На тлі світового досвіду

Вид материала

Книга

Содержание Становлення парламентаризму в україні Становлення парламентаризму в україні 1. Витоки парламентаризму Становлення парламентаризму в україні 1. Витоки парламентарю Палата представників Становлення парламентаризму в україні Становлення парламентаризму в україні

Подобный материал:

• О. В. Ковальчук, студ., Т. П. Мірзак,, 167.02kb.
• Магістерська програма «економіка аграрного сектора» Студентка: Карпенко Ірина Володимирівна, 1727.27kb.
• Тема досвіду: Використання проектної технології на сучасному уроці англійської мови, 183.96kb.
• Ресурси Світового океану І рекреаційні ресурси Ресурси Світового океану, 49.75kb.
• Олександр Михайлович Павленко, 176.73kb.
• Габріеля Гарсіа Маркеса «Сто років самотності». Вихід у світ цього роману у 1967 році, 644.2kb.
• Назва реферату: Суть світового ринку І його структура Розділ, 134.31kb.
• Програма обласного науково-методичного дослідження "Запровадження інноваційних педагогічних, 441.44kb.
• Картка обліку об’єктів ефективного педагогічного досвіду, 33.11kb.
• Картка обліку об’єктів ефективного педагогічного досвіду, 29.8kb.

32

І. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

оберігаючи давні традиції. Щорічні сесії парламенту відкриваються надзвичайно урочисто. Герольдмейстер запрошує членів Палати Гро­мад до Палати Лордів, щоб заслухати тронну промову королеви. Го­лови палат проводять засідання у суддівських паруках і мантіях, а самі палати мають власні символи: чорне берло у Палати Громад і булава у Палати Лордів, засідання проводяться у залі старого Вестм-істерського палацу, де не вистачає місць для депутатів на депутатсь­ких стільцях (всього 427 місць).

Цікаво, що Велика Британія не має конституції у формі єдиного написаного і прийнятого законодавчим органом документу, і тому діяльність англійського парламенту базується на традиціях і конститу­ційних угодах. Парламентські механізми базуються на існуванні в країні двопартійної системи, під впливом якої унормовувався весь комплекс відносин між парламентом і урядом на протязі багатьох століть.

В умовах цієї системи уряд формується партією, що отримує більшість місць у Палаті Громад. Таким чином більшість законодав­чо забезпечує діяльність уряду. За такого порядку при високій про­фесійності постійно діючих урядових чиновників класична модель парламентського правління почала втрачати реальну базу. Відбуло­ся зміщення центра влади від парламенту до уряду. У зв'язку з цим за останні три десятиліття двадцятого сторіччя були проведені ре­форми, направлені на підвищенні ефективності діяльності парламен­ту: реорганізована система комітетів, введена практика розслідуван­ня діяльності міністерств, утворено комітет контролю за діями дер­жавних органів і посадових осіб, створена посада омбудсмена, на постійній основі стали проводитись навчальні семінари для депу­татів.

Парламент Великої Британії має вікові політичні традиції. Він є центром публічних дебатів, відкритим форумом, на якому гласно визначаються основи внутрішньої і зовнішньої політики. Його роль у цих питаннях є визначальною.

Парламент Великої Британії є двопалатним: Палата Лордів складається з 1195 членів, а Палата Громад - з 650 членів. До Палати Лордів входить 789 перів, для яких членство у палаті є спадковим, 26 архієпископів, які є членами палати за посадою, та 11 юристів,

33

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

які займають високі суддівські посади. Решта членів палати лордів отримують це право пожиттєво за заслуги перед державою, як це мало місце у Римському сенаті. Звання пожиттєвого лорда надає ко­ролева. У 1999 році уряд Тоні Блейра розпочав реформу палати лордів, щоб усунути з палати спадкових перів.

