Geum.ru

Сценарий социально-экономического развития Сибири

Вид материалаСценарий

Содержание


5. Институциональные условия и механизмы реализации стратегии социально-экономического развития сибири до 2020 года
Первый приоритет
Второй приоритет
Подобный материал:
1   ...   6   7   8   9   10   11   12   13   14

5. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ УСЛОВИЯ И МЕХАНИЗМЫ РЕАЛИЗАЦИИ СТРАТЕГИИ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ СИБИРИ ДО 2020 ГОДА


Институциональные условия реализации «Стратегии Сибири 2020» включают в себя комплекс федеральных и региональных правовых актов, механизмов и инструментов, направленных на достижение ее стратегических целей и приоритетов. Основная направленность институциональных преобразований связана с созданием непротиворечивых норм, правил и процедур, обеспечивающих безусловную реализацию первоочередных, среднесрочных, долгосрочных и стратегических целей и задач в обозначенные настоящим документом сроки.

Институциональные условия реализации «Стратегии Сибири 2020» предполагают:

- формирование норм и правил, отражающих специфические особенности функционирования и развития экономики и социальной сферы Сибири;

- разработку процедур реализации отмеченных выше норм и правил, включая разрешение конфликтных ситуаций, связанных с наличием разновекторных интересов у вовлеченных в проекты и процессы реализации стратегии сторон;

- формирование плана и создание механизмов реализации стратегических целей и приоритетов, первоочередных, среднесрочных и долгосрочных целей и задач стратегии;

- создание (в соответствии с принятыми нормами, правилами и процедурами их реализации) государственной системы координации управления и контроля реализации «Стратегии Сибири 2020».

В отличие от предыдущих разработок, институциональные условия и механизмы реализации «Стратегии Сибири 2020» должны быть акцентированы не столько на выделение ресурсов для ее реализации, сколько на создание и поддержку устойчивых предпосылок, обеспечивающих надежность и выгодность финансовых вложений в Сибирь частными инвесторами, государственными компаниями и населением. Основные требования к формированию институциональных условий реализации «Стратегии Сибири 2020» – их адаптивность к изменяющимся рыночным реалиям и ориентация, во-первых, на развитие и поощрение предпринимательской и инновационной инициативы со стороны как крупного, среднего, так и малого предпринимательства. А, во-вторых, на создание комфортной среды жизнедеятельности как основного условия устойчивого развития человеческого капитала в городских и сельских поселениях Сибири.

Институциональные условия и преобразования должны решать такие задачи как обеспечение диверсификации структуры экономики, повышение конкурентоспособности и быть направлены на:

- создание конкурентной среды и формирование цивилизованных рынков товаров и услуг, обеспечение равной и добросовестной конкуренции;

- создание благоприятного инвестиционного климата, повышение инвестиционной привлекательности отраслей экономики, инновационной деятельности и сферы образования Сибири;

- совершенствование системы стимулирования и поддержки привлечения инвестиционных средств;

- обеспечение финансовой устойчивости и повышение капитализации предприятий, банков и страховых компаний, осуществляющих деятельность на территории Сибири.

Принципиальным моментом при формировании институциональных условий и механизмов реализации «Стратегии Сибири 2020» является адекватное понимание роли государства в этом процессе. Опыт институциональных реформ показал необходимость усиления активной роли государства в экономическом развитии Сибири, в совершенствовании стратегически-плановой координации деятельности основных хозяйственных субъектов, расположенных на ее территории, в реализации новых источников инвестиционных вложений для модернизации сибирского региона и формирование для этих целей новых финансовых институтов. Формирование новой институциональной модели экономического развития Сибири предполагает более активное внедрение таких институциональных элементов хозяйственного механизма как государственные и муниципальные заказы, государственные контракты в межхозяйственных отношениях, служебные трудовые контракты, финансовый механизм стимулирования эффективного выполнения контрактов, конкурсный механизм заключения контрактов.

В новой институциональной модели роль государства будет существенно изменена: от товаропроизводителя, когда государство напрямую участвует в производстве товаров и услуг (как это было в советское время), к роли заказчика, когда экономические субъекты сами могут планировать свою деятельность, ориентируясь на государственный заказ и установленные правила хозяйствования.

Основным сегментом экономики и социальной сферы Сибири, где государство сконцентрирует свои материальные и финансовые резервы в 2010-2020 годах будет софинансирование (наряду с бизнес-структурами) развития транспортной, энергетической инфраструктуры и системы жизнеобеспечения населения.

Текущее состояние экономики Российской Федерации и будущие вызовы мирового сообщества диктуют необходимость ориентации регионов Сибирского федерального округа на одновременную реализацию двух взаимосвязанных экономических приоритетов и одного - социального.

