Одобрен Советом Федерации 12 февраля 1997 года. Подписан Президентом Российской Федерации 26 февраля 1997 года с изменениями, внесенными Федеральным конституционным закон

Вид материала

Содержание

Подобный материал:

1 2 3 4 5 6 7 8 9 ... 12

Начальник Управления государственной защиты прав человека

рабочего аппарата

Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

действительный государственный советник Российской Федерации 3 класса

Заслуженный юрист Российской Федерации

Тамбовцев В.В.

Комментарий к Федеральному конституционному закону

«Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»

Москва. Юриспруденция. 2006.

Права человека и основные свободы

являются правами,

данными с рождения каждому человеку;

их защита и поощрение

являются первейшей обязанностью

правительств.

Венская декларация и Программа действий,

принятые на Всемирной конференции

по правам человека

25 июня 1993 года.

Австрия. Вена

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ КОНСТИТУЦИОННЫЙ ЗАКОН

№ 1–ФКЗ

«ОБ УПОЛНОМОЧЕННОМ ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

Принят Государственной Думой 25 декабря 1996 года.

Одобрен Советом Федерации 12 февраля 1997 года.

Подписан Президентом Российской Федерации 26 февраля 1997 года.

(с изменениями, внесенными Федеральным конституционным законом

от 16 октября 2006 года № 4-ФКЗ

«О внесении изменения в статью 32 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации)

Настоящий Федеральный конституционный закон определяет порядок назначения на должность и освобождения от должности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, его компетенцию, организационные формы и условия его деятельности.

1. В преамбуле к настоящему закону указывается предмет его правового регулирования, которым является предоставляемый Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации (далее – Уполномоченный) законодательный мандат по осуществлению своих полномочий в соответствии с государственной должностью Российской Федерации, учрежденной на основании пункта «д» части 1 статьи 103 Конституции Российской Федерации.

Вступление настоящего закона в силу и назначение 22.05.98 Уполномоченного на должность позволили впервые в отечественной истории приступить к формированию в Российской Федерации института независимого контроля за выполнением конституционных обязательств демократического правового государства о признании и соблюдении прав и свобод человека и гражданина и осуществления их государственной защиты, получившего признание и распространение во многих государствах и на всех континентах.

2. Приветствуя распространение на европейском континенте института омбудсмена и парламентского уполномоченного, Парламентская Ассамблея Совета Европы, учитывая:

– выполнение им двойной задачи по защите частных лиц от злоупотреблений государственной администрации и содействие тем самым улучшению ее работы;

– что государственная администрация регламентирует все больше аспектов жизни людей;

– что государства взяли на себя ответственность за охрану прав и свобод человека, а вмешательство государственной администрации в его частную жизнь продолжает угрожать их соблюдению;

– что обычные формы судебного контроля не всегда позволяют достаточно быстро и эффективно реагировать на все действия государственной администрации;

– необходимость предоставления личности дополнительных гарантий, обеспечивающих более простой, быстрый, гибкий и менее обременительный порядок работы в отличие от средств судебной защиты;

– что эти гарантии могут быть обеспечены омбудсменом или парламентским уполномоченным;

– что благодаря информации и помощи парламенту омбудсмен способствует усилению парламентского контроля за исполнительной властью, рекомендовала в 1974 году Комитету министров Совета Европы (Российская Федерация является членом Совета Европы с 1996 года) пригласить правительства членов этой международной организации, не создавших такой институт, к изучению возможности о назначении лиц, наделенных функциями, соответствующими тем, которые исполняют существующие омбудсмены и парламентские уполномоченные.^¹

Необходимость создания более гибкого альтернативного судебному разбирательству механизма разрешения споров между частными лицами и государственной администрацией о нарушениях прав человека обусловлена предоставляемой при этом возможностью их урегулирования на основе правового принципа справедливости, а не просто безусловного соблюдения требований закона. В странах романо–германской правовой семьи принцип справедливости заложен в ряде основополагающих конструкций, в частности, включенных в их конституции «общих принципов права», и может применяться как таковой, если иное не установлено специальным законом. В странах англо–саксонской правовой семьи принцип справедливости является неотъемлемой частью права в том виде, в котором оно сформулировано и применяется в судах. Альтернативные способы разрешения споров между частными лицами и государственной администрацией не только обеспечивают минимум формальностей, являющихся непременным атрибутом правосудия, но и способствуют принятию по существу возникшего спора компромиссного решения. Непреклонность при этом органов правосудия, также учитывающих при вынесении решений по рассматриваемым делам все исследованные ими обстоятельства, выражается в принятии их не на основании собственного усмотрения, а исключительно в соответствии с законом.^²

3. Согласно сложившейся зарубежной практике (институт парламентского уполномоченного и омбудсмена функционирует более чем в 100 государствах), как правило:

– парламентским уполномоченным является должностное лицо, наделенное законодательным мандатом по осуществлению защиты прав человека от имени парламента (законодательного и представительного органа государственной власти) и ему подотчетное (Уполномоченный Верховной Рады Украины по правам человека, Парламентские адвокаты в Республике Молдова, Уполномоченный Государственного Собрания Венгерской Республики по гражданским правам);

– омбудсменом является должностное лицо, наделенное законодательным мандатом на осуществление самостоятельной, независимой и неподотчетной деятельности по защите прав человека (Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, Защитник народа (омбудсмен) Румынии, Посредник Французской Республики).

Несмотря на различия в наименованиях должности парламентского уполномоченного и омбудсмена и их правовом статусе в системе государственных органов, главная задача их деятельности заключается в том, чтобы следить за справедливостью и законностью действий органов государственной администрации, то есть осуществлять защиту прав отдельных лиц, считающих себя жертвами ее несправедливых действий.^³

По своей сути это служба, которая принимает и расследует жалобы на плохое государственное управление. Главная ее функция заключается в том, чтобы контролировать:

– решения, процесс, рекомендации, упущения, противоречащие закону, правилам или инструкциям, или отклоняющиеся от установившейся практики или процедур; или если они недобросовестны и не имеют законных оснований, являются ошибочными, произвольными или несправедливыми, жестокими, пристрастными, дискриминационными, основанными на неразумных мотивах; или обусловлены коррупционными причинами, использованием служебного положения в корыстных и иных низменных целях, фаворитизмом, кумовством, административными излишествами;

– случаи игнорирования, недостатка внимания, задержки, некомпетентности в управлении или исполнении служебных обязанностей.^⁴

4. Институт парламентского уполномоченного и омбудсмена в равной степени относится как к демократическому правовому государству, которое наделяет его мандатом на осуществление своей служебной деятельности, так и к уравновешивающему и контролирующему его гражданскому обществу, чьи непосредственные интересы он защищает. Его деятельность адекватно отражает существующую в каждом цивилизованном государстве потребность в эффективном и беспристрастном контроле за решениями и действиями (бездействием) органов государственной власти независимым должностным лицом, наделенным полномочиями следить за соблюдением прав человека, осуществлять их государственную защиту, содействовать жертвам нарушений в восстановлении их правового статуса и возмещении причиненного им вреда.

Гражданское общество и в демократическом правовом государстве продолжает испытывать необходимость в защите от несправедливости, злоупотреблений и произвола чиновников, с которыми человеку приходится сталкиваться в своей повседневной жизни. Институт парламентского уполномоченного и омбудсмена справедливо воспринимается поэтому в качестве честной, независимой и отвечающей его интересам государственной службы, а не очередного формально–бюрократического придатка административного аппарата. Поддержка его гражданским обществом является одним из непременных условий эффективности профессиональной правозащитной деятельности парламентского уполномоченного и омбудсмена. Признание и распространение этого института, функционирующего на европейском континенте в течение двух столетий, его моральная сила и общественный авторитет обусловлены гуманной целью его деятельности: быть простым и доступным средством защиты прав человека от несправедливости и злоупотреблений чиновников, непродуманных действий должностных лиц, неэффективной политики органов исполнительной власти.^⁵

Парламентский уполномоченный и омбудсмен, не располагая административно–властными полномочиями и не нуждаясь поэтому в надзоре за своими действиями со стороны органов прокуратуры и правосудия, осуществляют свои независимые контрольные функции за признанием и соблюдением прав человека в деятельности органов публичной власти и их должностных лиц, информируя парламент о том «who is who» или «кто есть кто» в государственной администрации.

5. Парламентский уполномоченный и омбудсмен успешно действуют в различных правовых системах, включая романо–германскую (континентальную) и англо–саксонскую (общее право); в государствах с разнообразными формами правления (президентских и парламентских республиках, конституционных монархиях) и государственного устройства (унитарных и федеративных), но являющихся при этом демократическими и правовыми с уравновешенным балансом всех ветвей власти – законодательной, исполнительной и судебной, при отсутствии в них авторитарных или тоталитарных политических режимов.