Палата Громад обирається на пропорційній основі за партійни­ми списками на 5 років з громадян, що досягли 21-річного віку. Пра­во її розпуску належить прем'єр-міністрові, який може це зробити навіть з політичних міркувань, наприклад тоді, коли вважає, що на­став сприятливий момент для перемоги на виборах. Тому чергові вибори інколи можуть призначатися через 3-4 роки.

Членами Палати Громад не можуть обиратися професійні судці, службовці міністерств і центральних відомств, а також дипломати і військові. Перш ніж попасти до партійних виборчих списків вони повинні подати у відставку.

Лідер партії, яка перемогла на виборах, призначається прем'єр-міністром, а лідер переможеної партії становиться лідером опозиції. Ця посада з 1937 року має встановлену законодавчу базу. Лідеру опозиції призначається зарплата 48148 фунтів на рік, він формує "тіньовий кабінет", міністри якого виступають у парламенті з пи­тань компетенції відповідних міністерств.

Депутати Палати Громад голосують у відповідності з рішен­нями партії. Депутат може голосувати за власним бажанням, але тоді для нього існує загроза не бути висунутим партією на наступних виборах і втратити місце в парламенті. В деяких випадках оголо­шується вільне голосування, як це було останнім часом з таких пи­тань, як відміна смертної кари, заборона абортів тощо.

Засідання Палати Громад проводиться щоденно, крім суботи і неділі. Мова засідань - англійська, виступи на інших мовах не до­пускаються. Стенографічний звіт засідання публікується у збірни­ках "Парламентські дебати".

Кожне засідання Палати починається з "години запитань", коли депутати задають запитання міністрам. Потім розглядаються біллі (за­конопроекти) і пропозиції уряду, а також пропозиції депутатів, що но­сять назву справи приватних членів. Три чверті часу палата розглядає

34

І. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

урядові пропозиції. Депутат має право виступати у дебатах з конкретно­го питання лише один раз. Час виступу не обмежений, проте спікер при необхідності має право встановити ліміт виступу у 10 хв. Процедура голосування у Палаті Громад - відкрита. Депутати, що голосують "за", збираються по праву руку від спікера, ті, хто "проти" - по ліву. Вони проходять мимо клерка і називають своє ім'я. Рішення приймаються простою більшістю. Вимоги кворума відсутні, однак при наявності мен­ше 40 депутатів розгляд питання переноситься на наступне засідання. Читати промову не дозволяється. Встановлюються також вимоги щодо вбрання - чоловіки повинні бути у піджаках і при краватках.

Спікер є головною посадовою особою Палати. Він обирається із депутатів і на час спікерства призупиняє членство в партії. На переви­борах він обирається в окрузі, де не висуваються інші претенденти. Спікер не бере участі в дебатах і голосує тільки тоді, коли голоси депу­татів розділилися порівну. Він може затверджувати правила, що скла­дають основу парламентської процедури, припиняти засідання за відсут­ності кворуму, а також за власним бажанням, оскільки запис на виступи відсутній, надає слово депутатам. Якщо депутат бажає виступити, він повинен звернути на себе увагу спікера ("спіймати погляд спікера").

Спікер може в будь-який момент припинити виступ депутата або на день позбавити його права брати участь у засіданні. За порушення регламенту депутат на тиждень може бути позбавлений права брати участь у засіданнях, за повторне порушення - на місяць, а на третій раз - на невизначений термін. У веденні справ спікеру допомагає клерк -старша посадова особа Палати Громад, в обов'язки якої входить кон­сультування спікера щодо норм парламентської процедури.

Робочими органами Палати Громад є комітети, що створюють­ся для розгляду окремих біллів і після завершення їх розгляду роз­пускаються. В структурі робочих органів британського парламенту є й регулярні спеціалізовані комітети: Великий Шотландський комі­тет, Великий Уельський комітет, Північноірландський комітет.

