Кириллов А. Д. Урал: от Ельцина до Ельцина (хроника К43 политического развития, 1990-1997 гг.)

Вид материала

Подобный материал:

1 2 3 4 5 6 7 8 9 ... 32

6 июля 1991 г. был принят Закон «О местном самоуправ-

лении в РСФСР». Он впервые и четко фиксировал систему

разделения властей, законодательную власть осуществляли

Советы, исполнительную — местные администрации, кото-

рые, в отличие от исполкомов должны были формироваться

на основе выборов. Вместо президиумов местные советы

должны были создать Малые Советы, работающие постоян-

но(не обязательно на профессиональной основе). Низовым

звеном самоуправления признавалось территориальное обще-

ственное самоуправления, компетенция которого четко не

определялись. По сути, Закон определял порядок перехода от

исполкомовско-коллегиальной форму исполнительной власти

к принципу единоначалия.

45

Глава 1

Как было показано выше, процесс формирования орга-

нов местного самоуправления в этот период в России, как и

на Урале затянулся. Самым спорным вопросом оставалась

проблема соотношения органов Советов и исполкомов.

Вплоть до принятия российского Закона «о местном само-

управлении», продолжалась борьба концепций — сохранение

коллегиально-исполкомовской системы исполнительной вла-

сти или введение единоличной ответственности. На уровне

городов этот вопрос так и не был решен, но были и исключе-

ния. Показателен пример деятельности Октябрьского Совета

народных депутатов г. Свердловска, который возглавил

Г. Карелин ²⁶. Совет насчитывал 100 депутатов, были образо-

ваны пять постоянных комиссий и несколько депутатских

фракций, их которых выделялись коммунистическая и демо-

кратическая фракции. В 1990—1991 гг. депутаты сумели орга-

низовать отлаженный бюджетный процесс, приступить к ре-

шению вопросов о разграничении компетенции городского и

районного уровня, разработать принципы землепользования

на территории района, организовать четыре совета микрорай-

она (Компрессорный, Птицефабрика, Синие камни, Чапаев-

ский). Однако главной проблемой, которую в этот период

решали депутаты была организация исполнительной власти.

Несмотря на протес гор. прокурора, Совет ликвидировал ис-

полком и создал Управление района, возглавляемое нанятым

управляющим, единолично решающим хозяйственные вопро-

сы. По сути, это был переход от коллегиальной системы ис-

полнительной власти к системе единоличной ответственности

при сохранении контрольной функции у Совета. Принятие

российского Закона о местном самоуправлении легитимизи-

ровало эту систему.

Тем не менее, Законы о местном самоуправлении СССР

и РСФСР вновь зафиксировали указанное выше противоре-

чие, очень усилив роль представительных органов власти, хо-

тя введением понятия и института глав администраций терри-

торий и закреплением принципа их выборности авторы Зако-

нов попытались ввести механизмы сдержек и противовесов,

которые, однако, так и не смогли заработать в полной мере

вплоть до ликвидации самого института Советов.

27 декабря 1991 г. ВС РФ принял Постановление «О по-

рядке разграничения государственной собственности РФ на

46

федеральную, собственность субъектов Федерации и муници-

пальную» ²⁷. К федеральной собственности были отнесены

объекты, составляющие основу национального богатства

страны, объекты, необходимые для обеспечения деятельности

федеральных органов государственной власти, объекты обо-

ронного производства, объекты, обеспечивающие жизнедея-

тельность народного хозяйства России. Все остальные пред-

приятия, учреждения, помещения и т. п. подлежали разграни-

чению по ведению между областными и муниципальными

уровнями управления. Таким образом, впервые конкретно

были определены уровни управления по сущностному при-

знаку — объемам и формам собственности.

В Свердловской области во второй половине 1991 г. на-

чался подбор кандидатур глав администраций городов и рай-

онов области. Этот процесс завершился к июню 1992 г. Осо-

бенно обострился вопрос с главой администрации г. Екате-

ринбурга, после снятия с работы председателя горисполкома

Ю. Новикова. Основными кандидатами на пост мэра явля-

лись Ю. Самарин, председатель горсовета, В. Антониади, его

заместитель, Ю. Брусницын, глава администрации Киров-

ского района, Г. Карелин, председатель Октябрьского райсо-

вета. До февраля 1992 г. обязанности председателя гориспол-

кома исполнял В. Попов, депутат горсовета. В феврале 1992

г. по представлению Э. Э. Росселя мэром Екатеринбурга Ука-

зом Президента России был назначен А. Чернецкий, директор

«Уралхиммашзавода».

