Geum.ru

Одобрен Советом Федерации 12 февраля 1997 года. Подписан Президентом Российской Федерации 26 февраля 1997 года с изменениями, внесенными Федеральным конституционным закон

Вид материалаЗакон

Содержание


1. Уполномоченный при осуществлении своих полномочий независим и неподотчетен каким–либо государственным органам и должностным л
Подобный материал:
1   2   3   4   5   6   7   8   9   ...   12
С т а т ь я 2.

1. Уполномоченный при осуществлении своих полномочий независим и неподотчетен каким–либо государственным органам и должностным лицам.

2. В своей деятельности Уполномоченный руководствуется Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным конституционным законом, законодательством Российской Федерации, а также общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации.

1. Уполномоченный при осуществлении своей деятельности выступает в личном качестве, не представляет, каких бы то ни было государственных органов, должностных лиц, политических партий, общественных объединений, государственных или территориальных образований, наций либо социальных групп и не может использовать свои полномочия в их интересах. Его решения выражают, соответствующую Конституции Российской Федерации, общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации правовую позицию, свободную от каких–либо пристрастий.

Автономная и самостоятельная деятельность Уполномоченного по осуществлению независимой государственной защиты прав человека означает отсутствие его подчиненности каким–либо государственным органам или должностным лицам, которые могли бы влиять на принимаемые им решения или вмешиваться в реализацию им своих полномочий.

Относительная свобода в решениях и действиях Уполномоченного не свидетельствует, однако, о полном отсутствии его связи с государством. Законодательный мандат на осуществление своих полномочий предоставляется ему Федеральным Собранием–парламентом Российской Федерации; бюджетные ассигнования на финансирование его деятельности готовятся Правительством Российской Федерации; работники возглавляемого им федерального государственного органа находятся на федеральной государственной службе и не обладают правовыми гарантиями от уголовного преследования за действия, совершенные в официальном качестве.

2. Иммунитет Уполномоченного от вмешательства в его деятельность по реализации своего законодательного мандата во многом аналогичен гарантиям, предоставляемым судьям и прокурорам при осуществлении ими правосудия и надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 120 Конституции Российской Федерации судьи также независимы и подчиняются только Конституции Российской Федерации и федеральному закону, а судебная власть на основании статьи 1 Федерального конституционного закона № 1–ФКЗ от 31.12.96 «О судебной системе Российской Федерации» является самостоятельной и действует независимо от власти законодательной и исполнительной.

Независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и общественных объединений и в строгом соответствии с действующими законами согласно статье 4 Федерального закона № 168–ФЗ от 17.11.95 «О прокуратуре Российской Федерации» осуществляют свои полномочия и органы прокуратуры Российской Федерации.

Вместе с тем независимость и самостоятельность судей и прокуроров не идентична иммунитету Уполномоченного. Являясь органами судебной и прокурорской власти, суды и прокуратура выступают в качестве потенциальных субъектов правоотношений «единица – власть», в которых они могут находиться на месте возможных нарушителей прав человека, что позволяет каждому лицу обжаловать их решения и действия (бездействие) в установленном федеральным законом порядке. В случаях, предусмотренных международными договорами Российской Федерации, при исчерпанности имеющихся внутригосударственных средств правовой защиты нарушенных ими прав человека, соответствующие жалобы могут подаваться пострадавшими и в межгосударственные органы по защите прав человека, то есть в Комитет по правам человека (ООН), Комитет против пыток (ООН), Комитет по ликвидации дискриминации в отношении женщин (ООН) или Европейский Суд по правам человека.

Законодательный мандат на осуществление государственной защиты прав человека, предоставленный Уполномоченному, не наделяет его какими–либо властными полномочиями. Выполняя государственную функцию защиты прав человека, он действует исключительно методами убеждения, присущими только институтам гражданского общества, что юридически не позволяет ему противопоставлять себя человеку, его правам и свободам и становиться возможным субъектом в правоотношениях «единица – власть», в которых его решения и действия (бездействие) могли бы явиться предметом обжалования в органы правосудия или прокуратуры.

