На тлі світового досвіду

Вид материала

Содержание

Подобный материал:

1 ... 9 10 11 12 13 14 15 16 ... 39

2.3.2. Роль Верховної Ради України в системі державного упрап-вління

Парламент України, Верховна Рада, за Конституцією країни має значні повноваження, які викладені у статті 85. Вони стосуються внесення змін до Конституції, прийняття законів, визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики, оголошення за поданням Президента України стану війни і укладення миру, розгляд і прийняття рішення щодо схвалення Програми діяльності Кабінету міністрів України, призначення посадових осіб державних інституцій: Рахункової палати, Національного банку, Центральної виборчої комісії, Антимонопольного комітету, Фонду державного майна тощо.

Відповідно до своїх повноважень Верховна Рада України має можливість впливати на стан справ у державі через прийняті закони і постанови, а також через здійснення парламентського контролю.

Верховна Рада України щорічно заслуховує послання Президента України про внутрішнє і зовнішнє становище країни, звіт Кабінету міністрів, закон про прийняття Державного бюджету України і звіт про його виконання. При розгляді цих питань кожен народний депутат має можливість висловити своє ставлення до питання, що обговорюється і таким чином впливати на прийняття рішень.

За Конституцією України всі посадові особи виконавчої влади

132

II. ПАРЛАМЕНТИ У СИСТЕМІ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ

п

ризначаються Президентом України за поданням Прем'єр-міністра. Самого Прем'єр-міністра призначає теж Президент, але за згодою Верховної Ради України. Тож фактично Верховна Рада України не має реального впливу на кадрову політику, а отже і на поточне управління державою.

За цією ознакою Україна тяжіє до держав з президентською формою правління: як зазначалося вище, в демократіях з парламентською і парламентсько-президентською формами правління функція призначення вищих посадових осіб виконавчої влади повністю покладається на законодавчу владу.

2.3.3. Відносини між Верховною Радою і Кабінетом міністрів України

Відносини між Верховною Радою і Кабінетом міністрів України визначаються Конституцією України. Кабінет міністрів України, відповідно до статті 113, є відповідальним перед Президентом України та підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України.

Кабінет міністрів розробляє програму своєї діяльності, яку повинна ухвалити Верховна Рада України. При розгляді цієї програми народні депутати можуть вимагати надання будь-якої інформації та документів, що стосуються її розробки, вимагати пояснень від посадових осіб, виступати із своїми зауваженнями, критикою положень програми і вносити пропозиції і рекомендації. Все це може відбуватися у вигляді нормального діалогу і узгодження позицій, поки не буде напрацьовано узгоджений документ.

Верховна Рада також розглядає і затверджує важливі урядові програми з певних напрямків (стаття 9.2.3):

1. Верховна Рада розглядає проекти найважливіших загальнодержавних програм економічного, соціального і національно-культурного розвитку України, звіти про виконання цих програм на підставі доповіді Кабінету міністрів України, співдоповіді головної комісії, інших постійних комісій Верховної Ради та їх висновків.

133

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

2

. У разі необхідності Верховна Рада за своєю ініціативою, а також за поданням головної комісії приймає постанову про ведення додаткової економічної, фінансової, правової експертизи проектів найважливіших загальнодержавних програм економічного, соціального і національно-культурного розвитку України або про винесення їх на всенародне обговорення. Кабінет міністрів щорічно розробляє Державний бюджет України та звітує Верховній Раді про його виконання. Це надає Верховній Раді значнЛюжливості впливати на дії Кабінету Міністріу в економічній і соціальній сфері.

Відповідно до Статті 9.1.10. Регламенту Верховної Ради України:

Загальний постійний контроль за виконанням державного
бюджету України здійснює Верховна Рада як безпосеред
ньо, так і через комітет з питань бюджету. Інші постійні
комітети Верховної Ради можуть контролювати виконання
статей бюджету відповідно до їх компетенції. Міністерство
фінансів щомісяця надсилає комітету з питань бюджету
необхідну інформацію про стан бюджету і його виконання.
На засіданні Верховної Ради хід виконання державного
бюджету розглядається двічі на рік: у липні і грудні. Під
час розгляду заслуховується доповідь уряду, проводиться
обговорення і приймається постанова про затвердження
доповіді уряду. У разі незатвердження доповіді уряду Вер
ховна Рада може порушити питання про відповідальність
уряду або окремих його членів. За пропозицією постійної
комісії з питань бюджету Верховна Рада в цьому разі може
також розглянути і прийняти закон про внесення змін і до
повнень до закону про державний бюджет.
На засіданнях постійних комісій виконання бюджету розг
лядається чотири рази протягом терміну його виконання: у
квітні, липні, жовтні і січні. Комісія може схвалити бюд
жетну політику уряду, або ініціювати розгляд Верховною
Радою питання про недовіру до бюджетної політики уряду.

134

II. ПАРЛАМЕНТИ У СИСТЕМІ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ

В

есь спектр взаємовідносин Верховної Ради і Кабінету міністрів повинен унормовуватися законом "Про Кабінет міністрів України", який прийняла Верховна Рада України 5 травня 1999 року. Станом на закінчення п'ятої сесії Верховної Ради 3-го скликання (липень 2000 року), на цей закон вже п'ять разів було накладено президентське вето, що заважає встановленню стійких міжвладних відносин між парламентом і урядом.

