На тлі світового досвіду

Вид материала

Книга

Содержание Ii. парламенти у системі органів державної влади 2.2.6. Зовнішньополітичні функції парламенту Становлення парламентаризму в україні Ii. парламенти у системі органів державної влади Становлення парламентаризму в україні Парламенти у системі органів державної влади 2.3. Відносини між законодавчою і виконавчою гілками влади Канаді глава держави (Генерал-губернатор) призначається королевою Великобританії, у Великобританії Становлення парламентаризму в україні V системі органів державної влади Становлення парламентаризму в україні Парламенти у системі органів державної влади Становлення парламентаризму в україні

Подобный материал:

• О. В. Ковальчук, студ., Т. П. Мірзак,, 167.02kb.
• Магістерська програма «економіка аграрного сектора» Студентка: Карпенко Ірина Володимирівна, 1727.27kb.
• Тема досвіду: Використання проектної технології на сучасному уроці англійської мови, 183.96kb.
• Ресурси Світового океану І рекреаційні ресурси Ресурси Світового океану, 49.75kb.
• Олександр Михайлович Павленко, 176.73kb.
• Габріеля Гарсіа Маркеса «Сто років самотності». Вихід у світ цього роману у 1967 році, 644.2kb.
• Назва реферату: Суть світового ринку І його структура Розділ, 134.31kb.
• Програма обласного науково-методичного дослідження "Запровадження інноваційних педагогічних, 441.44kb.
• Картка обліку об’єктів ефективного педагогічного досвіду, 33.11kb.
• Картка обліку об’єктів ефективного педагогічного досвіду, 29.8kb.

2.2.4. Бюджетно - фінансові функції парламенту

Бюджетно-фінансові функції парламенту полягають у розробці і затвердженні національного бюджету. Це право обумовлюється Кон­ституцією країни, регламентом парламенту і законодавчими актами.

Парламент приймає Бюджетну резолюцію, яка встановлює ос­новні показники прибуткової і видаткової частин бюджету. Відпові­дно до прийнятої парламентом Бюджетної резолюції уряд розробляє Державний бюджет, у якому чітко визначає джерела і рівень фінан­сових надходжень, а також всі необхідні витрати за певними катего­ріями і розподіл фінансів між регіональними бюджетами.

Бюджет, розроблений урядом і узгоджений з бюджетним комі­тетом, подається на розгляд парламенту. Парламент має певні часові межі для його розгляду і прийняття. Неприйняття бюджету парла­ментом у багатьох країнах призводить до відставки уряду.

Складення і затвердження бюджету є копіткою справою, що по­в'язана з вирішенням питань раціональності розподілу бюджетних коштів за категоріями видатків та між регіональними бюджетами. В умовах дефіциту ресурсів і розмаїття цілей політичних діячів, задіяних в процесі прийняття державного бюджету важко досягти оптимальності розподілу грошей між відомствами, установами, регіонами тощо.

Державний бюджет складається у відповідності до бюджетної системи країни, системи оподаткування, рівня податків і зборів, за­сад створення і функціонування фінансового, грошового, кредитно­го та інвестиційного ринків, порядку утворення і погашення дер­жавного внутрішнього і зовнішнього боргу, а також порядку випус­ку та обігу державних цінних паперів.

122

II. ПАРЛАМЕНТИ У СИСТЕМІ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ

Організація державних надходжень і видатків через бюджет надає можливість парламенту здійснювати постійний контроль діяльності уряду.

2.2.5. Внутрішньополітичні функції парламенту

Внутрішньополітичні функції парламенту визначаються кон­ституцією держави. Вони обумовлюються тими повноваженнями парламенту, які надаються йому для забезпечення політичних, еко­номічних, соціальних, культурних і екологічних прав громадян.

Верховна Рада України має в цій сфері наступні повноваження:

• затвердження загальнодержавних програм економічного,
  соціального, національно-культурного, науково-технічно­
  го розвитку, охорони довкілля;
  
• затвердження переліку об'єктів права державної власності,
  що не підлягають приватизації;
  
• визначення правових засад вилучення об'єктів права при­
  ватної власності;
  
• прийняття відповідних законів щодо основ соціального за­
  хисту, форми і виду пенсійного забезпечення, засад регу­
  лювання праці і зайнятості, шлюбу сім'ї, охорони дитин­
  ства, материнства, виховання, освіти, культури, охорони
  здоров'я, екологічної безпеки.
  

