На тлі світового досвіду

Вид материала

Книга

Содержание Ш. структура і організація роботи парламентів Становлення парламентаризму в україні Iii. структура і організація роботи парламентів Становлення парламентаризму в україні Iii. структура і організація роботи парламентів Становлення парламентаризму в україні Iii. структура і організація роботи парламентів Становлення парламентаризму в україні Пі. структура і організація роботи парламентів Становлення парламентаризму в україні

Подобный материал:

• О. В. Ковальчук, студ., Т. П. Мірзак,, 167.02kb.
• Магістерська програма «економіка аграрного сектора» Студентка: Карпенко Ірина Володимирівна, 1727.27kb.
• Тема досвіду: Використання проектної технології на сучасному уроці англійської мови, 183.96kb.
• Ресурси Світового океану І рекреаційні ресурси Ресурси Світового океану, 49.75kb.
• Олександр Михайлович Павленко, 176.73kb.
• Габріеля Гарсіа Маркеса «Сто років самотності». Вихід у світ цього роману у 1967 році, 644.2kb.
• Назва реферату: Суть світового ринку І його структура Розділ, 134.31kb.
• Програма обласного науково-методичного дослідження "Запровадження інноваційних педагогічних, 441.44kb.
• Картка обліку об’єктів ефективного педагогічного досвіду, 33.11kb.
• Картка обліку об’єктів ефективного педагогічного досвіду, 29.8kb.

3.10.1. Організація і ліквідація фракцій

Загальновизнане поняття фракції, як складової частини партії, у парламенті має інше звучання. Партія з певною ідеологією у своє­му складі може мати певні групи членів, які з певних питань мають різні погляди. Ці групи членів утворюють фракції, які намагаються відстоювати свої погляди в рамках внутріпартійної дискусії. Фракції у парламенті - це об'єднання депутатів, які обстоюють ідеологію та інтереси певної партії і намагаються здійснити її програмні засади і передвиборні обіцянки.

В регламенті (стаття 4.2.1. п. 1) подане таке визначення фракції: "... депутатські групи, сформовані на основі партійної належності, називаються депутатськими фракціями."

Відповідно до регламенту фракції отримали великі повнова­ження і фактично стали визначальним суб'єктом парламентської діяльності, особливо в питаннях формування порядку денного, кер­івництва Верховної Ради, комітетів, контрольних і слідчих комісій. Проте в регламенті не визначено статус члена фракції. Після прого­лошення складу фракції депутати за своїм бажанням переходять із однієї фракції до іншої, порушуючи квоти пропорційного представ­ництва при розподілі керівних посад.

Принципи функціонування депутатської групи (фракції) не можуть порушувати імперативного характеру депутатського манда­та (стаття 4.2.1. п.2.).

Формування депутатських груп (фракцій) пропонує розпочати голова Центральної виборчої комісії на першому засіданні Верховної Ради, яке він проводить відповідно до регламенту (стаття 2.2.5).

Умовою реєстрації фракцій є надходження до Секретаріату Верховної Ради підписаного персонально депутатами письмового повідомлення про сформування депутатської групи (фракції) з заз­наченням її назви, мети чи завдань, персонального складу та парт­ійної належності членів групи (фракції), а також депутатів, які упов­новажені представляти групу (фракцію).

Права фракцій обумовлені статтею 4.2.3 регламенту:

214

Ш. СТРУКТУРА І ОРГАНІЗАЦІЯ РОБОТИ ПАРЛАМЕНТІВ

• фракції попередньо обговорюють кандидатури на посаду
  Голови Верховної Ради і його заступників, голів комітетів
  і колегіальних органів Верховної Ради;
  
• фракції мають право на пропорційне представництво у
  всіх органах Верховної Ради та офіційних парламентсь­
  ких делегаціях;
  
• комітети Верховної Ради України формуються групами
  (фракціями) за принципом пропорційності з урахуванням
  фахової підготовки народних депутатів та домовленості
  між заінтересованими депутатськими групами (фракціями);
  
• фракція має гарантоване право на виступ свого представ­
  ника з усіх питань порядку денного;
  
• фракція має право на виступ свого представника з питан­
  ня, яке вона ініціювала;
  
• зареєстровані депутатські групи (фракції) забезпечують­
  ся приміщенням, необхідним обладнанням, адміністратив­
  но-технічним персоналом;
  
• Секретаріат Верховної Ради поширює серед народних де­
  путатів підготовлені фракцією матеріали.
  