Сучасні взаємовідносини Верховної Ради з Кабінетом міністрів на даний час унормовані діючим регламентом Верховної Ради України та законом "Про постійні комісії Верховної Ради України" (обидва документи найближчим часом повинні бути прийняті у новій редакції). Вони визначають основні форми постійних взаємовідносин у відповідності з нормою Конституції про підконтрольність і підзвітність Кабінету міністрів Верховній Раді.

Верховна Рада та її комітети можуть заслуховувати на засіданні звіт будь-якого члена уряду України про його діяльність або отримати від нього матеріали і пояснення щодо питань, які розглядаються.

Регламент Верховної Ради передбачає інформування депутатів шляхом заслуховування відповідей членів Кабінету міністрів на "Дні Уряду України", який проводиться за заздалегідь визначеною тематикою не частіше одного разу на місяць.

Регулярне інформування народних депутатів, комітетів та Верховної Ради України про діяльність виконавчої влади абсолютно необхідне. Виконавча влада зазвичай виступає проти надання регулярних звітів Верховній Раді України, посилаючись на те, що в цьому разі законодавча влада втручається у поточну діяльність виконавчої влади і заважає ефективно працювати.

Такі посилання щонайменше безпідставні, як свідчить досвід розвинутих демократій світу. Варто нагадати, що виконавчі структури США мали близько 1000 вимог щодо звітування Конгресові у 1973 році, а у 1992 році їх число збільшилося до 3627.

На практиці існування розвинутих демократій дуже часто спрацьовує постулат про те, що виконавча влада завжди намагається діяти незалежно, що природньо спричиняє можливість встановлення авторитарного або автократичного правління.

135

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

"Якщо влада законодавча та виконавча будуть поєднані в одній особі чи закладі, то свободи не буде, оскільки можна побоюватися, що цей монарх чи сенат будуть створювати тиранічні закони для того, щоб їх тиранічно застосовувати. Не буде свободи і в тому випадку, коли судова влада не відділена від законодавчої чи виконавчої"

(Ш.Монтеск 'є).

У народних депутатів Верховної Ради України є достатньо повноважень, щоб отримувати повну інформацію про додержання Кабінетом міністрів вимог Конституції України, виконання законів України, постанов Верховної Ради України та підзаконних актів, що стосуються діяльності Кабінету міністрів. Для цієї мети у Законі "Про постійні комісії Верховної Ради України" передбачено процедуру слухань у комітетах, а в регламенті Верховної Ради передбачено депутатські запити до членів уряду.

Закон "Про постійні комісії Верховної Ради України" передбачає проведення як слухань з галузевих проблем з залученням посадових осіб Кабінету міністрів так і слухань будь-яких посадових осіб, включно до віце-прем'єрів, на засіданнях постійних комісій і підкомісій. На таких слуханнях посадові особи зобов'язані дати пояснення і відповісти на всі питання стосовно діяльності Кабінету міністрів, окремого міністерства чи відомства, а також конкретної діяльності посадової особи. Проте ця надана законом можливість використовується народними депутатами України несистематично.

2.3.4. Відносини між парламентом і главою держави

Зазвичай існують чітко внормовані відносини між главою держави (монархом чи президентом) з парламентом. У монархічних державах Європи глави держав є символами нації. Вони мало впливають на перебіг справ у державі. їх основними обов'язками є виголошення у парламенті щорічної промови - звернення до нації і підписання законів, прийнятих парламентом.

Президенти держав є важливою ланкою у системі державної

136

II. ПАРЛАМЕНТИ У СИСТЕМІ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ

влади. їх повноваження визначаються Конституцією країни. У парламентських республіках президенти є символами державної влади, представляють державу на міжнародній арені, є арбітрами у конфліктах між законодавчою і виконавчою владами, виконують представницькі функції, вручають державні нагороди, а також мають право помилування засуджених.

У президентських республіках президенти знаходяться на вершині ієрархії органів державної влади. Концентрація політичної влади в руках виконавчої влади знижує юридичний статус парламенту і призводить до загрози встановлення автократичного чи навіть авторитарного правління.

Президенти країн з президентською формою правління обираються всіма громадянами країни. Президенти країн з парламентською формою правління обираються парламентами. Проте є випадки, коли глава держави призначається.

Главою Канади є генерал-губернатор, який призначається королевою Великобританії за рекомендацією прем'єр-міністра Канади. Він має право вирішувати важливі питання зовнішньої політики, включаючи ратифікацію міжнародних договорів, оголошення війни і укладення миру. Генерал-губернатор видає також нормативні акти (накази) за дорученням парламенту. Ці акти вступають в силу після підпису прем'єр-міністра.

Є країни, де президент не має навіть права на законодавчу ініціативу хоч і стоїть на чолі виконавчої влади (Сполучені Штати Америки). В той же час є країни, де президент очолює виконавчу владу і володіє законодавчими правами поряд з парламентом (Фінляндія).