2.2.6. Зовнішньополітичні функції парламенту

Парламент може мати суттєвий вплив на ведення міжнарод­них справ країною. В обсяг його повноважень входить визначення основних засад зовнішньої політики. Однак парламенти непридатні для ведення повсякденної роботи у сфері міжнародних відносин, для цього відповідні повноваження надаються спеціальним державним установам виконавчої гілки влади (наприклад, Міністерству закор­донних справ).

Виконавча влада відповідає за ведення міжнародних справ, бо навіть прогнозований перебіг подій на міжнародній арені потребує

123

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

негайної реакції. Міжнародні переговори, як правило, потребують фахівців-дипломатів і конфіденційного обговорення. Парламент у такому режимі діяти не може. Проте він слідкує за діями уряду на міжнародній арені, може обговорювати політику і дії уряду, і навіть ініціювати свої власні розслідування з приводу міжнародних проблем.

До повноважень парламентів належить також ратифікація міжнародних договорів. У більшості країн з двопалатними парла­ментами договори затверджуються на засіданнях нижньої палати. У Мексиці це право належить Сенатові, а в Перу договори затверджу­ються на спільних засіданнях обох палат. У Швейцарії найважливіші міжнародні договори повинні виноситися на референдум на виогу не менше 50000 громадян. Інші угоди або договори можуть виноси­тись на референдум за рішенням Федеральних зборів. Питання про участь у таких організаціях, як Організація Об'єднаних Націй (ООН), підлягають обов'язковому вирішенню через референдум.

Ратифікація міжнародних договорів, як правило, здійснюється простою більшістю голосів. Однак є й винятки. Наприклад, Сенат США, який має особливо великі повноваження у сфері ратифікації міжнародних договорів, кожний договір, укладений президентом, повинен схвалити більшістю у дві третини голосів. Так, після Пер­шої світової війни Сенат не ратифікував Версальський договір.

Ратифіковані міжнародні договори іноді вимагають внесення змін у діюче законодавство. Тому при розгляді таких договорів пар­ламенти перш за все аналізують їх на відповідність конституції і дію­чому законодавству. При невідповідності конституційним нормам договір не може бути ратифікованим, що й мало місце при розгляді Версальського договору Сенатом Конгресу США.

Більшість парламентів створює комітети з закордонних справ, а в країнах з двопалатними парламентами такі комітети створюють­ся здебільшого кожною з палат. Ці комітети можуть провадити розс­лідування міжнародних і відомчих проблем, а також викликати міністрів і підлеглих їм посадових осіб для свідчень.

Більшість конституцій країн розвинутої демократії надають урядові право оголошувати надзвичайний стан. В умовах надзви­чайного стану уряд повинен мати можливості діяти швидко без уз-

124

II. ПАРЛАМЕНТИ У СИСТЕМІ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ

годження своїх дій з парламентом. В деяких країнах, наприклад, Австрії, Мальті, Мексиці і Сполучених Штатах Америки, право ого­лошувати війну належить тільки законодавчому органові. Однак це положення в деяких з вищезазначених країн можна процедурно об­ійти. Так, США вели корейську і в'єтнамську війни без їх оголошен­ня Конгресом. Внаслідок цього в 1973 році Конгрес прийняв Закон про військові повноваження, який надав Конгресу більших можли­востей в сфері контролю за відправленням військ за кордон.

Верховна Рада України в області зовнішньополітичних відно­син має наступні повноваження:

• визначення засад зовнішньої політики;
  
• надання згоди на обов'язковість міжнародних договорів;
  
• денонсація міжнародних договорів;
  
• прийняття законів про зовнішньополітичну і зовнішньое­
  кономічну діяльність;
  
• оглошення за поданням Президента стану війни і укладання миру,
  
• схвалення рішення Президента про використання Зброй­
  них Сил України та інших формувань у разі агресії проти
  України;
  
• схвалення рішення про надання військової допомоги іншим
  державам;
  
• про направлення підрозділів Збройних сил до інших держав;
  
• про допуск підрозділів інших держав на територію України;
  

Основа зовнішніх політико-правових відносин України закла­дена у Декларації про державний суверенітет України, якою прого­лошено рівноправність у зовнішніх зносинах і намір стати нейтраль­ною позаблоковою державою, яка безпосередньо бере участь у за­гальноєвропейському процесі і європейських структурах та визнає пріоритет загальноприйнятих норм міжнародного права.

