Geum.ru

Меняющейся европе

Вид материалаДоклад
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6
объективно (хочет она этого или нет) НАТО становится главной опорой рождающейся цельной системы общеевропейской безопасности, способной ответить на новые вызовы и угрозы (уже сейчас, не считая ожидающих своего часа в “очереди”, союз охватывает большинство европейских государств). Осознание этой реальности ведет к тому, что даже нейтральные страны (Швеция, Финляндия, Австрия) обсуждают вопрос своего членства в альянсе. Важно и другое. Поиски Североатлантическим союзом нового лица, роли в Европе и в мире, новой миссии, расширение зоны ответственности альянса, его политизация, равно как и расширение его состава, по большему счету, не противоречат национальным интересам России, не направлены на подрыв или ослабление ее международных позиций, а если говорить о перспективе, то в ряде случаев и работают на них (как сработала на них антиталибская операция США в Афганистане). Эти изменения сближают позиции России и НАТО перед лицом общих для них угроз, создают благоприятную почву для тесного их взаимодействия. Надо только принять одно допущение (что, рано или поздно, все равно придется сделать): нынешняя НАТО – не враждебна России. Союз существует и функционирует вовсе не для того, чтобы унизить ее или разрушить, захватить Урал и Сибирь, поработить ее население, а для того, чтобы защитить (в оптимальном режиме – продвинуть) те ценности, реализация которых уже превратила более тридцати стран в зону мира и благополучия (государства которой не воюют друг с другом).

В то же время стоит отметить, что поиски НАТО новой роли в системе европейской и международной безопасности не всегда последовательны и удачны, особенно с точки зрения долгосрочных последствий некоторых действий: жестокие, не всегда оправданные бомбардировки Югославии в обход СБ ООН, растерянность перед угрозой взрыва ситуации в Македонии, бюрократический, поверхностный подход к включению России, Украины в систему европейской безопасности. Консолидации нового облика союза мешает и проявление его национального эгоизма, несовпадение интересов по линии США–Западная Европа. По своим возможностям и опыту борьбы с терроризмом, накопленному Францией, Великобританией, ФРГ, Испанией, НАТО как организация могла бы играть центральную роль в борьбе с международным терроризмом. Однако у американской администрации свои соображения на этот счет. Чтобы восстановить свой международный авторитет, поколебленный акцией 11 сентября 2001 г., именно Вашингтон – и никто иной – должен был покарать международный терроризм. Поэтому НАТО как организация была отодвинута американской администрацией от акций антитеррористической коалиции.

Все эти сбои и огрехи в повседневной деятельности НАТО сдерживают продвижение союза к главной цели – завершить строительство всеобъемлющей системы европейской (евроатлантической) безопасности, вынуждают его отвлекаться на решение задач, не входящих в его компетенцию, вроде выполнения жандармских функций по поиску и задержанию бывших лидеров боснийских сербов Караджича и Младича. Но главная причина, почему грандиозную работу по созданию новой системы европейской безопасности никак не удается завершить, состоит либо в отсутствии в этом процессе России, либо в неадекватном – и потому чаще всего контрпродуктивном – использовании в нем российского фактора.

В самом деле, создать европейскую систему безопасности, способную ответить на вызовы нашего времени, можно двумя способами. Первый – распустить НАТО и создать новую систему безопасности. Второй – продолжать процесс расширения НАТО с тем, чтобы на каком-то этапе в альянс вошла бы Россия в качестве полноправного члена. Любой здравомыслящий политик признает, что первый путь – и долог, и дорог. Значит, остается второй путь, и вопрос лишь в том, как по нему двигаться, в какой форме Россия могла бы быть представлена в НАТО, в какой статус выльется ее сотрудничество с этой организацией, какими правами она будет обладать в альянсе?

