На тлі світового досвіду

Вид материала

Книга

Содержание Становлення парламентаризму в україні Становлення парламентаризму в україні Становлення парламентаризму в україні Становлення парламентаризму в україні Становлення парламентаризму в україні

Подобный материал:

• О. В. Ковальчук, студ., Т. П. Мірзак,, 167.02kb.
• Магістерська програма «економіка аграрного сектора» Студентка: Карпенко Ірина Володимирівна, 1727.27kb.
• Тема досвіду: Використання проектної технології на сучасному уроці англійської мови, 183.96kb.
• Ресурси Світового океану І рекреаційні ресурси Ресурси Світового океану, 49.75kb.
• Олександр Михайлович Павленко, 176.73kb.
• Габріеля Гарсіа Маркеса «Сто років самотності». Вихід у світ цього роману у 1967 році, 644.2kb.
• Назва реферату: Суть світового ринку І його структура Розділ, 134.31kb.
• Програма обласного науково-методичного дослідження "Запровадження інноваційних педагогічних, 441.44kb.
• Картка обліку об’єктів ефективного педагогічного досвіду, 33.11kb.
• Картка обліку об’єктів ефективного педагогічного досвіду, 29.8kb.

52

І. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

Після поділу України на Правобережну та Лівобережну, геть­ман втратив право призначати старшин і звільняти їх без дозволу Московського царя. Фактично козацька старшина перейшла на служ­бу Московському царю, формально залишаючись підпорядкованою гетьману. Вона писала царю скарги та доноси на гетьмана (загально­відомими є доноси Іскри і Кочубея на Івана Мазепу).

Влада гетьмана і української старшини залишалася сильною і після гетьмана Івана Мазепи, так що навіть Петро І не наважився ліквідувати Гетьманщину і дозволив спеціальною грамотою обрати у 1708 році гетьманом України Івана Скоропадського.

Після смерті гетьмана Івана Скоропадського у 1722 році влада перейшла до Малоросійської колегії. Однак у 1727 році у Глухові було обрано нового гетьмана, Данила Апостола, і відновлена діяльність Генеральної Ради.

Після смерті Данила Апостола гетьмана не обирали, а Гене­ральну раду і Раду старшин ліквідували. Влада перейшла до Правл­іння гетьманського уряду із трьох росіян і трьох українців.

У 1750 році було обрано останнього гетьмана України Кирила Розумовського, який був на цій посаді до 1764 року. Кирило Розу-мовський провів ряд політичних, економічних і судових реформ. Він переважно жив у Петербурзі, а державними справами займалася Рада старшин на чолі з Генеральним обозним Григорієм Кочубеєм. Рада старшин виконувала законодавчі, виконавчі і судові функції. її рішен­ня затверджувалися з'їздами старшин, що збиралися регулярно.

У 1763 році Рада старшин прийняла рішення про реформуван­ня системи управління та судочинства і звернулася до Катерини II з проханням закріпити спадковість гетьманства за родом Розумовсь-ких. Катерина II побачила в цьому замах на самодержавну владу і 10 листопада 1764 року підписала указ про скасування гетьманства в Україні, у 1775 році ліквідувала Запорозьку Січ, а в 1786 році ввела в Україні російську систему управління.

Впорядкування держаного життя України і регламентація діяль­ності вищих органів влади Української держави виписані Конститу­цією Пилипа Орлика (1710 рік). В цій Конституції враховано досвід Козацької республіки і тогочасні ідеї побудови демократичної дер-

53

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

жави. Конституція викладена у формі договору між владою (гетьма­ном) і народом. Вона складалася з розгорнутої Преамбули і 16 пара­графів. У Преамбулі подано два важливі положення:

1. обгрунтування природного права українського народу на
   власну державу;
   
2. недодержання Росією пунктів "Березневих статей" Богда­
   на Хмельницького.
   

У Преамбулі сказано:

"Московське царство взяло намір, дошукуючись багатьох за­собів і способів, позбавити Військо Запорізьке його вольностей, підтверджених власною присягою, привести його до остаточ- •> ного знищення і накласти рабське ярмо на вільний народ, який ніколи не дозволяв себе завоювати силою зброї".

