Одобрен Советом Федерации 12 февраля 1997 года. Подписан Президентом Российской Федерации 26 февраля 1997 года с изменениями, внесенными Федеральным конституционным закон

Вид материала

Закон

Содержание Компетенция уполномоченного

Подобный материал:

• Принят Государственной Думой 10 декабря 1997 года Одобрен Советом Федерации 24 декабря, 146.44kb.
• Принят Государственной Думой 24 января 1997 года Одобрен Советом Федерации 13 февраля, 294.73kb.
• Принят Государственной Думой 23 мая 1997 года Одобрен Советом Федерации 11 июня 1997, 463.64kb.
• Принят Государственной Думой 17 июня 1997 года Одобрен Советом Федерации 3 июля 1997, 464.2kb.
• Принят Государственной Думой 4 июня 1997 года Одобрен Советом Федерации 3 июля 1997, 620.02kb.
• Принят Государственной Думой 7 февраля 2007 года Одобрен Советом Федерации 21 февраля, 423.09kb.
• Принят Государственной Думой 7 июля 1995 года Одобрен Советом Федерации 21 июля 1995, 442.34kb.
• Принят Государственной Думой 17 июня 1997 года Одобрен Советом Федерации 3 июля 1997, 421.85kb.
• Принят Государственной Думой 7 февраля 2007 года Одобрен Советом Федерации 21 февраля, 435.14kb.
• Верховным Советом Латвийской Республики 16 февраля 1993 года (С изменениями, внесенными, 411.38kb.

ГЛАВА III. КОМПЕТЕНЦИЯ УПОЛНОМОЧЕННОГО


С т а т ь я 15.

Уполномоченный рассматривает жалобы граждан Российской Федерации и находящихся на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства (далее – заявители).

1. Настоящим законом регулируется лишь одно из четырех направлений деятельности Уполномоченного по государственной защите прав человека, связанное с рассмотрением им жалоб заявителей о их нарушениях.

Вместе с тем, право – и дееспособность Уполномоченного получать и рассматривать жалобы заявителей является хотя и важной, но только одной из мер, составляющих комплексный механизм осуществления независимого контроля за признанием и соблюдением прав человека.

2. Процессуальной правоспособностью или правом на подачу жалобы Уполномоченному при наличии причинно–следственной связи, обжалуемых решений или действий (бездействия) с нарушением прав человека, обладают граждане Российской Федерации и находящиеся на ее территории иностранные граждане и лица без гражданства.

Правовое положение лиц, которые не рассматриваются гражданами какого–либо государства в силу его закона, то есть апатридов, регулируется в международном праве Конвенцией о статусе апатридов (ООН), Российской Федерацией не ратифицированной.⁶⁷

Лица без гражданства и иностранные граждане в соответствии с частью 3 статьи 62 Конституции Российской Федерации пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

Правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации, а также их отношения с органами государственной власти, органами местного самоуправления и должностными лицами, возникающие в связи с пребыванием (проживанием) в Российской Федерации и осуществлением на ее территории трудовой, предпринимательской и иной деятельности, устанавливаются Федеральным законом № 115–ФЗ от 25.07.02 «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».

Постановлениями Правительства Российской Федерации № 794 и № 789 от 01.11.02 утверждены соответственно Положение о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство в Российской Федерации и Положение о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание. Порядок использования ими миграционной карты, являющейся документом, содержащим сведения об иностранном гражданине и лице без гражданства, въезжающих в Российскую Федерацию, и служащей для контроля за их пребыванием, установлен в Правилах использования миграционной карты, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации № 413 от 16.08.04.

3. Территория Российской Федерации в соответствии с частью 1 статьи 67 Конституции Российской Федерации состоит из территории ее субъектов, внутренних вод, территориального моря и воздушного пространства над ними.

Согласно нормам международного права юрисдикция Российской Федерации распространяется на гражданские суда (воздушные или водные), приписанные к ее портам и находящиеся в открытом или водном пространстве под флагом Российской Федерации, ее военные корабли и военные воздушные суда, независимо от места их нахождения, ее дипломатические представительства за рубежом.⁶⁸

4. Иностранные граждане и лица без гражданства в случае нарушения их прав в период пребывания или проживания на территории Российской Федерации или территории, находящейся под ее юрисдикцией, вправе в порядке, установленном настоящим законом, обращаться к Уполномоченному за содействием в их государственной защите независимо от последующего выезда из Российской Федерации или прекращения своего пребывания на борту гражданского судна (водного или воздушного) либо в дипломатическом представительстве Российской Федерации.

5. Для принятия к производству и рассмотрения Уполномоченным жалоб иностранных граждан и лиц без гражданства о нарушениях прав человека не требуется наличия ратифицированных Российской Федерацией международных договоров о правовой помощи по гражданским, уголовным или семейным делам, поскольку выполнение ею обязательств о защите универсальных прав человека является неотъемлемой частью общепризнанных принципов и норм международного права.

В Хартии европейской безопасности, принятой 19.11.99 государствами–участниками Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе во время Стамбульской встречи на высшем уровне, отмечалось, что обязательства, принятые в рамках ОБСЕ, в равной мере распространяются на каждое из государств–участников. Их добросовестное выполнение является крайне важным для отношений между государствами, их правительствами и народами. Государства–участники подотчетны своим гражданам и несут ответственность друг перед другом за выполнение принятых обязательств, рассматриваемых ими как общее достижение и представляющих поэтому, непосредственный и законный интерес для всех государств–участников.⁶⁹

6. Граждане Российской Федерации вправе обращаться к Уполномоченному с жалобами о нарушениях их прав независимо от места своего фактического пребывания или проживания, поскольку в соответствии с частью 2 статьи 61 Конституции Российская Федерация гарантирует им защиту и покровительство и за своими пределами. При этом согласно части 2 статьи 62 Конституции Российской Федерации не имеет значения наличие у них гражданства иностранного государства (двойного гражданства), которое не умаляет их прав и свобод, вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

Наравне с гражданами Российской Федерации пользуются правами и несут обязанности на основании статьи 13 Федерального закона № 99–ФЗ от 24.05.99 «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» и пребывающие на территории Российской Федерации соотечественники, являющиеся иностранными гражданами или лицами без гражданства, если иное не установлено Конституцией Российской Федерации, ее международными договорами или федеральным законом.

Государственная защита прав и свобод граждан Российской Федерации, находящихся или проживающих за рубежом, обеспечивается Министерством иностранных дел Российской Федерации по своим дипломатическим каналам и Уполномоченным в порядке его международного сотрудничества с национальными омбудсменами иностранных государств.

Эффективность ее осуществления Уполномоченным зависит от всесторонности и надежности этого сотрудничества, развития диалога его сторон, укрепления доверия и взаимопонимания. Реализации мер по осуществлению государственной защиты прав человека не препятствуют отсутствие дипломатических представительств Российской Федерации за рубежом и необходимость соблюдения протокольных процедур.

На взаимной основе Уполномоченный осуществляет соответственно государственную защиту прав иностранных граждан, находящихся или проживающих в Российской Федерации, при обращении к нему национальных омбудсменов иностранных государств.

7. Реализация Уполномоченным, без вмешательства во внутренние дела суверенных иностранных государств, своих должностных полномочий по развитию международного сотрудничества в сфере защиты прав человека не тождественна осуществлению внешней политики Российской Федерации, основные направления которой согласно части 3 статьи 80 Конституции Российской Федерации определяет Президент Российской Федерации.

Политическая позиция Российской Федерации в отношении иностранных государств, препятствующих гражданам Российской Федерации, проживающим за рубежом, и соотечественникам в реализации прав человека, формируется Министерством иностранных дел Российской Федерации, Положение о котором утверждено Указом Президента Российской Федерации № 865 от 11.07.04.

Нарушения прав и свобод граждан Российской Федерации и соотечественников, проживающих за рубежом, могут являться в соответствии со статьей 14 Федерального закона № 99–ФЗ от 24.05.99 «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» основанием для пересмотра внешней политики Российской Федерации в отношении таких государств или принятия мер, предусмотренных нормами международного права, по их защите.

В целях защиты прав граждан Российской Федерации, нарушаемых недружественными действиями иностранного государства, его органов или должностных лиц, на основании Федерального закона № 281–ФЗ от 30.12.06 «О специальных экономических мерах» могут применяться также и специальные экономические меры.