В соответствии, например, со статьей 16 Закона Республики Исландия № 85/1997 «Об Уполномоченном Альтинга по правам человека» гражданские иски, предъявляемые против Уполномоченного, по его требованию судья обязан отклонять.47

Профессиональная деятельность Уполномоченного по государственной защите прав человека содействует их восстановлению, но не устраняет допущенные нарушения, в связи с чем, является субсидиарным или дополнительным, а не основным средством их правовой защиты. Обращение к Уполномоченному не может рассматриваться в качестве эффективного средства правовой защиты, поскольку он не наделен правом по устранению нарушений, а его право предложить другим органам исправить их не является обязательным для безусловного исполнения. Цели по содействию в восстановлении нарушенных прав человека, стоящие перед ним при осуществлении государственной защиты, достигаются рекомендациями по урегулированию конфликтов между органами государственной власти и личностью средствами только согласительных, а не арбитражных процедур. Юридическая сила мандата Уполномоченного заключается не в наличии у него властных полномочий, а в его профессионализме в области общепризнанных стандартов прав человека, безупречном моральном авторитете, гласности, опоре на общественное мнение, общечеловеческие нормы нравственности и морали, в правоте его гуманной миссии.

3. Уполномоченный, являясь должностным лицом и государственным защитником прав человека, руководствуется в своей правозащитной деятельности Конституцией Российской Федерации, настоящим законом, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации и законодательством, регулирующим права человека, а в служебной деятельности по руководству возглавляемым им федеральным государственным органом – законодательством о государственной службе и о труде.

Мандат, предоставленный Уполномоченному как государственному защитнику прав человека федеральным конституционным законом, позволяет ему реализовывать свои полномочия независимо от федеральных законов, таких, например, как УПК и ГПК Российской Федерации, действующих согласно части 3 статьи 76 Конституции Российской Федерации настолько и поскольку они не противоречат закону, регулирующему его правозащитную деятельность.

Руководствуясь в осуществлении своей деятельности международными договорами Российской Федерации, Уполномоченный не ограничивается только контролем за их соблюдением, а стремится к формированию общественного мнения в поддержку дальнейшей законодательной интеграции общепризнанных международных стандартов в области прав человека в правовую систему Российской Федерации.

В этих целях Уполномоченный вправе согласно статье 8 Федерального закона № 101–ФЗ от 15.07.95 «О международных договорах Российской Федерации» представлять свои рекомендации о заключении соответствующих международных договоров. В месячный срок Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации или по их поручению федеральный министр, руководитель иного федерального органа исполнительной власти должны направить ему мотивированный ответ на его рекомендации.

Порядок подготовки и подписания от имени Правительства Российской Федерации с правительствами иностранных государств или с международными организациями или их органами международных межправительственных актов, которые не являются международными договорами Российской Федерации, регулируется Положением о подготовке и подписании международных межправительственных актов, не являющихся международными договорами Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации № 79 от 07.02.03.

В целях создания банка данных международных договоров Российской Федерации Указом Президента Российской Федерации № 1019 от 05.07.96 «О формировании банка данных международных договоров Российской Федерации» Государственно–правовому управлению Президента Российской Федерации поручено совместно с Министерством иностранных дел Российской Федерации организовать работу по его формированию и внесению в него текстов этих договоров и актов международных организаций, включая Организацию Объединенных Наций и Совет Европы, а Научно–техническому центру правовой информации «Система» (НТЦ–Система) – обеспечить его оперативное обслуживание и доступ к нему органов государственной власти Российской Федерации.


С т а т ь я 3.

Деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод.

1. Многонациональный народ Российской Федерации, провозгласив в принятой им 12.12.93 на референдуме Конституции права и свободы человека и гражданина высшей ценностью демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления, возложил на него в статье 2 обязанности по их признанию, соблюдению и защите.

В цивилизованном демократическом обществе наиболее усовершенствованным механизмом защиты гражданских прав и свобод является, прежде всего, исполнительная власть, обладающая необходимыми для этого силами и средствами, лишь при наличии ее злоупотреблений должен включаться процесс политических (парламентский контроль), общественных (средства массовой информации) и судебных механизмов их пресечения. Вместе с тем парламентский контроль за соблюдением прав человека посредством интерпелляций депутатов или деятельности парламентских комиссий не всегда является достаточно оперативным и эффективным. Общественный контроль со стороны средств массовой информации нередко осуществляется в соответствии с интересами тех, кто ими фактически владеет, в связи с чем, объективность и беспристрастность прессы, радио и телевидения оказываются порой более чем сомнительными. Надзорная функция за деятельностью исполнительной власти силами органов правосудия осложнена тем, что безличные и неопределенные действия чиновников, манипулирующих при этом государственными интересами, соединены с таким множеством ошибок и нарушений, которые не могут быть быстро и эффективно устранены правоохранительными органами в простой и наименее дорогостоящей для человека форме. Правовое одиночество отдельного человека в его отношениях с государством, осложненное массой неизвестных ему ведомственных актов и тотальным вмешательством чиновников во все сферы жизнедеятельности общества, способствует тому, что человек, права которого нарушены, даже при наличии юридических оснований, не всегда готов самостоятельно вступить в сложную, длительную и, как правило, дорогостоящую борьбу за их признание и соблюдение.48