За Конституцією Пилипа Орлика на чолі Української держави мав стояти гетьман, підконтрольний Генеральній Раді, до якої вхо­дить генеральна старшина, полковники і військові депутати. Пред­ставницька влада мала репрезентуватися Соймом. До нього входила полкова і сотенна старшина, представники запорізького війська. Сойм мав збиратися тричі на рік.

З відання гетьмана були вилучені фінансові питання та питання перегляду прав на володіння маєтностями. Проте він не втратив законо­давчі функції і мав право видавати універсали. Таким чином, Конститу­ція практично вводила принцип розподілу влад, формулювала основу представницьюго органу і надавала значні повноваження гетьману, тобто закладала модель парламентсько-президентської республіки. Вона пе­редбачала низку реформ у сфері верховної, законодавчої і виконавчої влади, розподіл прав і обов'язків козаків, міщан та селян.

Незважаючи на те, що Лівобережна Україна довгий час входи­ла до Російської імперії, її суспільно-політичні діячі намагалися роз­робити конституційні проекти, за якими передбачалося республі­канське правління в українській державі. А в кінці XIX ст. Михайло Драгоманов розробив конституційний проект, за яким Російська імпе­рія перетворилася б на демократичну федеративну державу.

54

І. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

Монархічне правління було неприйнятне для українського на­роду, бо титул гетьмана не уособлював одноосібної влади монарха. В народі гетьман передусім асоціювався з військовим правителем, і тому Конституція Пилипа Орлика проголошувала виборність гетьмана.

На початку XX сторіччя в суспільно-політичній думці України починає перемагати національно-державницький напрям. Основопо­ложник ідеї національної самостійної Української держави М.Міхновський (Українська народна партія) у 1905 році розробив проект основного закону Спілки народу Українського, що впровад­жував принцип розподілу влад. За цим документом, законодавча вла­да належала двопалатному парламенту із Ради Представників та Се­нату. Депутати Ради Представників обиралися б від виборчих округів, а депутати Сенату - від кожної землі. Постанови палат ухвалювалися б більшістю голосів, а члени палат не могли поєднувати роботу в уряді.

Виконавчу владу уособлював Президент Всеукраїнської спілки, що обирався б всіма громадянами на 6 років. Він забезпечував вико­нання законів, але був позбавлений права вето. Президент у разі по­рушення ним Конституції міг бути притягнутий до відповідальності. У цьому випадку обидві палати парламенту і Вищий Касаційний суд утворювали б із своїх представників Народний суд, який мав право усунути президента і призначити нові вибори. Судова влада визна­валася незалежною ланкою державного управління.

Українська партія самостійників-соціалістів виступала за сис­тему державної влади, при якій головною законодавчою владою був би парламент, а інституціями виконавчої влади - президент і Рада міністрів. Президент повинен був обиратись парламентом на строк повноважень парламенту, а уряд формувався б парламентом і був йому підзвітним. Таким чином, самостійники-соціалісти проголо­шували створення типової парламентської республіки.

Українська партія соціалістів-революціонерів пропагувала ут­ворення республіки з однопалатним парламентом - Сеймом і вико­навчої влади у вигляді Ради міністрів, обраної Сеймом.

Звичайно, це не весь спектр політичної думки партій і громадсь­ких організацій на початку XX ст. В Україні, але він однозначно підтверджує, що українська суспільно-політична думка підтримува-

55

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

ла демократичну форму організації суспільства, започатковану Ко­зацькою республікою, узагальненням якої була Конституція Пилипа Орлика, чинна на Правобережній Україні до 1714 року.

1.2.4. Центральна Рада

Революційні змагання в Україні у період після петроградської Лютневої революції 1917 року переросли у спробу відновлення ук­раїнської державності. Російська імперія захиталася і її національно-територіальні складові почали боротьбу за автономію і незалежність.

З березня 1917 року у Києві лібералами з українських посту­повців разом із соціал-демократами була сформована Центральна Рада на чолі з Михайлом Грушевським. 4 березня Центральна Рада повідомила Тимчасовий Уряд про своє утворення, а вже 6-8 квітня скликала Всеукраїнський Національний Конгрес, на який прибуло 900 делегатів від усіх українських губерній, а також запрошені пред­ставники з Петрограда, Москви, Криму і Холмщини (разом близько 1500 чоловік). Конгрес проголосив курс на автономію України і до­ручив Центральній Раді розробити статут цієї автономії, обрав 300 представників до нового складу Центральної Ради, а її головою Ми­хайла Грушевського. Заступниками (товаришами) Грушевського були обрані Сергій Єфремов і Володимир Винниченко. Так був утворе­ний перший представницький орган України: громадяни обрали де­легатів, а ті - депутатів.