Первый приоритет – расширение геологоразведочных работ и добычи полезных ископаемых до объемов, достаточных не только для обеспечения отечественной промышленности сырьем, но и для формирования (за счет экспорта сырья и продуктов его переработки) финансовых ресурсов, необходимых для модернизации и перевода российской промышленности на инновационный путь развития.

Учитывая роль ресурсного сектора в экономике России в целом и в экономике Сибири в том числе, основная целевая установка «Стратегии Сибири 2020» – повышение конкурентоспособности минерально-сырьевого сектора. Это должно находить отражение в приемлемой динамике финансово-экономических показателей освоения и добычи источников ресурсов и выходе, в конечном счете, на приемлемые показатели возврата привлекаемого капитала.

На первый план в 2010-2020 годах выйдет не только (и не столько) физическая ограниченность минерально-сырьевых ресурсов, сколько экономическая эффективность (особенно в условиях нестабильности цен, которая будет в течение рассматриваемого периода только нарастать), а также надежность и устойчивость поставок.

Происходящие в мире в последние годы изменения меняют само представление о целесообразности и эффективности освоения источников минерально-сырьевых ресурсов Сибири. В условиях выхода на рынки новых эффективных игроков в минерально-сырьевом сегменте экономики, Сибирь ощутимо теряет имеющиеся ранее конкурентные преимущества.

В связи с этим, достижение необходимой эффективности освоения ресурсных источников Сибири в плановый период должно быть обеспечено не любой ценой и не за счет несоблюдения необходимых технологических, экологических и социальных требований, а за счет повышения экономической эффективности процесса их освоения.

Одно из принципиально новых условий привлечения финансовых ресурсов для реализации проектов в минерально-сырьевом секторе в мире – сокращение сроков контрактов (что затрудняет выстраивание долгосрочных схем и программ освоения новых источников Сибири), а также привлечение ведущих высокотехнологичных компаний на сервисной основе. Поэтому должны получить распространение различные формы риск-контрактов и сервисных контрактов, что позволит привлекать ведущие ресурсодобывающие и ресурсоперерабатывающие компании мира к повышению технического уровня сибирских проектов и повышению их экономической эффективности.

В целях укрепления в рассматриваемом периоде конкурентных позиций сырьевого комплекса Сибири следует обеспечить реализацию следующих принципиальных положений институциональных систем, связанных с освоением и использованием минерально-сырьевых ресурсов:

- доминирование критериев социально-экономической эффективности при определении направлений вовлечения в хозяйственный оборот ресурсов новых месторождений полезных ископаемых;

- наличие системы ограничений по применению владельцами лицензий при разработке месторождений (особенно углеводородного сырья), имеющих для страны стратегическое значение, в форме рыночных процедур и механизмов;

- формирование развернутого свода норм и правил, регламентирующих технические и геологические аспекты освоения и использования сырьевых ресурсов;

- ясность и непротиворечивость правил и процедур, определяющих особенности освоения и вовлечения в хозяйственный оборот природных ресурсов Сибири;

- регулирование отношений между государством и недропользователем на основе гражданско-правовых норм, устанавливающих четкое разделение обязательств между государством и недропользователями, а также контроль за их выполнением;

- наличие системы мер, обеспечивающих решение социальных проблем населения, постоянно проживающего в регионах добычи полезных ископаемых;

- стабильность условий предоставления прав на пользование недрами.

Решение проблем повышения эффективности функционирования сырьевых отраслей будет осуществляться органами государственной власти за счет системы взаимосвязанных мер, направленных на систематическую актуализацию институциональной системы в сфере недропользования. Среди наиболее важных элементов совершенствования данной системы необходимо выделить следующие:

- четкое разграничение роли, места и ответственности государства и бизнеса на различных стадиях изучения и освоения природно-ресурсного потенциала Сибири;

- формирование системы налогообложения (налоговые преференции), адекватной задачам и условиям функционирования и развития сырьевых отраслей Сибири;

- укрепление системы антимонопольного регулирования, обеспечивающей рациональное соотношение различных типов компаний на различных этапах освоения новых и расширения действующих месторождений;

- введение системы правил и условий создания и использования производственной, финансовой и социальной инфраструктуры сибирских регионов различными государственными и частными компаниями;

- формирование системы технических регламентов и технического регулирования, обеспечивающей применение на новых и при расширении действующих месторождений полезных ископаемых современных инновационных технологий;

- создание системы мониторинга и актуализации институциональной системы.