Фракції утворюють Погоджувальну раду фракцій - орган дорадчого, погоджувального характеру, яка має наступні повнова­ження:

• вносить пропозиції з питань порядку денного;
  
• вносить пропозиції про раціональну організацію і плану­
  вання роботи Верховної Ради та її органів;
  
• сприяє узгодженню позицій депутатів у разі виникнення
  спірних питань у роботі Верховної Ради та її органів;
  
• на початку роботи кожної сесії погоджує термін закриття
  даної сесії, а в кінці - дату відкриття наступної (стаття 2.1.2);
  
• узгоджує порядок денний сесії (стаття 2.4.1);
  
• узгоджує розклад засідань Верховної Ради;
  
• визначає термін роботи профільного комітету над підго­
  товкою законопроекту до розгляду на сесії.
  

215

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

Відповідно до регламенту основна законотворча робота відбу­вається в комітетах. Але фракції у цьому випадку мають певні мож­ливості впливати на законотворчу діяльність через своїх членів, які входять у комітети за квотами пропорційного представництва фракцій.

3.10.2. До проблеми утворення парламентської більшості

В усіх парламентах світу інституційна фракційна структури-зація має на меті об'єднання фракцій у коаліцію для організації "пар­ламентської більшості", яка бере на себе відповідальність за форму­вання державної політики і керівництво парламентом. За цих умов фракції, які не входять до "парламентської більшості", об'єднують­ся в опозицію з наперед визначеними правами і обов'язками у пар­ламенті.

Так, парламент Італії є багатопартійним. Проте, якщо "парла­ментська більшість" не утворюється або розпадається, то президент розпускає парламент і призначає нові вибори.

Партії відіграють визначну роль у житті суспільства, особли­во, ті партії, які беруть участь в управлінні державою. Є приклади багаторічного респектабельного ефективного правління однієї з партій при наявності однієї чи кількох опозиційних партій (Австрія, Великобританія, Канада, Сполучені Штати Америки, Швеція тощо). Це приклади для наслідування тим, хто має за мету побудувати справді демократичне, соціально захищене суспільство.

Є приклади, коли державами правили партії-монополісти: На­ціонал Соціалістична Німецька робітнича партія та Комуністична Партія Радянського Союзу. Обидві партії не рахувалися з потребами окремої людини і використовували пропаганду через страх, будую-ючи концентраційні табори і газові камери, влаштовуючи голодомо­ри і розпочинаючи загарбницькі війни.

Є також яскраві приклади безладного правління, коли країна­ми десятиліттями правили коаліції партій, які мали хистку більшість у законодавчих органах влади (Французька та Італійська республіки відповідно за часів Моріса Тореза і Пальміро Тольятті).

216

III. СТРУКТУРА І ОРГАНІЗАЦІЯ РОБОТИ ПАРЛАМЕНТІВ

Такий багатий досвід "партійного керівництва" вселив у душі людей глибоку переконаність у тому, що запорукою ефективного демократичного правління державою є:

• багатопартійність в суспільстві і однопартійність в уряді;
  

• наявність парламентської більшості і опозиції в законодав­
  чому органі;
  
• законодавче забезпечення прав опозиції в законодавчому
  органі.
  

Отже, для побудови демократичного, соціально захищеного суспільства в державі має бути закріплена "багатопартійність" сусп­ільства в конституції і нормах законодавства, які забезпечують фор­мування на демократичних засадах однопартійного або коаліційно­го керівництва органами виконавчої влади при чітко визначених пра­вах меншості (опозиції).