У травні 1917 року у Києві відбулися Всеукраїнські з'їзди — військовий, селянський і робітничий. Всі вони підтримали Централь­ну Раду і її курс на автономію.

Виконуючи волю Всеукраїнського Національного Конгресу і Всеукраїнських з'їздів, Центральна Рада 23 червня 1917 року прого­лосила автономію України 1-им Універсалом, а 28 червня сформува­ла тимчасовий уряд - Генеральний секретаріат на чолі з В.Винни-ченком, до якого ввійшло 8 міністрів: П.Христюк (генеральний пи­сар), Х.Барановський (міністр фінансових справ), С.Єфремов -(міністр міжнаціональних справ), С.Петлюра (міністр військових справ), Б.Мартос (міністр земельних справ), В.Садовський (міністр

І. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

судових справ), М.Стаскж (міністр харчових справ) та І.Стешенко (міністр освіти). За рішенням Центральної Ради було створено ком­ітет - Малу Раду, якій підпорядковувався Генеральний секретаріат. 29 липня Мала Рада затвердила "Статут Генерального секретаріа­ту", де були виписані права і обов'язки першого уряду України.

16-19 жовтня у Чигирині відбувся з'їзд вільного козацтва, який обрав Павла Скоропадського Наказним Отаманом і прийняв Статут вільного козацтва, який затвердив Генеральний Секретаріат 26 листопада 1917 року.

На той час до Центральної Ради входило 822 депутати (дода­лися депутати від Українського національного Конгресу і Всеукраї­нських з'їздів). 23 вересня Центральна Рада скликала у Києві з'їзд поневолених народів Росії, який одноголосно ухвалив, що "Росія має бути федеративною республікою ". Проте 7 листопада 1917 року у Петрограді відбувся більшовицький переворот і плани федералізації Росії зазнали краху.

У зв'язку з переворотом у Петрограді київські більшовики 10 листопада організували повстання робітників "Арсеналу". Воно було придушене, і владу в Україні перебрала до рук Центральна Рада.

20 листопада 1917 року Ш-ім Універсалом вона проголосила створення Української Народної Республіки (УНР). Цей Універсал скасовував приватну власність на землю, впроваджував 8-годинний робочий день, контроль держави над виробництвом, і проголошував свободу совісті, слова, друку, зборів та профспілок.

25 листопада 1917 року Центральна Рада прийняла закон, у якому закріплювалося "виключне право Української Центральної Ради видавати закони для УНР ".

Законодавча робота Центральної Ради була достатньо інтенсив­ною. У 1917 році вона прийняла низку важливих законів, наприклад:

• про створення суду в Україні іменем УНР;
  
• про вибори до установчих зборів УНР;
  
• про амністію;
  

• про виключне право Центральної Ради видавти законодавчі
  акти УНР;
  

57

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

• про утворення Генерального Суду;
  
• про апеляційні суди в УНР;
  
• про прокурорський догляд;
  
• про шкільне правління;
  
• про державні кошти УНР;
  
• про головну скарбницю УНР;
  
• про Український державний банк;
  
• про скасування Дворянського і Селянського банків;
  
• про цукрову монополію.
  

Після проголошення УНР більшовики вирішили ліквідувати „ Центральну Раду і з цією метою 17 грудня 1917 року скликали Всеук­раїнський з'їзд Рад, але більшість із двох тисяч його делегатів підтри­мали Центральну Раду, обравши головою Михайла Грушевського. Тоді більшовики на чолі з Затонським (всього 124 делегати) переїхали до Харкова, де 24-25 грудня провели свій з'їзд, що проголосив Україну Республікою Рад у складі федеративної Російської Республіки.

Одразу ж після цього Петроградський Раднарком послав більшовицькі війська на чолі з Антоновим-Овсієнком і Муравйовим в Україну, які вже наприкінці грудня захопили Харків, Полтаву і Чернігів. Так почалася більшовицька окупація України.

У відповідь на це 25 січня 1918 року Центральна Рада затвер­дила ІУ-ий Універсал, яким проголосила:

"Однині Українська Народна Республіка стає самостійною, ні від кого не залежною, вільною, суверенною державою ук­раїнського народу ".

