Отчет о научно-исследовательской работе градостроительное обоснование совместной подготовки документа

Вид материала

Отчет

Содержание Эффективное функционирование экономики зависит от рациональной организации территории (В. Леонтьев). 12 Принципы и формы взаимодействия государственных и муниципальных органов власти на основе взаимовыгодного сотрудничества и сба Механизмы управления развитием агломерации лежат главным образом в сфере инфраструктурного развития территорий. 12.1 О подготовке совместного документа территориального планирования. Правовая база 12.2 Возможные инструменты межмуниципального и муниципально-регионального сотрудничества по управлению развитием системой рассел

Подобный материал:

• Отчет о научно-исследовательской работе градостроительное обоснование совместной подготовки, 328.09kb.
• Отчет о научно-исследовательской работе градостроительное обоснование совместной подготовки, 3017.83kb.
• Отчет по научно-исследовательской работе за 2006-2010, 1170.58kb.
• Реферат отчет о научно-исследовательской работе состоит, 61.67kb.
• Отчёт о научно-исследовательской работе за 2011 год, 1208.93kb.
• Отчёт о научно-исследовательской работе за 2009 год, 851.3kb.
• Отчёт о научно-исследовательской работе по теме, 1297.9kb.
• Отчёт онаучно-исследовательской работе гу нии но ур за 2010 год, 997.69kb.
• Отчет о научно-исследовательской работе профессорско-преподавательского состава, 617.56kb.
• Отчет о научно-исследовательской работе; пояснительная записка к опытно-конструкторской, 14.47kb.

садовые, садово-дачные участки. Численность этого населения (до нескольких сотен тысяч человек) в теплое время года в нерабочий день нередко сопоставима или превышает численность постоянного населения ряда сельских районов. Проблемы транспортного и инженерного обустройства, санитарной очистки этих территорий, социального обслуживания сезонного населения на территории муниципальных образований, не являющихся территорией его постоянного проживания, весьма непросты, нуждаются в

кардинальном решении, совершенствовании нормативно – правовой базы.

Представляется уместным постепенное формирование в каждом из центров конурбации специализированных общесистемных центров обслуживания, связанных скоростным транспортом. Например:

· Самара – центр образования, культуры, научной деятельности;

· Тольятти – центр спорта, в т .ч. водных видов спорта, центр образования;

· Кинель - сельскохозяйственный научно-производственный и
образовательный центр;



Градостроительное обоснование совместной подготовки документа территориального планирования территориальной зоны агломерационного ареала и определение приоритетных направлений планировочного развития многофункциональных связей центров Самарско-Тольяттинской агломерации

· Безенчук - центр сельскохозяйственной науки.

В частности, представляется, что проведение чемпионата по футболу в 2018 г. в Тольятти, где прибрежная полоса уже более благоустроена и потребует, вероятно, меньших затрат, может позволить усилить спортивные функции города и определит в качестве необходимой основы создание скоростного транспорта Тольятти – Курумоч – Самара.

Эффективное функционирование экономики зависит от рациональной организации территории (В. Леонтьев). При этом нет иного инструмента, кроме градостроительства, способного с учётом множества факторов, оценить условия устойчивого функционирования и развития территории.


64



Градостроительное обоснование совместной подготовки документа территориального планирования территориальной зоны агломерационного ареала и определение приоритетных направлений планировочного развития многофункциональных связей центров Самарско-Тольяттинской агломерации

12 Принципы и формы взаимодействия государственных и муниципальных органов власти на основе взаимовыгодного сотрудничества и сбалансированности интересов.

Агломерацию, конурбацию нельзя создать, как об этом говорится в федеральных и региональных документах, ее формирование определено историческим развитием территории, сети ее поселений в конкретной географической ситуации. Управленческими усилиями можно развивать эту систему расселения, повысить эффективность использования ее территории, всех видов потенциала «места» и составляющих ее поселений.

Агломерации, конурбации представляют собой наиболее ценные, значимые территории страны, концентрирующие ее социально-экономический, научно-образовательный, демографический потенциал, снижая издержки бизнеса и обеспечивая лучшие условия для удовлетворения спроса потребителей. И в силу этого нуждаются в приоритетном внимании всех уровней власти, не сводя, однако, все проблемы расселения и пространственной организации территории страны и регионов к этим системам расселения.

