Кириллов А. Д. Урал: от Ельцина до Ельцина (хроника К43 политического развития, 1990-1997 гг.)

Вид материала

Подобный материал:

1 ... 13 14 15 16 17 18 19 20 ... 32

тельное Собрание с этой точки зрения прошло вполне непло-

хо — люди перестали воспринимать выборы как нечто чуждое

и декоративное.

В этой связи встала задача сохранения определенной поли-

тической преемственности, политической стабильности, чему и

служили принятые областной Думой Законы, регламентирующие

порядок и систему выборов Законодательного Собрания Сверд-

ловской области. Вот ее главные особенности:

— проведение выборов по пропорционально-мажори-

тарной системе, знакомой жителям территории по выборам в

Государственную Думу, при этом Палата Представителей

(сенат) избиралась по одномандатным округам в составе 21

депутата, Областная Дума — по партийным спискам, ее со-

став равен 28 депутатам. Такое решение стало возможным

благодаря осознанию необходимости формирования более

осмысленной структуры электоральных предпочтений, опре-

деленной деперсонификации политического бытия в области.

160

1994—1997 гг.: Урал на пути к реальному федератизму в России

Двухпалатный парламент — инструмент для представительст-

ва не только политических, но и территориальных интересов;

— установление квоты сбора подписей как для регистра-

ции кандидатов в депутаты Палаты Представителей, так и для

избирательных объединений, участвующих в выборах в Думу;

— установление 5 % барьера для избирательных объеди-

нений, участвующих в выборах;

— введение системы ротации депутатов Областной Думы

раз в два года, таким образом 14 депутатов сохранило свои

мандаты, 14 мест оказались вакантными, при этом проходной

барьер поднялся до 7 %.

Проблема ротации депутатского корпуса стала первой

пробой политических сил перед выборами. Группа общест-

венных деятелей подала в суд на решение областной Думы,

однако, это решение было признано законным и на избира-

тельном поле возникли другие проблемы, ставшие главлыми в

борьбе за депутатские мандаты.

Предвыборная борьба подтвердила тенденцию к росту и

структуризации политических сил в области. Если на выборах

1994 г. на 28 мест в Думу претендовали 189 кандидатов, кото-

рые принадлежали почти к 30 политическим организациям

(кстати, те выборы были политическим и победоносным де-

бютом «Преображения Урала»), то на выборах в 1996 г. ситуа-

ция выглядела следующим образом.

Объединение (лидеры)	Зарегистри- ровано в Обл. Думу	Зарегистрировано в Палату Представителей
Преображение Урала (Э. Россель, В. Сурганов, Т.Токарева)	32	17
Наш дом — наш город (А. Гребенкин, Б.Полуяхтов, Н. Воронин)	23	8
коммунисты Свердловской области (В. Белоусов, Н. Сарваров, в. Новоселов	29	13

1 Заказ 788

161

Глава 2

! Объединение (лидеры)	Зарегистри- ровано в Обл. Думу	Зарегистрировано в Палату Представителей
Горнозаводской Урал (С. Бирюков, Т. Мерзлякова, Т. Фарафонтова)	16	4
Яблоко (О. Ширий, В. Высокинская, В. Башков)	9	3
ЛДПР (С. Мартьянов, А. Хомутов, Л. Мерзляков)	14	4
Зяблицев-Фонд (Б. Денисов, В. Дубичев, Г. Артемьева)	4	0

Кроме того, региональный Союз ветеранов Афганистана,

планировавший принять участие в выборах, снял свой список

в пользу «Преображения Урала», а «Конгресс русских общин»

не был зарегистрирован.

Таким образом, расстановка политических сил выглядела

следующим образом.

Центристский спектр был представлен Преображением

Урала, частично — «Наш дом—Наш город» (прежде всего вхо-

дящий в его состав НДР).

Правоцентристский спектр: «Яблоко», а также входящие

в НД—НГ «Вперед Россия» и «Демвыбор России».

Радикалы: слева — объединенные коммунисты, справа —

ЛДПР.

Расплывчатые политические характеристики: Горнозавод-

ской Урал, а также список кандидатов от благотворительного

Зяблицев-Фонда, лидер которого, однако, в Государственной

думе вошел в состав фракции НДР.

Политический облик кандидатов в Палату Представите-

лей, как бы они себя ни называли, играл значительно мень-

шую роль, поскольку здесь решался конкретных вопрос о

представительстве территорий и основными кандидатами бы-

162

1994-1997 гг.: Урал на пути к реальному федерализму в России

ли естественно главы местных администраций или крупные

руководители данных территорий.

Главной интригой избирательной кампании стало все же

не столкновение политических идеологий, а выраженная

борьба внутри региональных политических элит, окрашенная

в тона реванша за поражение на выборах Губернатора. В этой

связи главными соперниками оказались Эдуард Россель и Ар-

кадий Чернецкий, причем последний предпринял попытку

использовать предвыборную стратегию Губернатора, высту-

пившего против сверхцентралистских тенденций федераль-

ного центра. Мэр Екатеринбурга демонстративно перенес эту

антиномию на уровень область — местное самоуправление.

Объективно говоря, технологических находок в этой из-

бирательной кампании практически не было. Исход выборов

априорно определялся следующими (в порядке значимости)

факторами:

— степень известности населению данного одномандат-

ного округа («раскрученность»);

— степень доступа к наиболее влиятельным средствам

массовой информации;

— степень финансовой независимости кандидата;

— причастность к тому или иному избирательному объе-

динению.

Рассмотрим общий итог выборов (данные по итогам го-

лосования в Екатеринбурге усреднены).

ЛДПР

Таким образом, достаточно убедительную победу одержа-

ло объединение «Преображение Урала», блоки А. Чернецкого
Объединение

Преображение Урала

НД-НГ-нг

Коммунисты

Горнозаводской Урал

Зяблицев-Фонд

Яблоко

% (мест) в

Думе в %

по Ек-гу)

35,15 (6)\23

15,55 (3)\30

15,66 (3)\10

12,38 (2)\8

5,15

3,08

3,97

Мест в

Палате

Представителей

10

2 (?+2)

1

и*

163

Глава 2

и объединенных коммунистов оказались практически равны-

ми, зато достаточно хороших результатов добился

«Горнозаводский Урал». В Палате Представителей оказалось

несколько независимых кандидатов. Характерно, что в первой

областной Думе партийный состав был более разнообразен, в

нее входили представители 5 региональных объединений и 5

федеральных политических организаций.

Среди депутатов Палаты Представителей из 21 человек

Главы администраций	7
Директорат	5
Бизнес	2
Журналисты	1
Социальная помощь	4
Медицина	2

Областную Думу во второй раз возглавил Вячеслав Сур-

ганов.

Сурганов Вячеслав Сергеевич. Родился 27 июля 1933 г. в

г. Карабаше Челябинской области. Закончил Свердловский

горный институт. Работал управляющим треста

«Уралцветметразведка», председателем Совета и главой адми-

нистрации г. Верхняя Пышма.

В 1990—1993 гг. — народный депутат России. В

1994-1995 гг. — заместитель председателя областной Думы, с

сентября 1995 г. — председатель Свердловской областной Ду-

мы. Член Совета Федерации. В апреле 1996 г. вошел в состав

лидеров списка «Преображения Урала» на выборах Законода-

тельного Собрания Свердловской области, по которому был

избран депутатом Думы, вновь возглавив ее.

Имеет государственные награды.

Председателем Палаты Представителей стал Александр

Шапошников.

Шапошников Александр Юрьевич. Родился 12 июня 1955 г.

в Свердловске. Закончил Свердловский государственный ме-

дицинский институт. Работал на станции «Скорой помощи»,

прошел путь от санитара до главврача (1987—1991 гг.) С 1991

г. — директор объединения Скорая медицинская помощь.