Четвертий Універсал проголосив Україну парламентською рес­публікою, унітарною державою з демократичним режимом. Законо- ч давчі функції надавалися Українській Центральній Ради, а виконавчі - Раді Народних Міністрів.

Таким чином, з прийняттям Четвертого Універсалу Центральна Рада отримала юридичне право здійснювати законотворчу діяльність. Суб'єктами права законодавчої ініціативи визнавалися члени Малої Ради та Генеральний Секретаріат. Законопроекти вносилися до Малої

58

І. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

Ради, розглядалися комісією Малої Ради і обговорювалися на її збо­рах. Для розгляду законопроекту встановлювався необхідний кворум, що складав 2/3 від загального числа членів Малої Ради. Законопроект приймався більшістю голосів, присутніх на зборах.

Українські більшовики за допомогою пропаганди домоглися нейтралітету основних українських полків: імені Сагайдачного, До­рошенка, Богдана Хмельницького, Шевченка, Грушевського. Тому проти більшовицьких військ Росії Центральна Рада змогла направи­ти тільки 600 курсантів Першої юнацької військової школи імені Богдана Хмельницького під командуванням сотника Аверкія Гонча­ренка і 130 студентів університету Святого Володимира під коман­дуванням сотника Омельченка. У бою з більшовицькими формуван­нями під Крутами 29 січня 1918 року загинуло 300 юнаків, з них близько 30-ти студентів.

Проголошення незалежності УНР і наступ більшовиків Росії активізували дії українських більшовиків, які підняли повстання кількох заводів у Києві. На придушення заколоту були направлені січові стрільці і полки вільного козацтва, які 4 лютого зайняли "Ар­сенал". Проте Центральна Рада не мала достатньо сил, щоб протис­тояти зовнішній і внутрішній більшовицькій навалі.

Більшовицькі війська під командуванням Муравйова 9 лютого 1918 року зайняли Київ, де розстріляли понад 6000 чоловік, голов­ним чином офіцерів царської армії. Проте в Києві більшовики про­трималися лише до 1 березня.

В березні 1918 року Центральною Радою було підписано Бре­стський договір і більшовики змушені були відступити під тиском німецьких військ, що зайняли Україну згідно з берестейськими до­мовленостями.

Центральна Рада повернулася до Києва 7 березня, але пропра­цювала вона тільки до 29 квітня. За цей період, у березні-квітні 1918 року після вигнання з Києва більшовиків, Центральна Рада (Мала Рада) прийняла ще низку законів:

• про ратифікацію Брестської мирної угоди;
  
• про державний прапор УНР;
  

59

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

• про випуск знаків Державної скарбниці;
  
• про випуск розмінних монет Державної скарбниці;
  
• про Вищу економічну раду республіки.
  

Останнім законодавчим актом Малої Ради було прийняття Кон­ституції УНР 29 квітня 1918 року. Цього дня на засіданні Централь­ної Ради голова Комісії з вироблення Конституції Степаненко до­повів про основні засади конституційного устрою України, що виз­началися "Статутом про державний устрій, права і вольності УНР" (Див. додаток 1.1).

"Статут" було підготовлено за зразками демократичних кон­ституцій Європи та США. Він запроваджував поділ влади на три гілки. Законодавчу владу здійснювали Всенародні Збори УНР, що обиралися шляхом всенародного голосування, виконавчу владу здійснювала Рада Народних Міністрів, а вищою судовою установою проголошувався Генеральний Суд, що обирався Всенародними Збо­рами, визначав касаційні функції для всіх судів і мав право судити членів Всенародних Зборів і членів Ради Міністрів.

За "Статутом" народ здійснював владу через Всенародні Збо­ри УНР. Вони обиралися на підставі "загального, рівного, безпосе­реднього, таємного і пропорційного голосування всіх, хто корис­тується громадянськими і політичними правами в Україні і в них судом не обмежений ". До структури Всенародних Зборів УНР вхо­дили Голова, Президія, Рада старшин та комісії Центральної Ради. "Статутом" передбачалася оплата праці депутатів, а їх повноважен­ня припинялися у разі закінчення повноважень Всенародних Зборів, що обиралися на три роки.