На этих весьма непростых по составу, структуре и инфраструктурному обустройству территориях уместна и необходима совместная работа органов государственной власти и глав муниципалитетов по созданию и развитию транспортной, социальной и инженерной инфраструктуры, согласованию планов инфраструктурного, производственного и жилищного строительства, вопросам эффективной земельной политики.

Имеющиеся сложности: центры не хотят «делится» с прилегающими территориями производственными объектами, вкладывать в транспортно-инфраструктурное обустройство жилых образований своих жителей за пределами границ городских округов; пригородные муниципалитеты готовы принимать любые объекты вне зависимости от экологических приоритетов города и собственной территории в стремлении увеличить налогооблагаемую базу; крайне малое внимание уделяется всеми участниками территориальной деятельности природно-экологическим вопросам развития.



Градостроительное обоснование совместной подготовки документа территориального планирования территориальной зоны агломерационного ареала и определение приоритетных направлений планировочного развития многофункциональных связей центров Самарско-Тольяттинской агломерации

Имеющаяся, пока единичная практика в условиях России, состоит в том, что заключается соглашением между Администрацией субъекта Федерации и главами группы муниципалитетов о создании компактной пространственной группировки населенных пунктов, обладающих промышленными, транспортными, торговыми, культурными и социально-бытовыми связями, обозначаемых как агломерация, агломерированная территория.

Как уже отмечалось выше, группа территориально сближенных и в различных аспектах взаимосвязанных поселений существует независимо от принятия соглашения. Смысл целенаправленного развития агломерации – сделать так, чтобы потенциал разных муниципальных образований использовался с максимальной выгодой, способствовать формированию единого потребительского рынка, рынка труда и недвижимости, которые более интересны инвесторам, чем рынки отдельных территорий.

Ключевое значение имеет объединение в рамках рассматриваемой территории муниципальных образований на основе добровольных договорных начал с широким привлечением общественных структур и процедур, с формированием координационного органа с соответствующим экспертным обеспечением. При этом достигается совместное (скоординированное) использование земельных и других ресурсов в пределах агломерации.

Низкая степень связанности муниципальных образований в юридическом, экономическом, инфраструктурном планах порождает большой круг многоаспектных проблем, в частности, и по эффективному использованию агломерированной территории.

Важно чтобы у всех участников реализации проекта было понимание, что большая часть работ должна относиться к модернизации и изменению сложившейся ситуации.

При принятии решений по пространственной организации субъектов системы расселения следует руководствоваться интересами системы в целом, хотя интересы того или иного субъекта могут быть несколько ущемлены.

Опыт европейских государств говорит о том, что единый орган управления совсем не обязательное условие успешного функционирования агломерации, но непременным условием является координация планировочной деятельности.



Градостроительное обоснование совместной подготовки документа территориального планирования территориальной зоны агломерационного ареала и определение приоритетных направлений планировочного развития многофункциональных связей центров Самарско-Тольяттинской агломерации

Кроме того, зарубежный опыт свидетельствует о ведущей роли государства в реализации крупных проектов, принципиально повышающих уровни конкурентоспособности городов и территорий, что не снижает весьма значимой роли местного сообщества – муниципальных органов, профессионалов, населения.

Органы управления в мировых агломерациях отличаются большим разнообразием. Существуют агломерации, которые представляют собой единое муниципальное образование, однако в подавляющем большинстве муниципалитеты, входящие в агломерацию, сохраняют свою автономию, и все системы управления направлены на то, чтобы сохранять их своеобразие.

Анализ мирового опыта показывает, что присутствие или отсутствие собственных институтов власти может вполне успешно осуществляться и применяться в различных ситуациях. Так, столичная агломерация Рандстад уже много десятилетий живёт без единого органа управления, а Большой Лондон им располагает. При этом, в период правления консерваторов Большой Лондон 10 лет обходился без подобной структуры (как и остальные агломерации страны). Единственное, что создали составляющие его 33 округа, — координационную структуру по вопросам градостроительства, ибо надо координировать процессы создания единого агломерированного пространства.

Конурбация, агломерация в их реальных границах может стать объектом общегосударственной региональной политики и как официальная территориальная единица, и как набор муниципальных территорий.

Возможная легализация агломераций очень пугает руководство входящих в неё городов, если таковая формируется на базе одного города. В российских условиях это может быть использовано в сугубо политических целях. И у администрации сельских муниципальных образований, попавших в агломерацию, возможность утраты «независимости» нередко восторга не вызывает.

