Geum.ru

О. А. Андреева А. С. Остапенко

Вид материалаДокументы
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8
Глава восьмая Конституции РФ посвящена местному самоуправлению и направлена на реализацию принципов народовластия, закрепленных в первой главе Основного закона. Развитие этих принципов на государственном уровне связано с длительным процессом построения демократии и гражданского общества в нашей стране. На местном уровне эти процессы имеют относительно короткую историю своего становления и развития и, в первую очередь, ориентированы на решение местных дел, а не дел политического характера, которые чаще всего только разъединяют людей.

При этом общественная самоорганизация и инициатива граждан по месту жительства может осуществляться, как в рамках пятой главы Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ от 6 октября 2003 г., так и посредством деятельности общественных объединений. «В современной России гражданские инициативы и самоуправление принимают все более многообразные формы, – пишет П. Павл. Баранов. – В стране развиваются десятки партий и общественно-политических объединений, действует свыше сотни тысяч некоммерческих неполитических общественных организаций. Они призваны стимулировать инициативу, активность и самоуправление граждан, повысить их роль в управлении государством, установить общественный контроль над деятельностью органов власти».113 На уровне местного самоуправления это проявляется в наличии всевозможных общественных организаций, принимающих участие в решении бытовых и социальных проблем населения, организующих молодежь и другие социальные группы для занятий спортом, творческой, научной и иной самодеятельностью. Обычно население очень сдержано относится к инициативам «сверху» и поддерживает только то, что имманентно его пониманию общественной и личной пользы.

Чрезвычайное разнообразие общественных объединений на местном уровне вызывает необходимость их классификации с целью выделения общих и особенных закономерностей их возникновения, функционирования и включенности в социально-экономические, политические, культурные, этноконфессиональные и др. процессы, определяющие стабильное развитие муниципального образования. С другой стороны, такая классификация может помочь местной власти создать модель включенности общественных организаций во взаимодействие и сотрудничество по решению проблем местной жизни. Эта классификация может быть основана в зависимости от сфер деятельности общественных объединений:
  1. Экономической и трудовой – в зависимости от субъектов правоотношений и их интересов можно выделить:

- предпринимательские объединения и объединения работодателей;

- профсоюзы и иные организации отдельных категорий работников;

- потребительские союзы и ассоциации защиты прав потребителей.
  1. Социальной сфере – в зависимости от субъектов правоотношений и целевого назначения:

- объединения для защиты социальных прав инвалидов, ветеранов, пенсионеров, сирот и т. д.;

- объединения, стимулирующие социальные достижения (например, благотворительные организации, общества, фонды и союзы);

- группы самопомощи (общества трезвости и здоровья, психологической помощи, и т.д.).
  1. Досуга и отдыха в зависимости от интересов и способов их реализации:

- спортивные союзы и организации;

- общества по интересам и реализации хобби (клубы коллекционеров, самодеятельных художников, музыкантов и т.д.).
  1. Религии, науки и культуры:

- церкви, секты;

- научные общества и ассоциации;

- общеобразовательные организации технического и гуманитарного характера (детские и взрослые).
  1. Общественно-политической сфере в соответствии с конституционным принципом идеологического многообразия и плюрализма:

- отделения политических партий и движений, действующие на местном уровне;

- экологические, женские, молодежные, этнические и другие объединения;

- правозащитные организации.

Такое разнообразие общественных объединений граждан на местном уровне ставит вопрос о характере и пределах их взаимодействия с органами местного самоуправления. При этом для лучшего понимания роли общественных объединений в осуществлении реформы местного самоуправления и сотрудничестве с местной властью представляется целесообразным ввести категорию «система местных общественных объединений», как понятие, целью которого является определение основных тенденций реализации субъективных прав граждан на народовластие, объединение и самоуправление на местах. Это позволит сформировать реестр конкретных местных организаций и выявить их политические и неполитические цели, совокупность которых будет отражать специфику политико-правовой культуры населения, его образовательный уровень, степень вовлеченности в институты гражданского общества.

