На тлі світового досвіду

Вид материала

Книга

Содержание Становлення парламентаризму в україні Iii. структура і організація роботи парламентів Становлення парламентаризму в україні Iii. структура і організація роботи парламентів Становлення парламентаризму в україні Iii. структура і організація роботи парламентів Форма правління Становлення парламентаризму в україні Виборчі системи Iii. структура і організація роботи парламентів Становлення парламентаризму в україні Iii. структура і організація роботи парламентів Становлення парламентаризму в україні Iii. структура і організація роботи парламентів

Подобный материал:

• О. В. Ковальчук, студ., Т. П. Мірзак,, 167.02kb.
• Магістерська програма «економіка аграрного сектора» Студентка: Карпенко Ірина Володимирівна, 1727.27kb.
• Тема досвіду: Використання проектної технології на сучасному уроці англійської мови, 183.96kb.
• Ресурси Світового океану І рекреаційні ресурси Ресурси Світового океану, 49.75kb.
• Олександр Михайлович Павленко, 176.73kb.
• Габріеля Гарсіа Маркеса «Сто років самотності». Вихід у світ цього роману у 1967 році, 644.2kb.
• Назва реферату: Суть світового ринку І його структура Розділ, 134.31kb.
• Програма обласного науково-методичного дослідження "Запровадження інноваційних педагогічних, 441.44kb.
• Картка обліку об’єктів ефективного педагогічного досвіду, 33.11kb.
• Картка обліку об’єктів ефективного педагогічного досвіду, 29.8kb.

3.2.2. Система сильних комітетів

Прикладом парламенту з сильними комітетами може бути Ко­нгрес США. В Конгресі 103 скликання Сенат мав 20 постійних і 4 спільні з Палатою представників комітети. Палата представників мала 23 комітети. Кількість членів у комітетах коливалася від 12 до 63 чоловік. Комітети для оперативної роботи організують підкомітети, кількість яких у різні роки сягала 275.

Підкомітети відіграють особливо важливу роль у великих ком­ітетах, як наприклад у Комітеті з розподілу бюджетних асигнувань Палати представників. Вони мають чітко визначену юрисдикцію і власний апарат. Голови підкомітетів обираються на зборах фракції більшості у кожному комітеті. У Палаті представників законопроект має бути розглянутий підкомітетом перед тим, як його розглядатиме комітет у повному складі. Комітети Сенату можуть розглядати зако­нопроекти, попередньо не передаючи їх до підкомітетів.

Особовий склад комітетів формується за домовленістю парт­ійних лідерів. Розподіл посад у комітетах відбувається за рішенням партій таким чином, що головою комітету завжди є член партії більшості. Партія більшості забезпечує собі перевагу в усіх коміте­тах. У Сенаті під час призначення членів враховується принцип стар­шинства.

Члени Конгресу подають до керівництва своєї партійної фракції заяви із зазначенням того, у якому комітеті вони хотіли б працювати. Керівництво партії визначає кандидатури на посади голів комітетів, складає списки членів комітетів і виносить їх на голосування під час партійної конференції. Після цього списки партійних призначень

177

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

мають бути затверджені повним складом Палати представників чи Сенату. У переважній більшості голови комітетів призначаються за принципом старшинства: член фракції більшості з найдовшим тер­міном перебування у певному комітеті обіймає посаду голови комі­тету, поки більшість фракції не проголосує за його усунення з цієї посади.

Структура комітетів та їхні процедури визначаються регла­ментом. Кожен окремий комітет розробляє свій власний регла­мент, у якому деталізуються обов'язки й повноваження голови комітету, час скликання засідань, процедури голосування, пере-дання законопроектів до підкомітетів і призначення працівників апарату.

Депутати можуть працювати у складі будь-якого комітету, але голосувати мають право тільки у комітеті, членами якого вони є. У Конгресі існує обмеження щодо одночасного членства у комітеті з питань розвідки і комітеті з питань бюджету з метою сприяння більш ефективного нагляду, а також щоб запобігти отриманню надмірної влади у використанні бюджету.