В реализации основных направлений государственной политики Российской Федерации в отношении соотечественников, проживающих за рубежом, Уполномоченный участвует как член Правительственной комиссии по делам соотечественников за рубежом, в состав которой он включен (по согласованию) Распоряжением Правительства Российской Федерации № 75–р от 27.01.05.

Правовым механизмом защиты прав соотечественников и граждан Российской Федерации, проживающих за рубежом, является передача вопроса о их нарушениях в межгосударственные органы по защите прав человека в порядке, предусмотренном нормами международного права для рассмотрения межгосударственных дел.

В соответствии со статьей 41 Международного пакта о гражданских и политических правах государства, участвующие в этом международном договоре, заявившие о признании компетенции Комитета по правам человека (ООН) получать сообщения о нарушениях его государствами–участниками своих обязательств по настоящему Пакту, вправе обращаться в Комитет за их рассмотрением в порядке, установленном настоящим Пактом и разделом XVI «Процедура рассмотрения сообщений, полученных согласно статье 41 Пакта» Правил процедуры Комитета по правам человека (ООН).

Межгосударственные дела о нарушениях Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней в соответствии с ее статьей 33 и своим Регламентом, вправе рассматривать также и Европейский Суд по правам человека.

Европейская Комиссия по правам человека, действовавшая до реформы 1998 года на основании Конвенции о защите прав человека и основных свобод, в своем докладе (1960 год) по жалобе «Австрия против Италии» (в связи с судебными преследованиями южнотирольцев в итальянской области Трентино–Альто Адидже) отмечала, что в этих случаях государство–заявитель «должно рассматриваться не как действующее в собственных интересах, а как сторона, поставившая вопрос, значимый для публичного порядка в Европе».⁷⁰

Соответствующие межгосударственные обращения о нарушениях иностранными государствами Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней могут готовиться Уполномоченным совместно с Уполномоченным Российской Федерации при Европейском Суде по правам человека и Министерством иностранных дел Российской Федерации.

Согласно статье 36 «Участие третьей стороны» Конвенции о защите прав человека и основных свобод Российская Федерация вправе принимать также и участие в слушаниях по любому делу, находящемуся на рассмотрении Европейского Суда по правам человека, если заявителем против иностранного государства–участника является гражданин Российской Федерации.

8. В соответствии с настоящим законом Уполномоченный вправе рассматривать жалобы о нарушениях прав человека, поступившие от любых, но только физических лиц – граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства.

Могут признаваться приемлемыми и коллективные обращения, в том числе юридических лиц или общественных объединений, направленные в целях защиты нарушенных прав конкретного человека, чем пользуются неправительственные правозащитные организации.

Вместе с тем, их обращение не заменяет подачу индивидуальной жалобы непосредственно лицом, чьи права нарушены, в особенности, если обжалуется решение или действие органа дознания, предварительного следствия или суда. Лишь при наличии его обращения о государственной защите прав человека и предоставлении тем самым права на юридическое представительство его законных интересов, Уполномоченный имеет возможность в установленном процессуальным законодательством порядке и в соответствии со своим мандатом обращаться с необходимыми заявлениями (исковыми заявлениями) и ходатайствами в уголовном, гражданском и арбитражном судопроизводстве. При этом поводом для его процессуального вмешательства в отличие от адвокатской деятельности является не обращение к нему заявителя, а наличие выявленных нарушений прав человека, которые нуждаются в государственной защите.

Индивидуальные жалобы заявителей о нарушениях их личных прав не идентичны коллективным жалобам о нарушении одного и того же права в отношении многих заявителей.

Права человека принадлежат конкретной личности и лишь в случаях, когда предполагаемое их нарушение касается коллективных прав или коллектива, который может быть идентифицирован как единоличный субъект, поступившая жалоба может признаваться приемлемой.

Идентифицированным коллективным субъектом являются, в частности, признаваемые Конвенцией об обеспечении прав лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам (СНГ), организации (ассоциации, землячества) просветительского, культурного и религиозного характера, создаваемые ими в целях сохранения и развития этнической, языковой, культурной и религиозной самобытности, или организации, представляющие согласно статье 69 и пункту «м» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации коренные малочисленные народы и малочисленные этнические общности.

При обращении заявителей с коллективными жалобами целесообразно руководствоваться следующими основными принципами, определяющими их приемлемость:

– заявитель должен быть не только членом коллектива, права которого нарушены, но и лицом, чьи индивидуальные права подлежат защите;

– коллектив заявителей, права которого нарушены, является настолько многочисленным, что практически невозможно рассмотреть вопрос путем простого дополнения конкретных лиц к поданной жалобе;

– существуют правовые или фактические вопросы, единые для данного коллектива, а мотивы обращения одного заявителя характерны для всех его членов;

– многочисленные индивидуальные жалобы могут привести к несовместимым общим итоговым результатам;

– основания жалобы являются общими для всего коллектива, в связи с чем, целесообразно принимать меры по его защите в целом.⁷¹

9. Право на обращение к Уполномоченному не ограничивается полом, возрастом, национальной принадлежностью, имущественным и должностным положением, местом постоянного проживания гражданина Российской Федерации, иностранного гражданина или лица без гражданства, его политическими убеждениями, отношением к религии, членством в каких–либо общественных объединениях, социальным положением и языковой принадлежностью.

Законное представительство интересов несовершеннолетних при обращении к Уполномоченному осуществляют их родители. Права лиц, находящихся в местах принудительного содержания или признанных судом недееспособными, вправе отстаивать их адвокаты, родственники, органы опеки и попечительства, неправительственные правозащитные организации, иные общественные объединения.

Несмотря на то, что в соответствии со статьей 16 Закона Российской Федерации № 1807–I от 25.10.91 «О языках народов Российской Федерации» делопроизводство в федеральном государственном органе, возглавляемом Уполномоченным, ведется на русском языке, являющимся согласно части 1 статьи 68 Конституции Российской Федерации государственным языком Российской Федерации, заявители вправе обращаться к нему на родном языке. Ответы на их обращения, как это предусмотрено статьей 15 указанного Закона Российской Федерации, должны направляться на языке обращения, а в случае невозможности – на государственном языке Российской Федерации.

Право на обращение к Уполномоченному независимо от отношения заявителя к религии, членства в общественном объединении предусматривает обязанность государственной защиты нарушенных прав человека вне религиозных, политических и иных его убеждений, но не допускает при этом вмешательства Уполномоченного в дела церкви, иных религиозных организаций или общественных объединений.

Отсутствие ограничений на подачу жалобы Уполномоченному в зависимости от должностного положения означает социальное равенство заявителей при осуществлении государственной защиты нарушенных прав человека, но не предусматривает рассмотрение им трудовых споров должностных лиц с их руководителями.

10. Настоящий закон не устанавливает особого порядка рассмотрения Уполномоченным обращений членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы о проверке адресованных им жалоб заявителей.

Парламентарии в соответствии со статьей 7 Федерального закона № 3–ФЗ от 08.05.94 «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» вправе обращаться к соответствующим должностным лицам с требованиями о принятии мер по немедленному пресечению нарушений прав граждан.

Однако поскольку Уполномоченный мандатом по пресечению нарушений прав человека не наделен, а обращение к нему предусматривает решение вопроса о приемлемости жалобы, то рассмотрение обращений членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы о проверке адресованных им жалоб заявителей, производится в общем порядке.

Вместе с тем согласно, например, статье 6 Закона Французской Республики № 73–6 от 03.01.73 «Об установлении Посредника Французской Республики» жалоба лица, желающего обратиться к нему, должна подаваться члену Парламента и если он сочтет, что она входит в компетенцию Посредника и его вмешательство является обоснованным, она может быть передана ему на рассмотрение.⁷²

Направляя Уполномоченному жалобы обратившихся к ним заявителей, члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы не вправе использовать его мандат в политических целях, осуществления социальных разоблачений или привлечения его к участию в общественных акциях.

При отсутствии правовых оснований для признания таких жалоб приемлемыми мандату Уполномоченного и его присяге, он вправе и обязан мотивированно отклонить их, уведомив об этом парламентария.

Эффективными средствами парламентского контроля за признанием и соблюдением прав человека являются парламентские интерпелляции или обращения членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы с вопросами к членам Правительства Российской Федерации на заседании соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации, а также их запросы, адресуемые Председателю Правительства Российской Федерации, руководителям федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, иным должностным лицам.