При реализации данного приоритета следует учитывать объективное обстоятельство, что в современных условиях как Россия в целом, так и Сибирь в частности, не располагают в достаточной мере ни необходимыми инвестиционными ресурсами, ни современными технологиями и навыками реализации новых проектов в минерально-сырьевом секторе современной посткризисной экономики. Решение состоит в реализации в рамках «Стратегии Сибири 2020» освоения ресурсной базы макрорегиона на следующих принципах:

- либерализации режима доступа к недрам для отечественных и иностранных инвесторов;

- децентрализации процедур регулирования процессов освоения источников минерально-сырьевых ресурсов (расширение рамок т.н. «горной свободы» - это, собственно то, что позволило Сибири в конце 19 столетия резко нарастить промышленно-производственный потенциал в рамках капиталистической системы хозяйства);

- модификации условий доступа к недрам и участию в новых проектах - концессионные процедуры и механизмы могут и должны быть широкораспространенным типом взаимодействия государства и инвесторов. При этом следует исходить из того, что современная концессия – вовсе не форма переуступки прав пользования недрами на длительный срок на кабальных условиях;

- развития конкурентных начал в минерально-сырьевом секторе. В условиях отсутствия конкуренции крупнейшие отечественные компании – Газпром, Роснефть, «Норильский Никель», «Базовый Элемент» и проч. действуют на территории Сибири весьма неэффективно и современный экономический механизм и институциональные условия не принуждают их снижать издержки производства, экологические и иные риски. Формирование рынков природных ресурсов и факторов производства на территории Сибири в условиях трансфертного ценообразования и остаточного распределения доходов «сводит на нет» все усилия по формированию на востоке России модели устойчивого экономического развития;

- формирования трансграничных производственно-технологических комплексов (часть переделов в Китае, Корее, Японии, Казахстане, а часть в России – на территории Сибири и Дальнего Востока).

Снижение рисков реализации долгосрочных проектов в сырьедобывающих отраслях Сибири будет реализовываться Правительством Российской Федерации за счет уменьшения «нагрузки» на государство с точки зрения его прямого участия в финансировании новых проектов. Решение проблем финансирования новых проектов в минерально-сырьевом секторе Сибири заключается в:

- расширении контрактных начал при реализации проектов (включая модифицированные формы соглашений о разделе продукции и риск-сервисных контрактов на основе стабильных во времени условий);

- создании преференций (в части налогообложения) при реализации новых проектов, связанных с глубокой переработкой минерально-сырьевых ресурсов на территории Сибири (в Томской и Иркутской областях, Красноярском и Забайкальском краях);

- активном стимулировании спроса на продукты глубокой переработки в России в целом (объемы пластмасс и конструкционных материалов, которые могут быть получены при комплексном использовании только легких углеводородов в Восточной Сибири не могут быть востребованы при современной структуре экономики страны);

- расширении границ и рамок лицензионных соглашений на право пользования недрами - формирование программных лицензионных групп компаний для реализации прорывных с точки зрения технологии проектов.

Основные цели актуализации институциональной среды функционирования сырьедобывающих отраслей Сибири в 2010-2020 годах должны включать следующие элементы:

- приоритет геополитических и геоэкономических задач, связанных с хозяйственным освоением новых широтных районов Сибири;

- формирование конкурентной среды в недропользовании вообще, и в геологоразведке – в частности;

- стимулирование частных инвестиций путем упрощения процедур получения прав на пользование недрами и легализации оборота таких прав;

- компенсацию рисков при инвестировании частного капитала в геолого-разведочные работы в северных широтных районах Сибири;

- получение государством доходов рентного характера только на стадии добычи полезных ископаемых;

- четкую реализацию системы государственных санкций за нарушение лицензионного соглашения.

Второй приоритет – ускоренная диверсификация экономики Сибири за счет опережающего развития обрабатывающих и перерабатывающих производств, увеличения удельного веса предприятий, перешедших, в основном, на четвертый и пятый технологические уклады. Институциональные условия реализации данного приоритета будут базироваться на федеральных и региональных правовых актах, регулирующих:

- формирование системы преференций, обеспечивающей стимулирование вложения полученной от сырьедобывающих отраслей прибыли в развитие обрабатывающих и перерабатывающих производств Сибири (машино- и приборостроение, нефте- лесо- газо- и углехимия, гелиевая промышленность, промышленность строительных материалов), инфраструктуру;

- законодательное закрепление, регулирование и защита интеллектуальной собственности, переход на международную систему экономической оценки капиталов компаний, занимающихся разработкой и выпуском интеллектуальной, высокотехнологичной, наукоемкой продукции;

- стимулирование и развитие сектора малых и средних компаний во всех секторах производства товаров и услуг;

- формирование системы региональных и межрегиональных горизонтальных связей между крупными, средними и малыми предприятиями, обеспечивающей повышение производительности труда, снижение энергоемкости производства на основе специализации и кооперации производства;

- формирование системы стимулирования развития предпринимательской инициативы в наукоемких секторах экономики Сибири;

- стимулирование сферы услуг путем создания между субъектами предпринимательской деятельности конкурентной среды;

- обеспечение равных прав доступа юридических лиц всех типов к энергетической, транспортной, коммунальной, финансовой и социальной инфраструктуре;