Закони держави повинні забезпечувати обрання до законодав­чого органу депутатів за партійною належністю, утворення парла­ментської більшості і меншості, утворення керівних органів законо­давчого органу з представників парламентської більшості, утворен­ня контрольних органів з парламентської меншості, формування виконавчої влади за участю парламенту.

Політичний спектр депутатського корпусу в парламенті в пер­шу чергу забезпечує виборча система. За пропорційною системою до парламенту обираються представники багатьох партій, а при наявності у виборчому законі вимоги подолати певний відсотковий бар'єр -тільки кандидати від партій, які його подолали. За мажоритарною системою до парламенту обираються як члени різних партій, так і безпартійні.

Так, до Верховної Ради України 1 -го скликання, яка обиралася за мажоритарною системою навіть при жорсткій однопартійній сис­темі було обрано близько 120 безпартійних народних депутатів. Тоді у Верховній Раді України утворилася чітка парламентська більшість із членів комуністичної партії, яка була зареєстрована під назвою "За соціальну справедливість" і отримала неофіційну назву "Група 239", і парламентська меншість (опозиція), яка була зареєстрована

217

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

під назвою "Народна Рада". Незважаючи на бурхливі дебати, Вер­ховна Рада України 1-го скликання змогла прийняти важливі закони для розбудови і становлення новоствореної незалежної держави і демократичного суспільства.

Верховна Рада України 2-го скликання обиралася також за ма­жоритарною системою, але в умовах багатопартійності. Відповідно до регламенту у Верховній Раді України на першій сесії утворилося 9 парламентських груп і фракцій, які потім трансформувалися вії груп і фракцій. Аналіз голосувань членів груп і фракцій на першій і наступних сесіях показує, що у Верховній Раді 2-го скликання пост­ійно існувала більшість із народних депутатів, які входили до груп і фракцій правої орієнтації - "Незалежні", "Аграрники за реформи", "Єдність", "Центр", "Державність", "Рух", "Реформи". Але ці групи і фракції не змогли об'єднатися у "парламентську більшість".

Усвідомлюючи неефективність своєї роботи, Верховна Рада України 2-го скликання проголосила ідею щодо необхідності чітко­го структурування політичних сил у парламенті і прийняла з цією метою новий виборчий закон, яким була введена в Україні змішана пропорційно-мажоритарна виборча система.

За новою виборчою системою до Верховної Ради України 3-го скликання обиралося 50% народних депутатів за пропорційною си­стемою і 50% народних депутатів за мажоритарною системою. Коли ця система розроблялася і приймалася Верховною Радою 2-го скли­кання, було дуже багато виступів народних депутатів і просто гро­мадян, що новообраний корпус народних депутатів зможе утворити "парламентську більшість", структурує депутатські ряди. Народ буде знати у кого в руках влада і хто має відповідати за його біди.

Сумнів щодо цих "благородних намірів" закрадався уже під час прийняття нового виборчого закону з таких причин:

• за змішану виборчу систему активно виступали антогоні-
  стичні політичні сили: КПУ і НРУ;
  
• вибори у мажоритарних округах не забезпечували обран­
  ня до Верховної Ради членів тільки тих партій, які брали
  участь у виборах по єдиному багатомандатному округу;
  

218

III. СТРУКТУРА І ОРГАНІЗАЦІЯ РОБОТИ ПАРЛАМЕНТІВ

• депутати, обрані по багатомандатному виборчому округу і по мажоритарних округах, отримували нерівнозначні ман­дати щодо своїх прав і виконання обов'язків.

Оскільки законом "Про вибори народних депутатів України" було встановлено чотиривідсотковий бар'єр, подолання якого забез­печувало місця партіям у Верховній Раді, то логіка "благородних намірів" вимагала, щоб за законом вибори у мажоритарних округах проводилися після виборів у єдиному багатомандатному окрузі і кан­дидатами в мажоритарних округах були висунуті тільки представ­ники тих партій, які перемогли у багатомандатному окрузі.