Процесс назначения глав администраций городов и рай-

онов Курганской области завершился к началу 1992 г. Глава-

ми администраций на местах в абсолютном большинстве

(95 %) стали председатели Советов или соответствующих ис-

полкомов, как указывалось выше, часто объединявшие эти

функции.

Главой администрации Кургана стал А. Ельчанинов. Ор-

ганы местного самоуправления также продолжали определе-

ние своей структуры, однако наиболее актуальным стал во-

прос разграничения полномочий разных уровней управления,

например, в Кургане был взят курс на сочетание максималь-

ной централизации (городской уровень) и децентрализа-

47
ции(советы самоуправления микрорайонов).

ii

Глава 1

Малые Советы в Курганской области были избраны до

конца года во всех райгорсоветах и в 145 поселковых и сель-

ских Советах. В среднем количество депутатов, вошедших в

малые Советы на местах, колебалось от 5 до 11 человек.

К концу 1991 г. в целом была завершена структуризация

новой системы органов гос. власти и местного самоуправле-

ния. Особенностью «курганского» варианта была подчеркну-

тая департизация аппарата при сохранении костяка управлен-

ческих структур.

Процесс назначения глав местных администраций в Че-

лябинской области в основном был аналогичен курганскому,

большинство местных лидеров просто изменили название

своей должности: из 50 глав 47 были выдвинуты соответст-

вующими Советами, из них 21 работали ранее председателями

райгорисполкомов, 11 — председателями Советов, 9 совмеща-

ли должности. Главой администрации Челябинска стал

В. Тарасов, работавший первым заместителей председателя

горисполкома В. Соловьева, главой администрации Магни-

тогорска был назначен В. Клювгант, народный депутат Рос-

сии, активный приверженец Президента.

Кадровый состав местной администрации во многом со-

стоял из сторонников Б. Ельцина и В. Соловьева. В то же

время Советы всех уровней активно поддерживали политиче-

скую линию, олицетворяемую П. Суминым, возглавлявшим

облСовет. Сумин исходил из необходимости обеспечения

мощного механизма социальной амортизации реформ и вы-

ступал с требованием разработки детальной программы ре-

формирования экономики страны.

Формирование муниципальных органов в Челябинской

области в 1991 г. только началось ²⁹. На 01.01.1992 в области

было назначено 358 глав администраций, работало 186 пред-

седателей исполкомов. 468 председателей Советов совмещали

свои посты с другими: 200 — с должностью главы местной

администрации, 132 — с должностью председателя исполко-

ма, 136 — с должностью хозяйственного руководителя. В свя-

зи с назначениями глав администраций, сменилось 39,1 %

председателей Советов в районах и 30 % — в городах. В соот-

ветствии с Постановлением главы администрации области,

предусматривался следующий порядок назначения глав мест-

ных администраций: подготовка документов, соответствующее

48

1990-1993: Урал в условиях становления новой российской государственности

решение местного Совета, представление народного депутата

России по территории, результат социологических исследова-

ний по городу (району), характеристика социально-

экономической ситуации в городе, особые мнения (при нали-

чии), согласование данной кандидатуры членами правитель-

ства, представление кандидата и принятие решения главой

администрации области.

Организация работы органов местного самоуправления в

Челябинской области мало изменилась. Вопросы разграниче-

ния полномочий органов управления, как по вертикали, так и

по горизонтали, инициируемые федеральными властями, в

этот период не нашли широкого отклика. Основной формой

работы Советов продолжали оставаться сессии и работа по

комиссиям, малые Советы, регламенты которых находились в

стадии подготовки еще не стали в полном смысле рабочим

органом.

До середины 1992 г. руководство органов местного само-

управления было сформировано и в других уральских регио-

нах. Сложно проходило назначение мэра Оренбурга. В тече-

ние года (до середины апреля 1993 г.) городскую администра-

цию Оренбурга возглавлял Г. П. Солдатов, сторонник демо-

кратических преобразований. Однако весь период своей дея-

тельности он был и. о. мэра, т. к. его кандидатура, предло-

женная главой областной администрации, так и не была ут-

верждена сессией горсовета, проголосовавшей в 1992 г. про-

тив него. Г. П. Солдатов до своего назначения был директо-

ром малого предприятия.

28 апреля 1993 г. сессия горсовета единодушно (123 —

«за», 4 — «против» при 5 воздержавшихся) проголосовала

за кандидатуру Г. Донковцева на пост мэра города, несмотря

на бойкотирование сессии группой депутатов во главе с

В. Шаповаленко и Е. Польщиковым.