Проблема заключается в том, что еще не сформулированы конкретные принципы и диалектика взаимодействия общественных объединений и органов местного самоуправления, которые по характеру своей деятельности близки к общественным организациям. Они создаются на основе народного представительства и участвуют в публичной власти от имени народа, тогда как общественные объединения обеспечивают им поддержку или недоверие. Повышение эффективности работы органов местного самоуправления может быть связано с деятельностью общественных организаций, коллективно выражающих интересы и проблемы местного населения. Это способствует коммуникации и созданию условий для их деятельности, требующих соответствующей нормативно-правовой базы на муниципальном уровне, необходимой для реализации конституционных прав граждан, и, прежде всего, права на участие в решении вопросов местного значения.

Местное самоуправление, понимаемое в качестве одного из звеньев гражданского общества, предполагает обращение к тем структурам, которые стоят ближе всего к обществу и отражают его непосредственные интересы, какими и являются местные общественные организации, не связанные государственными и политическими обязанностями. «Современная муниципальная реформа нацелена на то, чтобы местное самоуправление в России окончательно сформировалось в качестве самостоятельного, приоритетного и наиболее эффективного уровня публичной власти, призванного обеспечить надлежащее решение населением самоуправляющихся единиц (территорий) собственных коммунальных, транспортных, бытовых и иных проблем»,114 – пишут К. Арановский и С. Князев. Исходя из этого, граждане непосредственно заинтересованы в наличии компетентной местной власти, способной организовать обеспечение жизнедеятельности муниципального образования, тогда как на практике местная власть не всегда соответствует указанным характеристикам в силу ее оторванности от интересов населения. Общественные объединения, выражая и защищая различные интересы, способствуют их включенности в программы и проекты местной власти.

Обеспечение местным самоуправлением безопасности, правопорядка, экономических и социальных программ может встречать непонимание общественности, если не учитываются потребности, интересы, мнения граждан, придающие им легитимный характер. Эта легитимация может быть достигнута за счет расширения гражданской инициативы и ее оформления общественными организациями, которые возьмут на себя медиаторские функции по взаимодействию между властью и гражданским обществом. «В регионах и на локальном уровне вырисовываются контуры стартовой площадки для действительно массового гражданского движения, которое потенциально в состоянии объединить социальные группы, возникающие на почве профессиональных, территориальных, самоуправленческих, правозащитных, экологических интересов»,115 – пишет С.В. Васильева. Благодаря этому местные общественные объединения могут стать открытыми и неформальными обществами, в которых никто не будет принуждаться и ограничиваться в процессе обсуждения местных дел, где не навязываются какие-либо идеологические или иные штампы.

На уровне местного самоуправления может быть выраженная конкуренция различных групп общественного влияния, которая либо становится фундаментом социального партнерства, либо основой развития непрерывных конфликтов между ними. Наличие оппозиции, с одной стороны, способствует преодолению стагнации, а с другой – порождает хаос и тенденции к дестабилизации общественных отношений. Но в свою очередь диалог между социальными группами может дать толчок к преодолению отчужденности местной власти от населения, недопущению расколов по религиозным, этническим, социокультурным и другим признакам, хотя они и имеют место, но не должны концентрироваться до противостояния и риска конфликтов. Такая концентрация противостояния может происходить на федеральном уровне, где мелкие местные противоречия сливаются в один поток. Если эти противостояния будут получать правовое разрешение на местном уровне и с учетом местных особенностей, то они не выйдут на федеральный уровень и, следовательно, могут стать системой сдержек и противовесов в процессе укрепления правового порядка и стабилизации общественных отношений на уровне местного самоуправления.