11. Принятие Уполномоченным к рассмотрению иных обращений, не относящихся к его мандату по осуществлению государственной защиты прав человека, является недопустимым вмешательством в компетенцию органов законодательной, исполнительной и судебной власти.


С т а т ь я 16.

1. Уполномоченный рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе.

2. Уполномоченный не рассматривает жалобы на решения палат Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

3. Подача жалобы Уполномоченному по правам человека в субъекте Российской Федерации не является основанием для отказа в принятии аналогичной жалобы к рассмотрению Уполномоченным.

1. Процедура получения и рассмотрения Уполномоченным жалоб заявителей должна быть доступной для них и обеспечивать быстрое и эффективное принятие им решений по государственной защите их нарушенных прав и свобод. Своими действиями и решениями Уполномоченный обязан укреплять уверенность заявителей в твердости и неизменности намерений отстоять их права, принять меры по исправлению ситуации к лучшему и привлечению виновных к ответственности.

В докладе Генерального секретаря ООН «Эффективное функционирование механизмов в области прав человека: национальные учреждения и региональные мероприятия» отмечалось, что национальным учреждениям необходимо разрабатывать не только свои внутренние процедуры для рассмотрения жалоб, которые должны быть четкими, согласованными и транспарентными, но также критерии их приемлемости и анализа содержания. Важно, чтобы общественность знала мандат национального учреждения, круг относящихся к его ведению вопросов и возможности по оказанию им помощи. Получение и рассмотрение жалоб должно считаться составной частью работы национальных учреждений, при этом следует обеспечивать доведение ее до конца вплоть до их удовлетворения или отклонения. Прежде чем принимать предоставленные им меры по исправлению положения, следует использовать посредничество, примирение и иные альтернативные механизмы разрешения возникающих споров. Важно, чтобы и должностным лицам предписывалось выполнять все решения национальных учреждений, включая представление им необходимой доказательственной информации. При наличии других органов, компетентных получать и рассматривать жалобы, национальным учреждениям следует поощрять и подкреплять их деятельность в плане проведения разбирательства по таким жалобам на основе правозащитного подхода.⁷³

Одним из важнейших и непременных условий деятельности по рассмотрению жалоб заявителей является наличие четких и единообразных критериев их приемлемости, то есть правил выделения тех из них, которые будут приняты к производству и рассмотрены в соответствии с установленной процедурой. Для этого в механизме признания их приемлемыми должны учитываться предмет и субъекты деятельности Уполномоченного.

2. Мандат Уполномоченного, несмотря на наличие элементов прав человека практически во всех сферах человеческой деятельности, распространяется только на предмет его профессиональной деятельности, установленный настоящим законом, и не предусматривает вмешательства в компетенцию органов судебной власти и иных государственных органов, осуществляющих контроль и надзор за их признанием и соблюдением. Отсутствие предмета деятельности или его неопределенность могут негативно отразиться не только на восприятии Уполномоченного в общественном сознании и породить упреки в бесполезности его существования, но и на эффективном использовании им своего кадрового потенциала и рациональном расходовании бюджетных ассигнований, предоставляемых возглавляемому им федеральному государственному органу.

Предметом профессиональной деятельности Уполномоченного является не проверка соблюдения законности в деятельности органов государственной власти и их должностных лиц, а осуществление независимого контроля за признанием и соблюдением прав человека в решениях и действиях (бездействии) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц и государственных служащих и содействие заявителям в восстановлении их нарушенных прав и свобод средствами государственной защиты, предоставленными настоящим законом.

Признание и соблюдение прав человека и соблюдение законности органами государственной власти и их должностными лицами не являются идентичными понятиями. В процессе осуществления государственной власти нередки случаи, когда при формальном соблюдении законодательными, исполнительными и судебными органами или их должностными лицами действующего законодательства, права человека, тем не менее, нарушаются.

В соответствии, например, с подпунктом с) статьи 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, право на защиту и, если необходимо, и право на бесплатную правовую помощь увязывается с «интересами правосудия». Европейский Суд по правам человека, рассматривая дела Артико (1980 год) и Годди (1984 год) против Италии установил, что итальянские суды назначали обоим подсудимым адвокатов, однако ни один из них фактически не представлял своего подзащитного, и оба в итоге были признаны виновными в совершении преступлений. Он отверг при этом аргумент Правительства Италии, согласно которому итальянское право предполагает только то, что назначенный по делу адвокат действует от имени своего подзащитного, пока он не заменен или иным образом официально не освобожден от своей обязанности представлять подзащитного. На этом основании, хотя итальянские суды и действовали в рамках национального законодательства, Европейский Суд по правам человека признал нарушение прав человека в обоих случаях, отметив, что Конвенцией о защите прав человека и основных свобод предусматривается оказание именно «помощи», а не формальное «назначение» адвоката.⁷⁴

Часть 1 статьи 86 Уголовно–исполнительного кодекса Российской Федерации предоставляет право на применение в необходимых случаях специальных средств (в том числе наручников) в отношении осужденных, находящихся в исправительных учреждениях.

Не отвергая правомерности применения в установленных законом случаях этих средств сдерживания, Европейский Комитет по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания, учрежденный Конвенцией по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания, отмечал вместе с тем, что кроме соблюдения при этом закона следует учитывать то, что длительность их использования ни при каких обстоятельствах не должна выходить за пределы действительной в этом необходимости и что они не могут применяться в качестве наказания.⁷⁵ Практика применения, в том числе и на основании закона, средств физического воздействия на протяжении длительного периода во всех случаях не имеет оправдания и равносильна жестокому обращению, то есть является нарушением прав человека.⁷⁶

Решениями или действиями (бездействием), относящимися к предмету деятельности Уполномоченного, являются те из них, которые нарушили права человека, создали ему препятствия для их осуществления, неправомерно возложили на него какую–либо обязанность или повлекли его незаконное привлечение к ответственности.

К решениям или действиям (бездействию) государственных органов и органов местного самоуправления относятся, прежде всего, издаваемые ими нормативные правовые акты и устанавливаемые в них административные процедуры; к решениям или действиям (бездействию) должностных лиц и государственных служащих – создаваемые ими правоприменительные акты (документы) и практика исполнения своих служебных обязанностей.

Нормативные правовые акты, в частности, федеральных органов исполнительной власти издаются в соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации № 1009 от 13.08.97.

Под функциями по принятию нормативных правовых актов согласно Указу Президента Российской Федерации № 314 от 09.03.04 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» понимается издание на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и федеральных законов, обязательных для исполнения органами государственной власти и местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц. Правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, регулируемых федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, производится только федеральными министерствами, являющимися федеральными органами исполнительной власти, на которые возложены функции по выработке государственной политики и нормативно–правовому регулированию.

Существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт согласно пункту 9 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 48 от 29.11.07 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правила поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо изменение или прекращение существующих правоотношений.⁷⁷

Нормативные правовые акты издаются в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание их в виде писем и телеграмм не допускается. Структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти нормативные правовые акты не издают.

Нормативные правовые акты подписываются (утверждаются) руководителем федерального органа исполнительной власти или лицом, исполняющим его обязанности. Подписанный (утвержденный) акт должен иметь реквизиты: а) наименование органа (органов), издавшего его; б) наименование вида акта и его название; в) дату подписания (утверждения) акта и его номер; г) наименование должности и фамилию лица, подписавшего акт. Нормативный правовой акт, изданный совместно с другими федеральными органами исполнительной власти, должен иметь соответствующие номера и единую дату.

Нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, независимо от срока их действия, подлежат государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации, которое ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Государственная регистрация включает: а) юридическую экспертизу соответствия акта законодательству Российской Федерации; б) присвоение ему регистрационного номера; в) занесение его в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

После государственной регистрации подлинник нормативного правового акта с присвоенным ему регистрационным номером направляется Министерством юстиции Российской Федерации федеральному органу исполнительной власти, представившему его на государственную регистрацию.

Указанные акты подлежат официальному опубликованию, кроме положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну или являющиеся конфиденциальными. Копии актов, подлежащих официальному опубликованию, после их государственной регистрации направляются Министерством юстиции Российской Федерации в «Российскую газету», Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти издательства «Юридическая литература» Администрации Президента Российской Федерации, Научно–технический центр правовой информации «Система» и в Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. При опубликовании нормативного правового акта обязательно указываются его номер и дата государственной регистрации.