Таким чином, норми закону "Про вибори народних депутатів України" не забезпечували формування корпусу депутатів тільки за партійною належністю. Щоб усунути цей недолік, Верховна Рада проголосувала за те, щоб фракції у парламенті створювались тільки на партійній основі, маючи на увазі, що народні депутати, обрані по мажоритарних округах, вимушені будуть приписатися до партійних фракцій, щоб не бути дискримінованими, тому що за регламентом тільки фракції беруть участь у розподілі керівних посад. Багато хто так і вчинив, але 46 народних депутатів залишилися поза фракція­ми, обумовлюючи утворення ситуаційної більшості у Верховній Раді.

Верховна Рада України за домовленістю "правих" і "лівих" фракцій прийняла постанову про внесення змін до регламенту, відпо­відно до якої фракції мають право створювати тільки ті партії, що побороли чотиривідсотковий бар'єр, і тільки вони мають право бра­ти участь у формуванні керівних органів Верховної Ради. За стари­ми нормами регламенту депутати мажоритарних округів, які не при­єдналися до фракцій за партійною ознакою, могли створити мінімум 2 депутатські групи, які б претендували на керівництво двома комі­тетами. Це дало б Верховній Раді двох керівників груп і двох голів комітетів правого спрямування.

До чого привело усунення мажоритарщиків від участі у вибо­рах керівництва Верховної Ради? Це привело до зменшення кількості фракцій "правого" спрямування, а в результаті до обрання Голови і першого заступника Голови Верховної Ради від фракцій "лівих", а також до збільшення кількості голів комітетів від фракцій "лівих" на

219

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

дві одиниці. Пізніше за рішенням Конституційного Суду помилка "правих" щодо утворення фракцій "мажоритарщиками" була вип­равлена, але це вже не змінило ситуацію, тому що розподіл керівних посад у Верховній Раді на той час уже відбувся.

Не створивши "парламентської більшості", фракції з великим ентузіазмом поділили комітети за принципом пропорційного пред­ставництва і впевненістю в те, що комітет контролює та фракція, представник якої є його головою. Насправді, за нормами регламенту, рішення комітету приймаються простою більшістю. Тому, як пока­зує нижченаведений аналіз, фракції "лівих" хоч і отримали голову­вання у двох "зайвих" комітетах, контролювати їх рішення не могли.

Проблеми, якими опікуються комітети, не є рівнозначними. Кожна фракція хотіла б мати вирішальний голос у вирішенні ключо­вих проблем внутрішньої і зовнішньої політики держави. Проте до цього наблизилися тільки дві фракції - фракція КПУ (Комуністич­ної партії України) і фракція НДП (Народно-демократичної партії). Решта фракцій не могли претендувати на вирішення будь-яких про­блем, тому що не могли мати у жодному комітеті більшості і прово­дити свою політику. Тому для більшості фракцій розподіл голову­вання у комітетах став рейтингом престижу і даниною пропорційно­го представництва (Додаток 3.91

Згідно додатку, "ліві" отримали 12 комітетів з 22, але мали більшість тільки у 5 комітетах, де головував їхній представник, тоб­то по справжньому контролювали лише 5 комітетів:

1. Комітет з питань державного будівництва, місцевого са­
   моврядування та діяльності рад - КПУ;
   
2. Комітет з питань аграрної політики та земельних відносин
   - СПУ (Соціалістична партія України);
   
3. Комітет з питань національної безпеки та оборони - КПУ;
   
4. Комітет з питань Регламенту, депутатської етики та орган­
   ізації роботи Верховної Ради України - "Громада";
   
5. Комітет у справах пенсіонерів, ветеранів та інвалідів—КПУ.
   

"Праві" отримали 10 комітетів, а контролювали 14. Вони мали більшість у 6 комітетах, де головував їх представник. Найбільш лог-

220

III. СТРУКТУРА І ОРГАНІЗАЦІЯ РОБОТИ ПАРЛАМЕНТІВ

ічними у цьому питанні можна назвати дії НДП. Фракція НДП отри­мала 5 комітетів і 4 з них контролювала повністю.