- постепенный переход от системы доминирующих в настоящий период вертикально-интегрированных компаний к системе их оптимального сочетания с региональными и межрегиональными кластерами – новой эффективной формой сетевой организации производства и управления;

- возврат мест регистрации юридических лиц, мест формирования прибыли, уплаты налогов и сборов к месту фактического производства товаров и услуг;

- формирование правовой основы применения и использования лучшего международного опыта («лучших практик») для решения широкого круга экономических, технологических, производственных и научно-внедренческих задач, преодоления технологического отставания и создания условий для технологического переоснащения предприятий без изменений действующих технических регламентов;

- формирование единой системы функционирования хозяйствующих субъектов агропромышленного комплекса, обеспечивающей равные конкурентные права и равные обязательства перед государством как крупных, средних и малых предприятий, так и подсобных хозяйств;

- формирование системы мер государственного регулирования и государственной поддержки сельхозтоваропроизводителей, эффективного механизма их реализации и системы ответственности за нерациональное использование средств государственной поддержки;

- формирование новой системы организации инвестиционной деятельности. Принципиально новым направлением совершенствования инвестиционной политики в регионах Сибири должен быть переход от конкурсных отборов отдельных инвестиционных проектов к формированию портфеля (совокупности) инвестиционных проектов регионов в рамках региональных инвестиционных программ экономического развития. Это даст возможность на практике реализовать важнейшие стратегические приоритеты развития каждого субъекта Федерации. Такой «портфельный принцип» построения инвестиционной программы должен обеспечить комплексность, социальную и инновационную направленность инвестиционной деятельности в регионе.

На практике это означает формирование технологических и продуктовых цепочек, ориентированных на получение на выходе продуктов с повышенной добавленной стоимостью.

В состав инвестиционных программ субъектов Федерации, расположенных на территории Сибири, должны войти следующие основные элементы:

- создание регионального инвестиционного агентства либо регионального инвестиционного фонда с управляющей компанией;

- разработка и утверждение региональной инвестиционной программы на основе кластерных инициатив;

- отбор, оценка эффективности, распределение и реализация инвестиционных проектов под кластерные инициативы под общим управлением регионального фонда и его управляющей компании.

В портфель могут входить проекты с разным периодом окупаемости, что зависит от выстраивания региональной программы развития и от инвестиционных приоритетов, формирующих видение кластеров. При этом должны учитываться:

- сочетание проектов с разным периодом окупаемости при обязательном присутствии доходных проектов с достаточно коротким сроком окупаемости;

- финансовое обеспечение развития кластеров, формирующих комплексное развитие региона.

В целом финансирование инвестиционных программ должно строиться по принципу государственно-частного партнерства. Мандат государства – административные ресурсы и гарантии, определенная доля финансирования. Мандат бизнеса – ведущая доля финансирования и прибыли. Индикатор прибыльности проекта – участие в финансировании агентов рынка капиталов. Наличие всех трех составляющих – институциональное условие реализации инвестиционного проекта.

Институциональные условия реализации третьего приоритета – социального – будут базироваться на актуализации федеральных и региональных правовых актов, регулирующих:

- порядок и стимулы привлечения компаниями трудовых ресурсов в новые широтные зоны хозяйственного освоения и хозяйственного развития Сибири;

- систему преференций для переселенцев в Южно-Сибирскую зону хозяйственного развития из других регионов России и зарубежья;

- систему компенсаций неработающим пенсионерам и безработным, выезжающим на постоянное место жительства из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностям;

- систему земельных отношений и регистрации прав собственности на землю и недвижимое имущество;

- систему подготовки и переподготовки кадров, включая систему государственно-частного партнерства в обучении, трудоустройстве и обеспечении жильем молодежи;

- систему социальных стандартов, обеспечивающих научно обоснованные комфортные условия проживания в районах Южно-Сибирского широтного пояса хозяйственного развития и вахтовой работы –в районах Арктической Сибири и Северо-Сибирском широтном поясе хозяйственного освоения;

- систему социальных стандартов, обеспечивающих коренные и малочисленные народы Севера исчерпывающим перечнем услуг, необходимых им для жизни, образования и сохранения исторически сложившейся самобытной культуры;

- систему формирования тарифов на пассажирские, грузовые перевозки, коммунальные услуги, газ, электроэнергию, услуги связи;

- систему экологических нормативов, направленную на комплексное решение проблем экологической среды и экологической безопасности сибирских регионов;

- систему охраны лесов, водных объектов, биологических ресурсов Сибири.

Реализация указанных приоритетов потребует разработки и создания новых институтов, форм и механизмов консолидации финансовых ресурсов в интересах развития экономики регионов Сибири.

Во-первых, будет необходимо создать в Сибирском федеральном округе за счет средств федерального и субфедеральных бюджетов на паритетной основе