Нормативные правовые акты, подлежащие государственной регистрации, направляются федеральными органами исполнительной власти для исполнения только после их регистрации и официального опубликования. При нарушении указанных требований нормативные правовые акты, как не вступившие в силу, применению не подлежат.

В случае обнаружения несоответствия действующего нормативного правового акта, а также акта, содержащего правовые нормы и не прошедшего государственную регистрацию, Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству, указам и распоряжениям Президента Российской Федерации, постановлениям и распоряжениям Правительства Российской Федерации, Министерство юстиции Российской Федерации обязано представить в Правительство Российской Федерации предложение об отмене или приостановлении его действия с обоснованием и проектом соответствующего распоряжения.

Федеральные органы исполнительной власти должны обеспечивать своевременное принятие нормативных правовых актов во исполнение федерального законодательства, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, а также ежемесячно представлять в Министерство юстиции Российской Федерации перечни изданных актов, исключать случаи направления для исполнения нормативных правовых актов, не прошедших государственную регистрацию и не опубликованных в установленном порядке.

Персональная ответственность за несоблюдение Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации возложена на руководителей федеральных органов исполнительной власти.

Порядок принятия федеральными министерствами нормативных правовых актов по вопросам установленной сферы их деятельности, а также подведомственных им федеральных служб и федеральных агентств установлен Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации № 30 от 19.01.05.

В целях обеспечения верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов, а также реализации конституционного права граждан на получение достоверной информации о нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, Указом Президента Российской Федерации № 1486 от 10.08.00 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» создан федеральный банк нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации – федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, ведение которого также возложено на Министерство юстиции Российской Федерации.

Высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации (руководителям высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) поручено обеспечить направление в Министерство юстиции Российской Федерации копий нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, а также официальных изданий, в которых они публикуются, для включения их в федеральный регистр и проведения юридической экспертизы.

Положение о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации № 904 от 29.11.00.

Решения, принимаемые палатами Федерального Собрания Российской Федерации и законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации и оформленные на основании соответственно части 2 статьи 102 и части 2 статьи 103 Конституции Российской Федерации и части 3 статьи 5 Федерального закона № 184–ФЗ от 06.10.99 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в виде постановлений, к предмету деятельности Уполномоченного не относятся.

Согласно статье 125 Конституции Российской Федерации и действующему законодательству юрисдикция Уполномоченного не распространяется также на решения и действия (бездействие) государственных органов и их государственных служащих, проверка которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации или в отношении которых установлен специальный порядок проверки их деятельности и привлечения к ответственности.

На основании, например, статьи 42 Федерального закона № 168–ФЗ от 17.11.95 «О прокуратуре Российской Федерации» проверка сообщений о правонарушениях прокуроров или следователей прокуратуры относится к исключительной компетенции органов прокуратуры.

Решения или действия (бездействие) судей, содержащие признаки дисциплинарного проступка, рассматриваются в соответствии со статьей 22 Федерального закона № 30–ФЗ от 14.03.02 «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» только квалификационными коллегиями судей.

Вместе с тем недопустимость вмешательства Уполномоченного в осуществление служебной деятельности органов прокуратуры и правосудия не ограничивает его процессуальных прав, установленных настоящим законом, в качестве государственного защитника по содействию обратившимся к нему заявителям в восстановлении их прав, нарушенных в процессе уголовного или гражданского судопроизводства.

Административные процедуры или порядок внутренней организации деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, в том числе и существующая практика исполнения их должностными лицами и государственными служащими своих служебных обязанностей, должны отвечать, прежде всего, потребностям заявителей, обращающимся к ним за решением вопросов, относящихся к их компетенции.

Недопустимая закрытость их деятельности, злоупотребления служебным положением, бюрократизм, халатность, волокита, чиновничий произвол и иные их неправомерные решения или действия (бездействие), унижающие человеческое достоинство заявителей, также являются нарушениями прав человека и соответственно предметом деятельности Уполномоченного.

В зарубежной практике предметом деятельности национальных омбудсменов являются, в частности, эффективность соблюдения действующего законодательства о правах человека государственными органами, органами самоуправления, предприятиями, учреждениями, организациями, общественными объединениями и должностными лицами (статья 1 Закона Республики Узбекистан от 24.04.97 «Об Уполномоченном Олий Межлиса (Парламента) Республики Узбекистан по правам человека (омбудсмене)»; или надзор за соблюдением закона и исполнением обязанностей судами, иными органами власти и государственными служащими за законностью действий работников публичных организаций и прочих лиц при исполнении ими своих обязанностей и принятие мер в случаях обмана, пристрастности, халатности, злоупотребления властью судьей, государственным служащим или работником публичной организации (статья 1 Закона Финляндии от 12.12.18 «О Парламентском омбудсмене».⁷⁸

3. Субъектами деятельности Уполномоченного при решении вопросов о приемлемости направленных ему жалоб являются государственные органы (федеральные и субъектов Российской Федерации), органы местного самоуправления, должностные лица и государственные служащие (федеральные и субъектов Российской Федерации) при условии, что их решения и действия (бездействие) предварительно обжалованы заявителями в судебном или административном порядке и на них согласно настоящему закону распространяется его юрисдикция.

Государственными являются федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также иные органы, образуемые в соответствии с Конституцией Российской Федерации и конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации.

Органами местного самоуправления, не входящими на основании статьи 12 Конституции Российской Федерации в систему органов государственной власти, являются согласно Федеральному закону № 131–ФЗ от 06.10.03 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» представительные органы муниципальных образований, главы муниципальных образований, местные администрации (исполнительно– распорядительные органы муниципальных образований), контрольные органы муниципальных образований, а также иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставами муниципальных образований и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Вместе с тем, Европейский Суд по правам человека в решении по вопросу о приемлемости жалобы № 24669/02 Герасимова (Gerasimova) против Российской Федерации указывал, что термин «государственная организация» в международном праве не сводится к центральным органам власти. В тех случаях, когда государственная власть децентрализована, указанное понятие распространяется на любой национальный орган власти, осуществляющий публичные функции. В связи с этим органы местного самоуправления также являются государственными органами в том смысле, что они действуют на основании публичного права и осуществляют государственные функции, переданные им по конституции или закону.⁷⁹

Согласно примечанию к статье 2.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях должностными являются лица, которые постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляют функции представителя власти, то есть в установленном законом порядке наделены распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от них, а равно лица, выполняющие организационно–распорядительные или административно–хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации.

Государственными служащими (федеральными и субъектов Российской Федерации) на основании Федерального закона № 58–ФЗ от 27.05.03 «О системе государственной службы Российской Федерации» являются граждане Российской Федерации, осуществляющие профессиональную служебную деятельность на должностях федеральной государственной службы (государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации) и получающие денежное содержание (вознаграждение) за счет средств федерального бюджета (бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации).

Должности государственной службы подразделяются на:

– должности федеральной государственной гражданской службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях федеральной государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации;

– должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий государственных органов субъекта Российской Федерации и лиц, замещающих государственные должности субъекта Российской Федерации;

– воинские должности военной службы как вида федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на воинских должностях в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства;

– должности правоохранительной службы как вида федеральной государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, борьбе с преступностью, защите прав и свобод человека и гражданина.

Перечни государственных должностей федеральной государственной службы утверждены Указом Президента Российской Федерации № 981 от 03.09.97. Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы и реестры должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации образуют Сводный реестр должностей государственной гражданской службы Российской Федерации, порядок ведения которого утверждается указом Президента Российской Федерации.

Перечень субъектов деятельности, на проверку решений и действий (бездействия) которых распространяется юрисдикция Уполномоченного, является исчерпывающим, расширительному толкованию не подлежит и не включает муниципальных служащих, а также юридических лиц, образуемых в соответствии с главой 4 «Юридические лица» ГК Российской Федерации.

Вместе с тем, целесообразно, чтобы муниципальные служащие органов местного самоуправления, осуществляющие, также как и органы государственной власти, публичные властные полномочия, являлись субъектом деятельности Уполномоченного и были включены в настоящий закон.