Комітети проводять відкриті засідання, але можуть проводити і закриті засідання за своїм рішенням. Вони оголошують про час, місце і мету засідання за тиждень наперед, публікують результати поіменного голосування, ухвалюють рішення про трансляцію по радіо і телебаченню.

Комітети мають великі повноваження і засоби впливу на уря­дові структури, тому що посадові особи виконавчої влади повинні звітуватися перед ними з питань, що входять до компетенції комі­тетів. Для цього комітети проводять спеціальні слухання, на яких звітують і дають пояснення члени Уряду, фахівці у певних галузях, або представники зацікавлених організацій.

Комітети регулярно роблять запити до різних урядових уста­нов. Вони не мають права безпосереднього застосування санкцій до посадових осіб, які нехтують їхніми запитами, але можуть ста­вити питання про відповідність даної особи своїй посаді. Члени комітетів і представники виконавчої влади будують свої відносини на засадах взаєморозуміння і співпраці, тому що юрисдикція ком-

178

III. СТРУКТУРА І ОРГАНІЗАЦІЯ РОБОТИ ПАРЛАМЕНТІВ

ітетів тісно пов'язана з діяльністю відповідних міністерств і відомств.

Для отримання інформації комітети користуються послугами спеціальних Конгресових організацій на зразок Головної контрольної служби, які займаються вивченням діяльності уряду, окремих кор­порацій. Конгрес має також потужний потенціал, зосереджений у службах Бібліотеки Конгресу.

Міністри і члени уряду призначаються президентом на поса­ду тільки за рекомендацією комітетів Сенату. Комітети Сенату США розглядають більше 2500 кандидатур, висунутих президентом на посади міністрів, службовців виконавчої влади, а також федераль­них суддів, після чого відбувається їх затвердження на пленарному засіданні Сенату. Особи, призначені президентом, не можуть роз­почати виконання своїх службових обов'язків до затвердження Се­натом.

Авторитет комітетів, їх незалежність у виконанні контрольних функцій забезпечується незалежним кошторисом. Кошторис комі­тетів є достатнім для того, щоб сплачувати видатки, враховуючи і кошти на службові відрядження. Непередбачувані видатки комітетів сплачуються з фонду Сенату чи Палати представників.

Організаційну роботу комітетів забезпечує обслуговуючий персонал, що складається з фахівців та секретарів. Обслуговую­чий персонал комітетів є достатнім для виконання оперативної роботи. У Додатку 3.1 подаються стислі відомості про чисельний склад апарату комітетів Конгресу 103 скликання і вартість його утримання.

Крім обслуговуючого персоналу комітетів 12 тисяч осіб пра­цює безпосередньо на 435 членів Палати представників і 100 се­наторів Сенату. Кожен член Палати представників має 18 пост­ійних службовців. Сенатор має більший штат, який змінюється у розмірах відповідно до кількості населення у штаті. Третина по­мічників сенаторів і сорок відсотків помічників членів Палати представників працюють у виборчих округах. Решта помічників, що становить біля трьох тисяч осіб, працюють у приміщеннях Капітолію.

179

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

III. СТРУКТУРА І ОРГАНІЗАЦІЯ РОБОТИ ПАРЛАМЕНТІВ

ють бути затверджені відповідним міністром. Комітети можуть на­кладати вето на поправки, але не на сам законопроект.

Постійні комітети мають право законодавчої ініціативи і мо­жуть проводити слухання на свій розсуд. Тимчасові комітети такого права не мають.

Більша частина слухань у комітетах проводиться з метою зби­рання інформації. Свідками виступають представники громадськості, а не посадові особи виконавчої влади.

3.2.4. Система перехідних комітетів

Якщо розглядати Конгрес США та британський парламент як дві протилежності з погляду сили систем їхніх комітетів, то системи комітетів Конгресів країн Латинської Америки посідають місце десь посередині. Хоча процес демократизації у цих країнах триває, а інсти-туційний розвиток законодавчих органів усе ще перебуває на почат­кових стадіях, більшість демократичних країн Америки досягай знач­них успіхів, закладаючи підвалини сильної системи комітетів.