В условиях демографической ситуации в стране льготы, которые реально могут предложить региональные власти в ≪своих≫ агломерациях, неспособны привлечь людей, тем более высокой квалификации.

Поэтому акцент стоит сделать на внутренней перестройке агломераций, подготовке их к функционированию в условиях длительной депопуляции.



Градостроительное обоснование совместной подготовки документа территориального планирования территориальной зоны агломерационного ареала и определение приоритетных направлений планировочного развития многофункциональных связей центров Самарско-Тольяттинской агломерации

Основные проблемы, которые приходится решать при управлении агломерационными территориями связаны в первую очередь с контролем за разрастанием урбанизированных территорий, предотвращением негативных последствий подобного разрастания и координацией деятельности в пределах подобного динамично развивающегося объекта.

Механизмы управления развитием агломерации лежат главным образом в сфере инфраструктурного развития территорий.

Государство может помочь развитию агломераций, вкладывая ресурсы в инфраструктурные проекты, стимулируя интеграцию экономики и рынков труда близлежащих городов. Для этого государство должно уменьшить барьеры, мешающие этой интеграции, прежде всего, за счет расширения круга полномочий муниципалитетов.

Требуется правовое ужесточение регулирования в использовании территории, строгий контроль — градостроительный и экологический, за состоянием территории, особенно агломерированной. Нельзя полагаться на рынок, ≪который всё расставит по своим местам≫. Практика показала, что рынок усиливает хаос на пригородных территориях.


68



Градостроительное обоснование совместной подготовки документа территориального планирования территориальной зоны агломерационного ареала и определение приоритетных направлений планировочного развития многофункциональных связей центров Самарско-Тольяттинской агломерации

12.1 О подготовке совместного документа территориального планирования. Правовая база

Градостроительным Кодексом РФ допускается разработка Схемы территориального планирования на часть территории субъекта РФ, в качестве которой может выступать рассматриваемая территория (ст.14 п.2).

Этим же документом определены состав, содержание и порядок подготовки совместного документа территориального планирования.

Совместная подготовка проектов документов территориального планирования может осуществляться в целях обеспечения устойчивого развития территорий путем комплексного решения вопросов территориального планирования в случае планирования размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, предусмотренных документами территориального планирования Российской Федерации, документами территориального планирования субъекта Российской Федерации, на территориях поселения, городского округа, межселенной территории муниципального района, территориях нескольких муниципальных образований (ст.27 п.1).

Совместная подготовка проектов документов территориального планирования может осуществляться органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления (ст. 27п.2).

С инициативой о совместной подготовке проектов документов территориального планирования вправе выступать высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации или органы местного самоуправления (ст.27 п.3).

Предложения о совместной подготовке проекта документа территориального планирования или проектов документов территориального планирования должны содержать положения об организации скоординированных работ, связанных с подготовкой проекта документа территориального планирования или проектов документов территориального планирования в части их содержания, объема и сроков финансирования (ст.27 п.4 в ред. Федерального закона от 20.03.2011 N 41-ФЗ). В целях совместной подготовки проекта документа территориального планирования или проектов



Градостроительное обоснование совместной подготовки документа территориального планирования территориальной зоны агломерационного ареала и определение приоритетных направлений планировочного развития многофункциональных связей центров Самарско-Тольяттинской агломерации

документов территориального планирования в соответствии с частью 2 указанной статьи федеральные органы исполнительной власти, высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, получившие указанные в части 4 указанной статьи предложения, в течение тридцати дней со дня их поступления должны направить ответ о даче согласия на совместную подготовку проекта документа территориального планирования или проектов документов территориального планирования либо о необходимости уточнения предусмотренных частью 4 указанной статьи положений об организации скоординированных работ (ст. 27 п.5 в ред. Федерального закона от 20.03.2011 N 41-ФЗ).

В случае получения ответа о даче согласия на совместную подготовку проекта документа территориального планирования или проектов документов территориального планирования на основании совместного решения сторон создается комиссия по совместной подготовке проекта документа территориального планирования или проектов документов территориального планирования (ст.27 п.7 в ред. Федерального закона от 20.03.2011 N 41-ФЗ.

Комиссия по совместной подготовке проектов создается на условиях равного представительства сторон.

Комиссия по совместной подготовке проектов обеспечивает соблюдение интересов указанных в части 5 статьи 27 органов и координацию их деятельности при подготовке проекта документа территориального планирования или проектов документов территориального планирования (ст. 27 п.п.8,9 в ред. Федерального закона от 20.03.2011 N 41-ФЗ).