Согласно, например, статье 3 Закона Греции № 2477/97 от 17.04.69 «Защитник граждан» он вправе вмешиваться, в частности, в дела органов государственной власти, местных и региональных органов власти, других субъектов публичного права. На основании статьи 9 Закона Дании № 473 от 12.06.96 «Об Омбудсмене» его юрисдикция распространяется и на дела церкви, за исключением тех из них, которые прямо или косвенно относятся к ее догматам или доктринам.⁸⁰

Сложным на практике остается вопрос о праве национального учреждения, имеющего полномочия по расследованию нарушений прав человека, заниматься актами, совершенными революционными силами и вооруженными оппозиционными группами. Акты насилия, чинимые ими, с одной стороны, представляют явные нарушения прав человека и по этой причине не должны исключаться из его мандата. С другой стороны, они по своему определению действуют вне закона и поэтому трудно признавать их действия нарушениями прав человека. Открыто отклонять утверждения о нарушении ими прав человека национальное учреждение не может, но и проводить расследование совершенных ими актов оно не в состоянии. В конечном счете, решение этих вопросов необходимо рассматривать в социально–политическом контексте каждой страны, имея в виду цели, ради которых создано национальное учреждение, и то, что акты насилия, совершенные этими организованными группами или отдельными лицами, подпадают под юрисдикцию системы уголовного правосудия.⁸¹

4. Предварительное обжалование заявителем решения или действия (бездействия) государственного органа, органа местного самоуправления, должностного лица или государственного служащего, повлекшего нарушение прав человека, в судебном или административном порядке означает необходимость рассмотрения правомерности его принятия или совершения первоначально:

– либо судом общей юрисдикции в соответствии с главами 24, 25 или 26 подраздела III «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений» раздела II «Производство в суде первой инстанции» ГПК Российской Федерации (на основании, в том числе, части 5 статьи 27 Федерального закона № 184–ФЗ от 06.10.99 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» о возможности обжалования в суд законов субъекта Российской Федерации, правовых актов его законодательного (представительного) органа государственной власти, правовых актов органов исполнительной власти или правовых актов их должностных лиц, нарушающих права человека);

– либо в апелляционном и кассационном порядке в соответствии с главами 39 и 40 раздела III «Производство в суде второй инстанции» ГПК Российской Федерации;

– либо арбитражным судом в соответствии с главами 23 или 24 раздела III «Производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений» АПК Российской Федерации;

– либо в апелляционном и кассационном порядке в соответствии с главами 34 и 35 раздела VI «Производство по пересмотру судебных актов арбитражных судов» АПК Российской Федерации;

– либо в соответствии со статьей 125 «Судебный порядок рассмотрения жалоб» главы 16 «Обжалование действий и решений суда и должностных лиц, осуществляющих уголовное судопроизводство» УПК Российской Федерации;

– либо в апелляционном и кассационном порядке в соответствии с главами 43, 44 и 45 раздела XIII «Производство в суде второй инстанции» УПК Российской Федерации;

– либо в соответствии с главой 30 «Пересмотр постановлений и решений по делам об административных правонарушениях» Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях;

– либо вышестоящим государственным органом или должностным лицом в соответствии с Федеральным законом № 59–ФЗ от 02.05.06 «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».

Суды общей юрисдикции рассматривают, в частности, жалобы граждан на коллегиальные и единоличные решения или действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, в результате которых нарушены их права и свободы, или созданы препятствия для их осуществления, или на них незаконно возложена какая–либо обязанность, или они незаконно привлечены к ответственности, за исключением согласно статье 3 Закона Российской Федерации № 4866–I от 27.04.93 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» жалоб на решения или действия, проверка которых действующим законодательством отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации или, в отношении которых установлен иной порядок судебного обжалования.

Под иным понимается порядок, в соответствии с которым не могут быть обжалованы в суд согласно главе 25 ГПК Российской Федерации решения или действия (бездействие) суда, судьи, прокурора, следователя, дознавателя, а также иных должностных лиц и органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, поскольку в отношении их уголовно–процессуальным, арбитражным процессуальным законодательством и законодательством об административных правонарушениях установлен особый порядок обжалования.

Согласно, например, части 3 статьи 29 УПК Российской Федерации в процессе досудебного производства жалобы на действия (бездействие) и решения прокурора, следователя, органа дознания и дознавателя рассматриваются судом в случаях и порядке, предусмотренных статьей 125 настоящего Кодекса.

В суд по месту производства предварительного расследования могут подаваться жалобы на постановления дознавателя и следователя об отказе в возбуждении уголовного дела, о прекращении уголовного дела, иные их решения и действия (бездействие), а также решения и действия (бездействие) прокурора, способные причинить ущерб конституционным правам и свободам участников уголовного судопроизводства, либо затруднить доступ граждан к правосудию. В случае признания действия (бездействия) или решения соответствующего должностного лица незаконным или необоснованным суд выносит постановление о его обязанности устранить допущенное им нарушение, а в иных случаях – постановление об оставлении жалобы без удовлетворения. Принесение заявителем жалобы в суд не приостанавливает производство обжалуемого действия и исполнение обжалуемого решения, если это не сочтет нужным сделать орган дознания, дознаватель, следователь, прокурор или судья.

В качестве предварительного обжалования в судебном порядке решений или действий (бездействия), нарушающих права человека, не могут рассматриваться исковые заявления, подаваемые с целью признания за истцом его субъективного или частного права, то есть не являющегося публичным, принадлежащим ему от рождения. В этом случае суд с учетом представленных сторонами доказательств рассматривает гражданско–правовой спор между истцом и ответчиком, а не правомерность решения или действия (бездействие), нарушившего права человека.

Рассмотрение искового заявления о признании субъективного (имущественного или личного неимущественного) права в случае, если оно предусмотрено законом, предполагает разрешение судом спора о его наличии у истца.

Неотчуждаемые права человека, принадлежащие каждому от рождения, и определяемые статьей 150 ГК Российской Федерации, как нематериальные блага, не нуждаются в признании и подлежат судебной защите независимо от их регулирования федеральным законом, поскольку гарантируются в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права Конституцией Российской Федерации, имеющей на основании части 1 ее статьи 15 высшую юридическую силу и прямое действие.

Предметом судебного разбирательства не может являться, например, исковое заявление гражданина о признании за ним права на жизнь, предусмотренного пунктом 1 статьи 6 Международного пакта о гражданских и политических правах, пунктом 1 статьи 2 Конвенции о защите прав человека и основных свобод и гарантированного частью 1 статьи 20 Конституции Российской Федерации.

При наличии спора о праве, подведомственном суду, то есть о частном, приобретаемом по договору, сделке или в силу обязательства либо иных обстоятельств, возникающих, в частности, из гражданских, семейных или трудовых правоотношений, судья, принимая заявление об оспаривании решения или действия (бездействия), нарушающего права человека, то есть по делу, возникающему из публичных правоотношений, оставляет его на основании части 3 статьи 247 ГПК Российской Федерации без движения и разъясняет заявителю необходимость оформления искового заявления, если при этом нарушаются и правила подсудности дела, то он отказывает в принятии заявления.

При рассмотрении заявления об оспаривании решения или действия (бездействия), повлекшего нарушение прав человека, судом решается вопрос не о признании того или иного права либо свободы заявителя, а о правомерности решения или действия (бездействия), принятого или совершенного государственным органом, органом местного самоуправления, должностным лицом, государственным или муниципальным служащим.

Признав жалобу обоснованной, суд выносит решение о его обязанности устранить в полном объеме допущенное им нарушение прав человека или препятствия к их осуществлению и восстановить, тем самым, первоначальный правовой статус заявителя.