Наравне с независимой деятельностью парламентского уполномоченного и омбудсмена остаются неизменными и другие формы государственного контроля за соблюдением прав человека, такие как парламентский и депутатский контроль, прокурорский надзор и правосудие. Однако их достаточно формализованная деятельность не всегда является доступной для обычного человека, неискушенного в юридических вопросах и не способного, порой, самостоятельно использовать существующие средства защиты своих прав, а нередко, из–за отсутствия необходимой правовой культуры, и не подозревающего о их нарушении. Профессиональная безвозмездная деятельность парламентского уполномоченного и омбудсмена, не обремененная какими–либо процессуальными или бюрократическими процедурами, позволяет каждому человеку, чьи права оказались нарушенными, обратиться к нему за содействием в их восстановлении, реализуя, тем самым, свое право на выбор любого возможного, не запрещенного законом, средства их юридической защиты.

6. Необходимость существования института парламентского уполномоченного и омбудсмена в условиях, когда самые совершенные формы демократии не являются сами по себе надежной гарантией соблюдения прав человека, признается, как свидетельствует зарубежная практика его профессиональной деятельности, даже странами, имеющими глубокие национальные исторические традиции в формировании и развитии институтов гражданского общества.

Исторически идея учреждения должности омбудсмена принадлежит Швеции, в которой этот институт был основан еще в 1809 году и продолжает успешно функционировать в соответствии с ее Конституцией 1974 года. Со второй половины ХХ века, то есть после окончания Второй Мировой войны, он получил свое признание и широкое распространение не только на европейском, но и на американском, австралийском, азиатском и африканском континентах в таких странах, как Франция, Великобритания, Австрия, Португалия, Перу, Аргентина, Новая Зеландия, Индия, Япония, Египет, Гвиана и многих других государствах.

Разнообразие исторических и политических традиций, правовых систем, форм государственного правления и устройства, религиозных, социально–экономических, этнических и культурных отношений обусловливает существенные различия в должностном статусе и компетенции парламентских уполномоченных и омбудсменов, однако общим и неизменным для них остается служение человеку, его правам и свободам, охрана и защита его человеческого достоинства.

7. Учитывая, что обеспечение и реализация на практике прав человека отвечают приверженности духовным и моральным ценностям, являющимся общим достоянием государств–членов Совета Европы, Комитет министров этой международной организации в целях достижения их более тесного единства Резолюцией № (99) 50 от 6 – 7 мая 1999 года учредил должность Комиссара Совета Европы по правам человека, возложив на него в том числе обязанности по содействию национальным парламентским уполномоченным и омбудсменам в осуществлении профессионального долга по защите прав человека.^⁶

Основная ответственность за деятельность Организации Объединенных Наций в области прав человека Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН № 48/141 от 20.12.93 «Верховный Комиссар по поощрению и защите всех прав человека» возложена на Верховного Комиссара ООН по правам человека, действующего под руководством и эгидой Генерального секретаря ООН.^⁷

В докладе о дальнейших шагах после Всемирной конференции по правам человека, представленном Комиссии по правам человека (ООН), Верховный Комиссар отмечал, что ключевым элементом будущей системы защиты прав человека должно являться предотвращение их грубых нарушений в каждой стране с помощью национальных систем защиты, основанных на верховенстве закона и ее обеспечении судебными органами и действующими совместно с ними учреждениями. Надлежащей национальной системой обеспечения защиты прав человека может являться при этом только система, в которой международные нормы прав человека закреплены в конституции и законодательстве; в которой суды могут их применять; и которая предполагает наличие, в том числе таких специализированных учреждений, как омбудсмены.^⁸

В целях обеспечения сотрудничества национальных учреждений, занимающихся поощрением и защитой прав человека, образован их Международный координационный комитет, членами которого могут быть лишь национальные учреждения, соблюдающие по его определению Принципы, касающиеся статуса национальных учреждений, утвержденные Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН № 48/134 от 20.12.93 в качестве Парижских принципов.

ГЛАВА I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

С т а т ь я 1.

1. Должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (далее – Уполномоченный) учреждается в соответствии с Конституцией Российской Федерации в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.

2. Уполномоченный назначается на должность и освобождается от должности Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации.

3. Средствами, указанными в настоящем Федеральном конституционном законе, Уполномоченный способствует восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства Российской Федерации о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека, правовому просвещению по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.

1. Высшей ценностью демократического федеративного правового государства, каким провозглашена Российская Федерация, являются согласно статье 2 Конституции Российской Федерации человек, его права и свободы, а их признание, соблюдение и защита – обязанностью государства.

Конституционные обязательства Российской Федерации о признании, соблюдении и защите прав и свобод человека и гражданина распространяются как на гражданские, политические, социальные, экономические и культурные права личности, так и на коллективные права коренных малочисленных народов (статья 69 Конституции Российской Федерации) и национальных меньшинств (пункт «в» статьи 71 и пункт «б» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации), которым в соответствии с частью 1 статьи 45 Конституции Российской Федерации гарантируется единая государственная защита.

Обеспечение гарантий государственной защиты прав и свобод человека и гражданина, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами настоящий закон возлагает на Уполномоченного.

2. В реализации функции государственной защиты прав человека в условиях федеративного государственного устройства Российской Федерации различаются предметы исключительного ведения Российской Федерации и ее полномочия по предметам совместного ведения с субъектами Российской Федерации:

– предметом ведения Российской Федерации, установленным пунктом «в» статьи 71 Конституции Российской Федерации, является регулирование прав и свобод человека и гражданина, а также прав национальных меньшинств и институтов их защиты, в том числе государственной, осуществляемой Уполномоченным; а ее полномочиями, в соответствии с частью 1 статьи 76 Конституции Российской Федерации, – принятие федеральных конституционных законов, в том числе об Уполномоченном, и федеральных законов, имеющих прямое действие на всей территории Российской Федерации;

– предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, предусмотренным пунктом «б» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, является защита прав и свобод человека и гражданина, а также прав национальных меньшинств, то есть совместная деятельность по ее осуществлению, а ее полномочиями, – принятие в соответствии с частью 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации федеральных законов, которые согласно статье 26.1 Федерального закона № 184–ФЗ от 06.10.99 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» должны устанавливать права, обязанности и ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации (включая уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации), порядок и источники финансирования осуществления ими своих полномочий и не могут одновременно возлагать аналогичные полномочия на федеральные органы государственной власти (в том числе Уполномоченного) и органы местного самоуправления (здесь и далее нормативные правовые акты приводятся с изменениями и дополнениями по состоянию на 01.01.07).

3. Эффективное осуществление Уполномоченным государственной защиты прав человека обеспечивается комплексом мер по реализации им независимых контрольных функций за исполнением обязательств государства о их признании и соблюдении с использованием предоставленных ему адекватных полномочий в сфере деятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти и должностных лиц (коллегиальных и единоличных решений и действий (бездействия) в целях содействия в их восстановлении.

Формами и методами независимой деятельности Уполномоченного по осуществлению своего мандата являются:

– контроль за исполнением международных обязательств и договоров Российской Федерации, предметом которых являются права человека, федеральными государственными органами, государственными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и их должностными лицами;

– содействие взаимодействию федеральных государственных органов в совместном планировании и реализации согласованных ими программ по защите прав человека;

– содействие совершенствованию федерального законодательства о правах человека в целях приведения его в соответствие с Конституцией Российской Федерации и общепризнанными принципами и нормами международного права, а также законодательства субъектов Российской Федерации о защите прав человека в целях приведения его в соответствие с федеральным законодательством;

– рассмотрение жалоб на решения и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти, в том числе командования Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований, администрации мест принудительного содержания, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и их должностных лиц, повлекших нарушения прав человека; оказание содействия потерпевшим в их восстановлении и привлечение виновных к ответственности;

– рассмотрение жалоб о нарушениях прав человека, допущенных в уголовном и гражданском судопроизводстве, а также при производстве по делам об административных правонарушениях, оказание обратившимся заявителям квалифицированной бесплатной юридической помощи в осуществлении представительства их законных интересов по уголовным и гражданским делам и делам об административных правонарушениях, решения (приговоры, постановления) по которым вступили в законную силу, прекращенным уголовным делам и материалам, по которым отказано в возбуждении уголовных дел; принятие необходимых процессуальных мер по возмещению материального и морального вреда, причиненного нарушениями прав человека;

– правовое просвещение в области прав человека, форм и методов их защиты;

– международное сотрудничество с парламентскими уполномоченными и омбудсменами иностранных государств по оказанию взаимной помощи в защите прав человека; международными организациями и их должностными лицами и межгосударственными органами по защите прав человека в развитии общепризнанных принципов и норм международного права, совершенствовании форм и методов осуществления независимого контроля за признанием и соблюдением прав человека;

– взаимодействие с общественными объединениями, в том числе с неправительственными правозащитными организациями, и иными институтами гражданского общества в защите прав человека;

– обеспечение единства государственной защиты прав человека на всей территории Российской Федерации и ее осуществление совместно с уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации и специализированными уполномоченными.