Хоча число комітетів у кожній державі різне, більшість комі­тетів у Конгресах країн Латинської Америки діють на постійній ос­нові із закріпленням за ними певних сфер діяльності. Наприклад, у Парагваї Палата представників налічує 22 постійних комітети, а Се­нат - 14. Крім того, як і в США та Великобританії, законодавчі орга­ни країн Латинської Америки мають право створювати тимчасові комітети для розгляду конкретного питання чи пакету споріднених законопроектів.

Правда, хоча комітети є постійними, а їхній склад у період між виборами стабільний, він не настільки стабільний, як у Спо­лучених Штатах, якщо говорити про ситуацію до виборів і після них. Не рідко так буває тому, що у більшості латиноамерикансь­ких Конгресів кожного скликання представлено три або чотири партії, і частка місць у кожної партії може істотно змінюватися від виборів до виборів. У кожному випадку всі політичні партії по­винні бути представлені в комітетах пропорційно до числа своїх членів у Конгресі.

181

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

Комітети відіграють щораз важливішу роль у законодавчому процесі. Так, у Нікарагуа щойно після санкції на розгляд законопро­ектів президент Законодавчих зборів передає їх до одного з комі­тетів. На прийняття рішення стосовно законопроектів комітети ма­ють ЗО днів, за умови, що його не розширить чи не змінить з певною метою Рада директорів чи президент Законодавчих зборів. Якщо меншість комітету відхиляє остаточну рекомендацію комітету, вона може передати свої пропозиції на пленарне засідання. Рекомендація комітету і заперечення груп меншості в комітеті виголошуються й обговорюються на пленарному засіданні Законодавчих зборів. Якщо пленарне засідання дійде висновку, що законопроект не відповідає необхідним вимогам, його або повертають до комітетів для перегля­ду у визначений термін, або він може детально обговорюватися на пленарному засіданні до остаточного ухвалення.

Зростає також роль комітетів у бюджетному процесі. Наприк­лад, у Парагваї для вивчення протягом 60-ти днів запропонованого бюджету створюється комітет із представників обох палат, після чого його рішення й рекомендації подаються до нижньої палати, яка має 15 днів на внесення змін або затвердження бюджету.

Хоча системи комітетів все ще перебувають у процесі станов­лення, більшість парламентів країн Латинської Америки заклали міцни підвалини сильних систем комітетів. Запорукою цього є ство­рення більшістю парламентів постійних комітетів зі стабільним скла­дом та юрисдикцією і визначення їх значної ролі у законодавчому та бюджетному процесах.

У Додатку 3.2 підсумовано дані про системи комітетів у Конг­ресі США, Британському парламенті та парламентах країн Латинсь­кої Америки за основними показниками: юрисдикція комітетів, термін перебування на посаді членів комітету, добір голів комітетів, сфера діяльності, місце у законодавчому процесі, свобода дій щодо законопроектів.

182

III. СТРУКТУРА І ОРГАНІЗАЦІЯ РОБОТИ ПАРЛАМЕНТІВ

3.3. СТАТУС ФРАКЦІЙ У ПАРЛАМЕНТІ 3.3.1. Роль партій у суспільстві

Партії беруть безпосередню участь в процесі управління дер­жавою. Проте ступінь залучення партій до державної діяльності є різною в різних країнах, що прямо залежить від двох основних чин­ників: форми правління (парламентська республіка, паламентсько-президентська республіка, президентська республіка) і типу вибор­чої системи (мажоритарна, змішана і пропорційна). Форма правлін­ня значною мірою визначає роль і вплив парламентських фракцій при створенні уряду, а тип виборчої системи визначає роль, що її відіграють партії в організації роботи законодавчого органу.

Форма правління впливає на безпосереднє залучення партій до керівництва державою, і, зокрема, на призначення і звільнення з посад окремих урядовців, або уряду в цілому. Але в демократичній країні це не означає, що партії, які не беруть безпосередньої участі у призначенні і звільненні урядовців не мають впливу на політичні процеси. При наявності в парламенті різних рушійних сил, основні цілі політичних діячів залишаються однаковими.

У суто парламентських системах правляча партія чи коаліція партій визначає склад уряду, призначає його голову (прем'єр-міністра), розробляє програму і бюджет і може розпустити увесь уряд. Партія або коаліція більшості у законодавчому органі має повний контроль над головою виконавчої влади, якого за рішенням парла­менту можуть звільнити. У випадку, коли правляча партія або коал­іція втрачає статус більшості, зміна уряду є неминучою і часто відбу­вається ще до наступних парламентських виборів.