164

1994—1997 гг.: Урал на пути к реальному федерализму в России

Принял активное участие в организации и проведении

выборов Губернатора Свердловской области, был доверенным

лицом Э. Э. Росселя.

В апреле 1996 г. был выдвинут «Преображением Урала» и

избран по одномандатному округу депутатом Палаты Пред-

ставителей Законодательного Собрания Свердловской облас-

ти. Избран ее председателем.

Руководитель Совета движения «Преображение Урала».

Анализируя итоги выборов Законодательного Собрания в

целом можно отметить следующие основные моменты:

— меньший, чем на выборах в Гос. Думу, уровень явки

избирателей (чуть более 30 %), что является показателем со-

хранения традиционного политического менталитета избира-

телей для которых региональная власть, тем более представи-

тельная, является все же вторичной по отношению к феде-

ральным ветвям власти;

— более высокая активность в глубинке области, это яв-

ление можно считать аксиомой, возможно восходящей кор-

нями к традиционному общинному укладу, элементы кото-

рого в большей степени сохранились именно в глубинке, в

меньшей степени затронутой процессами урбанизации;

— способность профессионально используемых предвы-

борных технологий оказывать воздействие и корректировать

электоральные предпочтения;

— неисчерпанность возможностей для применения самых

разнообразных популистских методик, как бы они ни выгля-

дели, в том числе и в варианте «третьей силы». Победа

«Горнозаводского Урала», избиратели которого безусловно

принадлежат к центристски ориентированному электорально-

му типу, — тому подтверждение;

— сокращение социальной базы региональных организа-

ции федеральных партий — свидетельство слабости как самих

ячеек, так и в первую очередь — федеральных организаций,

созданных только под лидера;

- процент полученный коммунистами не стал сенсаци-

онным и подтвердил наличие в Свердловской области избира-

телей, постоянно ориентированных на компартию;

— бесспорная победа Преображения Урала в обоих пала-

Законодательного Собрания свидетельствовала о росте •

165

Глава 2

популярности этого объединения, несмотря на его приход к

власти, т. е. одобрение жителями области в третий раз курса

Губернатора Э. Росселя;

— с точки зрения уже начавшейся в тот период прези-

дентской гонки итоги выборов в Свердловской области де-

монстрировали центристскую ориентированность большинст-

ва избирателей области;

— кроме того, выборы выявили территории с наиболь-

шим и наименьшим потенциалом поддержки Президента и

реформ.

Формирование двухпалатного Законодательного Собра-

ния Свердловской области завершило реформу законодатель-

ной власти в регионе, связанную с процессом перехода от со-

ветской к парламентской модели разделения ветвей власти.

Главное отличие этих моделей — степень широты функций

законодательного органа, которое выражается и количествен-

но, и качественно. С точки зрения количественной новые

Думы стали более компактными, малочисленными, что, есте-

ственно увеличило возможности достижения согласия среди

депутатов, необходимого для принятия важнейших постанов-

лений и Законов.

С качественной точки зрения новые законодательные

органы получили конкретную компетенцию, которая сводится

к принятию законодательных актов, организации бюджетного

процесса и решению вопросов формирования высших обла-

стных органов исполнительной власти (конкретно — утвер-

ждение в должности председателей правительств соответст-

вующих субъектов Федерации).

Опыт Свердловской области дал импульс для перевыбо-

ров Законодательных органов Челябинской и Курганской об-

ластей, которые состоялись в декабре 1996 г. Выборы прохо-

дили по одномандатным округам. Характерно, что персональ-

ный состав депутатского корпуса Курганской областной Думы

изменился незначительно, практически половина его была

избрана из прежних депутатов.

Курганская областная Дума нового созыва в составе 31

депутата (по двум округам выборы не состоялись) на своем

заседании 16 декабря 1996 г. избрала председателем (бывший

председатель — Олег Богомолов — избран Губернатором об-

166

1994—1997 гг.: Урал на пути к реальному федерализму в России

ласти) Л. Г. Ефремова, бывшего председателя комиссии по

экономической политике первой областной Думы.

Ефремов Лев Георгиевич. Родился 28 декабря 1954 г. в с.

Красномылье Курганской области. В 1977 г. закончил Челя-

бинский институт механизации и электрификации сельского

хозяйства. Трудовой путь: старший инженер, главный инже-

нер совхоза «Красная звезда», директор совхоза

«Шадринский», секретарь райкома партии, руководитель

шадринского агропромышленного объединения «Исеть». Де-

путат первой областной Думы.

Женат, имеет трех дочерей.

Его заместителем стала С. А. Гулькевич, работавшая на

этом месте и в прежней Думе. 3 из 5 сформированных коми-

тетов Думы возглавили прежние ее депутаты. Среди первых

задач, которые обозначили депутаты, была указана проблема

завершения структуризации местного самоуправления в об-

ласти.

В Челябинской области вместо областной Думы было

сформировано Законодательное Собрание в составе 41 депутата.

Курс при формировании новой структуры был также взят на

максимальное представление интересов территорий ¹⁵. Избирате-

ли Челябинской области вновь подтвердили свои политические

приоритеты, избрав в подавляющем большинстве депутатами

Законодательного собрания директорат области. При этом Зако-

нодательное собрание возглавил Виктор Давыдов, депутат обла-

стной Думы первого созыва.

Давыдов Виктор Федорович. Родился 6 сентября 1949 г. в

г. Челябинске. В 1974 г. окончил Челябинский Политехниче-

ский институт, был направлен на Симский механический за-

вод, где работал 20 лет мастером, начальником цеха, началь-

ником отдела снабжения. Был избран председателем профко-

ма завода. Начиная с 1987 г. работал директором Симского

агрегатного производственного объединения. В 1994 г. был

избран в областную Думу.

Женат.

Его заместителем стал Александр Саломаткин, известный в

Челябинской области политик, доктор юридических наук, депу-

тат первой областной Думы. Саломаткин известен также как

сподвижник Губернатора Челябинской области Петра Сумина¹⁶.

167

Глава 2

Рассмотрим более подробно состав нового депутатского корпуса

Законодательного Собрания Челябинской области. \«

Принадлежность	Число депутатов
Депутаты областной думы	2
Органы гос. власти	8
Директорат (в т. ч. АПК)	21
Бизнес	5
Социальная защита	1
Медицина	3
Иное	1 (подручный сталевара)

Выборы законодательных органов Челябинской и Кур-

ганской областях прошли в режиме достаточно жесткого про-

тивостояния (в среднем — 4—5 кандидатов), наложившись на

губернаторскую гонку⁷.

В Республике Башкортостан выборы двухпалатного Госу-

дарственного Собрания (курултая) состоялись 5 марта 1995 г.

Следует отметить, что Законодательная палата (40 депутатов)

работает на профессиональной основе, Палата Представите-

лей (148 депутатов) — на неосвобожденной. Обе палаты были

избраны по мажоритарной системе. Председателем Законода-

тельной палаты депутаты избрали А. Г. Хасанова, ранее воз-

главлявшего министерство внутренних дел республики, Пала-

ты Представителей — М. М. Ишмуратова, министра культуры

Республики Башкортостан.

Государственный Совет Удмуртской республики был из-

бран 26 марта 1995 г. в составе 100 депутатов. Согласно Кон-

ституции Республики парламент имеет одну, но весьма мно-

гочисленную палату, задача которой — представительство ин-

тересов территорий Удмуртии, которое и реализуется депутат-

ским корпусом республики. Следует отметить, что Госсовет с

самого начала своей деятельности в качестве главнейшего

приоритета обозначил и начал проведение реформы местного

самоуправления в республике.