Менее болезненно прошло назначения мэра Перми. Им

стал В. Филь.

Органы местного самоуправления на Урале в

1991 — 1992 гг. продолжали определение своей структуры, од-

нако наиболее актуальным стал вопрос разграничения полно-

мочий разных уровней управления.

4 Заказ 788

49

Глава 1

Например, в Кургане, как указывалось выше, был взят

курс на сочетание максимальной централизации (городской

уровень) и децентрализации (советы самоуправления микро-

районов).

Организация работы органов местного самоуправления в

Челябинской области мало изменилась по сравнению с пе-

риодом деятельности местных исполкомов. Вопросы разгра-

ничения полномочий органов управления, как по вертикали,

так и по горизонтали, инициируемые федеральными властя-

ми, в этот период не нашли широкого отклика. Основной

формой работы Советов продолжали оставаться сессии и ра-

бота по комиссиям, малые Советы, регламенты которых нахо-

дились в стадии подготовки еще не стали в полном смысле

рабочим органом. В Советах области насчитывалось 1923 по-

стоянных комиссии, которые до конца 1991 г. рассмотрели

более 10 тыс. вопросов. Например, результатами работы Че-

лябинского горсовета явилось принятие «Программы прива-

тизации на 1992 г.», «Программы по защите малоимущих гра-

ждан», «Положения о приватизации государственного и му-

ниципального жилищного фонды г. Челябинска» ²⁸.

В 1991 г. получили активный импульс тенденции даль-

нейшей децентрализации органов управления, выразившиеся

в расширении числа советов микрорайонов Челябинска и

Магнитогорска. Например, в Магнитогорске советы микро-

районов действовали во всех трех районах города.

В Челябинске эта практика получила наибольшее рас-

пространение в Курчатовском районе, где было создано 5 со-

ветов микрорайонов (м/р-5, м/р-10/11, городок-11, м/р-8, м/р

1/2). Например, созданный еще в 1989 г. совет м/р 10-11

включал в 1991 г. 42 избранных на конференции жителей де-

путата, 4 комиссии — по приему жалоб, по связям с предпри-

ятиями, финансово-хозрасчетная, по административно-

хозяйственной деятельности. В 1991 этот совет сумел решить

38 достаточно крупных вопросов, среди них: ремонт лифтов,

создание и ремонт кабельного телевидения, вопросы предос-

тавления помещений под малые предприятия. Главным ис-

точником финансирования совета оставался бюджет Курча-

товского района, который получал значительную бюджетную

экономию в результате адресного и точечного финансирова-

ния, осуществлявшегося советом микрорайона.

50

1990—1993: Урал в условиях становления новой российской государственности

Одним из серьезных элементов структуризации местного

самоуправления стали вопросы децентрализации управления,

рассматривавшиеся с точки зрения бюджетной децентрализации.

Здесь открыто столкнулись разные подходы к проблеме

финансирования муниципальных расходов.

Своего рода прецедентом стало решение депутатов

Пермского горсовета весной 1993 г. об обращении в суд с иском к

областному Совету. Суть иска сводилась к следующему: го-

родские депутаты не согласились с методикой исчисления

налоговых поступлений в бюджет области, которые даже не

покрывали защищенные статьи городского бюджета. Суд под-

держал иск горсовета, лишив областной бюджет суммы в 20

млрд. руб. в пользу городского бюджета.

Работу в направлении бюджетной децентрализации воз-

главили депутаты Октябрьского Совета г. Екатеринбурга, ре-

шив использовать консенсусную методику. Построение го-

родского бюджетного процесса, согласно предложения Ок-

тябрьского Совета, необходимо было начинать с уровня мик-

рорайонов в городе.

Еще в декабре 1990 г. обл.Совет принял решение «О раз-

витии общественного самоуправления», предусматривавшее

создание необходимых условий на местах для развития орга-

нов самоуправления и децентрализации системы управления.

На территории Октябрьского района советы микрорайонов,

созданные ранее, получили широкие финансовые ресурсы,

помещения и режим благоприятствования их деятельности.

Особенно успешно развивался совет микрорайона

«Компрессорный», управляющая которого Н. Бурнасова рабо-

тала в тесном контакте с промышленными предприятиями

микрорайона и решала самые острые коммунальные вопросы

и проблемы благоустройства территории.

Вообще, Октябрьский район г. Екатеринбурга долгое

время (вплоть до 1995 г.) оставался одним из центров разра-

ботки и отработки моделей местного самоуправления его ло-

кального уровня. Здесь проводилась работа по формированию

системы разделения властей, системы разделения компетен-

ций Совета и Администрации, поиск не эмпирического, а на-

учного обоснования деятельности исполнительной власти.