Відповідно до Декларації про державний суверенітет Верховна Рада прийняла Постанову "Про реалізацію Декларації про держав­ний суверенітет у сфері зовнішніх зносин" і зобов'язала Кабінет міністрів передбачити в Державному бюджеті статтю видатків на зов-

125

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

нішньополітичну діяльність, розробити й подати на розгляд Верхов­ної Ради проекти законів, що мають регулювати зовнішньополітичні та зовнішньоекономічні відносини з іншими державами, а також ство­рити систему підготовки кадрів для органів зовнішніх зносин.

З часу здобуття незалежності України Верховна Рада прийня­ла низку законів у сфері зовнішньополітичної і зовнішньоекономіч­ної діяльності:

• Про зовнішньоекономічну діяльність (16.04.1991р.);
  
• Про захист іноземних інвестицій в Україні (10.09.1991 р.);
  
• Про дію міжнародних договорів на території України
  (10.12.1991р.);
  
• Про внесення змін до закону України "Про іноземні інвес­
  тиції" (14.10 1992 р.);
  
• Про міжнародні договори України (22.12.1993 р.);
  
• Про режим іноземного інвестування (10.03.1996 р.);
  
• Про вступ України до Міжнародного валютного фонду
  (03.06.1992 р.);
  
• Про вступ України до Міжнародного банку реконструкції
  та розвитку (03.06.1992 р.);
  
• Про вступ України до Міжнародної фінансової корпорації
  (03.06.1992 р.);
  
• Про вступ України до Міжнародної асоціації розвитку та
  багатостороннього агенства по гарантіях інвестицій
  (03.06.1992 р.);
  
• Про міжнародний комерційний арбітраж (24.02.1994 р.).
  

Укладені і ратифіковані Верховною Радою міжнародні догово­ри становлять невід'ємну частину законодавства України.

Верховна Рада України приєдналася до 6 міжнародних конвенцій з питань боротьби зі злочинністю, до конвенцій і договорів з проблем екології. Верховна Рада України прийняла закони про приєднання до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї від 1 липня 1968 року, Віденської конвенції про цивільну відповідальність за ядерну шкоду, Генеральної угоди про привілеї та імунітет Ради Європи 1949 року.

126

II. ПАРЛАМЕНТИ У СИСТЕМІ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ

Верховна Рада України плідно співпрацює з міжнародними організаціями, такими як Організація Об'єднаних Націй, Рада Євро­пи, Організацією з безпеки та співробітництва в Європі (ОБСЄ), Парламентською Асамблеєю Чорноморського економічного співро­бітництва (ПАЧЕС), Міжпарламентською Асамблеєю країн Співдружності Незалежних Держав (МПА) тощо.

Виконуючи роботу у відповідних комітетах Верховної Ради України, народні депутати мають можливість брати участь у роботі міжнародних парламентських асоціацій. Ці асоціації організують кон­ференції, семінари, провадять інші види діяльності, під час яких пар­ламентарі країн-членів цієї оргнанізації отримують нагоду зустріча­тися зі своїми колегами, знайомитися з проблемами одне одного й обговорювати питання, що становлять спільний інтерес. Такі зустрічі можуть впливати на рішення, що приймаються Верховною Радою.

2.3. ВІДНОСИНИ МІЖ ЗАКОНОДАВЧОЮ І ВИКОНАВЧОЮ ГІЛКАМИ ВЛАДИ

2.3.1. Парламенти у системі органів державної влади країн роз­винутої демократії

Парламенти відіграють визначну роль у системі державного уп­равління. Саме вони забезпечують і гарантують демократичний устрій.

Парламенти мають різний вплив на дії виконавчої і судової влад, а отже і на суспільно-політичне життя країни. Це обумовлено поло­женнями конституції держави, а саме, тими повноваженнями, які надані парламенту у системі державного управління. Як було зазна­чено вище, демократичні суспільства знають три форми державного правління: парламентська республіка, президентська республіка і парламентсько-президентська республіка.

В Канаді глава держави (Генерал-губернатор) призначається королевою Великобританії, у Великобританії главою держави є монарх. Ці держави мають парламентську форму правління. У них кабінети міністрів і парламент контролюються однією партією або коаліцією партій. Парламент обирає прем'єр-міністра, який одно-

127

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

часно є лідером партії. Парламент законодавчо забезпечує виконан­ня програми прем'єр-міністра.