Осуществляя одну из важнейших функций демократического правового государства по обеспечению государственной защиты прав и свобод личности, ее чести и достоинства, охраняя общепризнанные идеалы справедливости и гуманизма, Уполномоченный способствует тому, чтобы каждый индивид на протяжении всей своей жизни и при любых обстоятельствах всегда оставался для общества и государства, прежде всего, человеком.

4. На основании части 1 статьи 17 Конституции права и свободы человека и гражданина признаются и гарантируются в Российской Федерации согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с основным законом государства. Будучи неотчуждаемыми и принадлежащими каждому от рождения, они согласно статье 18 Конституции Российской Федерации являются непосредственно действующими, определяющими смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, а также местного самоуправления.

Права человека представляют собой универсальные правовые гарантии, защищающие индивидов и группы от действий государства, ограничивающих основные свободы и ущемляющих достоинство человеческой личности. Их особенность заключается в том, что они гарантируются на международном уровне, пользуются правовой защитой, акцентируются на достоинстве человеческой личности, накладывают обязанности на государство, являются универсальными, равными и взаимозависимыми, не могут быть отменены или аннулированы.^⁹

Перечисление в Конституции Российской Федерации основных прав человека в соответствии с частью 1 ее статьи 55 не может толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод личности.

В дальнейшем развитии в рамках механизмов ООН по правам человека, как отмечается в Резолюции Комиссии по правам человека (ООН) № 2002/73 от 25.04.02 «Права человека и международная солидарность», нуждаются так называемые «права третьего поколения», в том числе и «право на солидарность», с тем, чтобы они отвечали все более серьезным вызовам международного сотрудничества в этой области.^¹⁰

В настоящее время разрабатываются универсальные и региональные международные документы о коллективных правах и правах народов, как, например, о праве на мир, международную солидарность и международное общение, на получение гуманитарной помощи, которые после ратификации соответствующих международных договоров займут свое место в числе неотчуждаемых прав человека, признаваемых и гарантируемых Российской Федерацией.

Медленно, но неуклонно формируется, например, международная норма, осуждающая насильственное подавление меньшинств, которая должна будет превалировать над соображениями государственного суверенитета. Эта создающаяся международная норма поставит перед Организацией Объединенных Наций фундаментальную проблему. В этом сомневаться не приходится, как не может быть сомнений и в том, что, если мы не решим ее, если мы позволим ООН стать прибежищем для вершителей «этнических чисток» или массовых зверских убийств, мы предадим те идеалы, которые вдохновили создание Организации Объединенных Наций.^¹¹

5. Правами обладают все люди и основными правами – все в равной степени. Человек обладает ими так же, как своей физической сущностью, он рождается и с тем и другим и никто не вправе лишить его принадлежащего ему по праву точно так же, как и самой жизни.^¹²

Практическая реализация человеком своих естественных прав, перечень которых в принципе является неисчерпаемым, зависит от их признания государством, которое не только осуществляет их правовое регулирование, придавая им юридическую силу законов, но и предоставляет гарантии их признания, соблюдения и защиты.

В зависимости от признания прав человека, уважения достоинства его личности, обеспечения их защиты и неприкосновенности государство признается демократическим и правовым.

В Документе Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ от 29.06.90 отмечается, что правовое государство означает не просто формальную законность, которая обеспечивает регулярность и последовательность в достижении и поддержании демократического порядка, но и справедливость, основанную на признании и полном принятии высшей ценности человеческой личности и гарантируемую учреждениями, образующими структуры, обеспечивающие ее наиболее полное выражение.^¹³

Права человека не являются актом благотворительности государства, не зависимы от него и не могут быть им аннулированы. Отказ государства признавать, соблюдать и защищать права человека свидетельствует не об их отсутствии у человека, а о нахождении у власти антинародного политического режима.

Только ответственное, подотчетное обществу и опирающееся на него правительство, чуткое к нуждам и чаяниям людей, указывается в Резолюции Комиссии по правам человека (ООН) № 2000/64 от 26.04.00 «Роль благого управления в поощрении прав человека», может являться фундаментом благого управления, непременным условием поощрения прав человека.^¹⁴

6. Будучи по праву рождения его естественной принадлежностью, права человека являются неделимыми, универсальными и неотъемлемыми.

Неделимость прав человека означает их органическое единство, недопустимость усиления одних за счет ущемления или пренебрежения другими.

Идея принципа неделимости заключается в том, что улучшение в деле реализации какого–либо из прав человека не может достигаться за счет нарушения любого другого его права. Улучшение положения в соблюдении права на образование не может рассматриваться как социально значимое или даже приемлемое, если при этом ущемляется право на здоровье или свободу выражения мнений. В широком плане улучшение порядка осуществления экономических, социальных и культурных прав не может достигаться за счет попрания гражданских и политических прав.^¹⁵

Универсальность прав человека выражается в том, что, составляя основу его правового статуса, они принадлежат ему независимо от места нахождения в стране своего проживания или на территории иностранного государства.

Универсальность подразумевает, что правами человека обладает любой индивид только в силу того, что он является человеком. Она означает, что права человека должны быть везде и для всех одинаковыми, и обеспечивает уважение, достоинство и ценность человеческой жизни, защиту человека от любых посягательств на его благополучное существование.^¹⁶

Соблюдение при этом прав человека в той или иной стране, являющееся предметом законной обеспокоенности всего международного сообщества, не может вместе с тем рассматриваться в качестве повода для гуманитарного, а тем более, военного вмешательства в суверенные права и национальную юрисдикцию независимых государств.

В Документе Московского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ от 03.10.91 государства–участники подчеркнули, что вопросы, касающиеся прав человека, основных свобод, демократии и верховенства закона, носят международный характер, поскольку соблюдение этих прав и свобод составляет одну из основ международного порядка. Они категорически и окончательно заявили, что обязательства, принятые ими в области человеческого измерения СБСЕ, являются вопросами, представляющими непосредственный и законный интерес для всех государств–участников, и не могут относиться к числу исключительно внутренних дел соответствующего государства. При этом они указали на свою решимость выполнять все свои обязательства в области человеческого измерения и решать мирными средствами, индивидуально или совместно, любые связанные с ними вопросы на основе взаимного уважения и сотрудничества.^¹⁷

Права человека основаны на достоинстве, присущем всем членам человеческой семьи. Это достоинство и вытекающие из него права на свободу и равенство являются неотчуждаемыми и неотменяемыми. Они имеют преимущество перед всеми полномочиями, включая полномочия государства, которое может их регулировать, но не отменять. Человеческое достоинство существует и должно признаваться без какого–либо различия. Отсюда следует, что права человека универсальны по своей природе и приобретаются при рождении всеми членами человеческой семьи, независимо от политического, правового или международного статуса страны или территории, к которой человек принадлежит.^¹⁸

Неотъемлемость прав человека заключается в невозможности их полной или частичной передачи другим лицам ни юридически, ни физически.

7. Права человека не являются ни правом в объективном смысле, представляющем собой систему общеобязательных правил поведения, регулирующих определенную сферу общественных отношений и охраняемых силой государственного принуждения; ни правом в субъективном смысле, выступающим в качестве установленной законом меры возможного поведения участников конкретных, не являющихся публичными, правоотношений, приобретаемым, в частности, на основании гражданско–правовых сделок, то есть, как установлено статьей 153 ГК Российской Федерации, волевых действий, направленных на установление, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей.

Как самостоятельный, независимый и неотъемлемый институт демократического правового государства права человека составляют основу юридического статуса личности в ее взаимоотношениях исключительно с органами публичной власти. Только они позволяют человеку противостоять незаконному вмешательству государства в его личную жизнь и предъявлять к нему требования о выполнении обязательств по их признанию, соблюдению и защите.

Права человека являются строго индивидуальными, их носителем всегда выступает конкретная личность. Противоположным субъектом правоотношений, возникающих в случаях их нарушений (независимо от пола, расы и национальности человека, его языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям и других обстоятельств), является государство в лице его органов законодательной, исполнительной и судебной власти или их должностных лиц.