Президенти у багатьох країнах не мають права розпуску парламенту (наприклад, США), а в інших країнах таке право мають. Так стаття 88 Конституції Італії надає президентові право розпуску парламенту або однієї з палат. Ця стаття, закони і регламенти палат не вказують на причини, за якими можливе застосування президентом цього права.

Парламенти багатьох країн мають право оголошувати імпічмент президенту, а в Італії обидві палати на спільному засіданні мають право передати президента до суду.

137

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

У Франції президент не є підзвітним парламенту; він ніколи не бере участі у парламентських дебатах. Право законодавчої ініціативи в цій країні надано прем'єр-міністрові, і повсякденні взаємовідносини з парламентом також входять у обов'язки прем'єр-міністра. Ось приклади деяких моментів міжвладних стосунків у Франції:

Президент спілкується з обома палатами парламенту тільки
через послання, які зачитуються головою Національної
Асамблеї і головою Сенату і не підлягають дебатуванню
(стаття 18 Конституційного закону).
Він не може відмовитися від оприлюднення законопроектів,
ухвалених парламентом; і повинен це зробити протягом 15
днів. До закінчення цього терміну він може звернутися до
парламенту з проханням переглянути законопроект.

Проте президент володіє двома вирішальними повноваженнями:

Правом проголошення розпуску Національних зборів;
Правом вжиття заходів, що перебувають у юрисдикції пар
ламенту (стаття 16).

Президент України не є підзвітним Верховній Раді України. Проте він не може відмовитися від оприлюднення законодавчих актів, ухвалених Верховною Радою України. Президент має це зробити протягом 15 днів. До закінчення цього терміну він може повернути законопроект до Верховної Ради України для перегляду (право вето).

Президент України надсилає до Верховної Ради щорічні та позачергові послання про внутрішнє і зовнішнє становище України. Ці послання приймаються до уваги, але не підлягають обговоренню.

Відповідно до статті 111 Конституції України:

Президент України може бути усунений з поста Верхов
ною Радою України в порядку імпічменту у разі вчинення
ним державної зради або іншого злочину.
Питання про усунення Президента України з поста в по
рядку імпічменту вирішується більшістю від конституцій
ного складу Верховної Ради України.

138

II. ПАРЛАМЕНТИ У СИСТЕМІ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ

Для проведення розслідування дій Президента Верховна
Рада України створює спеціальну тимчасову слідчу комі
сію, до складу якої включається спеціальний прокурор і
спеціальні слідчі.
Висновки і пропозиції тимчасової слідчої комісії розгля
даються на засіданні Верховної Ради України.
За наявності підстав Верховна Рада України не менш як
двома третинами від її конституційного складу приймає
рішення про звинувачення Президента України.
Рішення про усунення Президента України з поста у по
рядку імпічменту приймаються Верховною Радою України
не менш як трьома четвертими від її конституційного скла
ду після перевірки справи Конституційним Судом України
і отримання його висновку щодо додержання конституцій
ної процедури розслідування і розгляду справи про
імпічмент та отримання висновку Верховного Суду Украї
ни про те, що діяння, в яких звинувачується Президент Ук
раїни, містять ознаки державної зради або іншого злочину.

2.4. ПАРЛАМЕНТ І СУДОВА ВЛАДА 2.4.1. Парламент і Конституційний Суд

У країнах розвинутої демократії відповідно до принципу розподілу влад на сторожі дотримання законодавства стоїть судова влада. Вона опікується тим, щоб всі законодавчі та інші правові акти відповідали Конституції держави. У більшості демократичних країн право перевіряти правові акти законодавчої та виконавчої влади має спеціальний судовий орган - Конституційний Суд. У США ці функції виконує Верховний Суд.

В Україні закон "Про Конституційний Суд України" було прийнято ще у 1992 році, але сам Конституційний Суд було сформовано лише після прийняття Конституції у 1996 році. Його головним завданням є гарантувати верховенство Конституції України як Основного Закону на всій території України.

139

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

С

таття 147 Конституції України визначає правове становище Конституційного Суду України як єдиного органу конституційної юрисдикції в Україні. Конституція чітко підкреслює, що він не входить до системи судів України загальної юрисдикції і є незалежним від законодавчої, виконавчої та судової влади. Він не здійснює правосуддя, не вирішує правових суперечок, а вирішує питання відповідності законів та інших правових актів Конституції України.

Стаття 148 визначає кількісний склад і порядок обрання суддів Конституційного Суду України. Верховна Рада України призначає до Конституційного Суду третину суддів (6 осіб). По 6 суддів призначають Президент України і з'їзд суддів України. Аналогічний порядок призначення суддів передбачено в Італії, де участь у призначенні беруть президент, парламент і вищі юридичні інстанції. В Іспанії Конституційний Суд також утворюється парламентом, урядом та вищими судовими інстанціями.

Судді Конституційного Суду не можуть брати участь у будь-якій політичній діяльності, мати представницький мандат, обіймати будь-які оплачувані посади, або виконувати іншу оплачувану роботу, окрім наукової, викладацької та творчої роботи.