Процедура засідань комітетів схожа на загальну процедуру Па­лати Громад: зліва від голови сидять члени опозиції, справа - члени уряду. При розгляді білля виступають міністри, та професійні чи­новники, обізнані з питанням, що розглядяється.

35

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

В Палаті Громад є також 14 спеціальних комітетів для розслі­дування і перевірки діяльності міністерств. Вони були створені у 1979 році і відповідають структурі міністерств. Ось перелік сфер відповідальності цих комітетів: національна оборона, внутрішні спра­ви, закордонні справи, фінанси, енергетика, промисловість і торгів­ля, транспорт, сільське господарство, трудова зайнятість населення, охорона навколишнього середовища та питання науки і освіти. Ці комітети контролюють видатки уряду, керівництво справами і дер­жавну політику у відповідній галузі.

Комітети можуть призначати експертів для надання експерт­ної оцінки з певного питання, викликати у комітет для отримання інформації будь-яку посадову особу міністерства, відомства, а та­кож представників громадських організацій та політичних діячів. За відмову з'явитися в комітет для свідчень особа може бути позбавле­на волі (це рішення приймає Палата Громад). Міністри за статусом є членами парламенту, тому на виклик комітету з'являються тільки з дозволу прем'єр-міністра.

Існують також спеціальні "сесійні комітети": з питань проце­дури, петицій, що подані до Палати Громад, питань публікацій і скла­дення звітів засідань, сприяння депутатській діяльності.

Депутат не підлягає арешту за будь-які висловлювання в Па­латі, а також не може бути заарештований без дозволу своїх колег-депутатів, за винятком, якщо він скоїв кримінальний злочин.

Тепер розглянемо структуру Палати Лордів. Керівником цієї Палати є лорд-канцлер. Він є дійсним членом кабінету, призначаєть­ся прем'єр-міністром і є главою суддівської системи країни. З питань парламентської процедури його також консультує клерк парламенту.

Палата Лордів засідає потижнево з понеділка до четверга. Вона не має жодних правил про порядок припинення дебатів. Порядок ви­ступів узгоджується до засідання, тому в функції лорда-канцлера не входить виклик членів палати для дебатів. Члени Палати Лордів мо­жуть отримати дозвіл не брати участь у засіданнях, тож звичайно існує певний контингент Палати, що ніколи не присутній на засіданнях.

Палата лордів є вищою судовою інстанцією країни і має юрис­дикцію Вищого апеляційного суду, рішення якого є остаточними.

36

1. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

На пропозицію прем'єр-міністра Великобританії у 1999 році Палата Лордів проголосувала за те, щоб позбавити перів спадкового права засідати у Палаті. Внаслідок цього голосування, очевидно, невдовзі відбудеться реформування Палати Лордів.

1.1.6. Еволюція Конгресу Сполучених Штатів Америки

Конституція 1789 року, прийнята Конституційним Конвентом 1787-1789 років у Філадельфії, була не першою, написаною чи прий­нятою у Сполучених Штатах. У період, що безпосередньо передував 1789 рокові, кожен із штатів, що входив до Сполучених Штатів (за винятком Конектикуту і Род-Айленду), прийняв і керувався власною письмовою конституцією. Таким чином, дехто з "конституційних батьків", що 1789 року брали участь у філадельфійському Конститу­ційному Конвенті, вже мав практику конституційного творення, ак­тивно працюючи до того над складанням конституцій у своїх штатах.

В той час, коли Конвент радився і вів дебати в Філадельфії, у Нью-Йорку зібрався Конгрес Сполучених Штатів, що обговорював питання національної політики. Конгрес отримав свої повноважен­ня в результаті угоди, укладеної делегатами всіх тринадцяти штатів у листопаді 1777 року і офіційно ратифікованої штатами у березні 1781 року. Конституційний Конвент 1787 року у Філадельфії фак­тично був скликаний цим Конгресом.