Суб'єктами законодавчої ініціативи призначалися Президія разом з Радою Старшин Зборів, партійні фракції Всенародних Зборів, група депутатів у кількості ЗО чоловік, Рада Народних Міністрів УНР та органи місцевого самоврядування, які об'єднують не менше 100 тисяч виборців. Законодавча ініціатива здійснювалася за допомогою подання законопроекту. Законопроекти подавалися на розгляд комісій Всенародних Зборів. За результатами розгляду в комісіях готувалася доповідь, в результаті обговорення якої приймався закон більшістю

60

І. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

голосів при кворумі 2/3 депутатів Всенародних Зборів. Конституційні закони приймалися більшістю у 3/5 присутніх депутатів і вводилися в дію тільки після обрання нового складу Всенародних Зборів.

Всенародні Збори формували Раду Народних Міністрів. Голо­ва Зборів погоджував кандидатури міністрів з Радою Старшин Зборів, після чого вони затверджувалися Всенародними Зборами. Рада На­родних Міністрів несла повну відповідальність перед Всенародни­ми Зборами.

Генеральний Суд УНР також обирався Всенародними Збора­ми, він ніс відповідальність за вибори до Всенародних Зборів і міг судити депутатів і членів Ради Народних Міністрів за поданням Все­народних Зборів (2/3 голосів). Суд був незалежним, тому що "судо­вих рішень не можуть змінити ні законодавчі, ні адміністративні органи влади ".

Дуже цікаво вирішував "Статут" питання національних мен­шин. Для них забезпечувалося право національно-персональної ав­тономії. Встановлювався вищий законодавчий орган, Національні Установчі Збори, що обиралися на основі пропорційного представ­ництва. Всі постанови, що стосуються Національного Союзу, мали розглядатися і затверджуватися Всенародними зборами УНР.

29 квітня 1918 року Українська Центральна Рада обрала Пре­зидентом УНР Михайла Грушевського, після чого передала владу гетьману Скоропадському.

Ці події були цілком закономірними: при розпорошенні пол­ітичних сил Центральна Рада була неспроможна керувати державою. По-перше, в Центральній Раді велася безкінечна боротьба між різни­ми групами. По-друге, Генеральний Секретаріат, а потім і Рада На­родних Міністрів постійно змінювалися, наслідком чого стало без­владдя на місцях. По-третє, Центральна Рада в умовах громадянсь­кої війни не мала війська. І, насамкінець, соціальні реформи, що про­водилися Центральною Радою, не були послідовними. Так, наприк­лад, спочатку була проголошена ліквідація приватної власності на землю, а потім Генеральний Секретаріат заявив, що ця заява є лише декларативною. Це, звичайно, не влаштовувало як землевласників, так і тих, хто хотів отримати землю.

61

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

1.2.5. Законодавча влада за Гетьманату.

У 1918 році, як вже згадувалося вище, Центральна Рада підпи­сала Брестський мир і вигнала більшовиків за допомогою німець­ких військ. Проте німці їй не довіряли і зробили все, щоб передати владу гетьману. З цією метою було скликано 29 квітня 1918 року Хліборобський конгрес за участю 8000 делегатів. Він одноголосно обрав Павла Скоропадського гетьманом України, а 30 квітня при­бічники новообраного гетьмана захопили всі державні установи. В Україні розпочався період Гетьманату.

Безпосередньо в перевороті німці участі не брали, але висуну-ли до майбутнього уряду ряд умов: визнання Брестської угоди, роз­пуск Центральної Ради, відновлення права власності на землю тощо.

Правовою базою діяльності Гетьманату слугували два доку­менти:

1. Грамота до всього Українського народу (Додаток 1.2).
   
2. Закони про тимчасовий устрій України (Додаток 1.3).
   

Ці два документи були підписані Гетьманом всієї України Пав­лом Скоропадським і Отаманом Ради Міністрів Михайлом Устимо-вичем.

У "Грамоті до всього Українського народу" Гетьман проголо­сив існування незалежної "Української держави" і оголосив себе Геть­маном з правом призначати Кабінет міністрів. У цьому документі проголошувалося "право приватної власності, як фундамент куль­тури і цивілізації", свобода "купівлі - продажі землі", "повернення повної свободи торгівлі і приватного підприємництва".

"Закони про тимчасовий устрій України" складалися з семи розділів:

1. Про Гетьманську владу;
   
2. Про віру;
   
3. Права і обов'язки