Повноваження Конституційного Суду України визначені у статтях 150 і 151 Конституції України та у статті 13 закону "Про Конституційний Суд України". Конституційний Суд України приймає рішення і дає висновки щодо:

конституційності (відповідності Конституції України) за
конів та інших правових актів Верховної Ради України, актів
Президента України, актів Кабінету міністрів України і пра
вових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим;
відповідності Конституції України до чинних міжнарод
них договорів України або тих міжнародних договорів, що
вносяться до Верховної Ради України для надання згоди
на їх обов'язкове прийняття;
дотримання конституційної процедури розслідування і роз
гляду справи про усунення Президента України з поста в
порядку імпічменту в межах, визначених статтями 111 та
151 Конституції України;

140

II. ПАРЛАМЕНТИ У СИСТЕМІ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ

офіційного тлумачення Конституції та законів України;
відповідності законопроекту про внесення змін до Консти
туції статтям 157 і 158 Конституції України.

Юрисдикція Конституційного Суду поширюється також і на закони України та інші правові акти, прийняті до набуття чинності Конституцією України.

Конституційний Суд ухвалює рішення, які є обов'язковими до виконання на території України, остаточними і такими, що не підлягають оскарженню.

2.4.2. Парламент і суди загальної юрисдикції

Судова влада є третьою незалежною ланкою державної влади у системі розподілу влад. Всі три влади формуються різними способами. Скажімо у США Конгрес обирається прямими загальними виборами, президент обирається колегією виборців, а Верховний Суд призначається президентом і Сенатом. Члени Верховного Суду призначаються пожиттєво, сенатори обираються строком на 6 років, члени Палати Представників - на 2-річний термін, Президент - 4-річний. Процедура обрання чи призначення встановлюється таким чином, щоб закріпити незалежне становище кожної з трьох ланок державної влади.

Верховний Суд США наділений також правами конституційного нагляду. Він має право відмови у застосуванні тих законодавчих норм, які суперечать Конституції США.

Верховні суди країн, де є конституційні суди, є верховними судами загальної юрисдикції. В Україні найвищим судовим органом у системі судів загальної юрисдикції є Верховний Суд України. "Голова Верховного Суду України обирається на посаду та звільняється з посади шляхом таємного голосування Пленумом Верховного Суду України в порядку, встановленому законом"(стаття 128 Конституції України).

"Перше призначення на посаду професійного судді строком на п 'ять років здійснюється Президентом України. Всі інші судді, крім суддів Конституційного Суду України, обираються Верховною Радою України безстроково в порядку, встановленому законом " (стаття 128 Конституції України).

141

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

"Суддя не може бути без згоди Верховної Ради України затриманий чи заарештований до винесення обвинувального вироку судом " (стаття 126).

"Судді при здійсненні правосуддя незалежні і підкоряються лише закону.

Професійні судді не можуть належати до політичних партій та профспілок, брати участь у будь-якій політичній діяльності, мати представницькій мандат, обіймати будь-які оплачувані посади, виконувати іншу оплачувану роботу, крім наукової, викладацької та творчої" (стаття 127).

2.5. ПАРЛАМЕНТ І РЕГІОНИ

2.5.1. Місцеве самоврядування у державному управлінні

Місцеве самоврядування у державі відіграє визначну роль в системі міжурядових стосунків. Справа в тому, що деякі обов'язки в таких сферах як національна безпека і фінансово-бюджетна система можуть виконуватися тільки на національному рівні, в той час як інші можуть делегуватися місцевим громадам. Місцеве самоврядування, незважаючи на локальні відмінності, має багато спільного в державах з різним територіальним устроєм, яких можна поділити на чотири загальні види: унітарні держави, конфедерації, квазі-феде-рації та федерації.

Унітарні держави або держави з централізованою владою мають прямі зв'язки з органами місцевого самоврядування. У федеративних державах центральний уряд має прямі зв'язки з суб'єктами федеративних утворень, а суб'єкти федерації співпрацюють з органами місцевого самоврядування. Квазі-федеративними державами можна назвати Іспанію, де формально існує суто федеративна структура, але центральний уряд зберігає за собою всі важливі фінансові повноваження, і Росію, де суб'єкти федерації мають різні права.

До федеративних держав в Європі відносяться Австрія, Бельгія, Німеччина, Росія, Швейцарія і Югославія (Сербія і Чорногорія). Решта європейських держав є унітарними.

142

II. ПАРЛАМЕНТИ У СИСТЕМІ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ

В

державах Європи можна виділити три типи адміністративних структур (за термінологією Лімана): злиті системи, дуальні системи і системи з розділеною ієрархією (Додаток 2.1).

Злиті системи у чистому вигляді можна бачити у Франції та Україні. Тут префект департаменту (в Україні - голова обласної державної адміністрації) є професійним державним службовцем, призначеним центральною виконавчою владою. Для противаги їм існують місцеві ради з обмеженими повноваженнями. У Франції мери на місцях призначаються префектом департаменту і здійснюють державну політику в певних галузях, в той час як префект виконує роботу з координації діяльності державних відомств.

Дуальні системи представлені системою місцевого самоврядування Великобританії та Ірландії. Тут управління здійснюється переважно через виконавчі комітети, але функції місцевого самоврядування виконує рада, яка обмежена у фінансових ресурсах, що розподіляються центральним урядом. Повноваження мера є чисто символічними, а виконання функцій місцевого самоврядування обмежується ще й необхідністю досягнення консенсусу у рамках виконавчого комітету. Відомства здійснюють спеціальний контроль за діяльністю виконавчих комітетів вищого рівня, які в свою чергу контролюють виконавчі комітети нижчого рівня.