"Праві", як видно з аналізу, могли мати у парламенті сталу більшість, але не мали, тому що мабуть не захотіли брати на себе відповідальність за стан справ у державі і звинувачували у цьому "лівих", які більшості не мали. А не захотіли "праві" брати відпові­дальності мабуть тому, що уряд не був сформований ними і прово­див незалежну від них політику.

Норми існуючих законів також не обумовлювали створення "парламентської більшості" у Верховній Раді України. Перш за все, регламент Верховної Ради України не стимулював утворення "пар­ламентської більшості". Відповідно до статті 4.2.3. п.2.:

Депутатські групи (фракції) відповідно до цього Регламенту мають право на пропорційне (виходячи з кількості їх членів) представництво в усіх органах Верховної Ради та офіційних парламентських делегаціях. Право висунення кандидатур на вакантні депутатські місця в органах Верховної Ради до виз­нання Верховною Радою повноважень відповідних новообра­них депутатів належить депутатським групам (фракціям), яким ці місця належали раніше. Постійні комісії Верховної Ради України формуються групами (фракціями) за принципом про­порційності, з урахуванням фахової підготовки народних де­путатів та домовленості між заінтересованими депутатсь­кими групами (фракціями).

Без сумніву, приймаючи новий закон "Про вибори народних депутатів України" Верховна Рада одночасно повинна була внести зміни до вищенаведених норм регламенту, а саме, зафіксувати на­ступне: тільки фракції, що об 'єдналисяу "парламентську більшість " формують всі керівні органи Верховної Ради, а фракції, що не ввійшли до "парламентської більшості, формують "парламентську меншість " (опозицію) і мають право на гарантований виступ на сесії щодо будь-якого питання.

Тільки на початку 2000 року фракції "правої"" орієнтації змог­ли об'єднатися у парламентську більшість, яка взяла на себе відпов-

221

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

ідальність за формування державної політики і керівництво парла­ментом. При цьому були внесені необхідні зміни до регламенту.

Проте, без сумніву, головна обставина, яка не сприяла утво­ренню парламентської більшості у Верховній Раді України і заважає її стабільності обумовлена незначною роллю Верховної Ради у вир­ішенні кадрових питань виконавчої влади. За Конституцією України Верховна Рада лише дає згоду на призначення прем'єр-міністра Ук­раїни і практично не має відношення до призначення віце-прем'єр-міністрів і міністрів. За таких умов парламентській більшості про­сто небезпечно брати відповідальність за стан справ у державі.

Уявімо собі, що до Верховної Ради обрано 226 народних депу­татів, які є членами однієї партії. Вони формують керівництво Вер­ховної Ради, заслуховують звіт прем'єр-міністра і відправляють його у відставку, маючи на увазі поставити того, хто буде виконувати про­граму партії. Можливі варіанти:

• Президент не приймає рішення про відставку прем'єр-
  міністра;
  
• Президент приймає рішення про відставку прем'єр-
  міністра, призначає його виконуючим обов'язки прем'єр-
  міністра і пропонує на посаду прем'єр міністра "свою" нову
  кандидатуру;
  
• Верховна Рада не дає згоду на призначення прем'єр-
  міністром нової кандидатури президента;
  
• Президент наполягає і старий прем'єр-міністр залишаєть­
  ся виконувати обов'язки на невизначений строк.
  

Що може зробити Верховна Рада за такої ситуації? Вона може приймати закони, подані Кабінетом міністрів, а якщо внесе до них свої корективи, то президент накладе вето, яке потрібно буде подолати, але вже більшістю у дві третини від конституційного складу Верховної Ради. Отже, реально партія або коаліція партій може брати на себе відпо­відальність за стан справ у державі тільки якщо кількість членів такої парламентської більшості буде перевищувати 300, щоб мати можливість постійно відхиляти вето Президента, що малоймовірно.