У державах зі змішаною формою правління, залучення партій до управління державою є, як правило, більш опосередкованим. Загальною нормою є те, що вплив партій на долю уряду проявляється у вислов­ленні недовіри, внаслідок якої може відбутися відставка уряду. Також партії більшості можуть впливати на склад уряду завдяки тому, що кон­ституційні норми надають парламентові право відмовити у схваленні запропонованих президентом призначень на деякі важливі урядові по-

183

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

сади. Але голова виконавчої влади не залежить від парламентської більшості, тому що його доля і зміни в чисельності парламентської більшості не приводять безпосередньо до відставки уряду.

У суто президентських системах залучення партій до управлі­ння державою є ще більш опосередкованим: призначення на урядові посади здійснює президент. Проте, завдяки тому, що парламент має повноваження затверджувати на посади, він має право перевіряти діяльність окремих міністрів і відмовляти у їх призначенні. Але по­вноваження щодо звільнення з посади, як правило, залишаються в руках президента.

У випадку як суто президентської, так і змішаної систем іноді важко говорити про правлячу партію, тому що досить поширеною є ситуація, коли одна партія має вплив на президента, а інша партія або коаліція - на законодавчий орган. Після Другої світової війни феномен "розділеного урядування", наприклад, у Сполучених Шта­тах став більше нормою, аніж винятком.

Виборчі системи визначають чисельний склад парламентських партій, впливають на кількість партій, що беруть участь у виборах, а крім того вони передбачають різні стимулюючі заходи для партій і коаліцій, що беруть участь у виборах, які стосуються найоптималь-нішої стратегії під час та після виборів.

За повністю мажоритарної системи партії відіграють важливу роль у висуненні кандидатів. За повністю пропорційної системи партії змагаються за загальнонаціональними партійними списками. Кількість мість партії у парламенті є пропорційною кількості набра­них голосів виборців. Як правило, для усунення малих партій з пол­ітичного життя встановлюється поріг - партія повинна набрати пев­ний відсоток голосів. За змішаної системи партії змагаються на на­ціональному рівні, а окремі політики у виборчих округах.

Відмінності впливу партій на політичне життя у країнах з різними формами правління і різними виборчими системами можна прослідкува­ти на прикладі Сполучених Штатів Америки і Німеччини (Додаток 3.3).

Між формою правління і виборчою системою існує тісний взає­мозв'язок. Переважна більшість держав з парламентською формою правління прийняла пропорційну виборчу систему, в якій політичні

184

III. СТРУКТУРА І ОРГАНІЗАЦІЯ РОБОТИ ПАРЛАМЕНТІВ

партії, представлені парламентськими фракціями, формують уряд і розробляють програму його діяльності.

Хоча в демократичних країнах Заходу існують різні поєднання форм правління і виборчих систем (немає двох абсолютно ідентичних країн), процес прийняття політичних рішень неминуче пов'язаний з принципом більшості. Більшості надане право керувати, але процес формування більшості далеко не настільки простий, тому що у кожно­му політичному середовищі, де рішення приймають декілька політич­них діячів з більш чи менш різними поглядами, постає проблема співпраці, і політики вдаються до створення коаліцій (8іо1іп, 1993: 8).

Правлячі коаліції є поширеним явищем у парламентських сис­темах. Найвище прагнення - контроль над урядом - служить для партій потужним стимулом об'єднання сил і сформування коаліції. Цілком можливо, що жодній з партій не вдасться створити більшість у парламенті, і тоді коаліційний уряд стає останньою надією.

Перевагою парламентської системи є те, що партія більшості, яка формує кабінет, несе безпосередню відповідальність за дії уря­ду, і остаточним випробуванням на здатність партії ефективно керу­вати державою є наступний тур парламентських виборів.

