, предусмотренных в п. 3 ст. 101 НК РФ, необходимо иметь в виду, что в таком решении непременно должен быть обозначен его предмет, т.е. суть и признаки налогового правонарушения, вменяемого налогоплательщику, со ссылкой на соответствующую статью гл. 16 НК РФ.

3-4. В ч. 3 и 4 комментируемой статьи применительно к порядку рассмотрения жалобы вышестоящим органом контроля за уплатой страховых взносов (вышестоящим должностным лицом) закреплены положения, в точности аналогичные положениям п. 3 ст. 140 части первой НК РФ (в ред. Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 137-ФЗ).

В соответствии с ч. 3 комментируемой статьи решение вышестоящего органа контроля за уплатой страховых взносов (вышестоящего должностного лица) в отношении жалобы принимается в течение одного месяца со дня ее получения. Аналогичный срок установлен и в ст. 4 Закона РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" для рассмотрения жалоб граждан на неправомерные действия (решения) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих, нарушающие их права и свободы: вышестоящие в порядке подчиненности орган, объединение, должностное лицо обязаны рассмотреть жалобу в месячный срок.

Как предусмотрено в ч. 3 комментируемой статьи, срок рассмотрения жалобы и принятия решения по ней может быть продлен руководителем (заместителем руководителя) органа контроля за уплатой страховых взносов, но не более чем на 15 дней. При этом согласно указанной норме продление срока производится с единственной целью - для получения у нижестоящих органов контроля за уплатой страховых взносов документов (информации), необходимых для рассмотрения жалобы.

Часть 4 комментируемой статьи предписывает о принятом решении в течение трех дней со дня его принятия сообщить в письменной форме лицу, подавшему жалобу. Очевидно, о принятом решении обязан сообщить орган контроля за уплатой страховых взносов (должностное лицо), рассмотревший жалобу, а не орган контроля за уплатой страховых взносов (должностное лицо), чьи акт или действие (бездействие) обжаловались. Как представляется, данная норма касается и случаев принятия решения о продлении срока рассмотрения жалобы и принятия решения по ней.

С учетом ч. 6 ст. 4 комментируемого Закона в ч. 3 и 4 комментируемой статьи речь идет о рабочих днях (см. указанную статью и комментарий к ней)