На тлі світового досвіду
| Вид материала | Книга |
- О. В. Ковальчук, студ., Т. П. Мірзак,, 167.02kb.
- Магістерська програма «економіка аграрного сектора» Студентка: Карпенко Ірина Володимирівна, 1727.27kb.
- Тема досвіду: Використання проектної технології на сучасному уроці англійської мови, 183.96kb.
- Ресурси Світового океану І рекреаційні ресурси Ресурси Світового океану, 49.75kb.
- Олександр Михайлович Павленко, 176.73kb.
- Габріеля Гарсіа Маркеса «Сто років самотності». Вихід у світ цього роману у 1967 році, 644.2kb.
- Назва реферату: Суть світового ринку І його структура Розділ, 134.31kb.
- Програма обласного науково-методичного дослідження "Запровадження інноваційних педагогічних, 441.44kb.
- Картка обліку об’єктів ефективного педагогічного досвіду, 33.11kb.
- Картка обліку об’єктів ефективного педагогічного досвіду, 29.8kb.
к
ож консультування головуючого і членів парламенту з питань парламентської процедури. Адміністративна служба також піклується про забезпечення законодавців приміщеннями, засобами зв'язку, транспортом. У парламентах з обмеженими фінансовими ресурсами або у парламентах, де законодавці не мають особистого апарату, адміністративна служба може також виконувати науково-дослідні роботи і готувати документацію.Більшість парламентів організовують свою адміністративну службу у вигляді відділів: бухгалтерського, кадрів, інформації та документації і загальних служб. Кількість і назви адміністративних відділів відрізняються в різних парламентах.
Як правило, адміністративна служба підпорядковується керівникові апарату. У двопалатному парламенті кожна палата найчастіше має власного керівника адміністративного апарату, який наглядає за адміністративним персоналом і консультує його з процедурних і законодавчих питань.
В більшості парламентів керівник апарату є ключовою фігурою у наданні послуг. Завдання керівника апарату полягає у тому, щоб дбати про те, аби депутати мали у своєму розпорядженні всі засоби, які могли б допомогти їм виконувати свої обов'язки. Керівник апарату контролює всі адміністративні і секретарські служби, у тому числі бібліотеку, службу постачання, забезпечення приміщеннями і бухгалтерію. В багатьох парламентах керівник апарату відповідає за планування порядку денного та протоколювання засідань парламенту.
Звичайно керівник апарату має знання й досвід, які дають йому владу і вплив у парламенті. Тому його призначення має особливе значення для ефективної діяльності парламенту.
У Франції керівник апарату призначається парламентськими бюро, в Ізраїлі - головою і заступником голови Кнессету, у Німеччині - головами Ради. Керівники апарату несуть повсякденну відповідальність перед цими керівними органами.
В деяких країнах парламенти самі обирають керівника свого апарату (без залучення якого б то не було керівного органу). Наприклад, керівник апарату у Швейцарії призначається Федеральною ра-
203
СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІд
ою, в Україні - Верховною Радою. Така практика, щоправда, може призвести до перетворення професійної і неполітичної посади керівника апарату на політичну, яка працювала б на користь політичної більшості парламенту.Керівник апарату може також призначатися главою держави. Наприклад, у Великобританії керівник апарату призначається королевою, в Канаді це призначення робиться за рекомендацією прем'єр-міністра генерал-губернатором. В деяких країнах керівник парламентського апарату призначається урядом.
3.6. ДОСЛІДНИЦЬКА СЛУЖБА
До структури парламентів багатьох країн входять дослідницькі служби, основним завданням яких є сприяння законодавчому процесу. Ці служби забезпечують комітети і окремих депутатів необхідними матеріалами, інформацією та аналітичними дослідженнями, на яких базується законодавча діяльність депутатів.
Прикладом ефективних дослідницьких служб парламенту може бути дослідницька служба Конгресу США, яка допомагає Конгресові у законотворчій роботі. До цієї служби приєднані ще три організації:
- бюджетна служба Конгресу, що надає Конгресові інформа
цію, пов'язану з бюджетом, витратами та їх ефективністю;
- служба загального обліку, що допомагає Конгресові у пи
таннях нагляду і координації діяльності уряду. Вона про
водить незалежні аудиторські перевірки, дослідження та
оцінку федеральних програм;
- служба технологічних досліджень, що готує для Конгресу
матеріали з питань запровадження нових технологій.