Поштовхом до скликання Конституційного Конвенту у Філа­дельфії були вади урядування що виявилися у прийнятих Конгресом Статтях. Відповідно до цих Статей Конгрес мав право, за згоди що­найменше дев'яти штатів, позичати гроші і "випускати векселі у кре­дит Сполучених Штатів", але не мав жодного джерела доходів, яки­ми б він міг гасити ці позики чи викупляти векселі. Дохід Конгресу забезпечувався оподаткуваням штатів, але сам Конгрес не мав жод­них механізмів для їх стягнення у випадку небажання штату сплачу­вати податки у державну скарбницю.

Крім того, Конгрес не мав права примусу явки делегатів на за­сідання і, як наслідок, на засіданнях часто бракувало кворуму, необ­хідного для виконання його функцій. Однією з основних проблем

37

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

була також неспроможність Конгресу забезпечити виконання своїх резолюцій. Метою філадельфійського Конвенту було забезпечення ефективної діяльності федерального уряду, який водночас поважав би автономію штатів.

Було вирішено, що для надання новій системі юридичної сили, конституцію має ратифікувати народ Сполучених Штатів, а не просто законодавчі органи штатів. Відповідно до цього Конвент погодився, що Конгрес надішле Конституцію спеціально скликаним конвентам декількох штатів, а Конвент у свою чергу передасть її делегатам, обра­ним населенням кожного штату. Ця резолюція Конгресу була ухвалена без Род-Айленду, незважаючи на спротив штату Нью-Йорк. Починаю­чи з грудня 1789 року Конституція була швидко ратифікована дев'ять­ма з тринадцяти штатів. Чотирма штатами, що зайняли очікувальну позицію, були Нью-Йорк, Вірджинія, Північна Кароліна і Род-Айленд.

Вірджинія зрештою підписала конституцію, а Нью-Йорк не­вдовзі наслідував її прикладу, тому що делегати від Нью-Йорку зна­ли, що якщо штат не ратифікує документу, то його південні округи і головне місто відколяться і одноосібно приєднаються до федерації. Невдові після Нью-Йорку й Вірджинії, підпис під Конституцією по­ставила Північна Кароліна, а Род-Айленд зробив це лише через рік після початку функціонування спільного уряду.

За положеннями Статей Конфедерації Сполучені Штати уп­равлялися виключно однопалатним законодавчим органом. Ухвалення Конституції 1789 року різко змінило структуру і повноваження фе­дерального уряду, а також структуру і функціонування Конгресу.

Конституція 1789 року створила стійку систему розподілу влад на законодавчу, виконавчу та судову. Главою виконавчої влади став президент, що обирався виборчою колегією представників від кожно­го штату. Судова система отримала право конституційного нагляду як за законодавчими актами Конгресу, так і за рішеннями президента.

Що стосується законодавчої влади, тут гору взяв "вірджинсь-кий план", представлений делегатами штату Вірджинія. Цей план передбачав створення двопалатного законодавчого органу, Конгре­су, що складався б із Сенату і Палати представників. "Вірджинський план" передбачав також пропорційне представництво в обох пала-

38


риз\.
1. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРЮ

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

Палата представників організована за системою комітетів, згідно з якою її члени поділені на менші групи з метою складання порядку денного, підготовки законопроектів до пленарних засідань і встанов­лення процедурних норм роботи Палати. Кожен комітет контролюється партією більшості (республіканцями або демократами). Майже всі законопроекти спочатку надсилаються до комітету. Конгреси перших скликань мали мало комітетів, але вони з часом зростали за чисельн­істю і важливістю. Нині існує понад 20 постійних комітетів, що відпо­відають головним чином за основні напрямки політики.

Кожен комітет має свій апарат і бюджет. Комітети можуть проводи­ти відкриті слухання, пропонувати законопроекти, які не були формально' внесені іншим суб'єктом законодавчої ініціативи, і вести розслідування у порядку нагляду за виконанням чи впровадженням профільних рішень. Періодично призначаються також тимчасові й спеціальні комітети.