Пожалуй, многочисленность — главнейший отличитель-

ный признак республиканских парламентов, однако их дея-

тельность вполне вписывается в рамки, характерные и для

областных законодательных органов власти. Прежде всего это:

168

1994—1997 гг.: Урал на пути к реальному федерализму в России

бюджетный процесс и разработка регионального законода-

тельства. Практика показала, что в большинстве случаев, ко-

гда возникают противоречия федерального и регионального

законодательства в республиках, стороны принимают ком-

промиссные решения. Практика односторонних действий на-

циональных республик, имевшая место в первые годы суще-

ствования Российской Федерации, постепенно приобретает

более мягкие и консенсусные формы.

Первые итоги работы Областных дум и Законодательных

Собраний на Урале показали их состоятельность, а также

возможность учета интересов всех субъектов социально-

политической жизни в области: ее населения, политических и

общественных организаций, промышленников и предприни-

мателей, а также конкретных территорий. Первые областные

парламенты смогли не только принять Уставы регионов, не

только первые и важнейшие законы, но и отладить ком-

плексную систему бюджетного процесса, несколько усилив

свои контрольные функции. К началу 1997 г. в регионах Ура-

ла была создана четкая система разделения властей. Не в по-

следнюю очередь это было связано с разработкой и отработ-

кой использования смешанных избирательных систем.

Таким образом, к началу 1997 г., с избранием в ряде ре-

гионов Урала вторых областных парламентов в полном соот-

ветствии с областным законодательством, в основном было

завершено создание одного из важнейших звеньев политиче-

ской системы регионов Урала — законодательных органов

власти. Несколько сложнее обстояли дела с построением сис-

темы местного самоуправления и формированием институтов

гражданского общества.

2.2. Уставы — Конституции областей Урала 18

Принятие новой Конституции Российской Федерации

знаменовало собой возникновение политической системы в

России, связанной не только с усилением президентской вла-

сти, но и выравниванием прав субъектов Российской Федера-

ции. Каждый из них получал право закрепления собственного

статуса в основном законе — Уставе области (Конституции

169

Глава 2

республики), который становился базисом для дальнейшей

разработки областного законодательства.

Вопрос о принятии уставов областей, входящих в состав

Российской Федерации, возник в 1993 году, когда в условиях

противостояния федеральных властей, как указывалось выше,

некоторые субъекты Федерации — республики начата вы-

торговывать себе значительные привилегии, что фактически

ставило территориальные образования — субъекты Федерации

в подчиненное, неравноправное положение по сравнению с

национально-территориальными. Кроме того, в республиках

шел быстрый процесс принятия конституций, явочным по-

рядком снижались налоговые нормативы, при этом большин-

ство республик продолжало получать щедрые дотации из фе-

дерального центра. По сути, шло создание унитарно-

конфедеративного государственного устройства, известного

лишь из истории больших милитаризованных империй, не

имевших ничего общего ни с демократией, ни со свободной

экономикой. Такое положение вызвало естественную ответ-

ную волну неудовлетворенности у руководства и населения

краев и областей, нашедшую свое выражение, как было пред-

ставлено выше, в разработке концепции нового федерализма.

В этих условиях и родилась концепция устава области, кото-

рый аналогичен конституциям республик.

Вместе с тем, боязнь перемен сказалась на подход феде-

ральных властей к процессу принятия областных Уставов.

Сергей Шахрай рекомендовал областям дождаться выработки

«типового Устава», что означало бы создание очередного до-

кумента-трафарета. Были разработаны также «Методические

рекомендации во разработке Уставов регионов» 19, одобренные

Московской академией государственной службы и ГПУ.

Вопрос об уставах, тесно связанный с проблемой равнопра-

вия субъектов Российский Федерации, однозначно трактуется в

Конституции России, принятой 12 декабря 1993 года.

Статья 5 первой главы определяет равенство всех субъектов

Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными

органами государственной власти. В главе III определен и за-

креплен конституционный принцип равноправия субъектов фе-

дерации, в том числе называются документы, регламентирующие

статус республик (Конституция) и областей (Устав), при этом

однозначно следует вывод о равенстве юридического статуса

170

1997 гг.: Урал на пути к реальному федерализму в России

конституции республики и устава области, края (ст. 66). Статья

77 описывает порядок формирования системы органов государ-

ственной власти, которая устанавливается субъектами Федерации

самостоятельно, в соответствии с принципами Конституции Рос-

сийской Федерации и федерального законодательства. Статьи

71,72,73 трактуют пределы ведения Российской Федерации, со-

вместного ведения ее и субъектов Федерации, а также указыва-

ют, что вне этих пределов субъекты обладают всей полнотой го-

сударственной власти.

По сути, Конституция России определяет границы и со-

держание областных уставов. Исходя из этого, в течение

1994 г. на Урале шла работа но разработке, согласованию и

принятию текстов уставов областей региона. Рассмотрим бо-

лее конкретно, что понимается, исходя из опыта работы ре-

гиональных законодательных органов, под понятием «Устав

области».

Устав является основным законом субъекта Российской

Федерации, подробно описывающим систему взаимодействия

с федеральным центром, организацию государственной власти

и местного самоуправления данной территории, вопросы

разграничения компетенции разных уровней управления. Ус-

тав служит базисом для разработки областного законодатель-

ства и обеспечивает механизмы реального федерализма по

схеме «сильный центр — сильные регионы».

Именно из этого исходили субъекты Российской Феде-

рации на Урале при разработке и принятии Уставов²⁰.

Первыми на Урале процесс принятия Устава области был

завершен законодателями Оренбургской области.

Для разработки Устава была создана рабочая группа под

руководством заместителя председателя Законодательного Со-

брания В. Нефедова. К июню 1994 года группа представила

проект Устава, одновременно появились еще два, один — де-

путата Р. Сулейманова, другой — эксперта А. Рожкевича. В

процессе работы над текстом многие положения альтернатив-

ных проектов были учтены, прошли более 200 поправок.

Наиболее сложными для принятия разделами Устава оказа-

лись: система органов государственной власти, границы мест-

ного самоуправления, вопрос о необходимости внесения в

Устав норм, зафиксированных Конституцией РФ. Так, многие

представители местного самоуправления предлагали усилить

171

Глава 2

свой статус за счет официального придания некоторых функ-

ций государственной власти. Эти предложения не нашли под-

держки, как и предложения не включать в Устав норм, опи-

сываемых Федеральной Конституцией.

Самым сложным оказался вопрос о главе исполнитель-

ной власти, (назначаем он или избираем), а также об отно-

шениях собственности между центром и областью.

После того, как депутаты приняли положение в Уставе,

утверждающее избираемость главы администрации, послед-

ний неожиданно внес поправку, нивелирующую это положе-

ние. Было решено, что на переходный период глава админи-

страции назначается, вплоть до принятия соответствующего

законодательства. После принятия 19 октября 1994 года Уста-

ва, Минюст РФ выдал отрицательное заключение: «в Уставе

присутствует норма, согласно которой земля, недра, ресурсы

являются достоянием области, решаются вопросы распоряже-

ния ими самостоятельно или по согласованию с центром»

(такой пункт имеется в договоре России и Башкирии). Депу-

таты решили слегка смягчить формулировки.

Уставу предпослано вступление: «Мы, граждане России,

проживающие на территории Оренбургской области, исходя

из принципов равноправия субъектов Российской Федерации,

принимаем настоящий Устав».

Устав состоит из 13 глав. Глава I «Человек и государст-

венная власть» определяет права и свободы человека, прожи-

вающего на территории области, гарантии их соблюдения.

Здесь интересна статья 12: «каждый имеет право на возмеще-

ние органами государственной власти и органами местного

самоуправления области вреда, причиненного действиями или

бездействиями должностных лиц (в Курганском Уставе, на-

против, оговорены права должностных лиц).