Системы ведомственного и вневедомственного контроля, независимого прокурорского надзора и самостоятельных органов правосудия, действующие в Российской Федерации, также образуют достаточно прочный фундамент, обеспечивающий защиту и восстановление нарушенных прав человека. Однако и в этих условиях человек не всегда оказывается обеспеченным необходимой защитой от злоупотреблений чиновников. Правовая неграмотность населения и отсутствие у многих веры в справедливое правосудие нередко приводят к тому, что люди терпят порой абсолютно недопустимый произвол должностных лиц, не только нарушающий их права и свободы, но и оскорбляющий их личное достоинство и человеческую гордость.

В этих условиях профессиональная деятельность Уполномоченного по защите прав человека, его чести и достоинства, не подменяющая полномочий иных государственных органов или изменяющая их компетенцию, обусловлена исключительно целями совершенствования правовых механизмов, с помощью которых человек может бороться с несправедливостью и злоупотреблениями власти.

Уполномоченный не является конкурентом органам правосудия и прокуратуры, а стремится с помощью предоставленных ему правовых средств посильно участвовать в обеспечении прав человека, соблюдении законности и правопорядка, поиске справедливости и защите достоинства человеческой личности. Его деятельность сосредоточена исключительно на осуществлении государственной защиты прав человека, составляющих основу его правового статуса, и поддержании их стабильного приоритета в структуре ценностей демократического правового государства.

2. Судебная защита прав человека, гарантированная каждому частями 1 и 2 статьи 46 Конституции Российской Федерации, осуществляется путем рассмотрения, в частности, жалоб на решения и действия (бездействие) органов публичной власти и должностных лиц, нарушающие права человека, судами общей юрисдикции в порядке, предусмотренном главами 24, 25 и 26 ГПК Российской Федерации, и арбитражными судами в порядке, установленном главами 23 и 24 АПК Российской Федерации.

Предметом прокурорского надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (в пределах осуществления надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации) является в соответствии со статьями 1 и 26 Федерального закона № 168–ФЗ от 17.11.95 «О прокуратуре Российской Федерации» их обеспечение в деятельности федеральных министерств, государственных комитетов и иных федеральных органов исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, военного управления, органов контроля, их должностных лиц, органов управления, руководителей коммерческих и некоммерческих организаций.

3. Уполномоченный, выполняя предоставленный ему законодательный мандат по осуществлению государственной защиты прав человека, действует параллельно и наряду с органами правосудия и прокуратуры, а не вместо них, не подменяя, а дополняя предоставленные им правовые средства защиты этих прав. Он располагает как собственной сферой служебных полномочий, значительно расширяющих возможности не только правовой, но также гуманитарной, пропагандистской и законодательной защиты прав человека, так и присущими только ему формами и методами своей профессиональной деятельности.

В отличие от органов правосудия и прокуратуры, руководствующихся в деятельности по осуществлению защиты прав человека действующим законодательством, Уполномоченный оценивает решения и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, прежде всего, на их соответствие общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации.

Суд и прокурор при рассмотрении жалобы о нарушении в процессе обыска в жилище права на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, гарантированного каждому частью 1 статьи 23 Конституции Российской Федерации, будут руководствоваться статьей 182 УПК Российской Федерации, предусматривающей обязанность следователя принимать меры к недопустимости оглашения выявленных при производстве этого следственного действия обстоятельств частной жизни заявителя, его личной и семейной тайны.