Комітети Конгресу відіграють важливу роль у нагляді за міністерствами й відомствами виконавчої влади. Керівники міністерств та інші чиновники виконавчої влади часто викликаються до комітетів для роз'яснення своїх рішень або звіту про їх реалізацію.

СЕНАТ

"Батьки" Конституції США створили Сенат як гаранта прав штатів і думки меншості. Для урівноваження влади між великими й малими штатами Конституція дає кожному штатові однакове пред­ставництво у Сенаті. Крім того, щоб компенсувати ситуативні пол­ітичні рішення, термін повноважень кожного сенатора становить шість років - втричі більше, ніж термін повноважень членів Палати представників. Щоб запобігти появі сенатської еліти, Конституція вимагає, щоб одна третина його членів кожні два роки переобирала­ся. Таким чином, термін повноважень сенатора становить 6 років, і обирається він у числі однієї третини всіх сенаторів. Тож повна зміна членів Сенату можлива лише за 6 років.

Сенат має деякі повноваження, які відсутні у Палати представ­ників. Йому надане право затверджувати договори і призначати феде­ральних суддів, посадових осіб виконавчої влади, а також затверджува-

40

І. ВИТОКИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ

ти послів, призначених президентом. Спочатку до обов'язків Сенату входило "шліфування" й доопрацьовування законопроектів, розробле­них Палатою представників, а в ширшому значенні - забезпечення і дотримання стратегічних і довгострокових інтересів держави. З часом Сенат став партнером Палати представників у законодавчому процесі і нині витрачає значний час на розробку своїх власних законопроектів.

За прикладом Палати представників, у 1794 році Сенат вжив цілеспрямованих заходів для встановлення більшої відкритості об­говорень. У відповідь на протести законодавчих органів штатів, які стверджували, що вони не мають засобів ефективної оцінки роботи обраних сенаторів, Сенат запровадив політику відкритих дверей щодо обговорень на пленарних засіданнях і в комітетах.

На початку 20-го сторіччя демократи вибороли більшість у Сенаті і для проштовхування законодавчої програми своєї партії зап­ровадили посаду лідера більшості на пленарних засіданнях. За де­сять років пост лідера партії на пленарних засіданнях набув велико­го значення у роботі Сенату, і залишився таким дотепер. Схоже но­вовведення відбулося і в Палаті представників.

Другою важливою зміною в структурі Сенату була 17-а поправ­ка до Конституції, яку сенатори ратифікували в 1913 році і яка пе­редбачала обрання сенаторів безпосередньо народом. До того часу сенатори обиралися законодавчими органами штатів.

У перші роки свого існування Сенат після досягнення одностай­ності щодо загальної спрямованості законопроекту (подібно до пер­шого читання в Україні) покладався на тимчасові комітети для розроб­ки конкретних положень цього закону. Війна 1812 року засвідчила по­требу у постійній наявності спеціальних знань і досвіду, носіями яких мають бути постійні комітети. У 1816 році Сенат заснував постійні комітети, організовані за основними функціями виконавчої гілки вла­ди. Впродовж кінця дев'ятнадцятого і початку двадцятого столітть число сенатських комітетів швидко зростало. В часи, коли Сенат міг дозво­лити собі мати апарат і службові приміщення лише для голів комітетів, кількість комітетів майже дорівнювала числу сенаторів.

У 1920 році, а потім після Другої світової війни Сенат ліквіду­вав багато комітетів. З 1950 року Сенат забезпечив комітети значни-

41

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

ми професійними кадровими ресурсами і здійснив реформи, спря­мовані на зведення до мінімуму диктаторського контролю, який ра­ніше здійснювали голови комітетів.

1.2. СТАНОВЛЕННЯ ПРЕДСТАВНИЦЬКОЇ ВЛАДИ В УКРАЇНІ