Права человека – это только когда с одной стороны – власть, а с другой – человек, подчиненный этой власти. Отношения между равными партнерами не могут быть описаны на языке прав человека. Если кто–то говорит о правах человека, то он имеет в виду именно отношения «единица – власть».^¹⁹

Особенностью правоотношений, связанных с нарушением прав человека, является особый механизм их защиты, предусматривающий необходимость их восстановления, как в случаях несоблюдения федеральных законов, их регулирующих, так и при формальном исполнении должностными лицами и государственными служащими своих служебных обязанностей, когда бюрократическое выполнение правовых предписаний фактически превращается в унижение достоинства человеческой личности.

8. Будучи фундаментальными, права человека не являются абсолютными. Ими могут пренебрегать, нередко они игнорируются ради других ценностей: содержание в учреждениях пенитенциарной системы противоречит, например, личной свободе; запрет на разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни ограничивает свободу слова; некоторые действия органов предварительного следствия приводят к нарушению права на неприкосновенность жилища. Важным при этом является то, что вмешательство в сферу прав личности не совершается произвольно, а ограничивается заведомо обусловленными обстоятельствами и надлежащей правовой процедурой.^²⁰

Согласно части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут ограничиваться федеральным законом, но только в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. При этом любые нормативные правовые акты, их затрагивающие, в соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации не подлежат применению, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Осуществление прав и свобод человека и гражданина, как это предусмотрено частью 3 статьи 17 Конституции Российской Федерации, не должно нарушать права и свободы других лиц.

Порядок опубликования и вступления в силу федеральных законов и нормативных правовых актов регулируется соответственно Федеральным законом № 5–ФЗ от 14.06.94 «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» и Указом Президента Российской Федерации № 763 от 23.05.96 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».

Положения главы 2 «Права и свободы человека и гражданина» Конституции Российской Федерации согласно ее статье 135 не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием Российской Федерации. Если предложение о пересмотре положений, в том числе и этой главы Конституции, будет поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то в соответствии с федеральным конституционным законом (в настоящее время не принятым) должно быть созвано Конституционное Собрание, которое либо подтверждает неизменность Конституции Российской Федерации, либо разрабатывает ее новый проект, принимаемый Конституционным Собранием двумя третями голосов от общего числа его членов или всенародным голосованием.

Обеспечение стабильности прав человека, их безопасности от принятия федеральных законов, отменяющих или умаляющих эти демократические ценности правового государства, а также их неприкосновенности в процессе реализации любых иных нормативных правовых актов является одной из стратегических задач Российской Федерации, Концепция национальной безопасности которой утверждена Указом Президента Российской Федерации № 1300 от 17.12.97.

9. Различаются права человека, принадлежащие ему независимо от наличия или отсутствия у него гражданства какого–либо государства, и права гражданина, которыми обладают только граждане конкретного государства.

Свобода мысли и слова, например, гарантируется частью 1 статьи 29 Конституции Российской Федерации каждому человеку, то есть любому физическому лицу – гражданину Российской Федерации, иностранному гражданину или лицу без гражданства.

Право на участие в управлении делами государства непосредственно или через своих представителей на основании части 1 статьи 32 Конституции Российской Федерации предоставляется лишь гражданам Российской Федерации.

Реализация иностранными гражданами и лицами без гражданства прав человека в Российской Федерации согласно части 3 статьи 62 Конституции Российской Федерации осуществляется ими наравне с гражданами Российской Федерации за исключением случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

Всеми правами и свободами, признаваемыми и гарантируемыми согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации, обладают на территории Российской Федерации, как это предусмотрено частью 2 статьи 6 Конституции, только граждане Российской Федерации.

Права человека отличаются от его свобод. Право человека на что–то предполагает наличие соответствующей ему обязанности государства по его обеспечению. Если человек обладает правом на образование, то государство обязано обеспечить ему, в частности, систему школьного обучения, чтобы его ребенок имел возможность для учебы. Наличие этого права не означает, что все школы будут бесплатные, и за все будет платить государство, но оно обязано сделать все для того, чтобы такая система существовала. Свобода человека на что–то означает, что существует сфера его личной жизни, в которую государство не имеет права вмешиваться. Таким образом, право человека – это обязанность государства по его обеспечению, свобода человека – это запрет государству вмешиваться в соответствующую сферу его частной жизни.^²¹

10. Свобода реализации прав человека неотделима от устойчивого экономического развития. Нищета и бедность не могут создать материальных условий для их обеспечения даже и демократическим правовым государством.

Развитие, как отмечается в Декларации о праве на развитие, принятой Резолюцией № 41/128 от 04.12.86 Генеральной Ассамблеи ООН, является всесторонним экономическим, социальным, культурным и политическим процессом, направленным на постоянное повышение благосостояния всего населения и всех лиц на основе их активного, свободного и конструктивного участия в развитии и в справедливом распределении создаваемых в ходе его благ.^²²

Сущность права на развитие, указывается в Резолюции Комиссии по правам человека (ООН) № 2000/5 от 13.04.00 «Право на развитие», заключается в принципе, в соответствии с которым каждый человек является центральным субъектом процесса развития, и что право на жизнь предполагает его существование в условиях уважения человеческого достоинства и удовлетворения минимальных жизненных потребностей. Существование широко распространенной крайней нищеты препятствует полной и эффективной реализации прав человека и ставит под угрозу демократию и участие населения в жизни общества.^²³

11. Гарантии соблюдения и защиты прав человека предоставляются законом, конституцией или условиями международного договора. Права человека, которые гарантированы законом, обеспечивают ему защиту лишь от исполнительной власти, а закрепленные в конституции или в признаваемых принципах и нормах международного права – и от власти законодательной.

В настоящее время большинство государств признают в своих конституциях необходимость защиты прав человека, и эта защита подтверждается законодательством и прецедентным правом. Кроме того, многие государства являются сторонами Европейской Конвенции по защите прав человека и основных свобод, двух пактов Организации Объединенных Наций в отношении экономических, социальных, культурных, гражданских и политических прав и других международных документов, относящихся к правам человека. Указанные международные документы по разному повлияли на отдельные тексты конституций, принятые европейскими демократическими государствами. В некоторых из них содержатся положения, требующие присоединения к международным конвенциям по правам человека (Сан–Марино), в других – необходимость их толкования в соответствии с Всеобщей декларацией прав человека (Португалия), в третьих – признается верховенство конвенций по правам человека над внутригосударственными законами (Россия).^²⁴

Закрепление прав человека в конституции или в признаваемых принципах и нормах международного права исключает возможность их нарушений, как под предлогом соблюдения законодательства, так и по мотиву отсутствия их правового регулирования.

Конституция Российской Федерации согласно ее статье 15 имеет прямое действие и подлежит применению во всех случаях в качестве акта высшей юридической силы. Если регулирование прав человека федеральным законом противоречит международным договорам Российской Федерации, являющимся составной частью ее правовой системы, применяются правила международного договора.

12. Права человека являются своеобразным щитом, прикрывающим его достоинство от посягательств со стороны государства. Вместе с тем сами по себе они не в состоянии предоставить ему гарантии справедливости или минимального благосостояния, а лишь защищают человека от унижений и посягательств на его личное достоинство, причем со стороны только одного, но самого сильного нарушителя, каким является государственная власть, означающая в демократии волю большинства.^²⁵

В Российской Федерации достоинство личности согласно части 1 статьи 21 Конституции Российской Федерации охраняется государством, и ничто не может являться основанием для его умаления.

В отличие от прав и свобод человека, вытекающих из достоинства, присущего человеческой личности, его субъективные права не являются естественными и неотчуждаемыми. Они приобретаются не по факту рождения человека, а на основании юридических событий или действий либо по его собственному волеизъявлению и в его личных законных интересах; их осуществление обеспечивается реализацией имеющейся у него гражданской правоспособности.

Субъективные права личности не гарантируются Конституцией Российской Федерации и не содержатся в международных договорах, в связи с чем, их правовое регулирование зависит исключительно от решений Государственной Думы, определяемых составом ее депутатского корпуса. По этим основаниям им не может быть обеспечена государственная защита Уполномоченного и ее осуществление производится в судебном или административном порядке или в порядке прокурорского надзора за исполнением действующих в Российской Федерации законов.

Субъектами правоотношений, возникающих в связи с их реализацией, могут являться, как физические, так и любые юридические лица, перечень которых установлен главой 4 «Юридические лица» ГК Российской Федерации. Ими выступают, в частности, продавцы, покупатели, поставщики, арендодатели, кредиторы.