У вищенаведених дослідницьких службах працює більше шести тисяч працівників. Конгресова дослідницька служба має річний бюджет 45 млн. дол. і щороку відповідає на близько 500000 запитів від Конгресменів, комітетів і працівників апарату. Служба надає відповіді у формі доповідей, бюлетенів, бібліографій, інформаційних повідомлень, семінарів, аудіо- та відеозаписів, інформації з автоматичної бази даних і консультацій по телефону.
204
III. СТРУКТУРА І ОРГАНІЗАЦІЯ РОБОТИ ПАРЛАМЕНТІВ
3
.7. КОНТРОЛЬНА СЛУЖБАПарламенти багатьох країн мають спеціальні служби, які займаються контролем діяльності виконавчої влади. Проте поряд з парламентськими контрольними службами у багатьох країнах існують спеціальні незалежні від парламенту і уряду установами - Лічильна палата (Франція), Федеральна контрольна палата (Німеччина), Ревізійна палата (Італія), Державне ревізійне управління (Швеція), Державна контрольна палата (Великобританія).
У США Конгрес контролює агентства і державні програми через розподіл бюджетних асигнувань. Конгрес запровадив посади генеральних інспекторів у більшості федеральних міністерств і відомств, які за останні 5 років заощадили більше 71 мільярда доларів і провели 16000 розслідувань. У 1921 році Конгресом була створена Головна контрольна служба (ГКС). Вона під керівництвом Генерального контролера проводить перевірки виконавчих органів і програм на вимогу комітетів і членів Конгресу.
ГКС є провідною контрольною службою Конгресу. Вона подає Конгресові щорічно до 1000 доповідей, в яких йдеться про випадки марнотратства, шахрайства в урядових структурах і програмах. Розслідування ГКС закінчуються внесенням нових законопроектів і слуханнями у Конгресі. Керівник служби призначається Президентом на єдиний п'ятнадцятирічний термін за погодження кандидатури з Сенатом.
3.8. СТРУКТУРА ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ
3.8.1. Основні органи і підрозділи Верховної Ради України
"Єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент -Верховна Рада України" (Стаття 75 Конституції України). Схема управління Верховної Ради України наведена у Додатку 3.6.
Верховна Рада України обирає зі свого складу Голову Верховної Ради України, який веде засідання, організовує підготовку питань до розгляду на засіданнях, підписує акти, прийняті Верховною Радою, представляє Верховну Раду у зносинах з іншими органами державної влади України та інших держав, організовує роботу апарату Верховної Ради. Йому допомагають два заступники Голови Вер-
205
СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІх
овної Ради, які обираються народними депутатами таємним голосуванням за пропозицією Голови.Роботу Голови Верховної Ради України і його заступників забезпечують відповідні секретаріати.
Голова Верховної Ради України раніше керував також Президією Верховної Ради України, до якої входили голови постійних комісій (тепер комітети). За новою Конституцією цієї структури у Верховній Раді немає.
З лютого 2000 року для підготовки порядку денного сесії при Голові Верховної Ради організована Узгоджувальна Рада голів фракцій і комітетів. Вона є внутрішнім органом Верховної Ради і має єдину функцію - формування порядку денного сесії.
Верховна Рада має свої органи і підрозділи, пов'язані з діяльністю депутатів, фахівців-експертів, секретарів і обслуговуючого персоналу. Серед них комітети є найважливішими органами Верховної Ради України, відповідальними за підготовку законопроектів, аналіз діяльності уряду, окремих його членів, виконання урядових програм, бюджету. Вони є також постійним місцем роботи народних депутатів за фаховою належністю і бажанням.
Народні депутати пишуть заяви про бажання працювати в тому чи іншому комітеті, враховуючи рекомендації фракцій, до яких вони належать. Склад комітетів затверджується сесією Верховної Ради України. Народні депутати можуть перейти до іншого комітету тільки за власною заявою і рішенням Верховної Ради України.
Комітети Верховної Ради України утворюють підкомітети для роботи над законопроектами певного напрямку. Роботу комітетів забезпечують відповідні секретаріати, до яких входять фахівці з питань, що відносяться до відання комітетів.
Верховна Рада України утворює при необхідності слідчі і контрольні комісії для розгляду питань, пов'язаних з діяльністю урядових структур, організацій і підприємств.