Право граждан на объединение в общественные и политические организации реализуется, прежде всего, на местном уровне, где непосредственно осуществляются интересы граждан. Местная власть обладает меньшим административным ресурсом и, в силу этого, общественные организации могут оказывать давление на нее, лоббировать свои интересы. Объединения, действующие на региональном и федеральном уровнях, имеют больший административный ресурс за счет их поддержки со стороны власти, политических партий, элиты с целью получения поддержки своим программам со стороны граждан. На уровне местного самоуправления общественные объединения предоставляют населению наиболее доступный спектр участия в негосударственных организациях по формированию политики региона.

Опыт социально ориентированных стран свидетельствует о том, что стабильное развитие общества и государства, отсутствие социальных потрясений во многом зависят от успешного применения метода социального партнерства, что еще не в полной мере реализуется в РФ. Для развития общественных инициатив, институтов демократии и гражданского общества можно доверить ряд социальных и политических функций непосредственно гражданам, их организациям и самоуправлению. В частности, общественные объединения получили право принимать участие совместно с политическими партиями в формировании списка кандидатов на выборах в представительные органы муниципальных образований. Это может привести к формированию такой модели общественно-политического устройства, в которой будет достигнут «оптимальный режим системных связей (политических, управленческих, экономических и др.) между государственными институтами, местным самоуправлением и общественными институтами».116 Общественные организации преимущественно ориентированы на осуществление совместной деятельности с органами власти. Они создаются в различных организационно-правовых формах и принимают участие в защите прав и свобод граждан, контролируют публичную власть, лоббируют и защищают общественные интересы, формируют общественное мнение по дискуссионным вопросам.

В настоящее время, например, при силовых структурах (прокуратура, МВД, ФНС, МЧС) создаются общественные советы по наблюдению за соблюдением прав предпринимателей.117 Планируется, что их задачей станет помощь малому бизнесу в административных и других вопросах, касающихся взаимодействия бизнеса и властных структур. Помимо этого постоянно действующие юридические консультации, создающиеся при различных общественных объединениях и общественные советы, могут отстаивать права не только предпринимателей, но и иных социальных и профессиональных групп – учащихся, автомобилистов, потребителей, ветеранов, инвалидов, пенсионеров и т.д. Создание подобных организаций при муниципалитетах и органах государственной власти способствует тому, что общественные объединения могут стать институтом общественной самодеятельности, который сделает объектом самоуправления конкретные дела муниципального образования, поселения, города, региона, поскольку они менее всего тяготеют к подмене решения вопросов местной жизни политическими решениями и политиканством. Местные вопросы часто вне политики, а для конкретных местных условий и выше политики. Они являются вопросами непосредственного жизнеобеспечения местной власти, которая должна решать их в первую очередь, и лишь затем заниматься политическими проблемами.

Таким образом, в процессе осуществления реформы местного самоуправления формируются новые формы сотрудничества местной власти и общественных объединений, иных институтов гражданского общества, направленных на укрепление гражданского общества и развитие инициативы граждан. «И граждане, и их объединения, – пишет Н.С. Тимофеев, – должны иметь реальные возможности оценивать качество деятельности государственных и муниципальных органов, оказывать воздействие на разработку стратегии развития государства, общества и муниципальных образований»,118 с целью продвижения своих интересов. Поэтому решение местных вопросов, исключительно административными методами, без опоры на общественные объединения, их инициативу и заинтересованность, существующие обычаи, традиции и иные местные условия, часто заканчивается неудачей, так как неучтенные обстоятельства вполне могли бы стать базой для диалога власти и общества.

Эта форма социального партнерства включает в себя сочетание трех уровней. Первый – охватывает отношения институтов государства с гражданскими, общественно-политическими организациями и инициативами, ключевым инструментом этих отношений становятся средства массовой информации. Второй уровень предполагает взаимоотношения с экспертными сообществами и совместную разработку социально-экономических проектов. Третий уровень – это взаимоотношения местного самоуправления с профессиональными, этноконфессиональными и иными организациями по практической реализации этих проектов. Такое партнерство может оказывать влияние на демографические тенденции, здравоохранение, науку, формирование среднего класса и т.д., что не может проводиться исключительно государственной или местной властью.