Приобретаемые человеком субъективные права в таких, например, частно–правовых отношениях, как «покупатель – продавец», «даритель – одаряемый», не идентичны его правам, имеющимся у него в публично–правовых отношениях «единица – власть». В связи с этим, им не может обеспечиваться и соответствующая защита межгосударственных органов, осуществляющих контроль за соблюдением лишь неотъемлемых прав человека, являющихся неделимыми, универсальными, взаимозависимыми и взаимосвязанными правами и свободами личности, закрепленными в нормах международного права.

13. Защита неотчуждаемых прав человека на международном уровне осуществляется межгосударственными органами, учрежденными на основании универсальных (ООН) или региональных (Совет Европы, Содружество Независимых Государств) международных договоров. В этих документах предусматриваются не только обязательства государств–участников по признанию и соблюдению, закрепленных в них прав человека, но и механизмы межгосударственного контроля за их исполнением.

Предоставленное каждому частью 3 статьи 46 Конституции Российской Федерации право на обращение в межгосударственные органы по защите прав человека, в случае исчерпанности внутригосударственных средств их правовой защиты, также реализуется в соответствии с международными договорами Российской Федерации и в пределах контрольных механизмов, установленных международными актами, присоединение к которым осуществлено в порядке, предусмотренном статьей 15 Федерального закона № 101–ФЗ от 15.07.95 «О международных договорах Российской Федерации», то есть, оформлено в виде их ратификации.

Российская Федерация в соответствии с Федеральным законом № 54–ФЗ от 30.03.98 «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней» признает без специального на то соглашения юрисдикцию Европейского Суда по правам человека по вопросам толкования и применения названного международного договора в случаях предполагаемого нарушения его положений, когда оно имело место после его вступления в действие в отношении Российской Федерации.

Являясь правопреемником СССР, она признает также компетенцию Комитета (ООН) по правам человека (Постановление Верховного Совета СССР № 2304–I от 05.07.91 «О присоединении СССР к Факультативному протоколу к Международному пакту о гражданских и политических правах») и Комитета (ООН) против пыток (Постановление Верховного Совета СССР № 2307–I от 05.07.91 «О снятии оговорки в отношении статьи 20 и о признании компетенции Комитета против пыток в соответствии со статьями 21 и 22 Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания») по рассмотрению ими сообщений от подлежащих их юрисдикции физических лиц, утверждающих, что они являются жертвами нарушений какого–либо из прав, предусмотренных этими международными договорами.

В целях расширения гарантий осуществления межгосударственной защиты прав человека Российская Федерация, как демократическое правовое государство могла бы также:

дополнить Указ Президиума Верховного Совета СССР № 3534–VII от 22.01.69 «О ратификации Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации» заявлением о признании и компетенции Комитета по ликвидации расовой дискриминации по рассмотрению им в пределах своей юрисдикции сообщений отдельных лиц, утверждающих, что они являются жертвами нарушения ею какого–либо из прав, изложенных в этом международном договоре;

ратифицировать Факультативный протокол к Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания, принятый Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН № 57/199 от 09.01.03, предусматривающий создание системы регулярных посещений, осуществляемых независимыми международными и национальными органами, мест, где находятся лица, лишенные свободы, с целью предупреждения пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания, и образование Подкомитета по предупреждению Комитета против пыток.

Особый механизм защиты прав человека на международном уровне, не связанный с обязательствами по международным договорам, предусмотрен Резолюцией Экономического и Социального Совета (ООН) № 1503 (XLVIII) от 27.05.70 «Процедура рассмотрения сообщений о нарушении прав человека и основных свобод».

В соответствии с ней Подкомиссия по предупреждению дискриминации и защите меньшинств Комиссии по правам человека (ООН) назначает из числа своих членов группу для рассмотрения в рамках ее ведения всех сообщений, включая ответы правительств на них, полученные Генеральным секретарем ООН на основании Резолюции ЭКОСОС № 728 F от 30.07.59 «Сообщения, касающиеся прав человека», которые свидетельствуют о систематических и достоверно подтвержденных грубых нарушениях прав человека и основных свобод.

По ее инициативе Комиссия по правам человека (ООН) в случае признания, что данная ситуация требует тщательного изучения с представлением доклада и рекомендаций Экономическому и Социальному Совету, при условии, что заявителем испытаны и использованы все имеющиеся в национальном плане возможности, а также, что эта ситуация не относится к вопросу, который разбирается на основании других международных процедур, с согласия заинтересованного государства назначает специальный комитет для проведения расследования.

Предметом его являются только систематические нарушения прав человека, то есть их повторяющееся значительное число, свидетельствующее о формировании модели или эталона внутренней политики государства–члена ООН в области их признания и соблюдения.

По окончании расследования специальный Комитет представляет Комиссии по правам человека (ООН) доклад, а также замечания и предложения, которые посчитает необходимыми. Реализация всех мер, предусмотренных резолюцией ЭКОСОС, является конфиденциальной до тех пор, пока Комиссия по правам человека (ООН) не внесет своих рекомендаций Экономическому и Социальному Совету.

14. В соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, частично инкорпорированными в Конституцию Российской Федерации, права человека классифицируются на:

– гражданские (право на жизнь, право на свободу и личную неприкосновенность и другие);

– политические (право на объединение, право на митинги, демонстрации, шествия и пикетирование, право на свободу мысли и слова и другие);

– экономические (право на труд, право на отдых, право на справедливое вознаграждение и другие);

– социальные (право на социальное обеспечение, право на охрану здоровья и медицинскую помощь и другие);

– культурные (право на образование, право на свободу литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества и другие).

Несмотря на различные механизмы их правовой защиты в международном праве (представление докладов в межгосударственные органы по защите прав человека, допуск на свою территорию международных миссий и наблюдателей, признание юрисдикции Комитета по правам человека (ООН), Комитета против пыток (ООН), Комитета по ликвидации дискриминации в отношении женщин (ООН) и Европейского Суда по правам человека), Уполномоченный обеспечивает равноценную защиту всех общепризнанных прав человека. Его полномочия трансформируются, таким образом, в обеспечение национальных гарантий государственной защиты любых прав человека, контроль за соблюдением которых осуществляется всеми межгосударственными органами по их защите.

В этих условиях существенно возрастают роль и ответственность Уполномоченного за соблюдение прав человека как не обеспеченных механизмами межгосударственной защиты (Всеобщая декларация прав человека), когда его заключение о их нарушении является своеобразным национальным правовым эталоном по их интерпретации, так и обеспеченных контрольными процедурами (Конвенция о защите прав человека и основных свобод и Протоколы к ней, Факультативный протокол к Международному пакту о гражданских и политических правах, Конвенция ООН против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания, Факультативный протокол к Конвенции ООН о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин), когда его позиция, изложенная в заключении, должна согласовываться с решениями Европейского Суда по правам человека или соображениям Комитета по правам человека (ООН), Комитета против пыток (ООН) или Комитета по ликвидации дискриминации в отношении женщин (ООН).

Европейский Суд по правам человека в Постановлении от 24.07.01 о рассмотрении дела Валашинаса (Valasinas) против Литвы по жалобе, касающейся условий содержания его под стражей и обращения с ним в тюрьме Правинишкес, или о нарушении статьи 3 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, посвятил анализу проверки омбудсменом обращений к нему заявителя специальный раздел «D. Выводы омбудсмена по жалобам заявителя о предполагаемой виктимизации».^²⁶

Порядок рассмотрения омбудсменом жалоб об избиениях в камере смертников изучался и Комитетом по правам человека (ООН) в процессе разбирательства им 09.04.98 сообщения Я.Чанга против Ямайки о нарушениях статей 6, 7, пункта 1 статьи 10 и пунктов 1, 2 и 3 (g) статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах.^²⁷

Осуществляя контроль за выполнением обязательств государства о признании и соблюдении прав человека, обеспечении его безопасности и неприкосновенности, Уполномоченный защищает не только основы его правового статуса, но и в целом безопасность гражданского общества от посягательств на общепризнанные демократические ценности и стандарты человеческого измерения.

Термин «человеческое измерение» введен на Венской встрече государств–участников Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (Итоговый документ от 15.01.89) вместо термина «права человека» и соединяет права человека, верховенство закона и демократический плюрализм. Его появление стало серьезным шагом вперед, так как государства признали, что политическая система страны существенна для защиты прав человека, а не является просто их внутренним делом.^²⁸

Учитывая задачи, выполняемые Уполномоченным в демократическом правовом государстве, представляется целесообразным его участие в работе Совета Безопасности Российской Федерации, Положение о котором утверждено Указом Президента Российской Федерации № 726 от 07.06.04. Содействуя главе государства в реализации его полномочий гаранта прав и свобод человека и гражданина, Уполномоченный мог бы участвовать в координации деятельности органов государственной власти в области планирования и реализации федеральных целевых программ по признанию, соблюдению и защите прав человека.