Фракції Верховної Ради України є повноправними суб'єктами парламентської діяльності. Вони беруть участь у визначенні порядку денного і формуванні керівництва всіх виборних органів Верховної Ради України.
206
III. СТРУКТУРА І ОРГАНІЗАЦІЯ РОБОТИ ПАРЛАМЕНТІВ
А
парат є важливим органом, який забезпечує Верховну Раду приміщеннями, технічними засобами, джерелами інформації, науково-дослідними розробками та необхідною документацією. Керівника апарату Верховної Ради України призначає Верховна Рада на сесії.До підрозділів Верховної Ради відносяться також газета "Голос України" і журнал "Віче".
Служба Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини відповідно до Конституції України входить до структури Верховної Ради України, але не є її підрозділом. Основним завданням Уповноваженого є нагляд за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина.
Рахункова палата також є конституційним органом, входить до структури Верховної Ради, але не є її підрозділом. її основним завданням є контроль за виконанням бюджету.
3.9. КОМІТЕТИ ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ 3.9.1. Конституційні засади утворення комітетів
За новою Конституцією України відповідно до статті 89 Верховна Рада України утворює постійні Комітети:
Верховна Рада України затверджує перелік Комітетів Верховної Ради України, обирає голів цих Комітетів.
Комітети Верховної Ради України здійснюють законопроектні роботи, готують і попередньо розглядають питання, що віднесені до повноважень Верховної Ради України.
Верховна Рада України у межах своїх повноважень може утворювати тимчасові спеціальні комісії для підготовки і попереднього розгляду питань.
Верховна Рада України для проведення розслідування з питань, що становлять суспільний інтерес, утворює тимчасові слідчі
207
СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ комісії, якщо за це проголосувала не менше як третина депутатів від конституційного складу Верховної Ради України.
Висновки і пропозиції тимчасових слідчих комісій не є вирішальними для слідства і суду.
Організація і порядок діяльності Комітетів Верховної Ради України, її тимчасових спеціальних і слідчих комісій встановлюються законом.
Відповідно до діючого регламенту11 Верховної Ради України:
- Повноваження постійних комітетів Верховної Ради Ук
раїни визначаються Конституцією України, законом Ук
раїни "Про постійні комісії Верховної Ради України ". Зав
дання і компетенція окремих постійних комітетів Вер
ховної Ради визначаються затверджуваними Верховною
Радою положеннями про відповідні постійні комітети,
регламентом, постановами Верховної Ради.
- Порядок утворення комітетів Верховної Ради визначаєть
ся Конституцією України та регламентом Верховної Ради
України.
- Порядок діяльності комітетів Верховної Ради визначаєть
ся законом України "Про постійні комісії Верховної Ради
України" та регламентом Верховної Ради України.
(Стаття 4.4.1)
- Постійні комітети Верховної Ради обираються з числа
народних депутатів України на першій сесії Верховної Ради
нового скликання на строк її повноважень.
- Про перелік постійних комітетів Верховної Ради України
Верховна Рада приймає постанову.
1
1 В тексті регламенту Верховної Ради України і в законі "Про постійні комісії Верховної Ради України" вживається назва "постійні комісії"" замість "комітети" за Конституцією України.208
III. СТРУКТУРА 1 ОРГАНІЗАЦІЯ РОБОТИ ПАРЛАМЕНТІВ- У разі необхідності може бути створено нові постійні
комітети, скасовано або реорганізовано раніше створені,
змінено їх кількісний склад, переобрано персональний склад.
- Створення постійних комітетів Верховної Ради
здійснюється після формування і реєстрації депутатсь
ких фракцій і груп.
- Верховна Рада обирає постійні комітети у складі їх голів
і членів. Кількісний склад кожного постійного комітету
визначається Верховною Радою. ... Депутат має право і
повинен бути членом лише одного постійного комітету.
(Стаття 4.4.2)
- Члени постійних комітетів Верховної Ради обираються
за списком всіх комітетів без обговорення шляхом поімен
ного голосування
- Список персонального складу постійних комітетів пови
нен містити: назви всіх постійних комітетів; назви за
реєстрованих депутатських фракцій і груп в алфавітно
му порядку в межах кожного постійного комітету; роз
рахункові квоти пропорційного представництва кожної
депутатської фракції і групи у відповідних комітетах та
квоти представництва, погоджені Погоджувальною Ра
дою депутатських фракцій і груп; прізвища, імена та по
- батькові кандидатів у члени комітету в алфавітному
порядку в межах кожної депутатської фракції і групи, яких
висунуто відповідними фракціями і групами за рахунок
своєї квоти; дані про партійну належність кандидатів.