Местное самоуправление самостоятельно в решении вопросов местного значения, что означает расширение его компетенции, с одной стороны, а с другой, – повышение уровня ответственности за безопасность и комфортность проживания населения. «По своей природе местное самоуправление не только публичная власть, а более сложный по своей внутренней структуре феномен… …это – инструмент развития и совершенствования гражданского общества»,119 – пишет С.П. Кузнецов. Следовательно, общественные объединения граждан, действующие на местном уровне, могут составить элемент системы местного самоуправления, что не противоречит ст. 130 Конституции РФ, поскольку вопросы местной жизни могут решаться и актуализироваться путем объединения граждан во всевозможные общественные организации. «Исторически местное самоуправление произрастает из инициативы населения, из основ самоорганизации граждан по месту жительства и характеризует достигнутый уровень демократического развития… Конституционный принцип самоуправления требует не представительства вообще, а проявления гражданской активности и инициативы».120 В этом смысле местные общественные организации могут стать как альтернативой, так и дополнением органов местного самоуправления.

Деятельность граждан в местных общественных объединениях следует отличать от форм их участия в осуществлении местного самоуправления – сходов, собраний, конференций, ТОСов и т.п. Многие из данных форм обладают определенным сходством с местными общественными объединениями по своим целям, задачам, реализации и устроению. Так, например, сходы граждан, созываемые для непосредственного решения населением местных вопросов, могут иметь некоторые признаки общественного движения – организовываться по инициативе граждан и объединять самые различные их группы, служить для достижения конкретных целей и т.д.

Правотворческая инициатива граждан в соответствии со ст. 26 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» осуществляется инициативной группой, представители которой, помимо прочего, могут являться членами определенной общественной организации. Это позволяет местным общественным объединениям выступать с инициативами по наболевшим проблемам местной жизни и вносить предложения в органы местного самоуправления. В то же время выдвижение гражданами правотворческой инициативы не является основанием для их объединения в общественную организацию, поскольку последнее предполагает деятельность на постоянной основе, причин для которой у населения может и не быть.

Наибольшее сходство с местными общественными объединениями имеет территориальное общественное само-управление согласно Федеральному закону № 131 представляющее собой самоорганизацию граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного осуществления инициатив по вопросам местного значения. В соответствии с ч. 5 ст. 27 ФЗ «Об общих принципах…», территориальное общественное самоуправление считается учрежденным с момента регистрации устава ТОС уполномоченным на то органом местного самоуправления, а также может являться юридическим лицом, и, в подобном случае, подлежит государственной регистрации в организационно-правовой форме некоммерческой организации. А.А. Уваров выделяет следующие общие черты в организации и деятельности ТОСов и общественных объединений:
  • и территориальное общественное самоуправление, и общественные объединения возникают в инициативном порядке в результате добровольного волеизъявления граждан;
  • регламентация их организации и деятельности осуществляется как нормативно-правовыми актами, так и внутренними нормативными документами, принимаемыми самими их участниками;
  • принимаемые ими решения не носят публично-властного, юридически обязательного характера, а их исполнение не обеспечивается принудительной силой государства.121

Несмотря на это между территориальным общественным самоуправлением и общественными объединениями существуют важные различия, которые не позволяют распространить действие Федерального закона «Об общественных объединениях» на ТОСы. «Вся деятельность ТОС нацелена на решение вопросов местного значения, которые государство определило как предмет деятельности органов местного самоуправления»,122 тогда как общественные объединения могут создаваться и действовать исходя из самых различных интересов и целей. «Членство и участие в деятельности ТОС, – отмечает А.А. Уваров, – во многом носит принудительный характер, когда, можно не участвовать в собраниях ТОС, но, для того чтобы не числится даже в отсутствующих участниках собрания, недостаточно воли самого участника; этого можно достичь, только сменив место жительства территории, где действует соответствующий ТОС».123