Системи з розділеною ієрархією притаманні скандинавським країнам. Тут центральний уряд призначає членів місцевих органів влади, але населені пункти мають свої власні ради з колективною відповідальністю, як у дуальній системі. Губернатор провінції здійснює координаційну роботу по відношенню до урядових відомств.

Представництво, легітимізація та вироблення курсу державного управління на місцях слід вважати основними функціями в діяльності регіональних і місцевих органів. Представництво стосується процесу формулювання власних інтересів на загальноднржавній арені з метою неупередженого розподілу державних ресурсів серед місцевих адміністративних одиниць та вирішення проблем місцевих виборців, включаючи як окремих громадян, так і цілі групи. Субнаціональні органи таким чином виступають захисниками місцевих економічних потреб,

143

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

виразниками інтересів місцевих етнічних меншин та пріоритетів місцевих посадових осіб в сфері державної політики. Кількість таких органів у країнах Європи є досить значною (Додаток 2.2).

Що стосується легітимізації, то місцеві органи є символом залучення народу та окремих громадян до процесу вироблення дер-жавнополітичних рішень на місцевому рівні. Представництво в регіональних та місцевих парламентах робить вірогідним успішне колективне рішення будь-якого важливого питання в процесі визначення курсу державного управління на місцях.

У більшості країн світу місцеві виборні органи працюють з питаннями, що визначаються виконавчою владою центрального рівня. Проте вони відіграють важливу роль у розвитку демократичної політичної культури на місцевому рівні.

2.5.2. Парламент і органи місцевих адміністрацій

Органи місцевого самоврядування мають певні автономні права у вирішенні місцевих справ. Ступінь дискреції (можливості прийняття автономних рішень) цих органів у різних країнах є різним і, як правило, чітко визначається законодавством. В сучасних умовах він унормовується відповідно до принципів місцевого самоврядування, встановлених Європейською Хартією місцевого самоврядування. Вона визначає стандарти, необхідні для розробки та захисту прав місцевих органів влади, що гарантують їм політичну, адміністративну та фінансову незалежність. Хартія вимагає визначення статусу місцевого самоврядування у Конституції та інших законах країни. Відповідно до Хартії місцеві органи влади повинні мати не тільки делеговані з центру повноваження, а й автономні повноваження. Фінансові ресурси для делегованих повноважень повинні надаватися центральними органами, тоді як автономні повноваження повинні фінансуватися з місцевих джерел.

Органи місцевого самоврядування знають місцеві проблеми, але не мають достатніх ресурсів для їх вирішення, в той час як центральний уряд має ресурси, але не має адміністративних працівників, що знають місцеву специфіку. Традиційними шляхами вирішення

144

II. ПАРЛАМЕНТИ У СИСТЕМІ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ

ц

ієї проблеми є введення системи передачі ресурсів, створення децентралізованого уряду, місцевих регіональних урядів, місцевих асоціацій громадян чи залучення допомоги місцевого бізнесу.

У країнах з перехідною економікою впроваджуються також системи надання субсидій на місцевому рівні. Так, в 1993 році у Польщі було прийнято комплексну систему дотацій, згідно з якою сума дотацій на душу населення певного територіального суб'єкту розраховується з огляду на наявність місцевих ресурсів і кількість населення. В Словаччині була впроваджена проста система, що базується на сумі дотацій на душу населення, яка для малих громад є більшою за суму дотацій для великих громад. У Чехії введено процедуру, що складається з двох етапів: призначення дотацій на рівні районів і розподіл ресурсів між окремими громадами.

Всі демократичні країни, вибудовуючи систему міжурядових стосунків, намагаються досягти двох цілей, які нерідко суперечать одна одній:

забезпечення прав місцевого самоврядування згідно з Євро
пейською Хартією місцевого самоврядування і створення
умов для органів влади субнаціонального рівня надавати
послуги населенню, які б відповідали конкретним потре
бам місцевого населення і місцевим умовам.
усвідомлення центральною владою необхідності брати на
себе відповідальність за вирішення загальнодержавних про
блем і захист прав населення на загальнодержавному рівні.

В Сполучених Штатах ці дві мети визначені двома поправками до Конституції — десятою і чотирнадцятою. Десята поправка встановлює права штатів:

"Повноваження, не делеговані Сполученим Штатам Конституцією і не заборонені нею для штатів, належать відповідно штатам чи народові".

По суті, всі повноваження, не закріплені за федеральною владою, стають повноваженнями штатів. Чотирнадцята поправка гласить:

145

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

"Жоден штат не може приймати чи впроваджувати закони, що урізають привілеї або пільги громадян Сполучених Штатів; так само жоден штат не може позбавити будь-яку особу життя, свободи або майна поза належною судовою процедурою; або відмовити будь-якій особі в межах своєї території у рівному захистові з боку законів ".

Ухвалювані Конгресом закони повинні відповідати обом цим поправкам і забезпечувати рівновагу між обома вище згаданими принципами.