Статус Оренбургской области описан во II главе. Здесь про-

возглашается равноправный статус области (ст. 14), правовой

статус области как субъекта в соответствии с Конституцией РФ и

Уставом (ст. 15), неотделимость области от РФ (ст. 16), компе-

тенция области, в том числе и «решение вопросов владения,

распоряжения землей, недрами, ресурсами области, являющими-

ся достоянием (собственностью) ее многонациональною наро-

да» (ст. 22), система разделения властей (ст. 24), схема ветвей

государственной власти (ст. 25), границы правового регулирова-

172

1994-1997гг.: Урал на пути к реальному федерализму в России

ния в пределах своей компетенции: «В случае противоречий ме-

жду федеральным законом и нормативным правовым актом

Оренбургской области, изданным по предметам ведения области,

действует нормативный акт области» (ст. 31). Согласно ст. 125

Устава перечисленные выше статьи не подлежат пересмотру, их

изменение означает пересмотр Устава в целом. Интересно также

следующее положение: «На органы государственной власти

Оренбургской области возлагается обязанность по защите инте-

ресов области в случае издания федеральных правовых актов, не

соответствующих разграничению предметов ведения и полномо-

чий» (ст. 33).

Глава III описывает систему законодательной власти, в

которую входят референдум и Законодательное Собрание. Ус-

тав намечает основные принципы подготовки и проведения

референдума. К прерогативам Законодательного Собрания

области относятся: Устав, система органов государственной

власти, законы, административно — территориальное устрой-

ство, бюджет, программы, договоры, порядок приватизации и

кредитования, назначение референдума, контроль за испол-

нением. Законодательное Собрание состоит из 47 депутатов,

работающих в основном на непостоянной основе (не менее

3/5). Срок деятельности Законодательного Собрания в Уставе

не оговаривается.

Система исполнительной власти описывается в главе IV.

Высшим должностным лицом является глава администрации,

который «до принятия федерального закона назначается и осво-

бождается Президентом Российской Федерации». Основные на-

правления деятельности Главы администрации: представление

интересов области, разработка и исполнение бюджета, формиро-

вание органов исполнительной власти, «иные полномочия». Вне

пределов исключительного ведения Российской Федерации и

совместного ведения, Глава администрации самостоятельно ру-

ководит органами исполнительной власти, включая Правитель-

ство области, которое организует деятельность исполнительной

масти во всех сферах.

Глава V посвящена судебной власти области, в состав кото-

Рои входит областной суд, формируемый Законодательным Соб-

ранием, городские и районные суды, арбитражный суд.

Достаточно подробно в Уставе представлена схема мест-

ного самоуправления, изложенная в главе VI. Органы мест-

173

Глава 2

ного самоуправления: «выборные и другие органы самоуправ-

ления — собрания представителей, главы местного само-

управления». В районах городов разрешается создание орга-

нов территориального общественного самоуправления

(органы микрорайонов). Местное самоуправление владеет му-

ниципальной и иной собственностью, органы государствен-

ной власти области могут наделять органы местного само-

управления отдельными государственными полномочиями.

Отдельный раздел Оренбургского Устава посвящен

«взаимодействию с администрацией области и представитель-

ными органами местного самоуправления» (глава VII). С

представительными органами Законодательное Собрание

взаимодействует, оказывает методическую, организационную

и иную помощь. Споры администрации и Законодательного

Собрания решаются либо «на паритетных основах в согласи-

тельной комиссии», либо, если не принято взаимоприемлемое

решение, — в суде. По сути, эта глава описывает механизмы

разделения властей.

Важнейшие вопросы собственности и свободы экономи-

ческой деятельности рассматриваются в главе VIII Устава. В

этой главе признается неприкосновенность собственности и

равноправие всех ее форм на территории области, вновь под-

черкивается, что «земля, ее ресурсы являются достоянием

Оренбургской области». Далее определяется порядок распо-

ряжения собственностью области, даются гарантии свободы

предпринимательства. Характерно, что депутаты сочли необ-

ходимым внести пункт о самостоятельности области во внеш-

неэкономических отношениях.

Вопросы обеспечения единой финансовой политики рас-

сматриваются в главе IX. Здесь описаны основы такой поли-

тики, в том числе и равноправие области и федерального цен-

тра, области и ее районов и городов при определении налого-

вых поступлений. Рассматриваются также вопросы бюджет-

ного процесса.

Характерно, что в особые главы вынесены вопросы за-

конности, правопорядка и безопасности (гл. X), воспитания,

образования, культуры и науки (гл. XI), здоровья населения

и охраны окружающей среды (гл. XII). В этих главах рас-

сматриваются основные принципы формирования областной

политики по этим направлениям.

1997 гг.: Урал на пути к реальному федерализму в России

XIII, заключительная глава, определяет «вступление в си-

лу, изменение и пересмотр Устава».

В целом, Устав Оренбургской области является достаточ-

но тщательно проработанным правовым документом, что, од-

нако, не исключает, по словам главы областной администра-

ции В. Елагина, дальнейшего его совершенствования.

Как и в Оренбуржье, депутатов Прикамья с самого нача-

ла не устроил двойной подход федерального центра к субъек-

там Федерации, при котором Пермская область-донор имеет

задолженность со стороны федеральных властей (платя при

этом налоги по полной шкале), в то время как Башкирия и

Татария (не говоря уже о других республиках, менее разви-

тых), непрерывно получая федеральные средства, платят фе-

деральных налогов значительно меньше. В связи с этим, в

августе 1994 года Законодательное Собрание поручило своему

Председателю Е. Сапиро снять подпись под Договором об

общественном согласии, что и было сделано. По мнению

пермских законодателей, выход — лишь в скорейшем заклю-

чении двухстороннего договора между Российской Федераци-

ей и Пермской областью о разграничении полномочий либо в

полном отказе от подобных договоров для всех без исключе-

ния субъектов Российской Федерации. Как показало время,

скорее всего будет реализован первый вариант и некоторые

его нормы депутаты заложили в текст Устава области, приня-

тый 6 октября 1994 года.

Этому событию предшествовала кропотливая работа ко-

миссии по разработке Устава, которую возглавил депутат

А. Каюмов, председатель комитета по региональной политике

и внешним связям. Авторы исходили из того, что Устав не

должен быть очень большим, конкретика должна отражаться

в законах области. В процессе работы над Уставом было по-

лучено более 800 замечаний и предложений.

Наиболее спорными оказались вопросы организации ис-

полнительной и законодательной власти (институт выбор-

ного губернатора, сроки деятельности депутатов, форма их

Деятельности — профессиональная или нет, проблема мест-

ного самоуправления).

По вопросу о губернаторе депутаты решили принять

компромиссный вариант, профессионализация деятельности

Депутатов была пока отвергнута «по бюджетным соображени-

175

Глава 2

ям», но, несмотря на протест прокурора области, был утвер-

жден 4-летний срок депутатских полномочий действующего

Законодательного Собрания.

Устав состоит из 7 глав, достаточно сжатых, и решения

Законодательного Собрания «О порядке введения в действие

Устава», а также перечня первоочередных законопроектов,

необходимых для реализации Устава.

Глава I — «Общие положения» — определяет стагус об-

ласти как субъекта Российской Федерации, обязанности обла-

стных органов государственной власти, а также то, что зе-

мельная собственность, недра, вода образуют территорию об-

ласти (как видим, формулировка значительно мягче положе-

ния Устава Оренбургской области). В отношениях с Коми-

Пермяцким автономным округом область опирается на дого-

вор и учитывает ее равноправие как субъекта федерации.

Здесь же определяются основные направления социальной

политики в медицинской, экологической, образовательной

сферах, системе разделения властей и основные положения о

референдуме. В отношениях с федеральным центром: в случа-

ях противоречия норм актов Российской Федерации и облас-

ти по предметам ведения последней, действуют областные

законы и наоборот.

II глава «Экономика и финансы Пермской области» описы-

вает основы экономической деятельности и бюджета области.