Вред, причиненный заявителю незаконным действием (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления либо их должностного лица, в том числе в результате издания государственным органом или органом местного самоуправления акта, не соответствующего закону или иному правовому акту, подлежит на основании статьи 1069 ГК Российской Федерации возмещению за счет соответствующей казны Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

Правила исполнения Министерством финансов Российской Федерации судебных актов по искам к Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию о возмещении вреда, причиненного гражданину в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания ими актов, не соответствующих закону или иному нормативному правовому акту, а также судебных актов по иным искам о взыскании денежных средств за счет казны Российской Федерации, регулируются статьей 242.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

О том, что вопросу о праве на использование средств правовой защиты, в том числе получение в соответствующих случаях возмещения ущерба, компенсации и реабилитации для жертв нарушений международных норм в области прав человека, должно уделяться особое внимание, указывается в Резолюции Комиссии по правам человека (ООН) № 2002/44 от 23.04.02 «Право на возмещение ущерба, компенсацию и реабилитацию жертв грубых нарушений прав человека и основных свобод».⁸²

Вместе с тем, рассмотрение судом заявлений об оспаривании решений или действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, нарушающих права человека, и исковых заявлений о возмещении вреда, причиненного в результате их незаконных решений или действий (бездействия) либо издания ими нормативных правовых актов, осуществляется раздельно по правилам производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, и соответственно искового производства, что осложняет реализацию потерпевшими от злоупотреблений властью права на компенсацию причиненного ущерба, гарантированного статьей 52 Конституции Российской Федерации.

Действие актов высших должностных лиц субъектов Российской Федерации (руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации) и актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае их противоречия Конституции Российской Федерации, международным обязательствам или федеральным законам либо нарушения ими прав человека может до решения этого вопроса соответствующим судом приостанавливаться на основании статьи 29 Федерального закона № 184–ФЗ от 06.10.99 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Президентом Российской Федерации.

Арбитражные суды рассматривают заявления граждан о признании, в частности, недействующими нормативных правовых актов, принятых государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами и должностными лицами, если они полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, которые гарантированы статьей 34 Конституции Российской Федерации, или незаконно возлагают на них какие–либо обязанности, или создают иные препятствия для ее осуществления.

Обжалование решения (приговора) суда общей юрисдикции или арбитражного суда в апелляционную и кассационную инстанции по гражданскому или уголовному делу предполагает подачу в установленном процессуальным законодательством порядке жалобы для решения вопроса о его законности, обоснованности и справедливости, поскольку проверка правильности применения судом первой инстанции норм процессуального и материального права должна предполагать и проверку соблюдения им прав человека.

Вместе с тем, несмотря на то, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации в соответствии с частью 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации являются частью ее правовой системы, федеральным законодательством практически не регулируется порядок проверки соблюдения судами прав человека при отправлении правосудия, в том числе, и надзорной инстанцией.

Не восполняет в полном объеме этих пробелов и Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации № 5 от 10.10.03 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации».⁸³

Нарушение судом прав человека, за некоторыми исключениями (рассмотрение, в частности, дела незаконным составом, рассмотрение уголовного дела без участия защитника, когда его участие является обязательным, нарушение правил о языке), не влечет отмену судебного решения (приговора) и каких–либо последствий, как для виновных должностных лиц, так и для их жертв.

Поскольку в соответствии с законодательством основаниями отмены решения (приговора) суда являются только нарушения норм материального или процессуального права, а не прав человека, хотя и урегулированных нормами международного права, то их нарушения, допускаемые органами дознания, предварительного следствия или судом в процессе уголовного и гражданского судопроизводства, не влекущие отмену решения (приговора) суда, фактически не учитываются; виновные при этом остаются безнаказанными, а их жертвы не имеют возможности для восстановления своих нарушенных прав и получения компенсации за причиненный им вред.

Комитет по правам человека (ООН), рассмотрев, в частности, 20.07.00 жалобу Д.Л. Гридина против Российской Федерации о нарушениях пунктов 1, 2 и 3 подпункта b) статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах в процессе привлечения его к уголовной ответственности, указывал, что:

Верховный Суд Российской Федерации останавливался на утверждениях автора о презумпции невиновности и получивших освещение в средствах массовой информации публичных заявлениях высокопоставленных руководителей правоохранительных органов, в которых он упоминался как виновное лицо в ходе предварительного следствия, однако не принял по ним конкретного решения.

Вместе с тем все государственные власти обязаны воздерживаться от предопределения исхода судебного процесса. В данном случае власти не проявили сдержанности, которой требует от них пункт 2 статьи 14 Пакта и тем самым, нарушили права заявителя.

На основании изученных обстоятельств дела и в соответствии с пунктом 3 подпунктом а) статьи 2 Пакта Комитет решил, что:

государство–участник обязано не только обеспечить Д.Л. Гридину эффективное средство правовой защиты, влекущее за собой компенсацию и его немедленное освобождение, но и предупреждение подобных нарушений в будущем с предоставлением ему информации о мерах, принятых для осуществления выводов, содержащихся в его соображениях.⁸⁴

Подлинное соблюдение прав человека, в том числе при отправлении правосудия, проверяется только межгосударственными органами по защите прав человека, а именно:

Европейским Судом по правам человека (на основании Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней), находящимся по адресу: The Registrar European Court of Human Rights Council of Europe F–67075 Strasbourg Cedex France;

Комитетом (ООН) по правам человека (согласно Международному пакту о гражданских и политических правах и Факультативному протоколу к нему), находящимся по адресу: Human Rights Committee c/o Office of the UN High Commissioner for Human Rights United Nations Office at Geneva 8–14, avenue de la Paix CH–1211 Geneva 10, Switzerland;

Комитетом (ООН) против пыток (в соответствии с Конвенцией против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания), находящимся по адресу: Committee against Torture c/o Office of the UN High Commissioner for Human Rights United Nations Office at Geneva 8–14, avenue de la Paix CH–1211 Geneva 10, Switzerland;

Комитетом (ООН) по ликвидации дискриминации в отношении женщин (согласно Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин и Факультативному протоколу к ней),

которые принимают и рассматривают жалобы лиц, считающих себя жертвами нарушений прав человека, предусмотренных соответствующими международными договорами.

Устранению недостатков в проверке соблюдения прав человека при отправлении правосудия способствовало бы создание Судебной коллегии по правам человека Верховного Суда Российской Федерации, которая могла бы рассматривать дела указанной категории с одновременным решением вопроса о возмещении жертвам нарушений, причиненного им материального и компенсации морального вреда.

Создание этой судебной инстанции позволило бы снизить количество обращений граждан Российской Федерации, направляемых ими в межгосударственные органы по защите прав человека.

Комитет министров Совета Европы с учетом практики осуществления контроля за выполнением решений Европейского Суда по правам человека, свидетельствующей, что в определенных обстоятельствах пересмотр дел или возобновление производства по делу оказываются самыми эффективными, если не единственными, мерами для восстановления первоначального статуса жертв нарушений Конвенции о защите прав человека и основных свобод, в Рекомендации № R (2000) 2 от 19.01.00 «По пересмотру дел и возобновлению производства по делу на внутригосударственном уровне в связи с решениями Европейского Суда по правам человека», предложил государствам–участникам убедиться, в частности, в том, что на национальном уровне существуют адекватные возможности для достижения, насколько это возможно, restitutio in integrum или «восстановления в целостности, в прежних правах», поскольку потерпевший продолжает испытывать влияние негативных последствий от решения национальной инстанции, которое не обеспечивает ему справедливой компенсации и не может быть изменено путем пересмотра или возобновления производства по делу.⁸⁵

Обжалование постановления или решения по делу об административном правонарушении означает необходимость подачи заявителем жалобы и ее рассмотрение в порядке, установленном главой 30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Решение по ней (в зависимости от того, кто назначал административное наказание) принимается либо вышестоящим судом, либо районным судом, либо вышестоящим органом или вышестоящим должностным лицом.

Жалобы на решения и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц и государственных служащих, поданные в административном порядке, то есть в порядке подчиненности, рассматриваются вышестоящими органами или должностными лицами, которые в месячный срок со дня регистрации должны внимательно разобраться в их существе с истребованием при необходимости нужных документов и направлением подчиненных работников на место и о принятом решении сообщить заявителю.

Признав жалобу обоснованной, они обязаны принять исчерпывающие меры к устранению причин и условий, порождающих нарушения прав человека, и восстановлению прав заявителя.

Особенности административного порядка обжалования некоторых решений или действий (бездействия) государственных органов и должностных лиц устанавливаются федеральным законодательством, в том числе Федеральным законом № 95–ФЗ от 28.06.97 «О беженцах» и Федеральным законом № 62–ФЗ от 31.05.02 «О гражданстве Российской Федерации».