(Стаття 4.4.5)
Не існує загальновизнаних рекомендацій для визначення кількості комітетів і підкомітетів у них. Верховна Рада визначає кількість і спеціалізацію комітетів.
Особовий склад комітетів формується з урахуванням інтересів фракцій у парламенті. Тому кількісний склад комітетів і їх особовий склад затверджується парламентом за рекомендаціями фракцій. Лог-
209
СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ ічним є пропорційне представництво від кожної фракції. Щоб потрапити до певного комітету відповідно до своїх професійних уподобань де-путати повинні домовлятися з керівництвом своїх фракцій. Як правило, депутати не можуть призначатися до комітетів без їхньої згоди, тому що не існує жодних санкцій до депутатів, які не працюють у комітетах. Потрібно, щоб депутат сам хотів працювати у певному комітеті.
3.9.2. Організація діяльності комітетів
Верховна Рада України 1 -го скликання мала в своєму складі 23 комітети. Верховна Рада 2-го скликання затвердила 24 комітети, а 3-го скликання - 23 комітети і Спеціальну контрольну комісію з питань приватизації, перелік яких наведено у Додатку 3.7.
Порядок діяльності комітетів визначається регламентом і законом "Про постійні комісії Верховної Ради України". Відповідно до цього закону кожний комітет розробляє "Положення про комітет", який затверджується Верховною Радою. Варіант такого положення, розробленого Програмою сприяння парламентові України, подано у Додатку 3.8.
Парламентські комітети є запорукою ефективного функціонування сучасних демократичних органів, де законодавча і виконавча влади знаходяться в рівновазі. Саме комітети завдяки наданим їм можливостям постійно контролювати діяльність виконавчої влади можуть запобігати надмірній концентрації влади в руках виконавчих структур, які мають природну властивість до зростання чисельного складу і перебирання на себе більшості повноважень з державного управління.
Верховна Рада України через комітети може домогтися, щоб виконавча влада здійснювала закріплену в законах волю народу і виконувала найважливіші завдання демократичної влади - забезпечувала стратегічні пріоритети розвитку суспільства та короткотермінові пріоритети через затвердження щорічного бюджету.
Законодавчий контроль за виконанням виконавчою владою законів і бюджету виконується переважно комітетами шляхом слухань посадових осіб, розгляду галузевих проблем та розслідувань. Ці повноваження надані комітетам Конституцією України, регламентом та законом "Про постійні комісії Верховної Ради України". Якщо
210
III, СТРУКТУРА І ОРГАНІЗАЦІЯ РОБОТИ ПАРЛАМЕНТІВ
комітети вміло використовують свої повноваження, то виконавча влада не може перебрати на себе надмірні повноваження і діяти поза рамками, визначеними законами.
3.9.3. Роль комітетів у діяльності Верховної Ради України
Верховна Рада України, як і парламент будь-якої держави, може відігравати важливу роль в управлінні країною за таких умов:
- якщо виробить такі власні правила гри, які дозволять їй
уникати періодичних внутрішніх конфліктів;
- якщо раціонально розподілить депутатів з фаховою підго
товкою відповідно до функціональної спрямованості діяль
ності комітетів.
Тільки за цих умов Верховна Рада зможе здійснювати постійний вплив і контроль діяльності виконавчої влади, тому що остання має всі необхідні інформаційні можливості і порівняно з Верховною Радою має незрівнянно більші людські та інші ресурси. Верховна Рада може на рівних співробітничати з виконавчою владою тільки завдяки високій кваліфікації депутатів і працівників свого апарату і апарату комітетів.
Реально Верховна Рада може відіграти значну роль у формуванні внутрішньої і зовнішньої політики держави через постійні комітети, які є її основними робочими органами. Отже важливо, щоб саме комітети були організовані на безконфліктній основі і мали в своєму складі фахівців високої кваліфікації у сфері своєї юрисдикції.
Комітети виконують наступні основні функції:
• Проведення законопроектної роботи. Відповідно до Кон
ституції України комітети не мають права законодавчої
ініціативи. Тому вони не розробляють законопроекти, а
тільки розглядають законопроекти, подані президентом, на
родними депутатами, Кабінетом міністрів, Національним
банком України і подають їх на розгляд Верховної Ради.