Розробляючи закони щодо органів влади субнаціонального рівня і контролю над їхньою діяльністю, Конгрес має дбати про рівновагу між загальнодержавними стандартами і гарантуванням достатньої місцевої автономії. Щоб досягти такої рівноваги, Конгрес застосовує різні механізми впливу і контролю органів влади субнаціонального рівня: 1) субсидії; 2) зобов'язуючі акти; 3) перехресні санкції; 4) часткове використання переважаючого права.

Застосування цих засобів вимагає суттєвої координації і співпраці між виконавчою та законодавчою гілками влади.

Субсидії - це державні кошти, що надаються органам влади субнаціонального рівня і використовуються для вирішення конкретних проблем державного управління. Конгрес ухвалює закон, яким виділяє штатам і населеним пунктам кошти з певною метою. Для отримання цих коштів штати і населені пункти звертаються до федеральних відомств і зобов'язуються задовольняти певні вимоги, обумовлені у законі, ухваленому Конгресом. Тому не всі штати і населені пункти мають право на отримання субсидій і не всі зобов'язані клопотатися про отримання цих грошей. Як використати субсидії вирішують муніципалітети. З метою забезпечення бідних житлом один муніципалітет може використати державні кошти на оренду приміщень у житлових будинках для родин з низькими прибутками, а інший може надати житлові субсидії окремим особам і родинам, чиї доходи не досягають певного порогу.

Конгрес надає субсидії, щоб органи влади субнаціонального рівня зробили те, що без федерального фінансування вони не мо-

146

II. ПАРЛАМЕНТИ У СИСТЕМІ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ

ясуть або не хочуть робити. Субсидії створюють позитивні стимули для органів субнаціонального рівня, спонукаючи їх до вжиття заходів, спрямованих на вирішення конкретних проблем державного управління. Крім того, надання державних коштів має на меті спонукати штати робити те, що передбачається федеральною політикою. Проте штати і населені пункти не зобов'язані брати субсидії, а тому й не зобов'язані вирішувати конкретне питання державного управління.

Зобов'язуючі акти або прямі розпорядження федеральної влади є альтернативним механізмом впливу федеральної влади на владу субнаціонального рівня. Ці акти необхідно виконувати під загрозою цивільно-правових чи кримінальних санкцій у суді, що діє за нормами статутного і загального права. На відміну від субсидій, коли від штатів та населених пунктів не вимагається здійснення певної діяльності, федеральні органи використовують зобов'язуючі акти, щоб домогтися від органів влади субнаціонального рівня здійснення певної діяльності у певному напрямку. Крім того, федеральна влада може скористатися зобов'язуючим актом, щоб заборонити органам влади субнаціонального рівня ведення певних видів діяльності, наприклад, у сфері охорони довкілля. Так за допомогою поправок до закону 1977 року про дослідження у галузі захисту морського середовища було заборонено містам скидати у море стічні води.

Важливо також зазначити, що зобов'язуючі акти мають різні ступені державного фінансування. Деякі з них передбачають повне фінансування з боку федеральної влади, щоб орган влади субнаціонального рівня міг здійснювати певну діяльність, у той час як інші забезпечують лише часткове фінансування або взагалі не передбачають надання коштів, вимагаючи від органу субнаціонального рівня взяти на себе всі витрати.

Перехресні санкції є також важливим механізмом, що застосовується Конгресом для впливу на діяльність штатів і населених пунктів. Цей механізм функціонує у спосіб, подібний до субсидій. Перехресні санкції створюють фінансовий стимул для виконання органами влади субнаціонального рівня певних програм. Механізм працює наступним чином: якщо орган влади субнаціонального рівня не виконує вимог однієї програми, це може призвести до скорочення

147

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

чи припинення надання коштів для іншої програми. Так, на початку 1970-х років федеральні чиновники спонукали штати зменшити обмеження швидкості руху автомобілів, а Сенат ухвалив з цього приводу резолюцію. Двадцять один штат резолюцію не виконав. Після цього Конгрес ухвалив Надзвичайний закон 1974 року про правильне використання автомагістралей, яким заборонив Міністрові транспорту затверджувати будь-які проекти будівництва автошляхів у штатах, де обмеження швидкості перевищує 55 миль на годину і штати підкорилися впродовж двох місяців.

Часткове використання переважаючого права є четвертим механізмом, що його застосовує Конгрес для впливу на дії влади субнаціонального рівня. Іноді Конгрес, приймаючи закон, може доручити федеральним відомствам забезпечити виконання певних програм, які за обов'язками повинні здійснювати органи субнаціонального рівня. Наприклад, для скорочення скидання бруду у річки і ручаї Конгрес у законі встановлює стандарти, які не повинен перевищувати рівень забруднення. Якщо органи субнаціонального рівня не можуть впоратися з програмою, яка б відповідала стандартам Конгресу, то федеральні органи отримують право встановлювати стандарти у межах штатів. Федеральне відомство стає відповідальним за виконання таких програм штатами. За невиконання і недотримання федеральних стандартів органи субнаціонального рівня підлягають покаранню у судовому порядку.