Есть бюрократическое решение этой проблемы, и оно уже было испытано на практике. В его основу легли благие намерения, но они не сработали. Речь идет о специальном органе – Совместном постоянном совете (СПС) – созданном в рамках Основополагающего акта 1997 г. специально для взаимодействия России и НАТО, укрепления их “дружбы”, консолидации нового российского статуса – быть при НАТО. Однако фактически СПС был полностью отделен от повседневных забот НАТО. Его создали, чтобы потрафить России, побудить ее поспокойнее принять первое расширение НАТО на восток. Поскольку целевые перспективные установки этой “дружбы” не были обозначены, поскольку совет этот ничего не решал, а лишь обсуждал, поскольку допущение, о котором говорилось выше, сделано не было, все это мероприятие потерпело фиаско при первом же серьезном разногласии между партнерами. Поскольку мероприятие это было плодом совместной деятельности, ответственность за неудачу несут обе стороны.

“Совет двадцати”, предложенный премьер-министром Великобритании Блэром, может постигнуть судьба СПС, если это опять будет спецмеропритие НАТО, если союз будет заниматься своей повседневной деятельностью, проводить свои встречи Совета НАТО на разном уровне, а раз в какой-то промежуток времени будет собираться другой Совет – двадцати – с участием России. Он будет работать по заранее оговоренной (облегченной) программе, затрагивающей темы, которые ему позволено (или предложено) обсуждать и по которым гарантированно не будет разногласий из-за малой значимости обсуждаемой проблемы. Россия в этом случае по-прежнему будет при НАТО, но теперь она может быть удовлетворена тем, что наконец-то осуществилась ее мечта – она формально (пусть и по чайной ложечке) участвует в процессе принятия решений наравне с полноправными членами альянса.

Между тем для России характер, статус, уровень взаимоотношений с НАТО сегодня имеет не престижное, а судьбоносное значение. В настоящий момент западные границы России являются наиболее безопасными, отсюда она меньше всего ожидает угроз и вызовов. Сегодня Россия имеет наиболее благоприятную внешнюю обстановку для сближения с альянсом. Но ситуация в Европе, мире крайне подвижна. НАТО не просто расширяет (модернизирует) свои функции и территорию. По сути дела новая система европейской безопасности все больше являет собой расширенную НАТО. И если Россия по-прежнему остается вне союза или только при нем, появление новых разделительных линий в Европе неизбежно. Сначала разрыв будет носить психологический характер – “мы” и “они”, потом он станет политическим, экономическим, военным.

Что же на самом дела Россия ожидает от взаимодействия с НАТО? Наверное, она предполагает укрепление собственной безопасности, возможность оказывать определенное (в своих интересах) воздействие на западных партнеров по вопросам европейской (евроатлантической) безопасности, участвовать в процессе принятия решений в пределах зоны ответственности союза, когда она затрагивает Россию или находится вблизи от нее, в конечном счете, оказывать какое-то влияние на повседневную жизнь альянса. Все это Москва может иметь, но при одном условии – став членом НАТО, войдя в ее организационные (интеграционные) структуры, и никак иначе. Речь, таким образом, идет не о том, чтобы Россия опять оказалась при НАТО. Речь идет о том, чтобы быть в союзе, стать его членом, со всеми вытекающими из этого правами, привилегиями, обязанностями, ответственностью, чтобы вобрать в себя весь полувековой опыт взаимодействия равноправных государств в рамках подобных интегрированных структур. Наверное, Запад вряд ли готов к тому, чтобы распространить на Россию автоматизм статьи 5 Вашингтонского договора, но к этому, равно как и ко многому другому, пожалуй, не готова и сама Россия. Поэтому процесс ее вхождения в союз может занять от пяти до десяти лет.