В Італії (парламентська форма правління) і президент і уряд підпорядковані парламенту, проте президент має право розпускати парламент відповідно до статті 88 Конституції Італії. Цікавим є те, що у статті не вказані підстави для розпуску парламенту. Президент у цьому питанні керується наступним:

• неможливістю утворення парламентської більшості;
  
• невідображенням палатами парламенту розстановки пол­
  ітичних сил у країні;
  
• непримиренністю позицій Палати і Сенату.
  

У США (президентська форма правління) президент обираєть­ся всенародно, як і Конгрес. Члени Конгресу не можуть працювати в уряді. Президент, як представник однієї політичної партії, може про­тистояти Конгресові, який перебуває під контролем іншої політич­ної партії. Президент не може бути усунутий з посади через різницю у поглядах на державну політику. Президент також не може розпус­кати Конгрес і призначати нові вибори.

В Німеччині (парламентсько-президентська республіка) гла­ву держави обирає парламент. Президент виконує чисто представ­ницькі функції.

Слід пам'ятати, що противаги законодавчої і виконавчої влад за­безпечуються не тільки тим, як вони визначені у Конституції. Вико­навча влада володіє більшою інформацією ніж законодавча влада і тому завжди має певну перевагу. Щоб уникнути цього, Конгрес США, на­приклад, створив допоміжні організації, такі як Конгресова Дослідниць­ка Служба, яка не підпорядковується виконавчій владі і забезпечує Конгрес необхідною інформацією та незалежним експертним аналізом.

Одним з важливих засобів забезпечення контролю і підзвітності сучасних урядів є здатність законодавчої гілки влади домогтися того, щоб працівники виконавчої гілки влади діяли відповідально і по­мірковано, а працівники судової гілки влади діяли незалежно й спра­ведливо. Для досягнення цієї мети сучасна законодавча влада розро-

128

II. ПАРЛАМЕНТИ V СИСТЕМІ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ

била цілу низку методів контролю, покликаних дозволити їй впли­вати на поведінку представників виконавчої влади. Вона має мож­ливість відправити у відставку керівників уряду (парламентські си­стеми), або істотно впливати на тих, хто призначає посадових осіб виконавчої гілки влади (президентські системи).

Співпраця законодавчої і виконавчої гілок влади є необхідни­ми умовами збереження демократичного устрою та стабільності й ефективності діяльності державних інститутів, тому переваги, що їх забезпечує вимога парламентського затвердження кандидатів на по­сади у системі виконавчої влади, набагато переважають будь-які не­зручності, що можуть внаслідок цього виникнути.

Прикладом плідної співпраці гілок влади може бути система контактів між посадовими особами виконавчої гілки влади та члена­ми Конгресу США, а також між їхніми апаратами. Часто Конгрес, приймаючи закони щодо нових програм уряду, включає до них по­ложення, що зобов'язують відомства виконавчої влади подавати звіти про хід і наслідки їх виконання.

Посадові особи виконавчої влади звичайно зустрічаються з членами Конгресу або дають письмову відповідь на запити членів Конгресу. Урядовці, як правило, дають свідчення у комітетах Конг­ресу з роз'ясненням позиції Президента щодо запропонованих зако­нопроектів, або надають інформацію про результати діяльності сво­го відомства. Співпраця законодавчої і виконавчої гілок влади у США настільки різнобічна, що відомства виконавчої влади навіть створю­ють окремі відділи зв'язків з Конгресом.

Конфлікти між гілками влади в США можуть бути викликані тим, що згідно з Конституцією президент може скористатися при­вілеєм виконавчої влади і відмовити Конгресові у наданні інформації, скажімо, щодо міжнародних відносин, а також щодо змісту спілку­вання між президентом та радниками під час проведення обгово­рень. Ці конфлікти покликаний розв'язувати Верховний Суд, який це робить досить неохоче. Верховний Суд спочатку сприяє тому, щоб обидві гілки влади розв'язували конфлікт політичним шляхом, че­рез компроміси та переговори, тому що вирішення конфлікту через Суд може поставити у невигідне становище одну з гілок влади.

129

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

Президент і органи виконавчої влади, як правило, співпрацю­ють з Конгресом, оскільки комітети Конгресу санкціонують програ­ми виконавчої влади і забезпечують агенства коштами для їх вико­нання. Крім того, як виборна посадова особа, президент повинен обережно користуватися привілеєм виконавчої влади щодо ненадан-ня інформації Конгресові, тому що громадськість може витлумачити відстоювання президентом привілею виконавчої влади як спробу перешкодити законному розслідуванню.