15. Назначение Уполномоченного на должность и освобождение его от должности согласно пункту «д» части 1 статьи 103 Конституции Российской Федерации относится к исключительной компетенции Государственной Думы, то есть одной из палат Федерального Собрания–парламента Российской Федерации.

Особенность конституционного статуса замещаемой им государственной должности Российской Федерации заключается в том, что ни Президент Российской Федерации, ни Правительство Российской Федерации, ни Совет Федерации не могут изменить или подменить ее решения о пребывании Уполномоченного на посту народного правозащитника.

Учредив должность Уполномоченного, Российская Федерация обеспечила каждому человеку, чьи права оказались нарушенными, возможность обращения с жалобой к независимому, беспристрастному и компетентному должностному лицу, профессиональной обязанностью которого является осуществление их государственной защиты.

Всякий раз, когда возникнут основания полагать, что нарушены права человека, Уполномоченный обязан провести незамедлительное и беспристрастное расследование этих обстоятельств, принять меры к исправлению создавшегося положения и привлечению виновных к ответственности. Его служебным долгом является транспарентное, то есть открытое, публичное вмешательство в противоправные решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, повлекших нарушения прав человека, в целях осуществления их государственной защиты и содействия заявителям в их восстановлении и возмещении причиненного им морального и материального вреда.

Наряду с независимыми неправительственными правозащитными организациями, другими общественными объединениями и институтами гражданского общества, осуществляющими защиту прав человека, приступил к своей служебной деятельности также независимый и неподотчетный, но профессиональный и компетентный институт их государственной защиты.

16. Законодательный мандат, предоставленный Уполномоченному, заключается в содействии им восстановлению нарушенных прав человека, совершенствованию законодательства о правах человека и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитию международного сотрудничества в области прав человека и правовому просвещению по вопросам прав человека, форм и методов их защиты.

Настоящим законом регулируется при этом его профессиональная деятельность исключительно по рассмотрению жалоб о нарушениях прав человека и оказанию содействия заявителям в их восстановлении. Другие его полномочия либо устанавливаются иными федеральными законами, либо реализуются в его практической деятельности и нуждаются в соответствующем правовом регулировании.

17. Результатом рассмотрения Уполномоченным жалоб заявителей о нарушениях прав человека является не только содействие в их восстановлении, но и анализ, обобщение и формирование систематизированной информации о их соблюдении.

Итоговые данные об этом, а также информация неправительственных правозащитных и иных общественных организаций, средств массовой информации и других независимых, в том числе международных, источников позволяют ему самостоятельно формулировать наиболее актуальные вопросы в области устранения их причин и условий, им способствующих, планировать и осуществлять необходимые организационные и практические мероприятия по выявлению скрытых и перспективных угроз безопасности личности, ее правам и свободам.

Вместе с тем Всемирной конференцией по правам человека в принятых 25.06.93 Венской Декларации и Программе действий рассмотрение вопроса о целесообразности разработки национальных планов действий с перечислением мер, посредством которых возможно совершенствовать защиту и поощрение прав человека, рекомендовалось непосредственно государствам.^²⁹

Основой планируемых на перспективу стратегических целей Российской Федерации в области регулирования и защиты прав человека должна была стать Федеральная концепция обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, подготовка которой предусматривалась Распоряжением Президента Российской Федерации № 111–рп от 04.04.98 «О мероприятиях, связанных с проведением года прав человека в Российской Федерации». Однако национальный план действий по признанию, соблюдению и защите прав человека в Российской Федерации остается не сформированным.

Для оказания содействия во взаимодействии федеральных государственных органов в совместном планировании и выполнении согласованных ими программ по признанию, соблюдению и защите прав человека было бы целесообразным законодательно предоставить Уполномоченному право на обращение к Президенту Российской Федерации и в Правительство Российской Федерации с предложениями о разработке и реализации федеральных целевых программ по организации и проведению комплексных и скоординированных мероприятий, направленных на обеспечение безопасности личности и поощрение прав человека, ответ на которые по их поручению направлялся бы ему в установленный законом срок соответствующим федеральным министром или руководителем иного федерального органа исполнительной власти.

18. Полномочия по содействию в совершенствовании законодательства о правах человека и участию в законодательном процессе Уполномоченный реализует в соответствии с Регламентом Государственной Думы, учитывая при этом результаты изучения и обобщения своей правоприменительной практики.

Обладая неограниченными возможностями в оценке эффективности законов, анализе их соответствия общепризнанным принципам и нормам международного права, выявлении проблем, не учтенных законодательными, правоприменительными и правоохранительными органами, Уполномоченный, используя парламентские процедуры, содействует тому, чтобы их смысл и содержание определялись не интересами отдельных государственных органов, а правами человека, заботой о создании условий, обеспечивающих ему достойную жизнь.

Законодательный процесс является важным и неотъемлемым элементом демократического правового государства, и совершенствование форм участия в нем Уполномоченного должно способствовать не только демократизации осуществления законодательной (представительной) власти, но и укреплению гарантий соблюдения прав человека в стадии проектирования механизмов их правового регулирования.

Государственная защита прав человека в законодательном процессе помимо обращений Уполномоченного к субъектам права законодательной инициативы о принятии федеральных законов или о внесении поправок в законопроекты, принятые в первом чтении, могла бы осуществляться в таких формах, как:

– обязательные выступления Уполномоченного на заседаниях Государственной Думы с рекомендациями по ратификации или денонсации международных договоров Российской Федерации, предметом которых являются права человека;

– привлечение квалифицированных специалистов рабочего аппарата, возглавляемого им федерального государственного органа, к проведению правовой экспертизы и подготовке заключений на законопроекты о правах человека, внесенные в Государственную Думу;

– их участие в качестве экспертов в рабочих группах, формируемых комитетами Государственной Думы для разработки проектов соответствующих федеральных законов.

Внесение Государственной Думой необходимых для этого изменений и дополнений в Регламент палаты, а ее комитетами – в практику своей деятельности позитивно отразилось бы на приведении федерального законодательства в соответствие как с общепризнанными принципами и нормами международного права, так и демократическими стандартами, выработанными в цивилизованных государствах.

В целях обеспечения взаимодействия с Уполномоченным в вопросах совершенствования законодательства о правах человека Регламентом Совета Федерации предусматривается, например, назначение Председателем Совета Федерации специального полномочного представителя палаты из числа членов Совета Федерации, а Уполномоченному предоставляется право участвовать в любом открытом и закрытом заседании Совета Федерации.

Участие в осуществлении мер по обеспечению прав человека в соответствии с пунктом «е» части 1 статьи 114 Конституции Российской Федерации принимает Правительство Российской Федерации.

Проекты многих федеральных законов, касающихся признания, соблюдения и защиты прав человека, разрабатываются на основании планов его законопроектной деятельности. Привлекаемые для их подготовки к внесению в качестве законодательной инициативы федеральные органы исполнительной власти, имея необходимый научный и практический потенциал, представляют, однако, в законотворческом процессе интересы государства.

В целях соблюдения баланса интересов государства и личности в этой стадии законотворческой деятельности было бы целесообразным участие Уполномоченного в работе Комиссии Правительства Российской Федерации по законопроектной деятельности, Положение о которой утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации № 264 от 02.06.04.

Одним из необходимых условий признания и соблюдения прав человека демократическим правовым государством является верховенство закона в их правовом регулировании.

Однако в условиях несовершенства федерального законодательства регулирование прав человека осуществляется, в том числе и подзаконными нормативными правовыми актами, включая ведомственные приказы и инструкции, издаваемые федеральными органами исполнительной власти.

Предотвращению государственной регистрации и введению в действие нормативных правовых актов, нарушающих права человека, могло бы способствовать проведение их юридической экспертизы в рабочем аппарате Уполномоченного на соответствие не только федеральному законодательству и Конституции Российской Федерации, но также и общепризнанным принципам и нормам международного права. Для ее осуществления можно было бы внести необходимые дополнения в Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации № 1009 от 13.08.97.

Подготовка проектов федеральных законов, соответствующих международным обязательствам Российской Федерации в области прав человека, невозможна без учета рекомендаций межгосударственных органов, осуществляющих контроль за соблюдением международных договоров, участником которых является и Российская Федерация, таких, в частности, как Комитеты (ООН) по правам человека; по экономическим, социальным и культурным правам; против пыток; по правам ребенка; по ликвидации дискриминации в отношении женщин.