В этом плане стоит оценивать и инициативу о “Совете двадцати”. Если предложение Блэра, а потом и лорда Робертсона – это замена одной спецструктуры другой (не являющейся органической частью самой НАТО), то в ее реализации нет особенного смысла. В этом случае ситуация просто возвращается к модернизированному СПС, и России вновь выделяют незначительный кусочек натовской (перифе­рийной) деятельности, где решения – конечно, торжественно – будут приниматься совместно. Если же реализация подобной инициативы рассматривается как первый этап на пути членства России в альянсе, то это другое дело. Но в таком случае необходимо, чтобы все “это другое” было заранее оговорено, предусмотрены начальный этап и конечная цель этого предприятия. Однако и тогда роль “Совета двадцати” не очень ясна. Гораздо рациональней было бы прямо идти к поставленной цели, но с растяжкой во времени и в структурном плане.

В самом деле, в союзе есть Совет НАТО, который регулярно собирается на разных уровнях для решения проблем, возникающих перед альянсом. И Россия могла бы участвовать во всех (практически во всех, какие-то исключения, особенно на первом этапе, можно было бы предусмотреть и оговорить) его заседаниях, в одних случаях в качестве приглашенного гостя, в других – в качестве наблюдателя, в третьих – в качестве ассоциированного члена, но с правом решающего голоса. Это и был бы реальный “Совет двадцати”, он же традиционный Совет НАТО. Кроме того, Россия могла бы участвовать в деятельности натовских комитетов и комиссий. Скорее всего, на начальном этапе натовская верхушка постаралась бы привлечь Россию к обсуждению и принятию решений в комитетах и комиссиях по вопросам, имеющим второстепенное значение для функционирования союза (Комитет по гражданскому чрезвычайному планированию, Комитет по делам современного общества, Комитет по информации и культурным отношениям, Политический комитет, Научный комитет и т.д.). Представляется, что для начала вполне можно было бы согласиться и с этим. Но, конечно, Москва была бы в большей степени заинтересована участвовать на равных в деятельности таких важнейших органов НАТО, как Комитет военного планирования, Группа ядерного планирования, Военный комитет, Группы координации политики. Здесь Россия могла бы пойти на уступки и согласиться на присутствие в деятельности этих органов на первых порах в качестве наблюдателя, не участвующего в процессе принятия решений. Однако сам доступ к этим натовским структурам (что, наверное, потребует адекватной военной транспарентности с российской стороны) означал бы не только высшую степень взаимного доверия, но и был бы полезен для России как в смысле информации, так и опыта организации взаимодействия (с другими национальными интересами) на международном уровне, опыта консенсусного принятия решений, так нужного политической элите России как внутри страны, так и за ее пределами.

И Москве, и Западу нужно время, чтобы подготовиться (морально и материально) к вступлению России в альянс. Поэтому в ходе ведущихся переговоров можно было бы оговорить ступени (расписание), этапы этого процесса с указанием, что должно быть сделано каждой стороной на данном отрезке времени, что является показателем готовности для перехода от одного этапа к следующему. Подобная повестка дня не только бы дисциплинировала процесс вхождения России в НАТО, но и закрепляла бы эту цель (в качестве важнейшей) в системе российских внешнеполитических приоритетов.

Пойдут ли на это руководители Запада, прежде всего Соединенных Штатов? Думается, что западноевропейские лидеры, хотя и не все в равной степени, были бы готовы пойти на это. Наиболее трудным это решение будет, видимо, для наших бывших союзников по Организации Варшавского договора. Малые страны могут колебаться по другой причине: слишком огромна Россия по своим пространствам и проблемам. В то же время, и те и другие сознают, что никакой завершенной системы европейской безопасности (не говоря уже о системе безопасности, простирающейся от Ванкувера до Владивостока) без формального участия России создать не удастся. Они сознают, что, в конечном счете, американцы уйдут из Европы, но до того, как они сделают это, Западная Европа хотела бы определенно иметь Россию на своей стороне, интегрировать ее в свои структуры, если не в ЕС, так в НАТО.