Не рассматриваются в качестве обжалования в административном порядке предложения о внесении изменений или дополнений в законы, нарушающие, по мнению заявителя, права человека, которые направляются субъектам права законодательной инициативы, указанным в части 1 статьи 104 Конституции Российской Федерации и части 1 статьи 6 Федерального закона № 184–ФЗ от 06.10.99 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

5. Уполномоченный, как государственный защитник прав человека, рассматривая жалобу заявителя на решение или действие (бездействие) государственного органа, органа местного самоуправления, должностного лица или государственного служащего, обжалованное предварительно в судебном порядке, реализует предоставленные настоящим законом процессуальные полномочия в целях приведения принятого судом решения в соответствие с международными обязательствами Российской Федерации, прецедентным правом Европейского Суда по правам человека, а также рекомендациями внесудебных межгосударственных органов по защите прав человека.

Юридическая практика договорных (межгосударственных) органов дает государствам важные стратегические ориентиры, которые часто ведут к законодательным и политическим реформам, выходящим за рамки отдельных дел, рассмотренных ими.⁸⁶

Государства–участники Международного пакта о гражданских и политических правах, являющиеся и участниками Факультативного протокола к нему, принятого Резолюцией № 2200 А (XXI) от 16.12.66 Генеральной Ассамблеи ООН, в том числе и Российская Федерация, признают компетенцию Комитета по правам человека (ООН) по рассмотрению им сообщений от подлежащих его юрисдикции лиц, утверждающих, что они являются жертвами нарушения государством–участником какого–либо из прав, предусмотренных Пактом.⁸⁷

Соображения Комитета по результатам рассмотрения сообщений этих лиц, направляемые заявителям и государствам–участникам, хотя и не являются прецедентными судебными решениями, однако содержат толкование прав человека, регулируемых этим международным договором.

Рассмотрев, в частности, 03.04.89 жалобу Ибрагима Гейе и других против Франции о нарушениях статей 2 (3) и 26 Пакта в части дискриминации в сфере пенсионных выплат по отношению к бывшим сенегальским солдатам французской армии, служившим в ней до приобретения Сенегалом своей независимости, по вопросу, являются ли авторы жертвами «дискриминации» и следует ли считать совместимым с его положениями различный пенсионный режим, предусмотренный Кодексом о военных пенсиях, в зависимости от того, являются они французскими гражданами или нет, Комитет, отметив, что:

оправданием различий в предоставляемых правах не может являться неспособность государства заниматься установлением личности этих солдат и их семейного положения в африканских странах с целью предотвращения злоупотреблений в выплате пенсии, принял решение о том, что:

поскольку «допущенное различие в их правах не основано на разумных и объективных критериях, то оно представляет собой дискриминацию» и государство–участник обязано принять эффективные меры по устранению нарушений, от которых пострадали его жертвы.⁸⁸

В Замечаниях общего порядка № 18 «Недискриминация» (38 сессия. 1989 год), принятых в соответствии со статьей 40 Пакта, Комитет по правам человека (ООН) указал также, что выражение «дискриминация» означает любое различие, исключение, ограничение или предпочтение, которое основано на признаках расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических и иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного положения, рождения или иного обстоятельства и которое имеет целью или следствием уничтожение или умаление признания, использования или осуществления всеми лицами на равных началах всех прав и свобод. При этом пользование правами и свободами на равных началах не означает одинакового обращения во всех случаях, в связи чем, не всякое различие в обращении является дискриминацией при условии, что его критерии являются разумными и объективными, а задача состоит в достижении цели, допускаемой Пактом.⁸⁹

В качестве обязательных прецедентов при определении характера и масштабов действия Конвенции о защите прав человека и основных свобод многие национальные суды государств–членов Совета Европы рассматривают решения Европейского Суда по правам человека. Интерпретация положений Европейской Конвенции, сформулированная им в индивидуальных решениях и выходящая за рамки отдельных фактов по конкретным делам, становится неотъемлемой частью этих решений и в результате приобретает обязательную юридическую силу для государств, ратифицировавших этот международный договор. Обязательный характер юрисдикции Европейского Суда по правам человека, чьи решения не только служат разрешению конкретных дел, но и решают более общую задачу разъяснения, отстаивания и развития положений Европейской Конвенции, является одной из ее принципиальных отличительных особенностей. Распространение прецедентного права Европейского Суда по правам человека способствует активному применению национальными судами норм международного права, предусмотренных Европейской Конвенцией. В результате его взаимодействия с национальными судами государств–членов Совета Европы разрабатываемый ими принцип пропорциональности, интегрируется в деятельность Европейского Суда по правам человека, а его практика, применяемая затем другими странами, используется уже в качестве составной части общеевропейских норм.⁹⁰

Признав по результатам рассмотрения жалобы, что суд неправильно истолковал общепризнанные принципы и нормы международного права либо не применил международный договор Российской Федерации, подлежащий применению, либо неверно интерпретировал решения Европейского Суда по правам человека, не учел соображения иных внесудебных межгосударственных органов по защите прав человека, либо примененный им федеральный закон противоречит конституционным правам человека, а также при наличии других нарушений норм материального или процессуального права, Уполномоченный обязан поставить перед соответствующим должностным лицом вопрос о проверке законности вступившего в силу решения суда и его пересмотре в порядке надзора, а также обратиться с жалобой в Конституционный Суд Российской Федерации на нарушение конституционных прав заявителя законом, примененным при рассмотрении его дела.

Уполномоченный при этом исходит из того, что официально опубликованные международные договоры, предметом которых являются права человека, не предполагают издания внутригосударственных актов для их применения и действуют согласно статье 5 Федерального закона № 101–ФЗ от 15.07.95 «О международных договорах Российской Федерации» непосредственно, а предусмотренные в них нормы на основании статьи 15 Конституции Российской Федерации имеют приоритет над федеральными законами.

Некоторые особенности устанавливаются настоящим законом по рассмотрению Уполномоченным жалоб заявителей о нарушениях прав человека решениями и действиями (бездействием) таких должностных лиц, как прокурорские работники (прокуроры и следователи) и судьи по находящимся у них в производстве уголовным и гражданским делам и делам об административных правонарушениях.

Государственный защитник прав человека не обладает полномочиями на вмешательство в их оперативную и процессуальную деятельность по осуществлению предварительного следствия, прокурорского надзора и правосудия.

Жалобы заявителей о нарушениях таких, в частности, прав человека, как:

– право на равенство всех перед судом, на получение квалифицированной юридической помощи, на обеспечение потерпевшим доступа к правосудию и компенсацию причиненного им ущерба (часть 1 статьи 19, часть 1 статьи 48, статья 52 Конституции Российской Федерации);

– право на справедливое и публичное разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, право на эффективное средство правовой защиты в государственном органе, даже если нарушение прав человека совершено лицами, действовавшими в их официальном качестве (статьи 6 и 13 Конвенции о защите прав человека и основных свобод);

–право на свободу и личную неприкосновенность, право жертвы незаконного ареста или содержания под стражей на компенсацию, обладающую исковой силой (статья 9 Международного пакта о гражданских и политических правах);

– право на то, чтобы акты пыток рассматривались в соответствии с уголовным законодательством как преступления (часть 1 статьи 4 Конвенции (ООН) против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания);

принимаются и рассматриваются им только после принятия решения (постановления) об отказе в возбуждении уголовного дела или прекращении уголовного дела либо вступления в законную силу решения (приговора, постановления) по уголовному или гражданскому делу, или по делу об административном правонарушении.

Предоставленные ему при этом настоящим Федеральным конституционным законом процессуальные полномочия, в отличие от полномочий прокуроров и адвокатов, регулируемых, в том числе Федеральными законами № 168–ФЗ от 17.11.95 «О прокуратуре Российской Федерации» и № 63–ФЗ от 31.05.02 «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации», не могут быть на основании части 3 статьи 76 Конституции Российской Федерации изменены или отменены такими федеральными законами, как Гражданский процессуальный, Уголовно–процессуальный, Арбитражный процессуальный кодексы Российской Федерации или Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.

Осуществляя государственную защиту прав человека по жалобам об их нарушениях, допущенных, в частности, в результате незаконных действий суда, Уполномоченный содействует соблюдению в Российской Федерации ее международных обязательств процессуальными средствами, позволяющими обращаться к соответствующим должностным лицам с ходатайствами о пересмотре вынесенных неправосудных решений (приговоров).

Аналогичная практика, не допускающая вмешательства в отправление правосудия, но предполагающая необходимость пересмотра незаконных судебных решений, используется и внесудебными межгосударственными органами по защите прав человека, на рекомендации которых обязаны реагировать государства–участники международных договоров.