Согласно ч. 3 ст. 27 ФЗ № 131 ТОСы формируются в пределах подъездов многоквартирных жилых домов, конкретных домов, групп домов, микрорайонов и иных территорий. Это исключает возможность вступления в ТОСы граждан, не относящихся к жильцам соответствующих подъездов, зданий и территорий, тогда как реализация конституционного права на объединение предполагает возможность свободного вступления граждан в любые общественные объединения по их выбору, не запрещенные законом. Как отмечают Е.О. Михальченко и Д.В. Яковлев, – «толчком для возникновения и развития территориального общественного самоуправления послужила политическая реформа конца 1980-х годов, когда стали появляться советы и комитеты самоуправления жителей микрорайонов, жилищных комплексов и т.д.».124 В этом смысле ТОСы являются именно формой участия населения в осуществлении местного самоуправления, одним из его низовых звеньев, служащим решению насущных жилищных и бытовых проблем граждан, а не общественными объединениями. Что касается регистрации ТОСов в форме некоммерческой организации, то это является скорее не упущением законодателя, а исключением из правила, позволяющим ТОСам более плодотворно заниматься местными проблемами.

Публичные слушания, собрания и конференции граждан, их голосования по различным вопросам, а также коллективные обращения в органы местного самоуправления по способу своей организации и осуществления могут напоминать участие в общественных объединениях, однако, объединяя граждан по принципу их территориального проживания, также не обладают признаком общедоступности для участия иных лиц. Аргументом в пользу их отличия от местных общественных объединений является и то, что ни одно местное общественное объединение не имеет права представлять абсолютно всех жителей соответствующей территории, поскольку характеризуется добровольностью вступления и основывается на общем интересе, который может не совпадать у различных категорий граждан. Таким образом, участие граждан в общественных организациях на местном уровне имеет существенные отличия от участия в осуществлении местного самоуправления. Однако, как формы осуществления народовластия они способствуют развитию народной инициативы, достижению консенсуса интересов граждан по формированию и отправлению публичной власти на местах.

Реформа местного самоуправления имманентно предполагает развитие общественной инициативы граждан, без чего невозможно осуществление народовластия в полном объеме. Как справедливо отмечает по этому поводу В.Д. Попов, – «без подключения главного субъекта истории, основного источника власти – народа, управлять огромной страной невозможно»,125 что на местном уровне может вылиться в недоверие населения по отношению к органам власти, отчуждение граждан от общественной жизни и неучастие в делах поселений. Об этом свидетельствует тот факт, что, несмотря на наличие различных видов общественных организаций, привлекаемых к сотрудничеству с местной властью, все они, в основном, ограничивают свою деятельность участием в официальных мероприятиях, тогда как реальным сплочением поселенческих сообществ занимается только церковь. Следовательно, поиск новых жизнеспособных форм объединений граждан в рамках местного сообщества представляется необходимой частью реформы местного самоуправления, без чего она может пойти по бюрократическому пути.

На местном уровне общественные инициативы и гражданская активность могут удовлетворить потребности населения в самоуправлении посредством объединения в общественные организации для решения вопросов жизнеобеспечения муниципального образования. «Нормативное содержание буквально каждого политического права и каждой политической свободы самым непосредственным образом проникают в институты местного самоуправления. Одним из важнейших в этом плане является право на объединение»,126 – пишет Н.С. Бондарь. В виду этого, у местной власти появляется выбор форм взаимодействия и сотрудничества с общественными объединениями граждан по решению вопросов местного значения, с учетом особенностей экономического, национального, этнического, конфессионального, культурно-исторического развития муниципального образования и региона.