Вашингтон имеет давнюю традицию обращения с бывшими противниками. Она состоит в том, что их лучше всего держать поближе к себе, не изолировать их, а вовлекать в общее дело, в союзы, ассоциации. Так было с Италией, Германией, Японией после Второй мировой войны, так было потом с Испанией, Польшей, Чехией и Венгрией. Все эти бывшие тоталитарные и авторитарные режимы варились в общем демократическом “котле”, на практике приобщаясь к новой политической культуре. Почему Россия должна быть исключением из этого правила?

Чего может лишиться Россия, входя в НАТО? Издержки, по мнению ее политической элиты, очевидны: потеря, хотя и довольно относительная, части суверенитета; некоторые военные соединения поступают в распоряжение альянса (двойное подчинение на деле – Россия всегда может вывести эти войска из-под натовской юрисдикции либо вообще выйти из военной организации, как это сделал в 1966 г. де Голль); и самое “страшное” для российского генералитета – стандартизация не вооружений, а политических ценностей – гражданский министр обороны, гражданский контроль за расходованием военного бюджета, альтернативная служба (создающая состязательность, как на рынке) и т.д.

Что же приобретала бы Россия, вступая в НАТО? Помимо решения проблем безопасности, отмеченных выше, сотрудничество с демократиями Запада позитивно влияло бы и на политическую культуру России. Она приобрела бы столь необходимый ей опыт демократизации военного ведомства, спецслужб. С общества был бы снят политический стресс, обусловленный постоянным пребыванием в “осаж­денной крепости”. Наконец, некоторые “демократические” страны постсоветского пространства лишались бы возможности постоянно шантажировать Россию угрозой своего вступления в НАТО.

Однако для того, чтобы все эти возможности преобразовались в реальность, России придется отступить от некоторых стереотипов своего политического видения и мышления. Ей придется признать, что уникальность – это свойство, которое присуще не только России, но и другим странам. Ей придется отказаться от иллюзорных амбиций прошлого в обмен на реальные выгоды от “нормальности” и “обычности” своего статуса. Ей придется какое-то время побыть отстающей в классе отличников, вместо того, чтобы быть лидером в классе посредственных. Ей придется исходить из того, что НАТО и Россия более не соперники, а партнеры, которые сталкиваются сегодня с общими угрозами, и то, что их объединяет, гораздо значимее, чем то, что их разъединяет. Партнерство не означает отсутствия разногласий и различия мнений, но оно предполагает, что в союзе есть механизмы и методология их разрешения. Она должна будет согласиться с тем, что в нынешних условиях доверие между Россией и НАТО будет основываться на транспарентности, которая может быть лишь взаимной. И последнее – ее политической элите предстоит осознать, что величие России сегодня неотделимо от величия Европы.

Естественно возникает вопрос – если все, сказанное выше, справедливо, если возникают новые факторы, подталкивающие обе стороны к более тесному, чем до сих пор, сотрудничеству, то почему Запад не бросается уговаривать Москву немедленно войти в союз? Почему Россия до сих пор официально не сделала заявку на вступление в НАТО, двери которой открыты для всех? Наверное, это происходит потому, что, помимо соображений технического порядка, у обеих сторон есть влиятельные силы, которые не хотят этого, в интересы которых более тесное сотрудничество России и НАТО просто не вписывается.

На Западе – это прежде всего группы интересов, связанные с обслуживанием в прошлом холодной войны (получатели оборонных заказов, журналистская и академическая элита, специализировавшаяся на антикоммунизме и нагнетании международной напряженности), которым не просто трудно, но невыгодно перестраиваться, которые всегда рассматривали отношения с внешним миром как игру с нулевой суммой. К числу противников российского членства в НАТО относятся консервативные военные круги и натовская бюрократия. Значительная их часть просто не верит Москве (или делает вид, что не верит), рассматривая ее нынешнее поведение как тактический маневр, призванный усыпить бдительность Запада. Некоторые опасаются, что неустоявшаяся и криминализированная Россия с армией, переживающей глубокий материальный и моральный кризис – стань она членом союза – разложит НАТО. Другие полагают, что уровень демократизации России, ее гражданско-военных отношений на сегодняшний день, имперские амбиции значительной части ее политической элиты не соответствуют критериям, которым должны отвечать члены альянса (при этом стыдливо умалчивая о состоянии демократии в Турции, прием которой в ЕС откладывается на этом основании уже полтора десятка лет). Для них российское евразийство, постоянные разговоры о специфичности страны, православной системе ценностей видятся лишь способом свернуть демократизацию России. Наконец, против членства России в НАТО возражают “новобранцы” – недавно принятые государства Центральной и Восточной Европы: появление в союзе мощной России резко снижает их значимость в нем.