Уполномоченный, рассматривая аналогичную жалобу, не вмешиваясь в компетенцию органов правосудия и прокуратуры, проверит соблюдение при обыске в жилище требований, в частности, статьи 17 Международного пакта о гражданских и политических правах о недопустимости произвольного или незаконного вмешательства в личную и семейную жизнь человека. Он будет исходить, в частности, из того, что в соответствии с Замечаниями общего порядка № 16 «Статья 17» (32 сессия. 1988 год) Комитета по правам человека (ООН) обыск жилища должен ограничиваться только поиском необходимых доказательств без причинения излишнего беспокойства проживающим в нем лицам, понимая под «произвольным вмешательством» в личную и семейную жизнь человека и вмешательство, которое допускается законом, но не является обоснованным в конкретных обстоятельствах.49

Признает обоснованной жалобу о нарушении статьи 8 «Право на уважение частной и семейной жизни» Конвенции о защите прав человека и основных свобод в случае недопустимого вмешательства публичной власти в его осуществление и Европейский Суд по правам человека.

Рассмотрев жалобу Нимитца, адвоката по профессии, на незаконность произведенного у него обыска с целью найти и изъять любые документы, которые раскрывали бы личность автора письма, содержащего угрозы в адрес судьи, рассматривавшего уголовное дело против антиклерикальной рабочей группы, членом которой являлся заявитель, Европейский Суд по правам человека по вопросу, было ли вмешательство публичной власти в осуществление права на уважение частной и семейной жизни, жилища и корреспонденции «необходимым в демократическом обществе», указав:

что правонарушение, в связи с которым производился обыск, действительно являлось не только оскорблением, но и попыткой давления на судью, однако ордер на его производство содержал слишком общие предписания найти и изъять, без каких–либо ограничений, документы, раскрывающие автора оскорбительного письма,

что обыск посягал при этом и на профессиональную тайну в степени, не соответствующей данным обстоятельствам,

что посягательство на профессиональную тайну адвоката может иметь, в свою очередь, последствия при отправлении правосудия и нарушать права, гарантированные статьей 6 Конвенции,

что сопутствующая огласка могла оказать негативное воздействие на профессиональную репутацию заявителя, как в глазах его клиентов, так и общественности;

постановил, что имелось нарушение статьи 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод.50

4. Поскольку права человека в нормах международного права сформулированы лишь в качестве минимально необходимых стандартов, то они нуждаются как в их развитии национальным законодательством, так и в создании условий для их практической реализации.

Уполномоченный в отличие от органов правосудия и прокуратуры, исполняя возложенную на него функцию их государственной защиты, содействует не только восстановлению нарушенных прав человека, но также и совершенствованию механизмов их соблюдения в решениях и действиях органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц и государственных служащих. Реализация им своих полномочий, связанных с осуществлением независимого контроля, прежде всего за исполнением международных обязательств в области прав человека, позволяет значительно расширить возможности не только их правового регулирования и юридической защиты, но также и совершенствования экономической, социальной, бюджетной и иной деятельности государства.

Российская Федерация, являясь согласно части 1 статьи 7 Конституции социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, гарантирует ему, в частности, право на достаточный жизненный уровень, включающий достаточное питание, одежду, жилище и непрерывное улучшение условий его жизни, предусмотренное статьей 11 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах.

Однако только право на достаточное питание, реализуемое согласно Замечаниям общего порядка № 12 (20 сессия. 1999 год) «Право на достаточное питание (статья 11)» Комитета по экономическим, социальным и культурным правам (ООН) лишь в случаях, когда каждый человек в любое время имеет физические и экономические возможности для доступа к нему или располагает средствами его получения, предполагает осуществление государством целого комплекса мероприятий в сфере экономической, экологической и социальной политики, направленных на искоренение нищеты и обеспечение социальной справедливости.

Оно подразумевает наличие в стране продовольствия, позволяющего по своему количеству и качеству удовлетворять пищевые потребности людей в рационе питания, не содержащем вредных веществ и приемлемом для конкретной культуры, а также его доступность. Пищевые потребности человека предполагают, в свою очередь, необходимость наличия в его рационе набора питательных веществ, требующихся как для физического и умственного роста, развития, поддержания здоровья и физической активности и удовлетворяющих его физиологические потребности на всех стадиях его жизненного цикла, так и соответствующих его полу и роду занятий. Создание условий для обеспечения права на достаточное питание предусматривает не только проведение государством соответствующей национальной стратегии по продовольственной безопасности и гигиене питания, но и принятие им базового закона в качестве важнейшего инструментария по ее реализации, содержащего показатели и задачи, которые должны быть достигнуты, сроки и средства их осуществления, планируемые мероприятия по сотрудничеству с институтами гражданского общества, частным сектором и международными организациями.51