Таким образом, одним из направлений реформы местного самоуправления является динамика развития общественного сектора, подъем интереса населения к перспективам улучшения своей жизни, за счет более регламентированного переустройства системы организации местной власти, расширения круга ее компетенции, привлечения общественных объединений граждан к совместному решению местных дел. Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «Об общественных объединениях» № 82-ФЗ от 19 мая 1995 г., а также изменения и дополнения, внесенные в некоторые другие законы, сделали более эффективным поиск решений назревших проблем.

Законодательно определены правовая и экономическая основы местного самоуправления, принципы его территориальной организации, вопросы местного значения применительно к различным видам муниципальных образований, права граждан на осуществление местного самоуправления, а также формы их непосредственного участия в местном самоуправлении и т.д. В соответствии с ч. 1 ст. 3 ФЗ «Об общих принципах…», граждане осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах и выборах, а также через иные формы волеизъявления, перечень которых, согласно ст. 33 Федерального закона № 131, является открытым. Это позволяет привлечь местные общественные объединения граждан к осуществлению местного самоуправления как коллективного участия в решении местных дел.

На местном уровне население часто ассоциирует себя с гражданской общиной, которая может послужить базой для развития общественных организаций. Общеизвестно, что «община», «мир», «сход» в России всегда занимали важное место в делах поселений, и никакому государственно-административному органу не удавалось полностью заменить их. В качестве причины этого можно высказать предположение, что община была и остается внутренним, а не внешним средством жизнеустройства на низшем уровне, общественной самоорганизацией, обеспечивающей эффективное решение местных дел с привлечением населения. В свое время Г.В.Ф. Гегель в «Философии права» отмечал, что в отношении заботы о своих членах корпорации выступают как вторые семьи.127 В данном контексте местные общественные объединения могут заниматься конкретными вопросами, ставящимися перед ними их членами и местным сообществом, у которых действительно есть актуальные проблемы, а также воля, желание, стремления добиваться их разрешения. В качестве иных организаций, выражающих непосредственные интересы населения, могут выступать городские советы или аналогичные им органы, статус которых определяется учредительными документами муниципальных образований: уставами, положениями и т.д.

Общественные объединения, действующие на региональном, межрегиональном и местном уровне, будучи различными по своим организационно-правовым формам, статусу, задачам, составу участников и т.д., объединяют индивидов и их группы с целью защиты их интересов, коммуникации и интеграции. Речь идет о представительстве, которое связывает институты региональной власти и местного самоуправления с региональными и местными сообществами, что может послужить становлению программно-целевых подходов к удовлетворению требований и нужд населения. Общественные организации могут выступить в качестве консультативного, экспертного, инициативного советов для публичной власти местного уровня. Это сотрудничество формулирует и репрезентует идеи, планы и задачи, с одной стороны, а с другой – обеспечивает легитимацию власти.

Определенной проблемой являются взаимоотношения общественных объединений между собой и публичной властью всех уровней. Из практики известно, что только незначительное количество общественных организаций сотрудничают с профсоюзами, политическими партиями, законодательной и исполнительной властью. Это указывает на то, что еще не сложились принципы сотрудничества, взаимодействия, участия, толерантности и т.д. между общественными объединениями как институтами гражданского общества. Несколько больший процент общественных организаций ориентирован на международное сотрудничество, но, в основном, они тяготеют к сотрудничеству с государством как важнейшим источником своего финансирования. Все более заметное место начинает занимать союз общественных организаций и политических партий, других структур гражданского общества для усиления роли партий в обществе и государстве, в частности, в отношениях с региональной, федеральной и местной бюрократией.

Включение потенциала общественных объединений в осуществление реформы местного самоуправления и сотрудничество с местной властью позволит не только расширить ее социальную базу, но и придаст реформе характер общественной инициативы, выдвинутой в рамках социального партнерства между государством и гражданским обществом. В свою очередь, это может привести к расширению форм народовластия и политико-правового участия на местном уровне как непосредственного участия граждан во всех сферах местной жизни в целях построения солидарного общества и совершенствования нормативно-правовой базы местного самоуправления.