Конгрес може деколи порушити Конституцію США у своїх стосунках з органами влади субнаціонального рівня. Коли таке трапляється, то незалежними арбітрами у вирішенні конфліктів між рівнями державної влади виступають суди. У Сполучених Штатах судочинство є основним засобом досягнення рівноваги між федеральними стандартами і забезпеченням достатнього ступеня місцевої автономії.

Як правило, регіональні та місцеві виборні органи мають власні виконавчі відділи, які займаються виконанням програм державного управління місцевого значення. Непорозуміння між місцевими обранцями та державними службовцями можуть виникати через несумісність цілей кожної з груп. Перша група керується виборчим

148

II. ПАРЛАМЕНТИ У СИСТЕМІ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ

м

андатом для забезпечення надання певних послуг у населеному пункті чи територіальному формуванні. Інша група робить наголос на дієвості, ефективності та потребах відшкодування витрат виробництва.

Зазвичай обидві групи тісно співпрацюють, а непорозуміння виникають тоді, коли група обранців стає надто політизованою. Непорозуміння між посадовцями органів центрального уряду і органами місцевого самоврядування вирішується за допомогою законодавчих актів, що визначають конкретну юрисдикцію, функції і обов'язки кожної інституції, а також шляхом впровадження механізмів для вирішення конфліктів.

Що стосується виконавчих функцій місцевих органів влади, то для них є характерним розподіл обов'язків між діючими інституціями: мером, радою, різними дорадчими комітетами. Тип стосунків визначається тим, кому належить головна роль. Наприклад, у Сполучених Штатах і у Франції головна роль належить мерові, в той час як у скандинавських країнах мер відіграє другорядну роль.

2.5.3. Верховна Рада і місцеве самоврядування в Україні

Традиції самоврядування в Україні сягають вглиб століть. Вже в середньовіччя в Україні почала поширюватися система самоврядування на основі Магдебурзького права. Привілеї Магдебурзького першими отримали Володимир-Волинський (1324 рік), Львів (1352), Кам'янець-Подільський (1374) і Київ (1494). Земське і міське самоврядування в Україні було запроваджене у 70 роках XIX ст.

У Конституції України проблемі місцевого самоврядування присвячено розділ XI. Згідно з ним:

"Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради.

Питання організації управління районами в містах належить до компетенції міських рад.

Сільські, селищні, міські ради можуть дозволяти за ініціативою жителів створювати будинкові, вуличні, квартальні та

149

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

інші органи самоорганізації населення і наділяти їх частиною власної компетенції, фінансів, майна "

(стаття 140 Конституції України).

"Територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є у комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання...

Обласні та районні ради затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку відповідних областей і районів та контролюють їх повноваження; затверджують районні і обласні бюджети, які формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів та з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм, та контролюють їх виконання...

Органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними повноважень органів виконавчої влади підконтрольні відповідним органам виконавчої влади "

(стаття 143 Конституції України).

У відповідності з Конституцією Верховна Рада України 21 травня 1997 року прийняла закон "Про місцеве самоврядування в Україні". Він закріплює статус інститутів самоврядування і сферу їх компетенції. Цей закон розроблено також у відповідності з нормами Європейської хартії місцевого самоврядування.

За цим законом місцеве самоврядування є окремою формою влади, яка може самостійно вирішувати питання місцевого значення і виконувати певні державні функції, делеговані законом.

150

II. ПАРЛАМЕНТИ У СИСТЕМІ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ

Органи місцевого самоврядування обираються населенням і є підзвітними територіальній громаді. Всього в Україні функціонує 12099 рад (на 01.01.2000 року). Громадяни мають широкі права, наближені до прав прямого народовладдя: право загальних зборів громадян, право проводити місцеві вибори і референдуми, право створювати будинкові і вуличні органи самоорганізації населення. Місцеве самоврядування в Україні здійснюється на таких засадах:

народовладдя;
законності;
гласності;
колегіальності;
поєднання місцевих і державних інтересів;
виборності;
правової, організаційної та матеріально-фінансової само
стійності в межах повноважень, визначених законом "Про
місцеве самоврядування в Україні"

Виконавча влада на обласному і районному рівнях за Конституцією України репрезентується відповідними державними адміністраціями, керівники яких призначаються Президентом України за поданням Кабінету міністрів. Державні адміністрації повинні тісно взаємодіяти з Радами.

Верховна Рада України щорічно приймає закон "Про бюджет України". У бюджеті передбачаються надходження до державного бюджету з областей і видатки державного бюджету. Потенціал областей України є різним. Тому багато областей при рівних відрахуваннях до державного бюджету не мають коштів для забезпечення своїх видатків.

Області з низьким промисловим потенціалом щорічно отримують з центрального бюджету субсидії та субвенції для забезпечення необхідних видатків. У Державному бюджеті 1997 року дотації бюджетам окремих областей становили більше 1 млрд. гривень і наведені у Додатку 2.3. Дотації до бюджету областей виділяються на обгрунтовані запити областей. їх витрати контролюються в загальному порядку.

151

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

Н

аціональні програми у регіонах України виконуються за постановами Верховної Ради України з виділенням цільових асигнувань. Відповідно до цих постанов органи місцевої влади зобов'язані організовувати їх виконання.