В этом контексте можно выделить, несколько этапов

формирования исполнительной власти в районе.

51 51

Глава 1

Первый этап можно условно обозначить как «этап борьбы с

Исполкомом» в 1990—1991 гг. Депутатский корпус, избранный в

районный Совет Октябрьского района, как и в большинстве

других территорий, оказался несговорчивым и демократически

настроенным. Противостоял депутатам как монолит Исполни-

тельный комитет. Депутаты, принявшие новаторский регламент

своей работы, предусматривавший, в частности, тщательное изу-

чение бюджетного процесса в районе, наделение широкими

функциями депутатского контрольного комитета, не могли ми-

риться с существующей консервативной системой исполнения

своих решений. В этой системе они видели главный тормоз про-

движения вперед экономических и политических решений. На-

чалась открытая конфронтация депутатов и руководителей Ис-

полкома.

Второй этап был периодом формирования системы раз-

деления властей (1991 год). Группа молодых депутатов Совета

предложила идею преобразования Исполкома в новый (по

концепции) орган, который получил название Управление

районом. Принципиальная новизна заключалась, во-первых, в

том, что Управление районом было подотчетно Совету, но не

входило в его структуру, это была именно исполнительная

власть, во-вторых, в том, что Управляющий районом нани-

мался по контракту на основе конкурса, лично отвечал за ра-

боту своих подчиненных.

Управление районом было новаторским институтом вла-

сти не только в рамках Свердловской области, но и в Россий-

ской Федерации вообще, сюда приезжали за опытом из дру-

гих регионов России.

Несмотря на очевидные достоинства, Управление рай-

оном имело и не менее очевидные недостатки. Прежде всего,

практически не была изменена сама структура исполнитель-

ного органа, не отличавшегося мобильностью и квалифици-

рованностью состава работающих. По сравнению с неболь-

шим и мобильным аппаратом Совета, аппарат Управления

был огромен, сохранив все основные навыки и традиции Ис-

полкома.

Третий этап. Формирование системы разделения властей.

После августовских событий 1991 г. Управление района взяло

на себя хозяйственно-распорядительные функции, обеспечив

исполнение бюджета района, поддержание социально-

52

1990—1993: Урал в условиях становления новой российской государственности

экономической обстановки в районе на определенном уровне,

начало экономической реформы. Большую роль здесь сыграл

Инвестиционный комитет, который объективно занимал про-

межуточное положение между Управлением района и Сове-

том, обеспечивая анализ и разработку наиболее перспектив-

ных программ социально-экономического развития.

Изменилась и деятельность районного Совета. Сессии

районного Совета теперь не занимались конкретными теку-

щими вопросами, утверждали бюджет, комплексные програм-

мы развития. Для решения текущих вопросов в пределах ком-

петенции Совета в сентябре 1991 г. был создан (опять впер-

вые в области) «малый Совет», ставший постоянно действую-

щим органом, решавшим, в частности, многие конкретные

проблемы — от предоставления налоговых льгот снижения

брачного возраста и т. п.

На четвертом этапе, охватившем период с 1992 по ок-

тябрь 1993 г. окончательно сложилась система разделения

властей. Исполнительная власть получила наименование ад-

министрации, главой которой стал Ю. Кузнецов, бывший

председатель Совета.

Для рационализации деятельности представительного и

исполнительного органов власти были разработаны регламен-

ты, определившие компетенцию Администрации и Совета.

Схема деятельности органов власти Октябрьского района сво-

дилась к следующему. Совет, который включил в себя на

штатной основе депутатский контрольный комитет, орготдел,

инновационный комитет, руководимые председателем Совета,

на сессиях принимал планы развития района, заслушивал от-

четы Администрации, утверждал и контролировал бюджет на

территории района, на заседаниях Малого Совета решал те-

кущие вопросы в экономической, социальной и культурной

сферах. Так, многие учреждения культуры, расположенные на

территории района, были полностью или частично освобож-

дены от налогов, то же — по социально-значимым объектам.

Одной из важнейших функций Малого Совета были согласо-

вания планов приватизации объектов, расположенных на тер-

ритории района.

Администрация района работала в пределах своей компе-

тенции, обеспечивая исполнение бюджета, контроль за ходом

приватизации, за правильным налогообложением, текущие

53

Глава 1

хозяйственные мероприятия. Успешно начали работать новые

Blog

Кириллов А. Д. Урал: от Ельцина до Ельцина (хроника К43 политического развития, 1990-1997 гг.)