Проте ніяких законів про парламентські коаліції не існує, і в жодній з конституцій демократичних держав Заходу не згадується порядок ут­ворення коаліцій і правила їхньої поведінки, за винятком двох поло­жень, які є типовими для всіх систем з парламентською формою правл­іння: першим є те, що кабінет має піти у відставку, коли він втратив довіру з боку парламенту, другим - що кабінет офіційно іде у відставку після загальних виборів. У Бельгії, крім того, існує неофіційна тради­ція, за якою уряд, що не має впливу на парламентську більшість, подає у відставку ще до фактичного голосування у парламенті.

У тих політичних системах, де врядування здійснює коаліція партій, вибір, що його зробив народ під час голосування, не визна­чає ані того, хто буде головою уряду, ані кількісного представництва партій в уряді. Партійні лідери не завжди оприлюднюють перед ви­борами рішення про те, що їхня партія працюватиме з тим чи іншим союзником, як і не можуть вони поручитися за всі свої передвиборні зобов'язання під час переговорів щодо утворення коаліції.

185

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

Визначити, хто має відповідати за дії коаліційного уряду, буває нелегко, і політики від різних партій, що входять до складу правля­чої коаліції, докладають чимало зусиль, аби відхреститися від вжи­тих урядом непопулярних заходів. З цієї причини Італія і Франція після Другої Світової війни зазнали неабияких труднощів, коли ство­рювали дієвий і стабільний уряд, тому що постійно відбувалось зміщення рівноваги сил між парламентськими коаліціями.

Партій, монополістичних за організацією або однорідних за складом, існує небагато. Партії, як правило, являють собою коаліції із підгруп, на безумовну єдність яких партійні лідери розраховувати не можуть. Християнсько-демократичний союз Німеччини є типо­вим прикладом організації партії на основі підгруп. Це коаліція фракцій, які мають свою власну офіційну організацію, свій штат і посади (Мегкі, 1978). В німецькому Бундестазі 20% тих, що на цей час є членами Християнсько-демократичного союзу вісім чи більше разів голосували проти позиції, яку висловила їхня партія, і це відбу­валося у країні з виключно сильною партійною дисципліною і про­порційною виборчою системою.

В державах з парламентською формою правління питання про дисципліну членів фракцій набуває особливої гостроти. Незгода пар­ламентарів з рішенням партії чи фракції може призвести до падіння уряду і нових виборів. Стабільність британської системи базується на дисципліні і усвідомленні колективної відповідальності (Сго\ує, 1983).

Коаліції можуть бути закритими, якщо партії належать до ліво­го або до правого ідеологічного спектру, чи відкритими, якщо згада­на вище умова не дотримана. Закриті коаліції відзначаються наявні­стю подібних рис в ідеологічному світогляді партій, що їх склада­ють, та своїм небажанням прийняти до коаліції будь-яку політичну партію або фракцію, якщо вона не поділяє їхньої ідеології.

Відкриті коаліції, зазвичай, створюються тоді, коли основні політичні партії, незважаючи на різні ідеології, визнають необхідність співпраці щодо конкретного питання або проблеми, і готові працю­вати разом задля розв'язання цієї проблеми. Відкриті коаліції поши­рені під час воєн і економічних криз.

і 186

III. СТРУКТУРА І ОРГАНІЗАЦІЯ РОБОТИ ПАРЛАМЕНТІВ

Вважається, що коаліції створюються між партіями, близьки­ми в політичному сенсі, і вкрай нечасто буває, щоб коаліція із двох партій не включала третьої партії, яка за своїми політичними погля­дами розташована між ними.

Після Другої Світової війни коаліційні уряди стали звичними для Західної Європи. Часто вони є коаліціями з мінімальною перева­гою, коли партнери контролюють найменшу можливу кількість місць, необхідну для утворення більшості (Маггасіі, 1982: 49).

Коаліції, які є великими або недостатньо великими, функціо­нують гірше, ніж ті, чий розмір перевищує мінімум, необхідний для створення більшості, але до складу яких не входять партії з суттєви­ми ідеологічними розбіжностями. У Бундестазі в трьох випадках (1955; 1956 і 1960) завеликі коаліції швидко розпадалися.