Здесь, в том числе, называется и гарантируется неприкосновен-

ность частной собственности. Земля, недра, другие природные

ресурсы могут находиться в частной, государственной, муници-

пальной и других формах собственности (этот пункт отсутствует

в проанализированном выше Уставе). Кроме того, в этой главе

описываются основы бюджетного процесса области.

Законодательное Собрание описывается в III главе Уста-

ва. К основным задачам Собрания относятся нормотворчест-

во, контроль соблюдения и исполнения Устава, законов,

бюджета, использование средств фондов, исполнение планов.

Срок деятельности депутатов — 4 года. Полномочия Собра-

ния прекращаются досрочно только при принятии решения о

самороспуске 2/3 депутатов.

В главе IV приведены структура и основные направления

деятельности администрации области. Ее возглавляет губерна-

тор. К ведению администрации относятся: управление разви-

176

1997 гг.: Урал на пути к реальному федерализму в России

ием области, единство кредитно-финансовой политики, ис-

полнение бюджета, обеспечение исполнения нормативных и

законодательных актов. «По вопросам совместного ведения

областная администрация входит в систему исполнительной

власти Российской Федерации». Губернатор избирается насе-

лением области, порядок выборов устанавливается федераль-

ным и областным законом.

Глава V «Местное самоуправление в Пермской области»

исходит из положений Конституции России. Здесь выделяется

три властных уровня — органы государственной власта, мест-

ное самоуправление и территориальное общественное само-

управление. В этой главе достаточно четко разграничивается

компетенция.

Глава VI достаточно традиционна и описывает судебные

власти Пермской области, правовой статус судей определяется

федеральными законами.

В VII главе описывается порядок вступления в силу и

внесение поправок в Устав.

В решении Законодательного Собрания «О сроке введе-

ния в действие Устава» вводятся в силу все его положения, за

исключением: запрещения совмещать депутатские мандаты

разных уровней; права Законодательного Собрания назначать

руководителей комитетов по управлению имуществом,коми-

тета по охране природы, управления по использованию ре-

сурсов, финансового управления; всеобщие выборы Губерна-

тора и отзыв его избирателями.

В Свердловской области, наиболее развитой в регионе в

экономической, политической, социальной сферах, вопрос о ра-

венстве статуса всех субъектов Российской Федерации был под-

нят еще в 1993 году. Одним из вариантов политического реше-

ния данной проблемы стало провозглашение в октябре 1993 года

Уральской республики и принятие ее Конституции. На это фе-.

Деральная власть отреагировала самым жестким образом, распус-

тив областной Совет и сняв с должности Главу администрации

Росселя. Но от этого проблема равноправия субъектов феде-

рации приобрела еще большую остроту.

В определенной степени этот вопрос был решен в новой

конституции России. Именно на ее основе и стал разрабаты-

ваться Устав Свердловской области, авторский коллектив ко-

торого ранее разработал Конституцию Уральской республики.

12 Заказ 788 177

Глава 2

Кроме того, имелось и 2 альтернативных варианта. В процес-

се обсуждения Устава, которое началось с июля 1994 года, и

которое координировал заместитель председателя областной

Думы В. Сурганов, было обсуждено более 2000 поправок

треть из которых вошла в окончательный текст. Большую

роль сыграли выездные семинары, проведенные областной

Думой под руководством В. Сурганова. Позитивный вклад в

разработку Устава внесла Общественная палата. Результатом

длительной многомесячной работы стал Устав Свердловской

области, принятый Областной Думой 25 ноября 1994 года и

вступивший в действие 17 декабря 1994 года.

Основными дискуссионными вопросами были: проблема

обеспечения статуса области как равноправного субъекта Рос-

сийской Федерации; система государственной власти области

и необходимость Уставного суда области; права и границы

местного самоуправления; вопросы бюджетного процесса об-

ласти. В результате тщательного обсуждения областная Дума

приняла согласованный текст, который прошел несколько

экспертиз на федеральном уровне (в том числе и в ГПУ).

Следует проанализировать те особенности Устава Сверд-

ловской области, которые достаточно существенно отяичают

его от Уставов других областей Уральского региона.

Прежде всего, речь идет о двухпалатной структуре Зако-

нодательного Собрания Свердловской области, палаты при

этом избираются на основе различных систем голосования:

Областная Дума (28 депутатов) формируется на основе про-

порционального представительства участвующих в выборах

избирательных объединений; Палата Представителей (21 де-

путат) создается на основе мажоритарной системы по терри-

ториальным округам. Подобный подход к организации зако-

нодательной власти является, безусловно, нетрадиционным

для таких субъектов федерации, как область или край. Но

следует признать, что, во-первых, использование разных из-

бирательных систем позволяет более точно выявить социаль-

но — политические ориентиры и воззрения граждан, участ-

вующих в выборах, что стабилизирует всю систему органов

государственной власти. Во-вторых, палаты Законодательного

Собрания имеют различные функции и компетенцию, что

способствует профессионализации деятельности. Таким обра-

зом, создаются все предпосылки, чтобы Законодательное Со-

178

1997 гг.: Урал на пути к реальному федерализму в России

брание выполнило как законотворческие, так и представи-

тельные функции.

Действительно, при выборах по общеобластному избира-

тельному округу избирателям предоставляется возможность

поддержать ту или иную программу крупного политического,

общественного объединения, тем самым определить перспек-

тивные пути развития области. Такая система способствует

формированию цивилизованного гражданского общества, яв-

ляется стимулом развития общественно — политических ин-

ститутов.

Выборы в территориальных округах на основе мажори-

тарной системы позволяют избирателю сделать персональный

выбор того или иного депутата. Такая система дает возмож-

ность наиболее полно выявить мнение избирателя на местах,

действительно создать Палату Представителей всех террито-

рий области. Кроме того, Палата Представителей может чрез-

вычайно положительно сказаться на становлении местных

сообществ, увеличит влияние органов местного самоуправле-

ния на областном уровне.

Полномочия Областной Думы и Палаты Представителей

логически следуют из принципов их формирования во время

выборов: Областная Дума, действующая на профессиональной

основе, создает законы, контролирует исполнение собствен-

ных нормативно — правовых актов. Палата Представителей,

работающая на непрофессиональной основе, контролирует

законотворческую деятельность Областной Думы, представля-

ет область на федеральном уровне, принимает решение о

проведении выборов Губернатора, назначает референдум.

Как мы заметили выше, двухпалатная система законода-

тельного органа государственной власти открывает возможно-

сти, с одной стороны, для развития цивилизованных общест-

венно — политических сил, зрелость которых будет опреде-

лять избиратель во время выборов, с другой стороны, для са-

моорганизации населения в рамках местных сообществ. Кро-

ме того, депутаты Свердловской областной Думы, одни из

немногих в регионе, пошли по пути профессионализации

Деятельности депутатского корпуса, подобно Башкирии и Уд-

муртии.

Следующим важным моментом является создание в сис-

теме органов государственной власти области Уставного суда.

12* 179

Глава 2

В целом, VI глава, трактующая судебную власть в области,

полностью подтверждает приоритет федерального центра в

организации системы судебной власти. К ней относятся: об-

ластной суд, областной арбитражный суд, народные суды. В

то же время, в России в соответствии с Конституцией созда-

ется новый правовой институт, новое правовое поле — зако-

нодательство субъекта федерации, в данном случае — област-

ное законодательство. С другой стороны, возрастает ответст-

венность и уровень полномочий как органов государственной

власти, так и органов местного самоуправления. В этих усло-

виях субъекту Российской Федерации необходим собственный

судебный арбитр. В этих целях и было предложено создать

Уставной суд. На этапе обсуждения эта глава вызывала ост-

рую критику именно вследствие введения положений об Ус-

тавном суде области. Но законодатели учли следующие фак-

торы: инициатива по созданию Уставного суда не нарушает

конституционного поля Российской Федерации, существова-

ние подобного органа создает целостную триединую систему

органов государственной власти субъекта Федерации, обеспе-

чивает систему сдержек и противовесов, его компетенция

распространяется на областное законодательство.