Неотъемлемым элементом права человека на достаточный жизненный уровень является, в свою очередь, реализация им права на воду, которое предполагает необходимость обеспечения каждого безвредной и доступной в экономическом и физическом плане питьевой водой в количестве, необходимом для сокращения риска заболеваний из–за ее некачественного состава, повседневного потребления в целях приготовления пищи, личной гигиены и санитарно–гигиенических нужд, и требует от государства согласно Замечаниям общего порядка № 15 «Право на воду (статьи 11 и 12)» Комитета по экономическим, социальным и культурным правам (ООН) создания им, в частности, условий для:

– доступа к минимально необходимому ее количеству с условием, что она является безопасной для целей личного и бытового использования,

– доступа к водным системам, обеспечивающим достаточное, безопасное и регулярное водоснабжение при достаточном количестве водотоков и находящимся на разумном расстоянии от домашних хозяйств,

– отсутствия угрозы для личной безопасности при физическом доступе к воде,

– принятия целевых программ водоснабжения для защиты уязвимых и обездоленных групп населения,

– принятия мер для профилактики, лечения и контроля заболеваний, связанных с водной средой, включая доступ населения к адекватным санитарным средствам.

Для подтверждения добросовестности соблюдения при этом своих обязательств по Международному пакту об экономических, социальных и культурных правах государство должно удостовериться также и в том, что им принимались все надлежащие и реальные меры для осуществления права человека на воду, поскольку в противном случае неспособность действовать добросовестным образом приравнивается на основании норм международного права к его нарушению.

Типичными нарушениями обязательств в обеспечении права человека на воду являются:

– произвольное или необоснованное ограничение доступа к системам или объектам водоснабжения или отказ в таком доступе;

– дискриминационное или несоразмерное увеличение платы за воду;

– пагубное для здоровья человека загрязнение и уменьшение объема водных ресурсов;

– необеспечение принятия или применения законов в целях предотвращения загрязнения воды и ее несправедливого забора;

– непринятие мер в целях эффективного регулирования деятельности предприятий водоснабжения и контроля за ними;

– необеспечение защиты водораспределительных систем от вмешательств в их функционирование, нанесения им ущерба и их разрушения;

– необеспечение принятия и реализации национальной стратегии в области водоснабжения, направленной на обеспечение права каждого на воду;

– недостаточное выделение или неправильное использование государственных ресурсов, влекущих лишение возможности пользоваться правом на воду отдельных лиц или их групп, включая наиболее уязвимые и обездоленные слои населения.52

В соответствии с этими Замечаниями общего порядка Комитета по экономическим, социальным и культурным правам (ООН) лицам, являющимся жертвами нарушений права на достаточный жизненный уровень (достаточное питание и воду), должны обеспечиваться не только доступ к эффективным судебным и иным средствам правовой защиты и право на адекватное возмещение, которое может производиться в форме реституции, компенсации, сатисфакции или гарантии неповторения, но и рассмотрение этих нарушений национальными омбудсменами.

Осуществляя государственную защиту прав человека, Уполномоченный решает, таким образом, самостоятельные задачи, не входящие в компетенцию иных государственных органов. Возможные при этом случаи совпадения его юрисдикции с юрисдикцией органов правосудия и прокуратуры не порождают их коллизию, а способствуют человеку в свободном выборе способов и средств защиты своих нарушенных прав и свобод.

5. Реализуемая Уполномоченным функция государственной защиты прав человека, осуществляемая безвозмездно, отличается и от адвокатской деятельности, регулируемой Федеральным законом № 63–ФЗ от 31.05.02 «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации».

Положение о ведении реестра адвокатов иностранных государств, осуществляющих адвокатскую деятельность на территории Российской Федерации, утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации № 584 от 19.09.03.

Адвокатура как профессиональное сообщество адвокатов и институт гражданского общества не входит в систему органов государственной власти и местного самоуправления. Адвокаты являются независимыми советниками по правовым вопросам и оказывают бесплатную юридическую помощь только гражданам Российской Федерации и в ограниченных случаях по предъявлении ими соответствующих документов. Их профессиональная деятельность не связана с осуществлением государственной функции защиты прав человека, в связи с чем, у них отсутствуют и полномочия по ее реализации, предоставленные настоящим законом Уполномоченному.