Як приклад можна навести будівництво нафтового терміналу в Одесі. Місцева влада довго виступала проти будівництва терміналу, але зробила все необхідне, щоб організувати виконання постанови Верховної Ради України.

Верховна Рада України і Кабінет міністрів України можуть також видавати зобов'язуючі акти, що забороняють місцевим органам певні види діяльності або навпаки, щоб домогтися здійснення певної діяльності. Найчастіше ці акти стосуються проблем охорони навколишнього середовища, організації національних заповідників, діяльність яких може контролюватися парламентськими комітетами чи урядовими відомствами.

Оперативне керівництво посадовими особами у регіонах України має тільки виконавча влада - Кабінет міністрів, який призначає і звільняє керівників державних адміністрацій. Що стосується голів рад обласного і районного рівнів, то ні Верховна Рада, ні Кабінет міністрів усунути їх з посади не можуть. Це може бути зроблено тільки в результаті перевірки і передачі відповідних компрометуючих матеріалів до прокуратури.

Верховна Рада України не має вертикальних зв'язків з органами самоврядування і радами, проте вона опосередковано впливає на їх діяльність через перерозподіл коштів у Державному бюджеті, вирішення питань встановлення меж міст, статусу територій, відведення земель під забудову тощо.

2.5.4. Формування місцевих бюджетів

У переважній більшості держав регіональні і місцеві бюджети є відокремленими від державних бюджетів, які (останні) затверджуються парламентами. Місцева влада стягує місцеві податки та збори, а також отримує певну частку від податків, які зібрані централізовано, для фінансового забезпечення місцевих послуг. Субнаціо-

152

II. ПАРЛАМЕНТИ У СИСТЕМІ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ

нальні виборні органи іноді мають повноваження змінювати у певних межах ставки оподаткування, встановлені парламентами, або вводити місцеві податки.

У державах з перехідною економікою ситуація з прийняттям парламентами законодавчих актів, що стосуються місцевих податків і зборів протягом останніх років швидко змінюється. Проте варто назвати найважливіші податки, які складають систему місцевих податків.

Податок на нерухомість. Це один з найважливіших податків для реформування і розвитку господарства на місцевому рівні. Система податків на нерухомість складається із ставки і базової структури, принципів оцінки і порядку оподаткування.

Само-оподаткування. Це стягнення податків для конкрет
них цілей за рішенням зборів громадян за місцем прожи
вання на добровільній основі. Закон визначає і конкрети
зує, яка саме структура ставок є припустимою.
Податок на доход від продажу капітального майна. Йдеть
ся про податок від прибутку з продажі основного капіталу.

В Російській Федерації, паприклад, одним з джерел доходів місцевих органів влади є податок на прибуток. В цілому він має прогресивну структуру, яка включає елементи прогресивного і фіксованого податку (Додаток 2.4\

В Україні, як і в інших країнах з перехідною економікою, найпоширенішим серед місцевих податків є податок на нерухомість, структура якого є помірно прогресивною.

Основними джерелами поповнення районних і міських бюджетів є:

податок на прибуток підприємств і організацій усіх форм
власності (крім комунальної) і підпорядкування у розмірі,
визначеному радою депутатів вищого рівня, та 100% по
датку на прибуток підприємств та організацій комуналь
ної власності;
прибутковий податок з громадян у розмірі, визначеному
радою депутатів вищого рівня;

153

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

плата за землю до районних бюджетів у розмірі, визначе
ному радою депутатів вищого рівня, 60% - до міських
бюджетів (міст обласного підпорядкування);

податок на нерухоме майно громадян;
місцеві податки і збори;
частина доходів від приватизації державного майна;

надходження від оренди цілисних майнових комплексів,
що перебувають у комунальній власності;

дотації і субвенції, отримані з бюджету вищого рівня.

Основними джерелами поповнення місцевих бюджетів можуть бути місцеві податки і збори наступних типів:

готельний збір;
збір за парковку автомобілів;
ринковий збір;
збір за видачу ордера на квартиру;
збір з власників собак;
курортний збір;
збір за участь у бігах на іподромі;
збір за виграш на бігах;
збір з осіб, які беруть участь у грі на тоталізаторі на іподромі;
податок з реклами;
збір за право використання місцевої символіки;

збір за проведення місцевих аукціонів, конкурсного розп
родажу і лотерей;

комунальний податок;

збір за проїзд територією прикордонних областей автотран
спорту, що прямує за кордон;

збір за видачу дозволу на розміщення об'єктів торгівлі;
податок з продажу імпортних товарів.

154

II. ПАРЛАМЕНТИ У СИСТЕМІ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ

2.6. ДОДАТКИ ДО РОЗДІЛУ II 2.6.1. Додаток 2.1.

ТИПИ АДМІНІСТРАТИВНИХ СТРУКТУР У ДЕРЖАВАХ ЄВРОПИ

Злиті системи

Центральний уряд		Міністерство внутрішніх справ	Відомства
Вищий рівень місцевого самоврядування	(Рада)	Префект
Нижчі рівні місцевого самоврядування	(Рада)	Мер Місцеві служби	Оперативні служби

Blog

На тлі світового досвіду

Содержание