Естественно, были и другие спорные моменты, но трудно

шел и сам процесс введения Устава Свердловской области в

силу.

Хорошо известно, что он вышел не только на областной,

региональный уровень, но и заинтересовал непосредственно

Президента России. Для этого существуют две причины: во-

первых, значение области как субъекта Российской Федера-

ции в политическом, экономическом отношении, ее влияние

на соседние регионы и российскую провинцию вообще. Осо-

бенно это влияние усилилось, когда субъекты федерации при-

ступили к созданию собственных правовых систем в рамках

Конституции России. Во-вторых, следовало ликвидировать

все домыслы и слухи о несоответствии Устава Свердловской

области законодательству Российской Федерации, убедить

Президента в том, что наши законодатели действовали и

впредь будут действовать исключительно в рамках российской

Конституции.

Председателю Свердловской областной Думы

Э. Э. Росселю в полной мере удалось решить эту задачу-

180

994—1997 гг. Урал на пути к реальному федерализму в России

Подготовленный московским чиновничеством Указ Прези-

дента о приостановлении действия Устава Свердловской об-

ласти был отвергнут самим Борисом Ельциным. Повторение

событий ноября 1993 года, которыми пугали депутатов Сверд-

ловской областной Думы, не произошло. Президент России

выразил надежду, что Свердловская область сохранит свое

лидирующее место и в экономической, и в политической

сферах, и в формировании реального федерализма, одного из

главных принципов Конституции России.

Б. Ельцин и Э. Россель решили провести встречу разра-

ботчиков Устава Свердловской области и Государственно-

Правового Управления при Президенте Российской Федера-

ции по окончательному согласованию положений Устава

Свердловской области. Следует отметить, что во время этих

консультаций ни один из основополагающих принципов и

положений Устава не был изменен. В частности, сохранены

двухпалатная структура Законодательного Собрания, статьи о

создании Уставного Суда, главы, посвященные предметам ве-

дения и полномочиям и законодательству Свердловской об-

ласти, поддержано право органов государственной власти

Свердловской области заключать соглашение с федеральными

органами государственной власти о создании областного бан-

ка. В Уставе остался практически без изменений блок статей

по правам человека, социальной и экономической политике

области, в том числе сохранены положения о создании инсти-

тута Уполномоченного по правам человека. Благодаря уча-

стию общественных организаций в Уставе появилась статья о

социальном партнерстве в Свердловской области, продолже-

нием которой стало принятие в Свердловской области закона

«О социальном партнерстве». Необходимо отметить, что по

всем принципиальным проблемам Устава области законодате-

лей поддержали не только специалисты, но и члены Общест-

венной палаты, органы местного самоуправления.

Насколько конструктивно проходил процесс выработки и

анализа поправок и предложений к проекту Устава области,

настолько же конструктивно и взвешенно отнеслись депутаты

Свердловской областной Думы и к самому принятию Устава:

этот вопрос выносился на обсуждение четырех заседаний Ду-

мы, депутаты дважды возвращались к поправкам Главы адми-

нистрации, некоторые из них были учтены.

181

Глава 2

Встреча Президента Российской Федерации и Председа-

теля Свердловской областной Думы подтвердила правиль-

ность позиции депутатов Свердловской областной Думы. По-

следующая совместная работа депутатского корпуса и адми-

нистрации над Уставом Свердловской области принесла по-

ложительные результаты: Устав вступил в действие, была соз-

дана серьезная законодательная база, которая обеспечит бу-

дущее цивилизованное развитие области.

Ярким примером признания высокопрофессиональной

работы депутатов Свердловской областной Думы со стороны

федеральных властей стало опубликование в «Российской га-

зете», официальном органе Правительства Российской Феде-

рации, Устава Свердловской области непосредственно перед

проведением Всероссийского совещания, посвященного про-

блемам территориального и местного управления. Устав, при-

нимавшийся в столь остром противостоянии реформаторов и

номенклатуры, сохранивший в окончательном варианте прак-

тически все первоначальные положения и идеи, был признан

одним из лучших в России. Более того, он был рекомендован

в качестве модельного Устава для остальных субъектов Рос-

сийской Федерации.

Работа над Уставом Курганской области началась еще до

событий сентября—октября 1993 года в рамках областного

Совета.

Однако, последовавшие события принципиально изме-

нили концепцию Устава. После избрания областной Думы, в

мае 1994 г. была создана рабочая группа по разработке Устава,

возглавляемая зам. председателя Думы Светланой Гулькевич.

К августу проект был готов, но после получения «модельного

устава» из Федерального Собрания было принято решение

разработать единый проект на базе двух имеющихся.

Отметим некоторые особенности, сказавшиеся на ходе

обсуждения и принятия областного Устава. Курганская об-

ласть — достаточно крупный сельскохозяйственньй регион,

здесь базовой сферой экономики является именно аграрная, о

чем свидетельствует, например, внушительная группа депута-

тов-аграриев областной Думы и состав глав районных адми-

нистраций, так или иначе связанных с сельским хозяйством.

Следует учесть также, что население области, в большинстве

своем связанное с АПК, испытывает очень серьезные трудно-

182

1994—1997 гг.: Урал на пути к реальному федерализму в России

сти в связи с кризисным состоянием этой отрасли. Все ука-

занные факторы сказались на процессе принятия и согласо-

вании текста Устава.

Единый проект Устава был опубликован 28 октября 1994

года. Основные разногласия, зафиксированные в тексте, сво-

дились к следующему:

1) структура исполнительной власти (всенародно из-

бранный губернатор + назначенный председатель правитель-

ства или глава администрации);

2) компетенция законодательной власти (сомневались, в

частности, в правомерности пункта «осуществление контроля

за распоряжением имущества, находящегося в собственности

области»);

3) раздел о правах и свободах человека, где вызывала со-

мнение необходимость внесения в этот раздел положений, за-

фиксированных Конституцией РФ; тем не менее, они остались.

Дискуссионными были вопросы местного самоуправле-

ния: нужны ли представительные органы и избранные главы

администраций районного уровня, вопросы внесения измене-

ний в Устав.

Эти проблемы обсуждались в рабочем порядке и не вы-

зывали жесткого противостояния. Характерно, что в работе

редакционной комиссии, областной Думы активно принима-

ли участие глава областной администрации Валентин Гераси-

мов, Общественная палата при главе администрации.

В итоге родился согласованный текст, принятый поста-

тейно 1 декабря 1994 года и вскоре, после подписания его

В. Герасимовым, вступивший в силу. Как подытожила

С. Гулькевич, председатель редакционной комиссии: «этим

Уставом мы заявили о себе, определили статус области как

равноправного субъекта Федерации».

Устав состоит из 10 глав, он достаточно компетентен и

лаконичен. В «Общих положениях» определяется статус об-

ласти, ее административно-территориальное устройство, ее

положение в составе Российской Федерации (т. е. разграни-

чение компетенции), где подчеркивается примат федераль-

ного законодательства, но дается право приостанавливать

нормативные акты министерств и ведомств в случае их несо-

ответствия федеральному законодательству.

183

Глава 2

Глава II определяет права и свободы граждан, прожи-

вающих в Курганской области.

III глава, самая большая, трактует «организацию государ-

ственной власти области». Здесь определяется система испол-

нительной и законодательной властей. Областная Дума будет

состоять не из 25, как сейчас, а из 33 депутатов по количеству

районов. Полномочия Думы достаточно широки, ее приори-

теты — законодательство, бюджет, внесение изменений в Ус-

тав, осуществление контроля за исполнение принимаемых

законов и т. п.