222

ПІ. СТРУКТУРА І ОРГАНІЗАЦІЯ РОБОТИ ПАРЛАМЕНТІВ

Очевидно у царині кадрової політики Верховна Рада повинна відігравати більш значну роль, щоб бути впевненою у своїй спро­можності впливати на рішення Кабінету міністрів. З цією метою Верховна Рада могла б внести необхідні зміни до Конституції Украї­ни у сфері своїх кадрових повноважень.

Зарадити справі можна і без зміни Конституції, значно поси­ливши контрольні функції Верховної Ради України. В регламенті і законах потрібно закласти норми відповідальності працівників ви­конавчої влади, включаючи й усунення їх з посади за неповагу до рішень Верховної Ради України. За таких умов парламентська більшість мала б можливість дійово впливати на діяльність вико­навчих структур, а отже і мала мотивацію для створення і стабільної діяльності.

І безперечно, не варто чекати ефективної роботи Верховної Ради при великій кількості партійних фракцій у ній. Зменшити їх кількість можна, якщо збільшити відсотковий бар'єр, подолання якого надає партіям депутатські мандати, і проводити вибори тільки за пропорційною системою. Але до вирішення цієї проблеми по­трібно підійти більш серйозно. Очевидно, що потрібно провести ґрунтовні дослідження українського суспільства І узагальнити їх в законі "Про партії"", у якому були б закладені більш жорсткі вимоги до утворення партій, їх функціонування і прав на участь у виборчо­му процесі.

Для політичної структуризації Верховної Ради України не­обхідно ввести відповідні зміни до Конституції України, регла­менту Верховної Ради України, закону "Про комітети і комісії Верховної Ради України", закону "Про вибори народних депу­татів України" і прийняти закон "Про партії". Вони повинні од­нозначно визначати систему формування і права парламентсь­ких більшості й меншості (опозиції). Тільки тоді партії України стануть відігравати належну роль у житті суспільства і держави, а Верховна Рада зможе проводити власну визначену політику і ефективно співпрацювати з виконавчою владою і виконувати свої контрольні функції.

223

СТАНОВЛЕННЯ ПАРЛАМЕНТАРИЗМУ В УКРАЇНІ

3.11. АПАРАТ ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ

3.11.1. Структурні підрозділи апарату Верховної Ради України

Апарат Верховної Ради України є допоміжною структурою Верховної Ради, яка забезпечує її ефективне функціонування.

Верховна Рада України затверджує структуру апарату і призначає його керівника. До складу апарату входить Секретаріат та структури інформаційного та наукового забезпечення законодавчої діяльності Вер­ховної Ради, а також Управління справами для господарського та матер­іально-технічного забезпечення. Проте виробничі підрозділи - автобаза, готелі, будівельно-ремонтні організації до апарату не відносяться.

Ці функції виконує апарат, який може вступати в договірні відносини з іншими організаціями.

Організаційні функції Верховної Ради виконує її Секретаріат. Від ефективності його роботи багато в чому залежить рівень законо­творчої діяльності парламенту.

Функції Секретаріату Верховної Ради є складними і відповідаль­ними. Вони вимагають від працівників апарату високої компетентності, професіоналізму, вміння працювати в умовах постійної зміни завдань і обставин. Секретаріат Верховної Ради укомплектований таким чином, щоб здійснювати найбільш ефективно правове, наукове, документаль­не та інше забезпечення діяльності Верховної Ради України, а також її органів і народних депутатів. Необхідно при цьому підкреслити, що Секретаріат як ключовий структурний підрозділ апарату не має статусу самостійного органу влади чи управління, а є необхідною і важливою допоміжною структурою, яка забезпечує функціонування законодавчої влади. Керує Секретаріатом керівник апарату Верховної Ради.

Остання реорганізація апарату визначена Постановою Верхов­ної Ради України від 20 квітня 2000 року. Відповідно до неї у складі Апарату затверджено такі підрозділи:

• Керівництво апарату;
  
• Секретаріат Голови Верховної Ради України;
  
• Секретаріат першого заступника Голови Верховної Ради
  України;
  

224