Проте представляючи законопроект у першому читанні і
211
СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ
ф
ормулюючи статті для розгляду у другому і наступних читаннях, комітет має можливість пропонувати Верховній Раді такі формулювання, які потрібні більшості у комітеті. Тому комітет є важливою ланкою законотворення і творення державної політики:- Здійснення контролю за дотриманням Конституції та законів
України, за ефективністю дій уряду та інших органів вико
навчої влади і підготовка відповідних висновків для розгля
ду Верховною Радою. Ефективно здійснювати контрольні
функції комітети можуть у зв'язку з тим, що їм надана мож
ливість проводити слухання для розгляду галузевих проблем
з залученням посадових осіб виконавчої влади включно до
першого віце-прем'єра, а також проводити слухання посадо
вих осіб виконавчої влади з наступною оцінкою їх діяльності.
Дієвість контролю комітетами забезпечується тим, що всі
державні органи, установи, організації і підприємства зобов
'язані надати на вимогу комітетів необхідні матеріали і доку
менти. Тому комітети мають можливість знайомитися з пер
шоджерелами і зробити незалежні висновки. Контрольні по
вноваження комітетів дають гарантію того, що виконавча
влада діє відповідно до законів і намірів Верховної Ради. Слу
хання і розслідування - це найважливіші можливості конт
ролю і повинні бути найважливішими публічними подіями у
Верховній Раді. Крім слухань комітети повинні регулярно над
силати запити до установ і відомств з вимогою надати необ
хідну інформацію.
- Проведення попереднього обговорення кандидатур поса
дових осіб, що обираються або затверджуються Верхов
ною Радою.
Потрібно відзначити ще дві важливі функції, які повинні виконувати комітети. По-перше, комітети повинні проводити аналіз та давати оцінку виконання урядових програм. По-друге, вони повинні контролювати діяльність позабюджетних фондів.
Як же повинні бути організовані комітети, щоб ефективно виконувати покладені на них обов'язки? Короткий перелік обов'язків
212
III. СТРУКТУРА І ОРГАНІЗАЦІЯ РОБОТИ ПАРЛАМЕНТІВ
к
омітетів показує, що вони мають значні можливості здійснювати державну політику і впливати на дії виконавчої влади у сфері своєї компетенції, але тільки при відповідній організації і врахуванні політичних реалій.Структурування парламенту за партійним принципом має на меті надання суспільству чіткої відповіді на питання: хто відповідає за стан справ в Україні. Існуючий порядок розподілу комітетів за фракціями, який діяв до 2000 року, не давав такої відповіді і був результатом простої домовленості фракцій про розподіл портфелів і офісів відповідно до квоти, а також надавав переважні можливості комітету лобіювати інтереси певних кіл у будь-якій сфері діяльності виконавчої влади.
До цього у сферах економічної політики, управління народним господарством, власності, інвестицій, аграрної політики і земельних відносин Верховна Рада впроваджувала політику, вигідну лівим фракціям, тому що відповідними комітетами керували "ліві". У сферах промислової політики, будівництва, транспорту, зв'язку і енергетики вона впроваджувала політику, вигідну правим фракціям, бо відповідними комітетами керували "праві".
Логічним завершенням структуризації Верховної Ради стало утворенюГ"парламентської більшості" з фракцій, близьких за своєю ідеологією. Ці фракції отримали право розподілити між собою керівництво всіма комітетами і мати в кожному з них більшість із своїх членів. Решта фракцій об'єдналися в опозицію, яка отримала можливість виступати з критикою і оприлюднювати свою точку зору з усіх питань. В цьому випадку реальна політика Верховної Ради стала прозорою і зрозумілою для всіх громадян держави.
Велике значення для ефективної діяльності комітетів має досвідченість працівників апарату комітетів. Звичайно керівництво комітетів тяжіє до того, щоб працівники апарату відповідали партійній належності керівництва. Проте вирішальним у цьому питанні має бути не партійна належність, а професіональна здатність. Обізнані кадри є необхідною умовою ефективної організації слухань у комітеті, слухань у регіонах, що забезпечує певний рівень участі громадян у процесі законотворення і його прозорості.
213
СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ
3.10. ФРАКЦІЇ У ВЕРХОВНІЙ РАДІ УКРАЇНИ