Совместная подготовка проекта документа территориального планирования или проектов документов территориального планирования должна осуществляться с учетом требований, предусмотренных статьями 11, 15, 20 и 24 Градостроительного Кодекса (ст27 п.10 в ред. Федерального закона от 20.03.2011 N 41-ФЗ).

В случае, если при совместной подготовке проекта документа территориального планирования предложения о размещении объектов регионального или местного значения на территории другого субъекта Российской Федерации или территории другого



Градостроительное обоснование совместной подготовки документа территориального планирования территориальной зоны агломерационного ареала и определение приоритетных направлений планировочного развития многофункциональных связей центров Самарско-Тольяттинской агломерации

муниципального образования не согласованы, вопрос о размещении таких объектов решается в судебном порядке (в ред. Федерального закона от 20.03.2011 N 41-ФЗ).

Документ территориального планирования, совместная подготовка которого осуществлялась в соответствии со статьей .27, утверждается органом государственной власти или органом местного самоуправления в соответствии с компетенцией, установленной статьями 11, 15, 20 и 24 Кодекса.

Порядок совместной подготовки проекта документа территориального планирования или проектов документов территориального планирования, состав, порядок создания и деятельности комиссии по совместной подготовке проектов могут устанавливаться Правительством Российской Федерации (в ред. Федерального закона от 20.03.2011 N 41-ФЗ).

Подготовка документов территориального планирования осуществляется на основании стратегий (программ) развития отдельных отраслей экономики, приоритетных национальных проектов, межгосударственных программ, программ социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципальных образований (при их наличии) с учетом программ, принятых в установленном порядке и реализуемых за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, решений органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных главных распорядителей средств соответствующих бюджетов, предусматривающих создание объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, инвестиционных программ субъектов естественных монополий, организаций коммунального комплекса и сведений, содержащихся в федеральной государственной информационной системе территориального планирования (ст.27 п.5, часть 5 введена Федеральным законом от 20.03.2011 N 41-ФЗ).

Подготовка документов территориального планирования осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования Российской Федерации, документах территориального планирования субъектов Российской Федерации, документах территориального планирования муниципальных образований, а также с учетом предложений



Градостроительное обоснование совместной подготовки документа территориального планирования территориальной зоны агломерационного ареала и определение приоритетных направлений планировочного развития многофункциональных связей центров Самарско-Тольяттинской агломерации

заинтересованных лиц (ст. 27 п.6, часть 6 введена Федеральным законом от 20.03.2011 N 41-ФЗ).

В условиях Самарской конурбации данная схема позволяет обеспечить комплексный подход на стадии подготовки проектов территориального планирования, сохраняя автономию муниципальных образований при утверждении этих документов.


72



Градостроительное обоснование совместной подготовки документа территориального планирования территориальной зоны агломерационного ареала и определение приоритетных направлений планировочного развития многофункциональных связей центров Самарско-Тольяттинской агломерации

12.2 Возможные инструменты межмуниципального и муниципально-регионального сотрудничества по управлению развитием системой расселения

Международная практика свидетельствует о широком использовании договоров и соглашений между публичными территориальными образованиями (федеральным государством, субъектами федерации, муниципальными образованиями) в качестве инструмента управления городскими агломерациями.

В силу ч.4 ст.8 Федерального закона от 06.10.2003 г. №131-ФЗ для организации межмуниципального сотрудничества муниципальных образований Самарской конурбации такие формы также могут быть применены. Однако законодатель не конкретизирует в данном случае варианты и порядок использования договоров и соглашений.

В действующем российском законодательстве отсутствуют общие нормы, регламентирующие использование публичных соглашений (соглашений между публичными территориальными образованиями либо государственными (муниципальными органами) по вопросам совместной реализации общественных и государственных задач).

В отдельных отраслях права (конституционном, бюджетном, муниципальном, административном) предусмотрены возможности заключения отдельных видов публичных (или публично-частных) соглашений, например:

· соглашения органов государственной власти Российской Федерации и
органов государственной власти субъекта РФ о передаче части полномочий
(ч. 2, 3 ст. 78 Конституции России);

· соглашения органов местного самоуправления муниципального района и
поселения о передаче использования части своих полномочий за счет
субвенций из соответствующих местных бюджетов (ч. 4 ст. 15
Федерального закона от 06.10.2003 г. №131-ФЗ);

· соглашения о разделе продукции (в силу Федерального закона от 30
декабря 1995 года N 225-ФЗ "О соглашениях о разделе продукции").