В России противники НАТО формируются в основном из представителей тех политических сил, которые теряют свое влияние в обществе и, вероятно, в ближайшее время уйдут с политической арены. Это, прежде всего, жириновцы, коммунисты, которые пытаются играть на ура-патриотизме, великодержавности, мифах советского периода. По этим соображениям они заинтересованы в существовании внешнего врага, на роль которого после долгих лет холодной войны, по их мнению, лучше всего подходит НАТО. Другим антинатовским фактором в России является позиция военных (которая лишь частично ослабла с уходом Л. Ивашова и В. Манилова и с приходом С. Иванова, претендующего на статус гражданского министра обороны). Российский генералитет опасается, что вступление в НАТО приведет к демократизации армии (которую он привык рассматривать как свою заповедную зону), установлению подлинного гражданского контроля над вооруженными силами, к потере многочисленных привилегий. Среди противников вступления в НАТО немало представителей ВПК, большинство предприятий которого пока так и не нашло своего места в рыночной экономике. В целом же, можно утверждать, что российские антинатовцы во многом являются зеркальным отображением тех, кто выступает против членства России в НАТО на Западе. Их лозунги и аргументация как будто списаны друг у друга.

Объединение усилий противников российского присутствия в альянсе в конечном счете привело к тому, что ожидаемого прорыва на сегодня не получилось: Россия по-прежнему остается при НАТО. “Новый” формат их отношений утвержден на саммите Совета НАТО с участием России, собравшемся в Риме 28 мая 2002 г. “Совет двадцати” заменил “Совет девятнадцати + Россия”. Скорее всего, это смена вывески, а не смена вех. Для его деятельности выбрано несколько направлений. Главные среди них: международный терроризм, нераспространение оружия массового поражения, локальные (этнополити­ческие) конфликты. Предполагается, что в рамках нового Совета все его члены будут, если и не равны, то равноправны, поэтому решения будут приниматься консенсусом. Это, однако, не означает, что данные проблемы будут обсуждаться только с участием России. Совет НАТО без России будет продолжать свою деятельность, и можно полагать, что основные решения будут готовиться и приниматься в его структурах. Новый Совет – паллиатив, усовершенствованная копия старого СПС. И тем не менее в переходе к новому формату отношений России–НАТО есть, по крайней мере, три позитивных обстоятельства. Первое – необходимость российского присутствия в НАТО становится все более очевидной. Второе – паллиативное решение, как правило, не снимает проблемы, она возвращается, и довольно скоро. Третье – следующее решение уже не может быть паллиативным, ибо лимит искусственных конструкций исчерпан. Россия по-прежнему движется в НАТО.

При рассмотрении вопроса о российском членстве в западном альянсе, конечно, следует отдавать себе отчет, что НАТО – далеко не идеальная организация. У нее есть свои предубеждения и пристрастия, у нее есть своя бюрократия, интересы которой временами довлеют над политическими устремлениями участников. Она может совершать ошибки. Она может правильные вещи делать не лучшим образом. Ее нынешние стратегические установки не прояснены и слабо опираются на существующую международную нормативную базу. Но эти и прочие недостатки компенсируются фундаментальными ценностями, которые исповедуют все члены союза, его демократической ориентацией, его умением стыковать не всегда совпадающие интересы участников, его разветвленной инфрастуктурой, позволяющей союзу действовать практически в любых условиях и на любых направлениях. В мире нет другой подобной организации безопасности, которая бы концентрировала в себе такие преимущества. Наверное, поэтому НАТО имеет будущее. И, наверное, поэтому в интересах России перестать быть при НАТО, перестать быть пристяжной этого союза. Она должна стать членом этой организации в той или иной (устраива­ющей всех) форме. Без союза России с НАТО возникновение обширной зоны мира, охватывающей все Северное полушарие (почти все современные демократии), вряд ли возможно.