Комитет по правам человека (ООН), рассмотрев, в частности, 20.06.90 жалобу Даниела Пинто о нарушениях его прав человека судебными властями Тринидада и Тобаго, выразившихся в том, что судебное разбирательство по его делу не было справедливым, а назначенный ему адвокат плохо его защищал, в результате чего он был приговорен к смертной казни, то есть о нарушении ими статей 6, 10 (1), 14 (3) d) Международного пакта о гражданских и политических правах, направил государству–участнику следующие соображения:

не требует доказательства тот факт, что заключенному, приговоренному к смертной казни, должна предоставляться юридическая помощь. Это касается обвиняемого, чье дело рассматривается как в суде первой инстанции, так и при его рассмотрении в апелляционном порядке.

Вопрос по жалобе заключается в том, имеет ли автор право отклонить назначенного судом адвоката. При этом не оспаривается тот факт, что автор ни разу не видел и не имел возможности одобрить основания поданной адвокатом от его имени апелляции и, что ему ни разу не была предоставлена возможность проконсультироваться с ним в период ее подготовки.

Из представленных материалов следует вывод о том, что автор не хотел, чтобы этот адвокат представлял его после суда первой инстанции; это подтверждается тем фактом, что он предпринял необходимые действия, чтобы в апелляционном суде его представлял другой адвокат.

В этих обстоятельствах, учитывая, что дело связано со смертным приговором, государство–участник должно было согласиться на то, чтобы при апелляционном обжаловании автора представлял другой адвокат, даже если бы это привело к отсрочке судебного разбирательства.

Правовая помощь обвиняемому при рассмотрении дела, по которому вынесен смертный приговор, должна предоставляться таким образом, чтобы в достаточной мере и эффективно обеспечивалось справедливое отправление правосудия. В деле автора судом этого не сделано.

Поскольку ему отказано в эффективном представительстве во время рассмотрения апелляции, требования пункта 3 d) статьи 14 Пакта судом выполнены не были;

вынесение смертного приговора по завершении судебного разбирательства, во время которого не соблюдались положения Пакта, представляет собой, – если этот приговор не может быть более обжалован, – нарушение и статьи 6 Пакта;

положение, согласно которому смертный приговор может быть вынесен только в соответствии с правом и не вопреки положениям Пакта, означает, что предписанные им процессуальные гарантии должны, безусловно, соблюдаться, включая право на справедливое слушание дела независимым судом, презумпцию невиновности, минимальные гарантии защиты и право на пересмотр решения судом более высокой инстанции.

Поскольку по данному делу окончательный смертный приговор был вынесен судом без соблюдения требований о справедливом судебном разбирательстве, изложенных в статье 14 Пакта, то право, защищаемое его статьей 6, было нарушено.

Отметив, что Даниел Пинто, будучи жертвой нарушений судом статьи 6 и пункта 3 d) статьи 14 Пакта, имеет право на использование средства правовой защиты, связанного с его освобождением, Комитет обратился к государству–участнику за получением информации о соответствующих мерах, принятых по его соображениям.⁹¹

Для выполнения рекомендаций межгосударственных органов по защите прав человека, направленных Российской Федерации, в гражданском процессуальном и уголовно–процессуальном законодательстве должны соответственно содержаться и нормы, обеспечивающие пересмотр решений (приговоров) суда, в процессе принятия которых были нарушены права человека, гарантированные международными договорами.

При рассмотрении жалоб о нарушениях прав человека незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры или суда Уполномоченный исходит из того, что кроме их восстановления путем пересмотра соответствующих решений (приговоров, постановлений) заявителю на основании статьи 1070 ГК Российской Федерации должен в установленном законом порядке, независимо от вины их должностных лиц, возмещаться за счет казны Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных законом, за счет казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования и вред, причиненный ему в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ.

Вред, причиненный потерпевшему в результате незаконной деятельности органов дознания, предварительного следствия и прокуратуры, не повлекший указанных последствий, возмещается по основаниям и в порядке, предусмотренных статьей 1069 ГК Российской Федерации, а вред, причиненный при осуществлении правосудия, возмещается в случаях, если вина судьи установлена приговором суда, вступившим в законную силу.

Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении № 1–П от 25.01.01 сформулировал в связи с этим правовую позицию, согласно которой положение, содержащееся в пункте 2 статьи 1070 ГК Российской Федерации о возмещении вреда, причиненного при осуществлении правосудия посредством гражданского судопроизводства в результате принятия незаконных судебных актов, разрешающих спор по существу, только в случаях, если вина судьи установлена приговором суда, вступившим в законную силу, не является основанием для отказа в возмещении государством вреда, причиненного при осуществлении гражданского судопроизводства в других случаях (а именно, когда спор не разрешается по существу) в результате незаконных действий (бездействия) суда, в том числе при нарушении им разумных сроков судебного разбирательства, если вина судьи установлена не приговором суда, а иным соответствующим судебным решением.⁹²

Кроме этого, в соответствии со статьей 1100 ГК Российской Федерации заявителю должен быть компенсирован и моральный вред, причиненный указанными противоправными решениями или действиями.

На основании главы 18 «Реабилитация» УПК Российской Федерации ему принадлежит также и право на реабилитацию, то есть на возмещение имущественного вреда, устранение последствий морального вреда, восстановление в трудовых, пенсионных, жилищных и иных правах, нарушенных в результате его уголовного преследования.

В отличие от двухступенчатого порядка возмещения вреда лицу, потерпевшему в результате нарушения его прав, установленного федеральным законодательством, статья 41 «Справедливая компенсация» Конвенции о защите прав человека и основных свобод и статья 60 «Требования о выплате справедливой компенсации» Регламента Европейского Суда по правам человека предоставляют Суду не только право присуждать при необходимости потерпевшему справедливую компенсацию в случаях любых нарушений прав человека, гарантированных Конвенцией или Протоколами к ней, если внутреннее право государства–участника допускает лишь частичное устранение их последствий, но и рассматривать при этом одновременно как сами нарушения, так и размер материального возмещения их жертве.

На основании, например, Постановления Европейского Суда по правам человека от 15.07.02 по жалобе № 47095/99 «Калашников против Российской Федерации»⁹³, Правительством Российской Федерации издано Распоряжение № 1727–р от 10.12.02, которым Министерству финансов Российской Федерации поручено выплатить пострадавшему средства (в рублях) в размере, эквивалентном 8000 евро, то есть на компенсацию причиненного морального ущерба (5000 евро) и возмещение ему судебных издержек и расходов (3000 евро).

6. В целях содействия Уполномоченным приведению судебной практики в соответствие с международными обязательствами Российской Федерации целесообразно предоставить ему право на внесение представлений в Пленум Верховного Суда Российской Федерации и Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации о даче судам общей юрисдикции и арбитражным судам разъяснений по вопросам соблюдения прав человека и их судебной защиты.

7. Необходимость предварительного использования заявителями первоначальных средств правовой защиты нарушенных прав обусловлена тем, что государственным органам, органам местного самоуправления, должностным лицам и государственным служащим, до того как их решения и действия (бездействие) будут проверены Уполномоченным на соответствие конституционным обязательствам государства о соблюдении прав человека, должна предоставляться возможность для самостоятельного устранения их нарушений путем реализации предоставленных им правовых механизмов.

В соответствии с настоящим законом они освобождаются от контроля Уполномоченного за их деятельностью, пока у них имеется возможность в пределах своей компетенции первоначально рассмотреть жалобу заявителя о допущенных ими нарушениях прав человека.

Это обусловлено тем, что деятельность Уполномоченного по осуществлению государственной защиты прав человека является субсидиарной по отношению к существующим средствам их правовой защиты, а реализация им предоставленных полномочий допустима лишь при отсутствии надлежащей реакции соответствующих органов и должностных лиц на имеющиеся нарушения прав человека.

8. Подача жалобы Уполномоченному по правам человека в субъекте Российской Федерации или специализированному уполномоченному, где учреждена такая государственная должность, не является препятствием для аналогичного обращения и к Уполномоченному.

Вместе с тем подача жалобы Уполномоченному не препятствует заявителю для обращения в межгосударственные органы по защите прав человека в порядке, установленном международными договорами Российской Федерации.


С т а т ь я 17.