Не менее широки и полномочия исполнительной власти,

которую возглавляет всенародно избранный губернатор и

председатель Правительства. Интересно отметить, что сюда

включены «принципы взаимодействия законодательной и ис-

полнительной властей», определяющих разграничение их

компетенции. Система судебной власти области осталась не-

изменной, идея уставного суда не нашла, поддержки.

Глава IV трактует «Основные начала государственной

службы». Необходимость ее включения в Устав вызывает со-

мнения, хотя бы потому, что это скорее регламентирующий

служебные отношения документ, не являющийся жизненно

важным для населения области.

Местное самоуправление рассмотрено в главе V Здесь

наиболее интересным является положение о выборах и пред-

ставительных органов, и глав исполнительной власти уровня

местного самоуправления.

VI глава называется «Развитие институтов непосредст-

венной демократии», в ней определяется возможность и по-

рядок проведения областного и местного самоуправления,

информационные связи с населением органов государствен-

ной власти (это статья уникальна хотя бы фактом своего на-

личия).

Собственность области описывается в главе VII, здесь га-

рантируется свобода всех форм собственности, защита пред-

принимательства, при этом понятие «частная собственность»

не введено, а сама глава написана очень обтекаемо.

В главе VIII описываются финансовые ресурсы области,

порядок формирования бюджета, внебюджетных фондов.

В особую главу IX выделена «Защита интересов области»,

где, в частности, признается возможным приостановление

184

994—1997 гг.: Урал на пути к реальному федерализму в России

действия актов ведомств, противоречащих федеральному за-

конодательству. Здесь же подчеркивается, что областная Дума,

исполнительная власть области несут ответственность за при-

нимаемые ими решения.

X глава — заключительные положения, сюда же включи-

ли пункт, предложенный мэром Кургана А. Ельчаниновым: до

принятия федерального законодательства высшим должност-

ным лицом является назначенный Президентом глава адми-

нистрации, продолжают действовать назначенные им главы

городских и районных администраций.

Устав Курганской области вступил в силу. Несомненно,

он является продуктом компромисса наиболее влиятельных

политических сил области.

Достаточно долго шла работа над Уставом Тюменской

области. Особенности этого региона и депутатского корпуса,

сформированного там, были рассмотрены выше. Пожалуй,

самой сложной проблемой региона является его

«трехсубъектность», поскольку в состав Тюменской области

входят еще два субъекта Федерации: Ханты-Мансийский и

Ямало-Ненецкий автономные округа. Комиссию по подготов-

ке Устава возгласил председатель областной Думы

Н. Барышников. Согласованный текст проекта Устава выгля-

дел следующим образом. Он очень небольшой по объему, со-

стоит из 10 глав.

Общие положения изложены в главе I. Здесь определяет-

ся статус области с входящими в нее автономными округами,

территориальные границы, система органов государственной

власти (разделение властей), предметы исключительного ве-

дения области, положение об областном референдума (для

его объявления, как и в других областях Урала, необходимо:

либо 100 тыс. подписей, либо появление вопросов, опреде-

ляющих взаимоотношение области и двух автономных окру-

гов, входящих в ее состав). Округа признаются равноправны-

ми субъектами РФ, основа взаимоотношений с областью —

координация, согласованность, самофинансирование, сохра-

нение территориального единства и разграничение предметов

ведения.

Глава II Устава называется «Собственность, бюджет, налоги

области». На территории области защищаются равным образом

частная, государственная, муниципальная и иные формы собст-

185

Глава 2

венности. Кроме областной, есть еще и собственность автоном-

ных округов, здесь же вводится понятие долевой собственности

области и округов на природные ресурсы являющиеся основой

жизнедеятельности области, «уникальные месторождения полез-

ных ископаемых являются общим достоянием всего населения

области и автономных округов», определяется по согласованию с

федеральными властями. Кроме того, Устав описывает порядок

формирования бюджета, внебюджетных фондов и налогообло-

жение в «соответствии с федеральным и областным законода-

тельством».

В главе III описывается законодательная власть Тюмен-

ской области, которую осуществляет областная Дума. Срок

деятельности депутатов — 4 года, они могут работать как на

освобожденной основе (и здесь запрещается совмещение

других мандатов), так и на неосвобожденной. К ведению Ду-

мы относятся: Устав, утверждение бюджета, внебюджетных

фондов, налогов, согласование фигур вице-губернаторе, руко-

водителей управлений, прокурора, выдвижение обвинения и

отрешение от должности Губернатора (этого в рассмотрен-

ных выше Уставах нет), согласование введения чрезвычайного

положения на территории области (этот принципиальный

вопрос также отсутствует в рассмотренных выше Уставах).

Полномочия Думы прекращаются только в случае ее само-

роспуска.

Система исполнительной власти описывается в главе IV.

Высшим должностным лицом и главой администрации явля-

ется избираемый населением области, включая автономные

округа, Губернатор. Он руководит работой администрации,

согласовывает с Думой и назначает вице-губернатора и руко-

водителей аппарата, координирует исполнение программ и

бюджета, руководит работой по подготовке планов, программ

и бюджета. Губернатор может быть отрешен от должности

Думой на основании доказанного обвинения. Дума имеет

также право выразить недоверие другим высшим должност-

ным лицам областной администрации.

Глава V трактует систему судебной власти в Тюменской

области. Кроме областного суда, городских и районных судов,

здесь рассматриваются основы деятельности областного ар-

битражного суда, мировых судов, нотариата. Кроме того, в эту

главу включена статья о «взаимоотношениях между судебны-

186

1997 гг.: Урал на пути к реальному федерализму в России

ми органами, органами государственной власти области и ме-

стного самоуправления», в которой провозглашается полная

независимость судов и порядок финансирования их из феде-

рального бюджета.

В главе VI рассматривается «основы административно-

территориального устройства области». Эта глава естественна

в условиях наличия трех субъектов Федерацию в рамках од-

ного. Здесь вводится понятие «территориального образова-

ния», определяющее статус района, города, района в городе.

Устав определяет, что отношения области и автономных ок-

ругов строятся на основе Договора с Тюменской областью.

Глава VII — «Местное самоуправление». В этой главе

вводится понятие «местное сообщество», определяются ос-

новные принципы деятельности местного самоуправления.

Вопросы соблюдения законности и правопорядка на тер-

ритории области рассматриваются в главе VIII Устава.

В главах IX, X — порядок изменения Устава и заключи-

тельные, переходные положения (в частности, выборы губер-

натора отложены до принятия федерального закона).

Особенности Челябинской области и ее законодательного

корпуса были также рассмотрены выше.

Работа над областным Уставом, как и в других регионах

Урала, протекает довольно сложно, дискуссии разгорелись по

вопросу о статусе области, вокруг вопроса о статусе города —

завода пятисоттысячного Магнитогорска, вокруг структуры

исполнительной власти. В итоге родился огромный документ

из 19 разделов. Так, например, если пермские законодатели

сочли, что Устав должен быть основой дальнейшего законо-

творчества, то челябинские депутаты считают, что областной

Устав должен быть средоточием всего знания об областном

устройстве. Следует отметить, что в 1993 году в Челябинской

области, второй по экономическому потенциалу на Урале,

обсуждалась идея Южноуральской республики. По мнению

некоторых наблюдателей, некоторые из ее идей получили от-

ражение в обсуждавшемся проекте Устава области. Рассмот-

рим его подробнее.

Глава I — «Основные положения» здесь определяется

статус области «как равноправного субъекта Федерации»,

главные положения Устава, получили развитие в дальнейших

187

Глава 2

главах (права человека, отношения собственности, разграни-

чение компетенции, структуры государственной власти).