Европейский союз (ЕС)

В годы холодной войны Западная Европа обычно отождествлялась с НАТО и американским присутствием на континенте. Советская политика не выделяла ЕС в качестве приоритетного направления, памятуя известную ленинскую формулу о том, что “Соединенные Штаты Европы либо невозможны, либо реакционны”14. Для Москвы периода социализма, постоянно обеспокоенной проблемой безопасности, экономическая интеграция Европы не представлялась угрозой, но и не виделась привлекательной, она считалась делом второстепенным, преходящим этапом для будущего военного и политического объединения Запада под эгидой Вашингтона. Москва тогда плохо понимала суть интеграционного процесса, идущего в Западной Европе, ей казалось, что там происходит то же самое, что и в малоэффективном СЭВе (где, по мнению одних, все работали на Советский Союз, по мнению же других, СССР просто подкармливал – прежде всего энергией, нефтью, газом – своих сателлитов в Восточной Европе). Поэтому ЕС виделся всего лишь как один из институтов рыночной экономики, которой тесно в национальных границах, либо как экономическая опора НАТО. Известные симпатии к ЕС появлялись у советских дипломатов и экспертов лишь в те периоды, когда между Западной Европой и Соединенными Штатами возникали какие-то противоречия. Более того, эти разногласия (межимпериалистические противоречия), в соответствии с марксистской идеологией, считались органически присущими западному миру и, в конечном счете, должны были неминуемо привести к решительному столкновению как между самими западноевропейскими державами, так и между Соединенными Штатами и Западной Европой. На это делалась основная ставка и на это нацеливалась советская внешняя политика. Ситуация начала меняться с появлением “нового политического мышления” М. Горба­чева, объединения двух немецких государств. Но в целом же до 1991 г. идея сотрудничества Москвы с ЕС, если и ставилась, то лишь в чисто теоретическом плане.

Сегодня же, когда Россия разделяет многие западные ценности и стремится войти в Большую Европу, когда Европейский союз переживает период невиданного (в истории континента) социально-экономического взлета, у России появляются определенные стимулы, во-первых, к расширению сотрудничества с ЕС, во-вторых, к определенной степени ассоциации с ним, в-третьих, к присоединению к нему в той или форме, в конечном счете. Об этом говорили Б. Ельцин в Брюсселе в 1996 г. и В. Черномырдин в 1997 г. В годы холодной войны единственная ценность ЕС для Москвы состояла в том, что он не занимался политикой и безопасностью, чем так одержимы были советские лидеры; они – Евросоюз и СССР – существовали в разных измерениях. Американским же политикам не очень нравился ЕС с его тенденцией к дистанцированию от Соединенных Штатов, но их лидеры понимали неизбежность и даже необходимость интеграции. В это трудно поверить, но Вашингтон сознательно взращивал своего конкурента: и для того, чтобы было с кем соперничать, и для того, чтобы соперник этот твердо стоял на собственных ногах в окружающем его мире.

После окончания холодной войны европейские организации безопасности переживали глубокий кризис. Организация Варшавского договора распалась (так же как и СЭВ), ОБСЕ не знала, чем ей заняться, в НАТО многие считали, что организация выполнила задачу сдержать коммунизм в его первоначальных границах и, если ей суждено продлить свое существование, то надо срочно подыскивать новую нишу. На этом фоне ситуация в ЕС казалась наиболее выигрышной и перспективный.