Ратифицируя международные договоры, предметом которых являются права человека, Российская Федерация принимает обязательства не только выполнять предусмотренные в них общепризнанные стандарты в области прав человека, но и придерживаться рекомендаций учрежденных в соответствии с ними межгосударственных органов, направляемых по результатам рассмотрения ее периодических докладов о мерах, принимаемых по их реализации.

Комиссия по правам человека (ООН) в Резолюции № 2000/47 от 25.04.00 «Развитие и упрочение демократии» призвала государства поощрять, защищать и уважать права человека путем, в том числе, выполнения ими своих обязательств по международным договорам, сторонниками которых они являются.^³⁰

Вместе с тем порядок подготовки и опубликования периодических докладов, представляемых в межгосударственные органы, как и механизм информирования органов государственной власти и общественности о направленных ими Российской Федерации замечаниях и рекомендациях по устранению нарушений прав человека и совершенствованию форм и методов их защиты не урегулированы.

Комитет против пыток (ООН) в Рекомендациях от 16.05.02 по третьему периодическому докладу Российской Федерации о мерах по осуществлению обязательств, принятых в соответствии с Конвенцией против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания, предлагал, например, распространить на соответствующих языках заключения, выводы и краткие отчеты о его заседаниях, посвященных рассмотрению им доклада, а также решить при подготовке очередного доклада вопрос о необходимости проведения предварительных консультаций с независимыми организациями по правам человека и объединениями общественных защитников.^³¹

Комитет по экономическим, социальным и культурным правам (ООН) в Замечаниях общего порядка № 10 «Роль национальных учреждений по правам человека» (1998), отметив, что они, располагая потенциалом для того, чтобы играть решающую роль в деле поощрения и обеспечения неделимости и взаимозависимости прав человека, тем не менее, нередко ею не обладают, призвал в связи с этим государства–участников обеспечить, чтобы мандаты национальных учреждений по защите прав человека надлежащим образом учитывали экономические, социальные и культурные права, а информация о мандатах и видах их соответствующей деятельности содержалась в представляемых ему докладах.^³²

Комитет по ликвидации расовой дискриминации (ООН), рассмотрев 15 – 17 периодические доклады Российской Федерации о выполнении Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации, предложил в заключительных замечаниях от 21.03.03 включить в следующий периодический доклад информацию, касающуюся рассмотрения Уполномоченным дел о расовой дискриминации в целях получения четкого представления о его деятельности.^³³

Для обеспечения федеральных органов государственной власти и гражданского общества информацией о выполнении Российской Федерацией международных обязательств в области прав человека и в целях правового регулирования порядка ее официального предоставления было бы целесообразным издание соответствующего Положения, утвержденного Указом Президента Российской Федерации.

Повышению эффективности государственной защиты прав человека в законодательном процессе могло бы способствовать и принятие в соответствии с Федеральным законом № 33–ФЗ от 04.03.98 «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» Закона Российской Федерации о поправках к части 1 статьи 104 и части 2 статьи 125 Конституции Российской Федерации, предоставляющего Уполномоченному право законодательной инициативы по вопросам его ведения и право на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации с запросами о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов и нормативных правовых актов Российской Федерации и ее субъектов.

Это позволило бы устранить озабоченность Комитета по правам человека (ООН), выраженную 26.07.95 в его Замечаниях на четвертый периодический доклад Российской Федерации, представленный в соответствии со статьей 40 Международного пакта о гражданских и политических правах, о недостаточной конкретизации обязанностей Уполномоченного в Конституции Российской Федерации.^³⁴

19. В своей деятельности на международной арене Уполномоченный в соответствии с частью 2 статьи 61 Конституции Российской Федерации исходит из необходимости обеспечения гарантий защиты и покровительства гражданам Российской Федерации, находящимся за ее пределами.

В этих целях Уполномоченным развивается сотрудничество и взаимодействие с парламентскими уполномоченными и омбудсменами иностранных государств в обмене информацией о нарушениях прав человека, оказании взаимной помощи в их восстановлении, изучении и обмене опытом их государственной защиты.

Содействовать независимым национальным институтам в области прав человека в координации их совместных усилий и сотрудничестве между собой приняли на себя обязательство в итоговом Документе от 29.06.90 и государства–участники Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе.^³⁵

Реализации задач, стоящих перед Уполномоченным в области международного сотрудничества, способствуют, в частности, Меморандум о сотрудничестве между Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации и Защитником прав граждан Республики Польша от 28.03.01, Соглашение о сотрудничестве между Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации и Центром по правам человека Республики Молдова от 16.08.01.^³⁶

В соответствии с Договором о сотрудничестве между Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации и Уполномоченным Верховной Рады Украины по правам человека от 22.03.99, стороны договорились, в том числе о своевременном уведомлении друг друга об известных им нарушениях прав граждан России на территории Украины и прав граждан Украины на территории России, взаимном содействии в их восстановлении, проведении регулярных консультаций по вопросам защиты и соблюдения прав человека.^³⁷

Систематические контакты осуществляются Уполномоченным с должностными лицами международных организаций, деятельность которых призвана содействовать поощрению и защите прав человека, в том числе с Верховным Комиссаром ООН по правам человека, Верховным Комиссаром ООН по делам беженцев, Комиссаром Совета Европы по правам человека, Верховным Комиссаром ОБСЕ по делам национальных меньшинств, Комиссаром Совета государств Балтийского моря по демократическому развитию.

В целях развития двусторонних отношений в обеспечении гарантий соблюдения прав человека 29.06.99 подписан, в частности, Меморандум о взаимопонимании между Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации и Директором Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ) Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе.^³⁸

Для оказания содействия выполнению мандата международных миссий по наблюдению за выполнением в Российской Федерации обязательств в области прав человека Уполномоченный сотрудничает с Европейским Комитетом по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания, Консультативным комитетом Комитета министров Совета Европы, действующим на основании Рамочной Конвенции о защите национальных меньшинств, другими межгосударственными органами по защите прав человека.

В целях обеспечения международных связей Уполномоченного и его участия в сотрудничестве с Советом Европы Указом Президента Российской Федерации № 1549 от 28.12.05 «О Межведомственной комиссии Российской Федерации по делам Совета Европы» он включен в состав этой Комиссии.

Международное сотрудничество в защите прав человека реализуется Уполномоченным и в деятельности, направленной на обеспечение участия омбудсменов иностранных государств и международных неправительственных правозащитных организаций в качестве наблюдателей в период проведения избирательных кампаний.

В соответствии со статьей 24 Федерального закона № 19–ФЗ от 10.01.03 «О выборах Президента Российской Федерации» и статьей 31 Федерального закона № 51–ФЗ от 18.05.05 «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» он вправе подавать предложения о направлении соответствующих приглашений иностранным (международным) наблюдателям.

Для оказания содействия в организации наблюдения за подготовкой и проведением выборов со стороны международных наблюдателей СНГ Постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств–участников СНГ № 20–6 от 07.12.02 «Об использовании международных избирательных стандартов в законодательной практике государств СНГ и Европы» приняты Рекомендации для международных наблюдателей Содружества Независимых Государств по наблюдению за выборами.^³⁹

Повышению доверия и взаимопонимания на международной арене способствовало бы участие Уполномоченного в деятельности международных организаций по развитию и совершенствованию общепризнанных принципов и норм международного права и подготовке международных договоров о правах человека, осуществление им функций эксперта от Российской Федерации, в том числе, при рассмотрении межгосударственными органами по защите прав человека национальных периодических докладов.

В Резолюции № 2003/76 от 25.04.03 «Национальные учреждения, занимающиеся поощрением и защитой прав человека» Комиссия по правам человека (ООН) приветствовала их практику, заключающуюся в надлежащем участии на основании предоставленного им права в совещаниях Комиссии и ее вспомогательных органов.^⁴⁰

Для обеспечения эффективности деятельности Уполномоченного по развитию международных связей в области прав человека представляется целесообразным и присутствие его представителей в дипломатических представительствах Российской Федерации при международных организациях в порядке, установленном Указом Президента Российской Федерации № 582 от 14.06.97 «Об организации и порядке осуществления федеральными органами исполнительной власти и российскими государственными учреждениями функций, связанных с деятельностью за рубежом». Правила предоставления гарантий и компенсаций работникам, направляемым на работу в представительства Российской Федерации за границей, утверждены соответственно Постановлением Правительства Российской Федерации № 911 от 20.12.02.

Международное сотрудничество Уполномоченного способствует также активизации контактов с соотечественниками, проживающими за рубежом, совершенствованию механизмов его взаимодействия с национальными институтами защиты прав человека иностранных государств.