В особую главу II выделены «предметы ведения и полно-

мочия области». Здесь провозглашается, что «все государст-

венные органы добиваются максимального сочетания интере-

сов области с общегосударственными». Нормативно-правовые

акты области в соответствии с Конституцией Российской Фе-

дерации по вопросам ее ведения обладают верховенством

(такое положение закреплено и в остальных Уставах областей

Урала). Интересно положение, согласно которому «до приня-

тия соответствующего федерального законодательства» по

предметам совместного ведения область вправе осуществлять

собственное правовое регулирование».

Достаточно жестки и полномочия области по защите

своих прав. «Органы государственной власти вправе оспари-

вать в суде правовые акты, которые: а) перераспределяют в

одностороннем порядке полномочия; б) не соответствуют фе-

деральным полномочиям; е) ущемляют интересы области».

Далее описывается структура органов государственной власти

области в структуре управления РФ, которая осноЕана на

принципе: «управление областью является частью государст-

венной системы, формой децентрализации государственной

власти». Эта глава предусматривает возможность националь-

но-территориальных образований в составе области, а также

обязанность руководителей ветвей власти предоставлять насе-

лению достоверную информацию.

Административно-территориальное устройство области

описывается в главе III. Пожалуй, это наиболее пространное

описание данного предмета по сравнению с проанализиро-

ванными выше документами.

Глава IV — «Экономическая основа» — рассматривает

систему отношений собственности в области. Провозглашает-

ся равенство всех ее форм, но наиболее тщательно описыва-

ется собственность области, которая «неприкосновенна».

Бюджетная система, основы финансовой политики, на-

логовая система, отношения с федеральным уровнем и уров-

нем местного самоуправления в главе V «Финансовая основа

области». Несмотря на пространность, эта глава вносит очень

мало нового к уже известному по федеральному законодатель-

ству и Уставам, рассмотренным выше.

188

1997 гг.: Урал на пути к реальному федерализму в России

В отдельную главу — VI — вынесены «законы и иные

правовые акты области», к которым относятся Устав, област-

ные законы, постановления законодательной и исполнитель-

ной властей. Здесь же описывается порядок подписания зако-

на (7 дней с момента получения, при повторной поддержке

2/3 депутатов — обязательно). Небольшое отличие:

«областной Закон вступает в силу... по истечение 14 дней по-

сле дня его опубликования».

Глава VII — «Институты непосредственной демократии

на территории области». Предусматривается проведение обла-

стного и местных референдумов по вопросам ведения области

или территориального сообщества. Для проведения референ-

дума областного требуется либо требование трети депутатов

Думы области, либо 2/3 — представительных органов мест-

ного самоуправления, либо 200 тыс. подписей (в отличие от

100 тыс. в рассмотренных выше Уставах).

В Устав Челябинской области решили вписать даже

«избирательную систему» (VIII гл.), намечавшую общие кон-

туры проведения выборов различных уровней. Учитывая

имевшийся федеральный закон, включение этих общих поло- ;

жений в Устав вызывает сомнение. ;

Законодательная власть области прописывается в IX гла-

ве. Законодательный орган состоит из 50 депутатов (на сего-

дня Челябинская областная Дума — 15 чел.), которые изби-

раются сроком на 4 года.

К ведению законодательной власти относятся: Устав и по-

правки в него, законы, граница, бюджетный процесс, налогооб-

ложение, регулирование отношений собственности. Законода-

тельный орган регулирует и контролирует деятельность исполни-

тельной власти. Депутаты работают либо на штатной, либо на

нештатной основе. Достаточно большое место в этой главе зани-

мают вопросы, находящиеся в компетенции законодателей, в

том числе, право законодательного органа государственной вла-

сти принимать участие в формированиb исполнительных орга-

нов, поднимать вопрос об отрешении руководителя исполни-

nельной власти, если за это проголосовало не менее 25 процен-

тов включенных в списки избирателей. Решение законодатель-

ного органа о недоверии другим руководителям исполнительной

власти влечет их обязательное увольнение. Прекращаются пол-

номочия законодательного органа либо самороспуском, либо в

189

Глава 2

результате отсутствия кворума в течение двух месяцев. Как видим, это наиболее «парламентский» тип Устава из всех, ранее рассмотренных.

Исполнительная власть рассматривается в X главе. Руководителем исполнительной власти области является глава (Губернатор), избираемый населением области (по другому варианту — назначаемый законодательным органом). Глава исполнительной власти: обеспечивает законность, подписывает законы, представляет область, обеспечивает взаимодействие ветвей власти, готовит проект бюджета, формирует структуру исполнительной власти и руководит ею, распоряжается кредитами и т. д. Органы исполнительной власти: разрабатывают программы, реализуют финансовую, инвестиционную политику, меры по развитию культуры, образования, медицины и т. п., ведают вопросами жилищно-коммунального хозяйства, энергетики, транспорта, защищают интересы области.

XI глава — «Судебная власть». Предусматривается следующая система: Уставной суд (палата судебного надзора), трактующий положения Устава, областной суд, областной арбитражный суд, городские и районные суды, иные суды. Административные, мировые и иные суды могут быть созданы лишь в соответствии с федеральным и областным закокода-тельством». Уставной суд состоит из 3-х судей.

В XII главе рассматривается взаимодействие органов государственной власти, во многом она повторяет положения I главы. Образование, наука, культура, экология (гл. XV), международные и межрегиональные связи области (гл. XVI). Глава XVII признает необходимость наличия официальной символики области.

Вопросы местного самоуправления рассматриваются в XIV главе. Субъекты местного самоуправления — местные сообщества. Их финансовые вопросы решаются в соответствии с законодательством по договору с областью. В городских и районных сообществах создаются представительные органы с правами юридического лица. Решения об организации исполнительной власти принимаются на местах самостоятельно.

Наконец, вопросы принятия Устава и его изменения рассматриваются в XVIII главе.

Заключительные и переходные положения (гл. XVIII) предусматривают сохранение полномочий областной Думы в

190

1994—1997 гг.: Урал на пути к реальному федерализму в России

течение срока, на который она была избрана, а главы областной администрации — до принятия федерального законодательства. Сразу же вступают в силу положение об Уставном

суде.

В целом, проект Устава Челябинской области был достаточно проработан, содержал, как мы видели, некоторые жесткие формулировки, однако сепаратистским, как его называют некоторые эксперты, Устав не является.

Конституции Республик Башкортостан и Удмуртия принимались в несколько иных правовых рамках, а потому особых политических проблем в ходе работы над ними не возникло. Структуры этих документов достаточно схожи с проанализированными Уставами, хотя существует и ряд отличий.

Во-первых, если в Башкирии имеет место типичная президентская республика с высшим должностным лидом — Президентом, избираемым всем населением, то в Удмуртии парламентская политическая система.

Во-вторых, в Башкирии избирается двухпалатный парламент, в Удмуртии — однопалатный.

В-третьих, в Удмуртии система местного самоуправления имеет прямой характер, предусматривающий выборность всех ее элементов, в Башкирии существует два уровня: местное самоуправление и местная администрация, функции которых отличаются (в прерогативу вторых входит осуществление государственной власти).

Следует отметить, что работа над проектами Уставов и Конституций областей и республик Уральского регион крайне положительно сказалась на становление гражданского общества, обозначила круг политически активных представителей интеллигенции, общественно — политических и профессиональных союзов, на чью поддержку и заинтересованность может в перспективе надеяться областная представительная власть при создании законодательной базы. Кроме того, именно обсуждение проектов областных уставов стало наиболее важным мероприятием, в проведении которого принимали участие недавно возникшие областные Общественные палаты. Таким образом, уже на этапе обсуждения процесс создания уставов областей Уральского региона приобрел общественную значимость. Конечно, далеко не каждый избиратель был вовлечен в эти события, но по открытости и серьезности

191

Глава 2

дискуссий вокруг проектов уставов представителям законодательных и исполнительных органов власти

Blog

Кириллов А. Д. Урал: от Ельцина до Ельцина (хроника К43 политического развития, 1990-1997 гг.)