Лише в Німеччині за період з 1949 до 1980 року було 15 коал­іційних урядів, при цьому до складу коаліції входило від двох до чотирьох партій. Серед них 11 були "коаліціями з мінімальною пе­ревагою", яким пощастило набрати не набагато більше за 50 відсотків місць, і тільки чотири були настільки сильними, що втрата однієї парламентської фракції не призвела до втрати статусу більшості. За цей період коаліційні уряди існували в середньому по 32 місяці (ИофОіЬ, 1982). Така ситуація є досить типовою. Протягом того ж самого періоду у Фінляндії, яка вважається стабільною державою, було 33 уряди, і 17 із них були коаліційними урядами із середнім терміном існування у 18 місяців (КуЬоїт, 1982: 82).

Більшість коаліцій у парламенті Німеччини створювались не­рівними партнерами, коли панівна партія шукала одну чи більше менших партій для того, щоб забезпечити більшість місць в уряді. Домінуюча партія зацікавлена в основному в тому, щоб захопити ключові керівні посади (канцлерство), у той час як підпорядкований партнер, як правило, прагне вирішення конкретного питання або ж міністерської посади і сподівається на отримання гарантії того, що матиме можливість впливати на загальну політику кабінету.

Однак такий тип коаліції часто буває проблематичним: мен­ший партнер у коаліції повинен докладати зусиль для того, щоб при­мирити два альтернативні завдання: лояльне співробітництво з дом-

187

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

інуючим партнером та збереження напрямку діяльності, що відрізняється від напрямку діяльності головного партнера. Хоча вони і не зацікавлені у розпаді коаліції, інколи менші партії не мають нія­кого іншого шляху для збереження власного виборчого іміджу, ніж все ж таки піти на розпад коаліції (ІЧогроіп, 1982: 21-28).

Втім слід відзначити, що в Німеччині не було такої коаліції, яка б розпалася в результаті розбіжності у питаннях політики — вважалося, що партнери мають різні погляди і конфліктують лише у виборі політичного курсу. Тільки більш глибокі ідео­логічні розбіжності несуть в собі потенціал, руйнівний для пар­ламентської коаліції, як це трапилося в Італії у 1970-х та 1980-х. З іншого боку, італійські коаліції, утворені за схожістю пол­ітичних поглядів, мали тенденцію до більшої стабільності, тоб­то, що ближче зближаються партнери у розумінні того, які пи­тання є основними та того, як їх слід розв'язувати, то більш трив­кими є їхні коаліційні уряди.

В цілому, для тих партій, які намагаються мати своїх представ­ників в уряді і реалізувати свої програми, значення урядової коаліції можна оцінити, виходячи з двох чинників. Перший чинник - чи змо­же партія справді отримати місця у Кабінеті міністрів. Другий чин­ник - чи спроможна партія реалізувати свою програму (або її части­ну) шляхом переговорів з іншими членами коаліції.

Основним завданням парламентських партій у процесі пере­говорів є поступове наближення своїх виборчих обіцянок до тих, що їх обіцяють їхні потенційні партнери, аби розробити програму, яка була б взаємоприйнятною і послідовною, щоб стати основою здійснення реальної політики (Сгіішоп, 1982: 157). В Ісландії, яка є однією з найстаріших парламентських демократій, цей процес відбу­вається у п'ять стадій:

1. Президент формально звертається до лідера партії (залеж­
   но від результатів виборів) з проханням сформувати уряд.
   
2. Керівники переговорів, призначені президентом, проводять
   неформальні засідання з лідерами інших парламентських
   партій.
   

188

III. СТРУКТУРА І ОРГАНІЗАЦІЯ РОБОТИ ПАРЛАМЕНТІВ

3. Створюються комітети та намічається політичний курс.
   
4. Після розробки політичного курсу члени коаліції почина­
   ють розподіл міністерських посад.
   
5. Члени коаліції формально затверджують політичний курс
   і вирішують всі питання посадових призначень. (Сгітззоп,
   1982).
   

У Фінляндії одночасно з формуванням коаліції партії склада­ють так звану урядову домовленість - досить докладний документ, який слугує для уряду програмою. Така практика дозволяє членам уряду заздалегідь знати, якою буде політика коаліції, та наскільки вони можуть поступитися своєю власною позицією заради збере­ження коаліції уЬоіт, 1982).