Офіційні повноваження Конгресу, які дозволяють йому зобов­'язувати президента і його адміністрацію надавати документи чи з'яв­лятися для свідчень у комітетах, самі по собі не мають великої сили. Конгрес збільшує вагу своїх викликів, ув'язуючи їх з більш потуж­ними конституційними засобами, такими як асигнування коштів, зат­вердження на посадах у виконавчих органах, або використовуючи неформальні повноваження, наприклад, свою здатність створювати президентові політичні перешкоди під час слухань чи обговорень. За роки співпраці Конгрес і президент винайшли шляхи уникнення прямої конфронтації у зв'язку з оприлюдненням інформації.

Особливий статус у системі державної влади має парламент Франції. Він не бере участі у формуванні уряду, це робить президент, який призначає прем'єр-міністра, а за рекомендаціями останнього - всіх членів уряду. Щоправда, президент повинен враховувати думку більшості Національних Зборів. Так сталося у 1986 році, коли президент Франсуа Міттеран призначив прем'єр-міністром Жака Ширака, представника правих сил, хоч сам дотримувався лівої політичної орієнтації.

В Конституції Франції визначене коло питань, з яких парла­мент може приймати законодавчі акти. Всі інші, не перераховані у статтях Конституції питання, регулюються правовими актами вико­навчої влади. Це вносить дисбаланс у міжвладні відносини, пору­шуючи право законодавчого органу приймати закони у будь-якій сфері громадських відносин.

Парламенту Франції забороняється приймати пропозиції і по­правки, якщо вони вимагають додаткових асигнувань або введення додаткового податку. А стаття 44 Конституції взагалі надає право уряду вимагати від Палати, що розглядає закон, голосувати за весь

130

II. ПАРЛАМЕНТИ У СИСТЕМІ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ

закон в цілому, врахувавши тільки ті поправки, які внесені урядом. Права парламенту Франції обмежені навіть у питанні прийняття по­рядку денного палат. Законопроекти і законодавчі акти розглядають­ся палатами у порядку, який встановлює уряд.

Таким чином, на прикладі Франції ми маємо державний устрій з сильною виконавчою владою. Можна навіть стверджувати, що На­ціональна Асамблея Франції не має законодавчого суверенітету, що демонструється наступними положеннями:

• У статті 34 Конституції перелічено питання, з яких парла­
  менту дозволяється ухвалювати законодавчі акти. Це зако­
  ни, що стосуються громадянських прав, основних гарантій
  свобод, обов'язків громадян, громадянства, власності,
  сімейних відносин, спадщини, визначення злочинів, пра­
  вопорушень, кримінального судочинства, амністії, стату­
  су суддів, розподілу ставок податків, порядку випуску гро­
  шей, порядку виборів до палат парламенту і органів місце­
  вого самоврядування, встановлення категорій громадських
  установ, встановлення основних гарантій державним і
  військовим службовцям, націоналізації і приватизації
  підприємств. До повноважень парламенту відноситься
  визначення основних принципів організації національної
  оборони, управління місцевих адміністративних одиниць,
  їх компетенції і доходів, освіти, режиму власності, трудо­
  вого права, профсоюзного права і соціального забезпечен­
  ня. Якщо закон визначає тільки основні принципи, то ре­
  гулювання відносин визначається декретами уряду.
  
• Щодо решти питань, не зазначених у статті 34, Конститу­
  ція (стаття 37) надає виконавчій владі законодавчі повно­
  важення видавати декрети.
  
• Оскільки застосування ухвалених парламентом законів зале­
  жить від затвердження урядом декретів, уряд має можливість
  блокувати або затримати виконання законів парламенту.
  
• Уряд спрямовує дебати у парламенті.
  
• Порядок денний роботи парламенту ретельно контролюєть­
  ся урядом.
  

131

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

• Під час обговорення, згідно зі статтею 48 Конституції, пе­
  ревага віддається законопроектам, що внесені урядом.
  
• Уряд має потужні важелі для "проштовхування" своїх за­
  конів: згідно з параграфом 3 статті 44 уряд може зажадати
  від парламенту голосування усього законопроекту в ціло­
  му з тими поправками, які прийнятні уряду. Під час чи­
  тань у Національній Асамблеї цю процедуру часто поєдну­
  ють з голосуванням питання про довіру уряду, тим самим
  гарантуючи проходження законопроекту.
  

Уряд має ще можливість клопотатися перед Парламентом про делегування йому права (стаття 38) ухвалювати законодавчі акти (ор-донанси).