20. Правовое просвещение по вопросам прав человека, форм и методов их защиты осуществляется Уполномоченным в сферах информации, образования и воспитания и преследует цели профилактики их нарушений, формирования демократического мировоззрения общества и гражданского правосознания личности.

Пропагандистская и просветительская деятельность Уполномоченного по распространению знаний о правовых, социальных и этических правилах поведения личности в демократическом федеративном правовом государстве способствует подготовке населения к жизни в условиях демократического правового государства и плюралистического гражданского общества. Основным направлением на этом участке работы является воспитание законопослушных граждан и уважающих закон и права человека должностных лиц и государственных служащих.

В этих целях Уполномоченный добивается включения в федеральные государственные образовательные стандарты обязательности изучения и преподавания прав человека на всех уровнях дошкольного, основного общего, среднего профессионального и высшего образования, внесения этой научной дисциплины в учебные программы профессиональной подготовки юристов, государственных и муниципальных служащих, военнослужащих, сотрудников правоохранительных органов, пенитенциарных учреждений, медицинских работников, а также обеспечения в связи с этим доступа к официальным текстам федеральных законов, международных договоров о правах человека и решений межгосударственных органов по защите прав человека.

В получении документов и материалов, необходимых для реализации задач в области правового просвещения, Уполномоченный сотрудничает с информационными центрами ООН и Совета Европы в Российской Федерации.

В его просветительской деятельности учитываются, в частности, такие документы этих международных организаций, как:

– Декларация и Программа воспитания граждан в духе демократии, основанного на осознании ими своих прав и обязанностей и Декларация о европейской политике в области новых информационных технологий, принятые 6 – 7 мая 1999 года 104 сессией Комитета министров Совета Европы,^⁴¹

– рекомендации парламентским уполномоченным и омбудсменам, разработанные Центром по правам человека (ООН) о подготовке и распространении научно–исследовательских и учебных материалов по правам человека, информации о их институтах, включая ежегодные и специальные доклады, о международных актах по правам человека, внутренних механизмах защиты прав человека, структуре и порядке работы межгосударственных органов, обеспечивающих реализацию прав человека.^⁴²

Комитет по экономическим, социальным и культурным правам (ООН) в Замечаниях общего порядка № 10 (19 сессия, 1998.) «Роль национальных учреждений по правам человека в деле защиты экономических, социальных и культурных прав» отметив, что одним из способов принятия мер для полного осуществления прав человека, признаваемых в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах, является их деятельность по поощрению и защите прав человека, что национальные омбудсмены, независимые от исполнительной и законодательной власти, полностью учитывают международные стандарты в области прав человека, рекомендовал им осуществлять и такие мероприятия, как:

– поощрение просветительских и информационных программ по повышению уровня знаний и понимания экономических, социальных и культурных прав среди населения и его отдельных групп, включая государственных служащих, работников судебной системы и профсоюзного движения;

– оказание технической консультативной помощи или проведение исследований в области экономических, социальных и культурных прав, в том числе по просьбе государственных органов;

– определение национальных показателей, позволяющих судить о выполнении обязательств, предусмотренных в Пакте;

– проведение исследований и опросов с целью выяснения того, в какой мере конкретные экономические, социальные и культурные права осуществляются как на государственном уровне, так и в определенных районах или общинах, находящихся в наиболее уязвимом положении.^⁴³

Мероприятия в области правового просвещения по вопросам прав человека, форм и методов их защиты реализуются также в соответствии с утвержденными Уполномоченным:

– Положением о Всероссийском конкурсе журналистов и авторских коллективов на лучшее освещение темы защиты прав человека «Наши права и свободы» от 26.02.02;

– Положением об открытом Международном конкурсе среди студентов юридических вузов (факультетов) на лучшую научную работу по теме «Международные нормы и национальное законодательство в области прав человека» от 15.03.02;

– Положением о Всероссийском конкурсе работ учащихся «Права ребенка – в новом веке» от 08.04.02.^⁴⁴

Распространяя в средствах массовой информации, книжных изданиях и информационном сайте (www.ombudsmanrf.ru) в сети Internet знания о правах человека, формах и методах их защиты на государственном и межгосударственном уровне, информацию об общепризнанных стандартах их соблюдения в демократическом правовом государстве, Уполномоченный содействует формированию общественного сознания в духе толерантности, укрепления мира и дружественных отношений национальных общностей и религиозных конфессий, недопустимости проявлений дискриминации, насилия и ненависти, содействует укреплению правопорядка, соблюдению законности, обеспечению свободы и безопасности личности. Целям правового просвещения могло бы способствовать также и распространение соответствующей информации, содержащейся на видео и электронных носителях.

Для поощрения деятельности по защите прав человека, обеспечению их признания и соблюдения в демократическом правовом государстве Уполномоченным учреждены награды (медаль «Спешите делать добро» и Почетная грамота), вручаемые ежегодно 10 декабря в день принятия Всеобщей декларации прав человека, провозглашенной в 1948 году Резолюцией № 217 А (III) Генеральной Ассамблеи ООН, являющийся Международным днем прав человека.

В целях реализации комплекса задач по правовому просвещению в области прав человека, изучения и распространения отечественного, зарубежного и международного опыта их защиты, осуществления прикладных и научных и исследований в сфере общепризнанных стандартов человеческого измерения, подготовки предложений по совершенствованию механизмов функционирования институтов плюралистической демократии было целесообразным создание при федеральном государственном органе, возглавляемом Уполномоченным, Научно–исследовательского института прав человека.

21. Осуществляя независимую защиту прав человека и представляя в органах государственной власти интересы гражданского общества по созданию демократическим правовым государством условий для достойной жизни и свободного развития личности, Уполномоченный опирается на поддержку неправительственных правозащитных и других общественных организаций и объединений. Их правозащитная деятельность распространяется на государственные и правоохранительные органы, пенитенциарные учреждения; они участвуют в общественном контроле за осуществлением правосудия; защищают «узников совести», подвергшихся лишению свободы за политические, религиозные или другие отстаиваемые ими убеждения; лоббируют принятие законов, регулирующих права человека и механизмы их защиты.

В структуре гражданского общества неправительственные правозащитные организации выполняют неотъемлемую в демократическом правовом государстве функцию общественной защиты прав человека. Занимаясь мониторингом законодательства, сравнительным анализом его соответствия общепризнанным принципам и нормам международного права, подготовкой предложений по его совершенствованию; наблюдением и сбором информации о нарушениях прав человека; оказанием гуманитарной помощи жертвам злоупотреблений власти; образованием и просвещением; содействуя солидарности проведения мероприятий по защите прав человека институтами гражданского общества, они способствуют открытости политической системы.

Совет Европы, признавая, что достижение основной его цели – большего единства между своими членами – требует постоянного внимания к общественному мнению, что инициативы, идеи и предложения, исходящие от неправительственного сектора, могут рассматриваться как истинное выражение воли граждан Европы, с момента своего существования начал устанавливать отношения с международными и национальными неправительственными правозащитными организациями. Свыше 300 международных и национальных неправительственных правозащитных организаций имеют консультативный статус в этой международной организации, а другие принимают участие в проводимых ею мероприятиях. Такие неправительственные правозащитные организации, как Международная амнистия (Amnesty International. International Secretariat. 1 Easton Street, London, WC 1X 8DJ, UK), Международная комиссия юристов (International Commission of Jurist P.O. Box 120, CH – 1224, Chene – Bougeries, Geneva, Switzerland) и Международная федерация прав человека, допущены Комитетом министров Совета Европы в качестве наблюдателей в руководящий Комитет по правам человека Совета Европы и участвуют в дискуссиях по выработке стандартов и процедур в области прав человека.^⁴⁵

Объединению усилий Уполномоченного и институтов гражданского общества в совместной организации и проведении мероприятий по защите прав человека способствуют, в частности, Протокол о взаимодействии между Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации и Московской Хельсинкской группой от 15.12.00, Соглашение о сотрудничестве Аппарата Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и Федерации независимых профсоюзов России в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод членов профсоюза и трудящихся от 08.08.00, Соглашение о взаимодействии между Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации и Санкт–Петербургским гуманитарным и политологическим центром «Стратегия» от 17.12.00.^⁴⁶

22. В связи с учреждением института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, координирующего совместную деятельность по государственной защите прав человека уполномоченных по правам человека (специализированных уполномоченных) в субъектах Российской Федерации, целесообразно включить его в качестве самостоятельного государственно–правового института в раздел «Основы конституционного строя» Классификатора правовых актов, одобренного Указом Президента Российской Федерации № 511 от 15.03.00.

Blog

Содержание

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

Принят Государственной Думой 25 декабря 1996 года.

Подписан Президентом Российской Федерации 26 февраля 1997 года.