Градостроительное обоснование совместной подготовки документа территориального планирования территориальной зоны агломерационного ареала и определение приоритетных направлений планировочного развития многофункциональных связей центров Самарско-Тольяттинской агломерации

Согласно ст.124 Гражданского кодекса РФ субъекты Федерации и муниципальные образования являются субъектами гражданского права и вправе заключать гражданско-правовые договоры, участвуя в имущественных отношениях, основанных на равенстве и автономии воли сторон.

Субъекты гражданского права (в том числе Самарская область, муниципальные образования СТА, их органы государственной власти и местного самоуправления) вправе заключать договоры, как предусмотренные, так и не предусмотренные прямо законодательством (ч. 2 ст. 421 Гражданского кодекса РФ).

Из числа предусмотренных в Гражданском кодексе России наиболее близок к регламентации отношений по организации единых механизмов управления Самарской конурбацией договор простого товарищества (о совместной деятельности, глава 55 ГК РФ). Однако он прямо не применим к рассматриваемым отношениям, поскольку предполагает обязательное объединение имущественных вкладов сторон, а в данном случае предметом договора является координация работы различных субъектов (даже без объединения имущества).

Таким образом, установление договорного механизма управления общими делами на территории требует заключения ряда договоров и соглашений, формы и предмет которых прямо не предусмотрен российским законодательством, но и не противоречит ему. При этом требуется определенная осторожность подходов, внимательное рассмотрение и учет имеющихся ограничений. Так, согласно ст. 31.1 Бюджетного кодекса РФ договоры и соглашения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами государственной власти и органами местного самоуправления, не соответствующие Кодексу, являются недействительными.

Регламентация механизма управления конурбацией требует разработки и заключения "пакета" соглашений. Причем в данном случае уместнее использовать термин "соглашение", а не договор, т.к. речь идет скорее о публичных соглашениях, нежели о гражданско-правовых договорах.

Сторонами рассматриваемых соглашений должны стать все публично-правовые субъекты, за которыми закреплено решение вопросов, имеющих общее значения:



Градостроительное обоснование совместной подготовки документа территориального планирования территориальной зоны агломерационного ареала и определение приоритетных направлений планировочного развития многофункциональных связей центров Самарско-Тольяттинской агломерации

· Самарская область;

· все городские округа и муниципальные районы;

· сельские и городские поселения – если часть вопросов, входящих в
предмет соглашений относятся к их ведению;

· органы государственной власти Российской Федерации, федеральные
государственные учреждения и предприятия, иные юридические лица – если
их участие имеет принципиально важное значение для формирования
единых управленческих механизмов в рамках СТА.

Общее (базовое) соглашение об управлении общими вопросами функционирования и развития конурбацией должно определить:

· перечень основных направлений сотрудничества;

· организацию работы координирующего органа;

· механизм выполнения решений координирующего органа;

· базовые процедуры осуществления совместной деятельности сторон.

Помимо основного (базового) имеет смысл заключение соглашений о формировании единых механизмов управления общими вопросами функционирования и развития СТА в отдельных отраслях (сферах) ("отраслевых соглашений"). В каждом из подобных соглашений определяет:

· перечень конкретных вопросов (полномочий органов государственной
власти и органов местного самоуправления), по которым осуществляется
межмуниципальное и муниципально-региональное сотрудничество;

· список органов государственной власти и местного самоуправления,
ответственных за сотрудничество по конкретным вопросам – от каждой
стороны;

· организация работы координирующего органа в соответствующей сфере;

· механизм выполнения решений "отраслевого" координирующего органа;

· базовые процедуры сотрудничества в соответствующей сфере (отрасли);

· планируемое создание межмуниципальных организаций в данной сфере.


75



Градостроительное обоснование совместной подготовки документа территориального планирования территориальной зоны агломерационного ареала и определение приоритетных направлений планировочного развития многофункциональных связей центров Самарско-Тольяттинской агломерации

Основными сферами, по которым целесообразно заключение "отраслевых соглашений" на данный момент видятся:

• территориальное планирование и градостроительство;
  
• жилищное строительство;
  
• транспорт;
  
• здравоохранение;
  
• утилизация мусора;
  
• поддержка малого предпринимательства; физкультура и спорт;
  
• культура и досуг населения;
  
• экология.